Inspektion av Länsstyrelsen i Örebro län

Beslutets huvudsakliga innehåll

Justitiekanslern kritiserar länsstyrelsen på följande punkter och förutsätter att länsstyrelsen vidtar åtgärder för att komma till rätta med bristerna.

1. Ordningen i diarium och akter är bristfällig inom flera ärendegrupper. Ett antal ärendeakter har inte kunnat återfinnas.

2. Ett par socialtjänstärenden har avslutats trots att vissa väsentliga åtgärder inte blivit utförda. Klagomål om missförhållanden har i ett fall förblivit outredda trots att avsikten varit att utreda dem.

3. Förelägganden om kompletteringar, och bevakning av att kompletteringar skett, har brustit i vissa yrkestrafikärenden. I denna ärendegrupp förekommer också ärenden där det under lång tid inte vidtagits några handläggningsåtgärder. Bristerna har medfört onödig fördröjning.

4. I ett ärende angående jordbruksstöd dröjde länsstyrelsen flera år med att överlämna ett överklagande till Jordbruksverket.

5. I ett stort antal byggnadsminnesärenden har förekommit en tidsutdräkt och en passivitet i handläggningen som inte är godtagbar.

Justitiekanslern betonar att länsstyrelsens ledning bär ansvaret för bristerna. Särskilt när det gäller byggnadsminnesärendena (punkt 5) är det anmärkningsvärt att det inte för länge sedan vidtagits åtgärder för att komma till rätta med de problem som funnits.

Justitiekanslern ifrågasätter om beskrivningen av beslutsansvaret i arbetsordningen är i alla delar lämplig samt om rutinerna för hantering av frågor om disciplinansvar för tjänsteförseelser är tillräckliga. Vidare ifrågasätter Justitiekanslern om det är riktigt att återkalla yrkestrafiktillstånd, på det sätt som skett, utan tillfredsställande utredning om att tillståndshavaren fått del av förelägganden m.m.

Justitiekanslern konstaterar att verksamheten i övrigt inom de områden som granskats tycks fungera i allt väsentligt väl, att problemen i byggnadsminnesärendena synes vara på väg att lösas och att det finns lovvärda kvalitetsutvecklings- och kvalitetssäkringsambitioner.

Justitiekanslern avser att i särskild ordning granska hanteringen av byggnadsminnesärenden vid Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna.

Justitiekanslern överlämnar ärendet såvitt avser frågan om registrering av personnummer till Datainspektionen för den åtgärd som inspektionen kan finna motiverad.

Bakgrund

Justitiekanslern har enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Justitiekanslerns tillsyn omfattar bl.a. statliga myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid statliga myndigheter.

Verksförordningen (1995:1322) tillämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning. I 30 § verksförordningen stadgas att en myndighet senast den 1 mars varje år skall lämna Justitiekanslern en förteckning över de ärenden som har kommit in till myndigheten före den 1 juli föregående år men som inte har avgjorts vid årets utgång. Enligt 9 § förordningen med instruktion för Justitiekanslern skall Justitiekanslern granska de ärendeförteckningar som myndigheterna lämnar.

Under hösten 2001 beslutade Justitiekanslern att, som ett led i den ovan beskrivna tillsynsverksamheten, företa en inspektion vid någon länsstyrelse i landet under våren 2002.

Efter att ha granskat de ärendeförteckningar som länsstyrelserna gav in år 2002 beslutade Justitiekanslern att inspektionen skulle äga rum vid Länsstyrelsen i Örebro län. Beslutet att inspektera just denna länsstyrelse grundades främst på att ärendeförteckningen utvisade att Länsstyrelsen i Örebro län hade ett stort antal gamla ärenden som fortfarande var oavslutade, att vissa ärendeakter uppgavs ha förkommit samt att andra ärenden inte var avslutade i diariet trots att de till synes borde ha varit det.

Justitiekanslern tillskrev länsstyrelsen angående inspektionen den 18 april 2002, varvid vissa akter och visst annat material beställdes fram i förväg. Inspektionen genomfördes den 24-26 april 2002.

Inspektionen

Inspektionens syfte och inriktning

Inspektionen har främst avsett de delar av länsstyrelsens verksamhet där myndighetsutövning sker. Det övergripande syftet med inspektionen har varit att kontrollera att förvaltningslagen (1986:223) följs, att kraven på rättssäkerhet och rättslikhet iakttas samt att förvaltningskulturen i övrigt (bl.a. ordningen i diariet och i akterna) håller en tillfredsställande nivå.

Under inspektionsarbetet har särskild vikt lagts vid det som förvaltningslagen föreskriver om

- skyldigheten att, utan att säkerheten eftersätts, handlägga ärenden så snabbt som möjligt (7 §),

- skyldigheten att anteckna uppgifter som myndigheten får del av på annat sätt än genom en handling (15 §),

- parts rätt att få del av uppgifter som har tillförts ärendet och att få yttra sig över dessa uppgifter (16 - 17 §§),

- myndighetens skyldighet att motivera sina beslut (20 §) och

- underrättelse till part om hur ett beslut överklagas (21 §).

Inom ramen för det angivna syftet med inspektionen har även kontrollerats att länsstyrelsen efterlever principen om allmänna handlingars offentlighet. I detta ligger att handlingar skall hanteras på ett sätt som uppfyller kraven i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och att länsstyrelsens diarieföring skall följa reglerna i främst 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen (1980:100).

Inspektionsarbetet har bedrivits med beaktande av att Justitiekanslerns tillsynsverksamhet i första hand är inriktad på rättssäkerhetsbrister, systemfel och andra viktiga eller återkommande fel. En utgångspunkt för inspektionen har vidare varit att den skall tjäna till ledning för framtiden snarare än till att få underlag för kritik mot fel som förekommit. Därför tas inte i detta beslut - annat än i vissa undantagsfall av mera allvarlig natur - upp sådana fel och brister som har förekommit i enbart enstaka ärenden.

Hur inspektionen genomfördes

Under sitt besök hos länsstyrelsen har Justitiekanslern gått igenom akter inom nedanstående ärendegrupper. Genomgången har omfattat de ärenden som påbörjats före den 1 juli 2001 och som är öppna eller som har avslutats under början av år 2002.

1. Överklaganden av kommuns beslut enligt plan- och bygglagen, som inte avser planer och bestämmelser

2. Kulturmiljö

3. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, vattenverksamhet

4. Överklagande av kommuns beslut enligt miljöbalken och andra författningar inom miljöområdet

5. Tillsyn enligt socialtjänstlagen

6. Tillstånd för hem för vård och boende m.m.

7. Yrkesmässig trafik (ej fordonsärenden)

8. Allmän kameraövervakning

9. Tillsyn över överförmyndare

10.Tillsyn över bevakningsföretag.

Vidare har Justitiekanslern gått igenom akterna i de ärenden som länsstyrelsen förklarat särskilt i den ärendeförteckning som länsstyrelsen lämnat till Justitiekanslern år 2002, dock ej i ärenden angående lönegaranti i konkurs.

Slutligen har stickprovsundersökningar gjorts i vissa andra ärendetyper.

Utöver genomgången av ärendeakter har Justitiekanslern under inspektionen hållit ett flertal möten med representanter för ledningen för länsstyrelsen och med enskilda handläggare. Under inspektionen har Justitiekanslern haft tillgång till länsstyrelsens diarium.

Iakttagelser och överväganden

Ordningen i diarium och akter samt vissa dokumentationsfrågor

I flera undersökta ärendegrupper, nämligen ärenden angående allmän kameraövervakning, ärenden om yrkesmässig trafik, körkortsärenden, miljöbalksärenden (grupperna 50, 51, 53, 55 och 56) samt ärenden inom områdena lantbruk och social omvårdnad kunde konstateras brister vad gällde diarieföring och dokumentation samt bristande ordning i vissa akter.

Justitiekanslern fann bl.a. följande.

- I ett mycket stort antal ärenden hade inkommande svarsskrivelser på förelägganden o.d. inte diarieförts som en egen post i diariet. I stället hade det datum då svaret kom in antecknats i fältet "Ink. dat." på den rad där själva föreläggandet hade diarieförts. Diariet utvisar alltså inte att svarsskrivelsen är en separat handling.

- I några ärenden förekom att handlingar som hade betydelse för två olika ärenden hade dokumenterats endast i det ena ärendet, utan att någon anteckning fanns om att detta hade samband med ett annat ärende. I ett ärende hade ett stort antal handlingar flyttats över till ett annat ärende i samband med att det första ärendet avslutades, utan att några kopior hade sparats i akten eller någon anteckning gjorts om sambandet mellan de båda ärendena.

- Inkommande samt utgående handlingar i form av e-post var påtagligt ofta inte diarieförda. I något fall hade inte heller någon utskrift av inkommen respektive expedierad e-post sparats i akten.

- I några ärenden förekom ett manuellt dagboksblad vid sidan av det databaserade. Det innehöll vissa uppgifter som inte fanns i det databaserade diariet.

- Vissa ärenden, framför allt inom ärendegrupperna 24 (yrkesmässig trafik), 5551 (prövning av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken) och huvudgrupp 7 i den äldre diarieplanen (civil försvarsberedskap m.m.), hade inte avslutats trots att detta hade kunnat göras i ett tidigt skede av handläggningen.

- I vissa ärenden förekom att beslut om att ärendet skulle avslutas endast hade antecknats med blyerts på en lös eller påhäftad lapp i akten.

- I några ärenden kunde det ur vissa handlingar i akten utläsas att det hade förekommit kontakter med enskilda och andra, platsbesök m.m. som inte hade dokumenterats. Vid inspektionen uppgavs att det i ärenden om byggnadsminnesförklaring ofta förekommer kontakter under hand med andra myndigheter och intressenter; tjänsteanteckningar angående sådana kontakter har emellertid endast i mycket få fall påträffats i akterna.

- I ett stort antal ärenden förekom tjänsteanteckningar som var bristfälliga i olika avseenden. Flera tjänsteanteckningar var skrivna med blyerts, vissa var varken daterade eller signerade. Andra var otydliga i sak.

- I några akter saknades vissa diarieförda handlingar.

Överväganden

I 15 kap. 1 § sekretesslagen finns bestämmelser om bl.a. registrering av allmänna handlingar. När en handling har kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller får dock registrering underlåtas, om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Denna regel syftar till att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. För att offentlighetsprincipen praktiskt skall kunna fungera på det sätt som är avsett i tryckfrihetsförordningen är det nödvändigt att myndigheten håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats.

Enligt 15 kap. 2 § sekretesslagen gäller bl.a. att det av registret skall framgå datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, uppgift om vem som har ingett handlingen eller till vem den har expedierats samt en kortfattad uppgift om vad handlingen rör.

Länsstyrelsens förfaringssätt att diarieföra inkommande svar på förelägganden o.d. i fältet "Ink. dat." torde knappast uppfylla sekretesslagens krav i fråga om vilka uppgifter som skall framgå av registret. Det måste i vart fall anses olämpligt att diarieföra handlingar på detta sätt, då diariet därigenom blir svårläst och otydligt.

Om den situationen uppkommer att en inkommen handling har betydelse för två olika ärenden är det viktigt att handlingen antingen diarieförs i bägge ärendena eller att det av diariet framgår att ärendena har samband med varandra och att vissa handlingar diarieförts endast i det ena ärendet. Länsstyrelsens diarieföring i nu berört hänseende torde inte uppfylla sekretesslagens krav på registrering av allmänna handlingar.

Ett meddelande som har inkommit eller upprättats via e-post är att likställa med en konventionell pappersbaserad handling. En sådan handling skall alltså diarieföras på sedvanligt sätt, om den gäller ett ärende eller en annan fråga som ankommer på myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av en annan ställning, exempelvis som privatperson. Därutöver skall en utskrift av e-postmeddelandet sparas i akten, om inte allmänheten genom en särskild terminal kan söka bland e-posten eller myndigheten vid förfrågan kan ta fram en papperskopia av en efterfrågad handling.

De redovisade bestämmelserna ger visserligen en myndighet en betydande frihet att ordna registreringen efter vad som är lämpligast för den enskilda myndigheten. När myndigheten har bestämt sig för ett visst system måste detta emellertid tillämpas konsekvent. Det är således inte korrekt att i ett ärende registrera vissa händelser i ett databaserat diarium medan andra antecknas på ett manuellt dagboksblad.

Att ärenden ligger öppna under lång tid trots att de hade kunnat avslutas på ett tidigt stadium är inte lämpligt. Länsstyrelsen bör se över sina rutiner för genomgång av öppna ärenden.

Det ter sig inte tillfredsställande ur bl.a. ordnings- och arkiveringssynpunkt att beslut skrivs med blyerts på lösa lappar. Det gäller även om det är fråga om korta konstateranden av att ärendet har avslutats på grund av att ett annat ärende har initierats e.d.

Enligt 15 § förvaltningslagen skall uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Bestämmelsen är avsedd att bl.a. skapa en garanti för att myndigheterna fullgör sin kommunikationsplikt enligt 16 och 17 §§ samma lag. Det är från rättssäkerhetssynpunkt mycket viktigt att muntlig information som inhämtas samt kontakter och övriga åtgärder som förekommer under ett ärendes handläggning dokumenteras och att detta görs på ett korrekt sätt. Tjänsteanteckningar skall vara daterade och signerade och bör skrivas i syfte att bevaras. Det kan ofta vara av värde att dokumentera även uppgifter som inte direkt tillför ärendet sakuppgifter och som därför inte har någon betydelse för utgången av ärendet. Korrekt dokumentering är en av förutsättningarna för insyn i och kontroll av verksamheten.

Att allmänna handlingar saknas i akter strider uppenbart mot principen om allmänna handlingars offentlighet.

För de brister som nu har redovisats kan länsstyrelsen inte undgå kritik. Jag vill betona att dessa brister påträffades i flera olika ärendetyper och att de inte var hänförliga till någon eller några enskilda handläggare. Problemet är således allmänt och det är ledningens ansvar att komma till rätta med bristerna.

Från ledningens sida har redovisats ambitioner och planer på kvalitetsutveckling och kvalitetssäkring som, om de förverkligas, synes väl ägnade att komma till rätta med många av bristerna. Jag utgår ifrån att ambitionerna och planerna inte stannar på papperet.

Försvunna ärendeakter o.d.

På området social omvårdnad, tillsyn och rådgivning påträffades i diariet två ärenden, 701-7613-2000 och 701-5454-2001, vars akter inte kunde återfinnas. Även på området yrkesmässig trafik påträffades i diariet två ärenden, 249-10060-1999 och 249-1679-2000, vars akter inte kunde återfinnas.

Ärendet med dnr 701-7613-2000 gäller enligt diariet klagomål mot handläggningen av ett ärende rörande ekonomiskt bistånd. Ärendet aktualiserades hos länsstyrelsen den 1 november 2000. Enligt diariet har länsstyrelsen mottagit handlingar från SAM-nämnden i Örebro den 22 november 2000. Därefter har enligt diariet inga åtgärder vidtagits i ärendet. Som en möjlig förklaring har länsstyrelsen uppgett att det kan röra sig om ett ärende som har diarieförts under två olika diarienummer och att handläggningen i stället har skett i ärendet 701-7673-2000. Detta har dock inte kunnat klarläggas.

Ärendet med dnr 701-5454-2001 anges i diariet som "tillsyn, barn/unga" och aktualiserades hos länsstyrelsen den 20 juni 2001. Några åtgärder har inte vidtagits i ärendet enligt vad som framgår av diariet. Länsstyrelsen har uppgett att det även i detta fall kan röra sig om ett felregistrerat ärende.

Ärendena inom området yrkesmässig trafik avser enligt diariebladen dels "lista med uppgifter om tidplanering", dels "prövning enligt 5 kap. 4 § yrkestrafikförordningen". Ärendena är inte avslutade.

Inom områdena lantbruk och körkortsärenden har länsstyrelsen i sin ärendeförteckning till Justitiekanslern redovisat två ärenden i vilka handlingar har försvunnit. Akterna har i dessa fall kunnat rekonstrueras och ärendena har därefter avslutats. Åtgärder för att vidta sådan rekonstruktion har dock inte vidtagits förrän efter flera år.

Överväganden

Det är naturligtvis oacceptabelt att det hos en myndighet finns registrerade ärenden vars akter inte kan återfinnas. Om det kan fastställas att detta beror på rena felregistreringar är det visserligen mindre allvarligt. Utifrån den information Justitiekanslern fått är det emellertid i detta fall omöjligt att avgöra om det rör sig om felregistrerade ärenden eller försvunna ärendeakter.

Det är inte heller godtagbart att det dröjer flera år innan åtgärder vidtas för att rekonstruera fullständiga akter.

Länsstyrelsen kan inte undgå kritik för det nu redovisade.

Ärenden som har avslutats trots att åtgärder kvarstår

Vid genomgång av akterna på området social omvårdnad påträffades två ärenden, 701-3166-2001 och 701-4988-2001, som hade avslutats formellt trots att vissa väsentliga åtgärder kvarstod.

I ärende 701-3166-2001, som gällde en anhörigs klagomål mot ett seniorboende, upptog länsstyrelsen delar av den anhöriges klagomål till prövning och meddelade beslut i dessa delar den 6 juni 2001. I beslutet angavs att även vissa andra klagomål hade framförts och att länsstyrelsen avsåg att "längre fram granska dessa omständigheter närmare". Ärendet avslutades i diariet samma dag. Därefter vidtogs vissa åtgärder med anledning av att det inkom ytterligare synpunkter från den anhörige. Vid inspektionen tillfrågade Justitiekanslern handläggaren vilka rutiner som finns i ett fall som detta för att säkerställa att även de återstående klagomålen upptas till prövning. Handläggaren uppgav att det inte finns några sådana rutiner och hade först i och med Justitiekanslerns granskning gjorts uppmärksam på att delar av klagomålen ännu inte hade handlagts.

Ärende 701-4988-2001, som gällde granskning av ett ärende rörande en psykiskt funktionshindrad, avslutades den 14 februari 2002 genom ett beslut i vilket länsstyrelsen uttalade viss kritik mot en kommundelsnämnd. I beslutet uttalade länsstyrelsen därutöver att tillsynsärendet formellt avslutades, men att länsstyrelsen önskade skriftlig information inom sex månaders tid rörande tidpunkten för verkställigheten av beslutet.

På Justitiekanslerns förfrågan om rutinerna för att följa upp en sådan hemställan svarade handläggaren att det sker genom manuella anteckningar. När svaret inkommer diarieförs det i det avslutade ärendet.

Överväganden

Att formellt avsluta ärenden där vissa handläggningsåtgärder kvarstår måste redan i sig anses olämpligt, oavsett vilka rutiner som används för att följa upp de åtgärder som kvarstår. Diariet kommer då att ge en missvisande bild av ärendets egentliga status. Jag kan inte heller se att det finns några goda skäl mot att hålla ärendet öppet till dess att det är slutligt handlagt.

Till detta kommer att länsstyrelsen uppenbarligen saknar godtagbara rutiner för att följa upp de åtgärder som kvarstår. Att detta överlämnas åt den enskilde handläggaren, utan möjlighet till kontroll på annat sätt, är naturligtvis oacceptabelt. Risken att kvarstående åtgärder glöms bort är stor. Det gäller även om handläggaren i det enskilda fallet har god förmåga att följa upp åtgärderna; kontrollsystemet måste ju fungera även vid den ordinarie handläggarens frånvaro.

Länsstyrelsen kan inte undgå kritik för detta.

Delgivning i vissa yrkestrafikärenden

Justitiekanslern har gått igenom fem avslutade ärenden rörande s.k. femårskontroll för yrkesmässig trafik (dnr 243-2221-2001, 243-2331-2001, 243-4507-2001, 243-4553-2001 och 243-4574-2001). Ärendena har sin bakgrund i att länsstyrelsen, enligt 1 § Vägverkets föreskrifter (2000:196) om tillsyn över den yrkesmässiga trafiken, har en skyldighet att minst vart femte år kontrollera att den som innehar trafiktillstånd uppfyller kraven för sådant tillstånd enligt 2 kap. 5 § yrkestrafiklagen (1998:490). Av reglerna i 5 kap. yrkestrafiklagen följer att ett trafiktillstånd kan återkallas om kontrollen utvisar att tillståndshavaren inte längre uppfyller kraven för tillstånd.

De här aktuella ärendena har alla inletts genom att länsstyrelsen förelagt tillståndshavarna att inom en utsatt tid inkomma med viss närmare angiven utredning till stöd för att villkoren för tillstånd alltjämt var uppfyllda. Den begärda utredningen har dock inte inkommit, trots att länsstyrelsen skickat två påminnelser. I påminnelserna har angetts att trafiktillståndet skulle komma att återkallas om inte föreläggandet följdes. Länsstyrelsen har därefter i samtliga ärenden återkallat trafiktillstånden med motiveringen att innehavarna av tillstånden inte visat att de uppfyller kraven för ett sådant tillstånd. Länsstyrelsens förelägganden och påminnelser har skickats till parterna i vanliga brev. Parterna har inte på något sätt hört av sig till länsstyrelsen under handläggningen av ärendena.

Överväganden

Enligt 17 § första stycket första meningen förvaltningslagen får ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskild inte avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Enligt 17 § andra stycket kan en myndighet bestämma om en sådan uppgift skall kommuniceras muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Ärendena rörande femårskontroll av trafiktillstånd har enligt min uppfattning varit sådana att länsstyrelsen varit skyldig att iaktta den här beskrivna kommunikationsplikten. En utgångspunkt för min bedömning är därför att länsstyrelsen inte fått avgöra ärendena utan att tillståndshavarna underrättats och beretts tillfälle att yttra sig över de av myndigheten upprättade föreläggandena att inkomma med utredning. Frågan är om länsstyrelsen har uppfyllt sin kommunikationsskyldighet genom att skicka föreläggandena med lösbrev.

Enligt förarbetena till den aktuella bestämmelsen i förvaltningslagen (se prop. 1971:30 s. 703) är regeln om myndigheters kommunikationsplikt att förstå så, att det i princip skall krävas att en part nåtts av underrättelsen om utredningsmaterialet. Regeln innebär emellertid inte något krav på att full bevisning alltid skall föreligga om att underrättelsen verkligen kommit parten till handa. Myndigheten måste i förhållandevis stor utsträckning vara berättigad att utgå från att parten har nåtts av en försändelse som tillställts honom med posten i ett vanligt brev. Det ankommer på myndigheten att bedöma i vad mån en särskild undersökning skall företas för att man med säkerhet skall kunna konstatera att en part har nåtts av en försändelse. Det ligger, enligt motivuttalandet, i sakens natur att det härvidlag emellanåt kan framstå som mest praktiskt att redan från början använda sig av de delgivningsmetoder som föreskrivs i delgivningslagen.

Av motivuttalandet följer att länsstyrelsen inte behöver tillämpa delgivning av varje uppgift som skall kommuniceras med en part. I de nu aktuella ärendena har emellertid tillståndshavarnas underlåtenhet att följa länsstyrelsens förelägganden lett till att trafiktillstånden återkallats. Ärenden där så långtgående sanktioner tillämpas vid en parts bristande medverkan är enligt min uppfattning exempel på fall då en myndighet inte utom i särskilda undantagsfall bör avgöra ärendet innan den fått tillfredsställande bevisning om att en underrättelse - här föreläggandet att inkomma med utredning - har nått parten. Enligt min bedömning borde länsstyrelsen ha delgett tillståndshavarna föreläggandena med tillämpning av bestämmelserna i delgivningslagen (1970:428), eller på annat sätt förvissat sig om att adressaterna fått del av föreläggandena. Det gäller i varje fall om det inte fanns särskild anledning att nöja sig med tillgänglig utredning, exempelvis för att man hade fullgoda skäl att utgå från att föreläggandena nått adressaten eller för att tillståndet av någon anledning inte längre var aktuellt.

En tänkbar rutin vid den framtida handläggningen av den aktuella ärendetypen är att länsstyrelsen först skickar ett föreläggande till parten genom vanligt brev. Om parten inte besvarar föreläggandet eller på något annat sätt ger till känna att han har tagit del av det, kan länsstyrelsen låta delge ett nytt föreläggande. Det är naturligtvis även möjligt att använda delgivning redan från ärendets början.

Brister i handläggningsrutinerna i yrkestrafikärenden

I flera ärenden inom området yrkesmässig trafik förekom att länsstyrelsen hade begärt in kompletterande uppgifter eller handlingar utan att ange ett sista datum när dessa skulle vara länsstyrelsen till handa. Bevakningen av att begärda kompletteringar inkom i rätt tid var också bristfällig.

Vidare uppmärksammade Justitiekanslern ett antal yrkestrafikärenden (dnr 241-5125-2001, 241-5126-2001, 241-5127-2001, 249-708-2001, 249-5-1999 och 249-1322-2001) i vilka länsstyrelsen över huvud taget inte hade vidtagit några handläggningsåtgärder efter det att ärendet inletts där. I samtliga dessa ärenden får enskilda anses ha intagit ställning som part. Inget av ärendena är yngre än tio månader. Det finns skäl att särskilt lyfta fram två av dessa ärenden.

I det ena ärendet (dnr 249-5-1999) har ett åkeri hos länsstyrelsen ansökt om undantag från det i yrkestrafiklagen föreskrivna taxameterkravet. Ärendet anhängiggjordes den 4 januari 1999. Någon handläggning i ärendet förefaller därefter inte ha ägt rum.

I ett annat ärende (dnr 249-1322-2001) har Tullverket, i en skrivelse som in till länsstyrelsen den 19 februari 2001, underrättat länsstyrelsen enligt 8 kap. 2 § yrkestrafikförordningen (1998:779) om att verket uppmärksammat omständigheter som kunde vara av betydelse för återkallelse av ett visst trafiktillstånd. Några handläggningsåtgärder har ännu inte vidtagits i ärendet.

Överväganden

När kompletterande handlingar eller uppgifter begärs in i ett ärende bör myndigheten regelmässigt bestämma en viss tid inom vilken handlingarna eller uppgifterna senast skall ha kommit in. Om en sådan tid inte bestäms finns det naturligtvis en stor risk att handläggningen av ärendet onödigt fördröjs (jfr vad som sägs i 7 § förvaltningslagen om att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts). Av samma skäl måste bevakning av utsatta tidsfrister ske på ett effektivt sätt. Det är naturligtvis inte heller acceptabelt att nyinkomna ärenden blir liggande en längre tid utan att myndigheten vidtar någon åtgärd.

Rutinerna i angivna hänseenden har alltså brustit hos länsstyrelsen.

Flera års dröjsmål med att överlämna ett överklagande till Jordbruksverket

Länsstyrelsen fattade den 25 februari 1998 beslut om miljöstöd till en enskild jordbrukare för ekologisk odling. Denne överklagade beslutet i en skrivelse som kom in till länsstyrelsen den 18 mars 1998. Enligt 25 § förvaltningslagen skall den myndighet som har meddelat beslutet överlämna överklagandet och övriga handlingar till den myndighet som skall pröva överklagandet. Ett överlämnande skall ske skyndsamt (jfr 7 § förvaltningslagen) och normalt inom en vecka (se Hellners - Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 1999 s. 286 f.). I detta fall har länsstyrelsen inte förrän den 28 februari 2002 med ett eget yttrande överlämnat överklagandet till Jordbruksverket.

På fråga vid inspektionen har det upplysts att länsstyrelsen ansåg att innan överklagandet överlämnades till Jordbruksverket beslutet borde underbyggas med ett bättre underlag. Ytterligare en förklaring till att det har gått så lång tid är att ärendet bytt handläggare och att ingen kommit att ta ansvar för det. Enligt vad som upplysts har överklagandet återkallats.

Jag anser att det inte har framkommit några godtagbara skäl för att vänta längre än vad som kan anses normalt med att överlämna överklagandet till Jordbruksverket. Dröjsmålet är oacceptabelt och länsstyrelsen kan inte undgå kritik för sin handläggning.

Tidsutdräkt och andra brister i byggnadsminnesärenden

Vid inspektionen gicks ett 30-tal öppna ärenden om byggnadsminnesförklaring igenom, varvid bl.a. följande konstaterades.

- Tre ärenden hade påbörjats redan på 1970-talet och sju ärenden på 1980-talet. Det var i huvudsak enskilda personer, hembygdsföreningar, Riksantikvarieämbetet eller länsstyrelsen själv som hade initierat ärendena.

- I flera ärenden påbörjade på 1980-talet hade inga som helst åtgärder vidtagits. I andra fall hade beredningsåtgärder skett men handläggningen hade därefter stannat av.

- Länsstyrelsen skall enligt 3 kap. 8 § kulturminneslagen (1988:950) för anteckning i fastighetsregistrets allmänna del genast underrätta lantmäterimyndigheten (tidigare inskrivningsmyndigheten) då fråga har väckts om byggnadsminnesförklaring. I flera ärenden hade denna bestämmelse inte iakttagits.

Länsrådet LÖ har vid samtal med Justitiekanslern uppgett att de gamla kulturminnesärendena inte är någon nyhet för honom. Han har haft ett flertal diskussioner med den tidigare ansvarige tjänstemannen om detta. Ledningen har emellertid tidigare inte velat genomföra någon påtaglig förändring inom enheten utan har inväntat personalförändringar under hösten 2001. LÖ har även hänvisat till att det allmänt sett förekommer en särskild "kultur" inom området, som i någon mån kan förklara de långa handläggningstider som uppkommit.

Överväganden

Ärenden om byggnadsminnesförklaring innefattar myndighetsutövning. Ett beslut om byggnadsminnesförklaring kan bl.a. påverka en fastighets ekonomiska värde. Det är därför enligt min mening oacceptabelt att sådana ärenden legat utan att bli avgjorda i tio år eller i flera fall till och med i över tjugo års tid. I flera av dessa extremt gamla ärenden har inte någon som helst åtgärd vidtagits efter att ansökan kommit in. Dessa utdragna handläggningstider utgör allvarliga brister. Ansträngningar borde ha gjorts långt tidigare för att förhindra att denna situation uppkom. Kritiken riktar sig därför även mot länsstyrelsens ledning.

Vid inspektionen presenterades ett åtgärdsprogram för åren 2002-2004, utarbetat av den nya chefen för den enhet där byggnadsminnesärendena handläggs. Jag bedömer att programmet är väl ägnat att få bukt med de gamla ärendena.

I fråga om handläggningsrutinerna är det en brist att länsstyrelsen försummat att enligt 3 kap. 8 § kulturminneslagen genast underrätta lantmäterimyndigheten respektive inskrivningsmyndigheten.

Vid granskningen av länsstyrelsernas ärendeförteckningar har noterats att det finns problem med byggnadsminnesärenden på flera håll i landet. Jag har därför beslutat att i särskild ordning granska dessa ärenden vid Riksantikvarieämbetet och länsstyrelserna.

Registrering av personnummer i diariet

Länsstyrelsen har ett datoriserat diariesystem. För personuppgifter i diariet är personuppgiftslagens (1998:204) bestämmelser tillämpliga. Vid inspektionen observerades att personnummer registrerades i vissa fall, bl.a. i ärenden avseende bevakningsföretag och körkortsingripanden.

I 22 § personuppgiftslagen finns särskilda regler om behandling av personnummer. I bestämmelsen anges att uppgifter om personnummer eller samordningsnummer får behandlas utan samtycke bara när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl.

Vid inspektionen kunde inte full klarhet uppnås om vilka överväganden länsstyrelsen gjort angående registreringen av personnummer. Justitiekanslern har därför begärt ett skriftligt yttrande från länsstyrelsen i denna fråga. Länsstyrelsen har nu lämnat en redogörelse för sina bedömningar.

Justitiekanslern överlämnar ett exemplar av detta beslut jämte länsstyrelsens yttrande till Datainspektionen för den åtgärd som inspektionen kan finna motiverad.

Personalansvarsnämnden och disciplinansvaret

Länsstyrelsens personalansvarsnämnd synes inte ha sammanträtt sedan i varje fall år 1995. Några rutiner för att beivra tjänsteförseelser tycks inte finnas. Det framstår inte som sannolikt att det inte skulle ha funnits någon enda anledning för personalansvarsnämnden att sammanträda under så lång tid. Det synes därför finnas behov av att skapa medvetenhet kring reglerna om tjänsteförseelser och att inrätta en säker ordning för att beivra sådana.

Ansvaret för beslut

Justitiekanslern tog i samband med inspektionen del av länsstyrelsens arbetsordning (Reviderad arbetsordning för länsstyrelsens personal, beslutad 2001-12-28).

Arbetsordningen innehåller ett kapitel med rubriken "3 Handläggning och beslut m.m.". I kapitlet erinras om vissa författningar som länsstyrelsen skall beakta vid handläggningen. Vidare anges bl.a. vad som gäller i fråga om delegation och om vem som beslutar i olika ärenden. Innehållet i avsnittet 3.2.1 "Beslutsansvar" väckte en del frågor. Avsnittet har följande lydelse.

"Beslutanden är ytterst ansvarig för beslutet. Det innebär dock inte att känna alla detaljer i ett ärende eller i dess handläggning.

Beslutanden är särskilt ansvarig för beslut som innehåller väsentliga avvägningsfrågor och beslut som innebär större eller mindre avvikelse från gällande praxis. Det är också beslutandes ansvar att utifrån sin erfarenhet identifiera problem eller konstigheter i ärenden. Beslutanden har också ett överordnat ansvar för att behövlig sakkunskap från andra enheter tillförts vid ärendets handläggning

Beslutande och föredraganden är tillsammans också ansvariga för lagligheten i beslutet innefattande bl.a. att

* förslaget till beslut stämmer överens med gällande författningar, praxis och andra rättskällor

* samtliga aspekter som länsstyrelsen har att företräda har beaktats vid ärendets avgörande."

Vid ett sammanträde med länsstyrelsen (JS) informerades Justitiekanslern om ändamålet med den aktuella bestämmelsen. Tanken har varit, uppgavs det, att texten skall utgöra en anvisning till beslutsfattaren och till föredraganden. Vidare skall skrivningen spegla en ny beslutanderoll där föredraganden skall känna sig delansvarig.

Överväganden

Länsstyrelsen har i det angivna avsnittet av lyft fram några viktiga moment i beslutsprocessen och försökt precisera fördelningen av ansvar mellan beslutsfattare och föredragande. Detta är enligt min mening i och för sig förtjänstfullt. Utformningen av det aktuella avsnittet kan emellertid enligt min mening leda till missuppfattningar beträffande ansvarsfördelningen. De uttryckssätt som nu används kan exempelvis ge läsaren intrycket att beslutsfattaren när det gäller vissa - framför allt enklare - beslut bär ett mer begränsat formellt ansvar. För den oinvigde skulle detta kunna innebära en villfarelse i fråga om bl.a. tjänstefelsansvaret.

Anledningen till oklarheten synes främst vara att "ansvar" används i olika betydelser. Det är uppenbarligen bara den inledande meningen som är tänkt att ange vem som bär det formella ansvaret, dvs. ansvaret utåt. Därefter används "ansvar" närmast för att beskriva hur resurserna bör användas samt vilka förpliktelser och vilken delaktighet som gäller för olika befattningshavare i deninterna uppdelningen av uppgifter och ansvar. Syftet tycks således inte vara att göra något avsteg från vad som gäller i fråga om det formella beslutsansvaret.

Jag anser alltså att det kan vara olämpligt att beskriva fördelningen av "ansvaret" på ett sätt som kan föranleda missuppfattningar i fråga om det formella beslutsansvaret, dvs. ansvaret utåt. Den uppdelning av uppgifter och ansvar som skall gälla internt torde böra beskrivas så att det tydligare framgår att det inte handlar om det formella ansvaret utan om något annat. Det kan då enligt min mening sättas i fråga om arbetsordningen är rätt plats för en sådan beskrivning.

Övriga iakttagelser

Tillsyn över överförmyndare och överförmyndarnämnder

Verksamheten för tillsyn över överförmyndare och överförmyndarnämnder i länet har granskats utan annan anmärkning än att länsstyrelsen torde ha haft anledning till ett aktivare agerande i förhållande till överförmyndaren i ett fall där omständigheterna var sådana att det kunde ha förekommit vissa oegentligheter från en god mans sida (Nora kommun).

Andra ärenden

Stickprov har gjorts beträffande verksamheterna för tillsyn över stiftelser, tillsyn enligt lagen om kameraövervakning och tillsyn av enskild verksamhet (ärendegruppp 701) samt beträffande vissa bidragsärenden (företagsstöd, jordbruksstöd och byggnadssubventioner). Granskningen har inte gett anledning till några anmärkningar.

Frågor om jäv och bisysslor

Länsstyrelsen redogjorde vid en genomgång för hur jävs- och bisysslefrågor handläggs. Därvid framkom att dessa frågor tas upp vid en obligatorisk utbildning som alla nyanställda genomgår. Länsledningens uppfattning var att personalen har god kännedom om dessa regler. För att ytterligare belysa dessa frågor håller länsstyrelsen på att utarbeta en promemoria i ämnet.

Det finns inte anledning till några erinringar från min sida i denna del.

Avslutande kommentarer

Avslutningsvis bör sägas att intrycken från länsstyrelsen i stora delar är positiva. Det fanns en lovvärd öppenhet inför problemen och en synbar ambition att komma till rätta med dessa för att höja kvaliteten på verksamheten. Länsstyrelsen framstod som en myndighet med hög servicenivå och god trivsel. Det bemötande Justitiekanslern fick vid inspektionen präglades av hjälpsamhet och öppenhet. Ledningen visade även öppenhet inför kritik som kunde finnas och en beredvillighet att ta till sig denna.