Kritik mot en kommuns handläggning av frågor rörande utrikessekretess

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar kritik mot Stockholms Stadsbyggnadskontors rutin att i ärenden där utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § (1980:100) sekretesslagen kan föreligga för byggritningar kräva att en beskickningschef har medgett att handlingen lämnas ut till sökanden eller att sökanden har fullmakt från fastighetsägaren för att handlingen skall lämnas ut. Handläggningsrutinen är inte förenlig med sökandens anonymitetsrätt enligt 2 kap. 14 § tredje stycket TF.

Justitiekanslern gör i övrigt vissa uttalanden om stadsbyggnadskontorets handläggningsrutiner vid frågor rörande utrikessekretess.

Ärendet

LH har i en skrivelse till Justitiekanslern den 1 juli 2003 riktat klagomål mot Stockholms Stadsbyggnadskontors handläggning av vissa frågor om utlämnande av allmänna handlingar, främst med avseende på tillämpningen av bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) om s.k. utrikessekretess. LH har i klagomålet anfört bl.a. följande.

”1. Ägaren av ovan nämnda fastighet – Bostadsrättsföreningen Laxöringen i vars styrelse undertecknad är ordförande – vände sig tidigare i år till ett företag vid namn Avloppsteknik Svenska AB för att efterhöra vad det skulle kosta att få fastighetens stammar renspolade. Den person hos företaget som vi därvid hade kontakt med - en kvinna med titeln projektledare - uppgav att hon för att kunna lämna offert var tvungen att ha tillgång till ritningar över stammarna, vilka ritningar hon avsåg att ta del av genom att uppsöka Stockholms stadsbyggnadskontor (i fortsättningen Stadsbyggnadskontoret). Några dagar senare återkom hon till mig och uppgav att Stadsbyggnadskontoret vägrat att utlämna ritningarna då dessa var hemliga. Någon förklaring till detta lämnades inte av den person i receptionen hos Stadsbyggnadskontoret som lämnade beskedet. Undertecknad, som liksom projektledaren inte hade den blekaste aning om vad skälet var till att Stadsbyggnadskontoret ansåg att sekretess åtnjöt uppgifterna i ritningarna, kontaktade dagen därpå Stadsbyggnadskontoret och fick då beskedet att Utrikesdepartementet (UD) hade hemligstämplat ritningarna gällande Nybrogatan 40 eftersom det bodde en diplomat i fastigheten. Enligt Stadsbyggnadskontoret skulle det dock gå bra för projektledaren att få ta del av ritningarna om undertecknad i egenskap av företrädare för fastighetens ägare skrev en fullmakt som gav projektledaren rätt att ta del av dessa. Sedan jag därefter tillställt projektledaren en sådan fullmakt var det inga problem för henne att få ta del av ritningarna i fråga.

Någon tid senare upprepades saken. Denna gång uppsöktes Stadsbyggnadskontoret av en anställd hos Fastighetsägarna Stockholm AB - BL - som anlitats av bostadsrättsföreningen för att som konsult biträda vid renovering av fastighetens fönster. Även BL förvägrades att ta del av fastighetens ritningar. Denna gång lämnades dock som framgår av bilaga 1 (bilagorna utelämnas här, Justitiekanslerns anmärkning) en förklaring till varför ritningarna enligt Stadsbyggnadskontoret var hemliga. Samtidigt föreslogs från Stadsbyggnadskontorets sida att BL skulle begära att den i fastigheten boende diplomaten skulle befullmäktiga honom att få ta del av ritningarna, se kopia av det fullmaktsformulär som BL erhöll från Stadsbyggnadskontoret (bilaga 2). (Som framgår av anteckning på fullmakten löstes sedan saken genom att i stället undertecknad befullmäktigade BL att ta del av ritningarna.) Undertecknad har haft den skriftväxling med UD som framgår av bilagorna 3-6.

2. Som torde ha framgått av ovanstående redogörelse synes Stadsbyggnadskontoret således hysa den uppfattningen att samtliga uppgifter i hos myndigheten förvarade ritningar gällande fastigheter som bebos av diplomat av visst slag (chefer vid utländska beskickningar) åtnjuter absolut sekretess och därför inte kan lämnas ut till allmänheten, dock att sekretessen kan genombrytas efter tillstånd av antingen fastighetens ägare eller av den boende diplomatens ambassad eller konsulat.

3. Med hänvisning till det ovan anförda hemställes att Justitiekanslern prövar om Stadsbyggnadskontorets handläggning av de båda i det föregående redovisade ärendena varit korrekt samt att, om så ej är fallet, klarlägger vilka rutiner i ärenden av aktuellt slag som framöver bör gälla hos Stadsbyggnadskontoret.”

Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms stad har yttrat sig över LH:s klagomål och därvid anfört följande.

”Yttrandet sker med anledning av att Justitiekanslern blivit ombedd att pröva om Stadsbyggnadskontorets handläggning av ärendet varit korrekt.

Frågan har väckts av LH, som i en anmälan till Justitiekanslern beskriver hur utlämnandet av handlingar på rubricerad fastighet gått till. Frågan grundar sig på att fastigheten ifråga inrymmer till ambassad hörande residens.

Inför utlämnande av ritningar gällande fastigheter som inrymmer ambassad och/eller tillhörande residens, tillämpar Stadsbyggnadskontoret sekretessbedömning enligt Sekretesslagen 2 kap 1 §. Rutinen att tillämpa sekretessbedömning grundar sig på önskemål från de utländska beskickningarna (som förmedlats till Stadsbyggnadskontoret från Utrikesdepartementet 1984-03-15 och som bl.a. hänvisar till formuleringar i 1961 års Wienkonvention om skydd för beskickning i annat land). Att inte följa ett sådant önskemål kan tänkas störa förbindelserna med respektive stat, och Stadsbyggnadskontoret har därför valt att tillämpa sekretessbedömning för utlämnande av aktuella handlingar.

Den rutin som Stadsbyggnadskontoret tillämpar i det aktuella och liknande fall, betyder i praktiken att ritningar utlämnas efter att medgivande som godkänner utlämnande har uppvisats. Medgivandet ska vara utställt på den som begär utlämnande, och vara godkänt av berörd ambassadör eller fastighetsägare.

Denna rutin är väl inarbetad hos personalen i Stadsbyggnadskontorets centrala expedition (arkivexpedition) och torde med största sannolikhet ha tillämpats även i det aktuella fallet. Det är därför inte sannolikt att personal på Stadsbyggnadskontorets centrala expedition inte lämnat information om varför sekretess råder för dessa ritningar och inte heller beskrivit den rutin som finns för att ändå få tillgång till ritningar över ambassader och residens. Med anledning av LH:s anmälan kommer vi ändå att förtydliga den interna instruktion som ligger till grund för utlämnande av handlingar rörande fastigheter som inrymmer ambassad och/eller till ambassad hörande residens (se bilaga l a och l b).

Stadsbyggnadskontoret har 1995-03-22 konsulterat Juridiska avdelningen inom Stockholms stad för att säkerställa att den rutin vi tillämpar vid utlämnande av handlingar rörande ambassader och/eller residens överensstämmer med gällande bestämmelser, och 1995-04-25 fått svaret att så är fallet (se bilaga 2).

Med anledning av LH:s brev inser dock Stadsbyggnadskontoret att det hos utomstående kan råda viss oklarhet kring de bakomliggande orsakerna till att sekretessprövning skett i det aktuella fallet och vill på grund av detta framhålla att de rutiner som tillämpats i detta och i andra liknande fall grundar sig på tidigare kommunikation med Utrikesdepartementet, men att rutinen är utformad av Stadsbyggnadskontoret i samråd med Juridiska avdelningen inom Stockholms stad.

Stadsbyggnadskontoret inser också att det hos berörda fastighetsägare kanske inte alltid finns kännedom om den rutin som tillämpas och vi kommer därför att tillse att sådan information tillsändes samtliga ägare av fastigheter som inrymmer ambassad och/eller till ambassad hörande residens. De problem som LH säger sig förorsakats på grund av rutinen torde därmed kunna undanröjas.”

LH har därefter anfört följande.

”Av Stockholms stadsbyggnadskontors yttrande framgår att min anmälan till JK med kritik mot Stadsbyggnadskontorets rutiner vid begäran från "kund" om att utfå ritningar (i fortsättningen handlingar) gällande fastigheter som inrymmer ambassadörs/chargé d'affaires bostad dessvärre inte föranlett Statsbyggnadskontoret att ändra på sina – enligt min mening felaktiga – rutiner. Nedan får jag förtydliga min kritik.

Såvitt jag förstår innebär en riktig tillämpning av tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser på förevarande område bl.a. följande. Då en kund uppsöker Stadsbyggnadskontoret med begäran att utfå handling av aktuellt slag skall handlingen lämnas ut om inte hinder möter på grund av bestämmelse om sekretess (här utgås ifrån att aktuell sekretessbestämmelse är 2 kap.1 § sekretesslagen). Om Stadsbyggnadskontoret skulle finna att sekretess föreligger och därför avslår begäran äger kunden överklaga beslutet. Myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut. Sekretess till skydd för enskild kan efterges av honom/henne.

Mot bakgrund av det anförda kan jag konstatera att Stadsbyggnadskontorets rutiner strider mot ovannämnda bestämmelser. Sålunda synes Stadsbyggnadskontoret vid en begäran av ovan angivet slag underlåta att pröva om handlingen kan lämnas ut. Här inskjutes som min personliga mening att jag har svårt att tro att det med stöd av den aktuella sekretessbestämmelsen finns möjlighet att i ärenden av aktuellt slag annat än i undantagsfall avslå en sådan begäran. Härför krävs ju nämligen att ett utlämnande kan antas störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet, något som normalt sett torde vara svårt att föreställa sig. Vidare ifrågasättes om Stadsbyggnadskontorets åtgärd att i vissa fall låta ägaren till berörd fastighet efterge sekretessen är riktig, eftersom sekretessen är uppställd till skydd för den ambassadör/chargé d'affaires vars residens ligger i den aktuella fastigheten. Även Stadsbyggnadskontorets rutin att regelmässigt avkräva kund legitimation synes tveksam.

Det förtjänar att påpekas att när Stadsbyggnadskontoret uppger att Juridiska avdelningen inom Stockholms stad i ett särskilt yttrande bekräftat att den rutin som Stadsbyggnadskontoret tillämpar överensstämmer med gällande bestämmelser är detta inte ett korrekt påstående. Av Juridiska avdelningens yttrande framgår nämligen (se yttrandet s. 3 my) att "en bedömning får dock göras från fall till fall", dvs. en bedömning av om en begäran om utlämnande av handling skall bifallas eller ej.

Jag vidhåller således min kritik av Stadsbyggnadskontorets handläggningsrutiner såvitt är i fråga och får — mot bakgrund av att Stadsbyggnadskontoret inte synes beredd att ändra på rutinerna — vidhålla min hemställan att Justitiekanslern måtte klarlägga vilka rutiner som framöver bör gälla hos Stadsbyggnadskontoret.”

Under ärendets handläggning hos Justitiekanslern har Utrikesdepartementet (UD) upplyst om ett förslag det har lämnat till stadsbyggnadskontoret om en tänkbar handläggningsrutin för de i ärendet aktuella framställningarna om utlämnande av bygghandlingar. Enligt förslaget skulle stadsbyggnadskontoret ta emot begäran och skickar denna vidare till UD. I förekommande fall skulle UD kontakta berörda främmande beskickningar. UD skulle därefter lämna besked till stadsbyggnadskontoret om det fanns uppgifter i handlingarna som enligt departementets mening kunde omfattas av sekretess. Enligt förslaget skulle statsbyggnadskontoret därefter fatta beslut i utlämnandefrågan.

LH har yttrat sig över UD:s förslag och därvid anfört följande.

”I skrivelsen till Stockholms stadsbyggnadskontor den 30 oktober 2003 har UD redovisat sin syn på hur departementet anser att Stadsbyggnadskontoret skall förfara vid sin handläggning av framställningar om att utfå handlingar som förvaras hos Stadsbyggnadskontoret, vilka innehåller uppgifter om "främmande beskickningars lokaler" (min anmärkning: Såvitt jag förstår inryms i detta begrepp även beskickningschefs — men inte annan diplomatpersonals — bostad).

I skrivelsen föreslår UD att Stadsbyggnadskontoret i fortsättningen skall tillämpa följande rutiner vid sin handläggning av dessa ärenden.

Stadsbyggnadskontoret tar emot begäran och skickar denna vidare till Utrikesdepartementet. Utrikesdepartementet kontaktar i förekommande fall vederbörande främmande beskickningar samt lämnar Stadsbyggnadskontoret besked huruvida det kan finnas uppgifter i handlingarna som enligt departementets mening omfattas av sekretess. Stadsbyggnadskontoret fattar beslut huruvida uppgifterna i efterfrågade handlingar kan lämnas ut till sökande

Den av UD sålunda föreslagna rutinen skulle, såvitt jag förstår, mera konkret komma att innefatta följande handläggningsordning. Sedan en sökande begärt att utfå viss handling hos Stadsbyggnadskontoret underrättas han om att Stadsbyggnadskontoret inte kan pröva denna begäran förrän UD konsulterats. Stadsbyggnadskontoret diarieför sedan denna begäran varefter Stadsbyggnadskontoret — utan att göra någon prövning av om den begärda handlingen innehåller uppgifter som omfattas av sekretess — skickar över handlingen i fråga till UD för att inhämta UD:s uppfattning i sekretessfrågan. Sedan UD diariefört ärendet gör UD sin bedömning av sekretessfrågan — i vissa fall efter det att den berörda beskickningens syn i saken först inhämtats — varefter UD underrättar Stadsbyggnadskontoret om hur denna bedömning har utfallit. Härefter torde ärendet normalt sett vara färdigberett för Stadsbyggnadskontorets avgörande av om uppgifterna i den efterfrågade handlingen kan lämnas ut till sökanden. I de sannolikt ytterst sällsynt förekommande fall där sekretess av UD bedöms föreligga är det emellertid inte otänkbart — om jag förstått UD rätt (se slutet av andra stycket i UD:s promemoria den 2 september 2003) — att handläggningen av utelämnandefrågan måste fortsätta. Detta skulle då ske genom att Stadsbyggnadskontoret begär "att få veta namnet på den sökande och eventuellt dennes syfte med att ta del av handlingarna" varefter Stadsbyggnadskontoret ånyo konsulterar UD för att höra hur UD med hänsyn till denna nya information bedömer sekretessfrågan. Först när UD besvarat sistnämnda förfrågan är ett sådant ärende klart för Stadsbyggnadskontorets avgörande. Den föreslagna rutinen föreslås alltså gälla alla framställningar hos Stadsbyggandskontoret om utfående av handlingar hos Stadsbyggnadskontoret som innehåller uppgifter som berör beskickningars lokaler och beskickningschefers bostäder. Det remissförfarande som UD önskar tillämpa skulle — förutom att det är tidsödande och arbetskrävande — innebära att det i praktiken blir UD som prövar och avgör samtliga ifrågavarande framställningar.

Den föreslagna handläggningsordningen avstyrks å det bestämdaste. Det är svårt att tänka sig att sekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen skulle kunna föreligga för uppgifter i handlingar av aktuellt slag annat än rent undantagsvis. Jag tilltror Stadsbyggnadskontoret om att på egen hand kunna avgöra när samråd med UD behövs — alltså i de fall där Stadsbyggnadskontoret misstänker att sökanden skulle kunna komma att använda uppgifterna i den begärda handlingen på ett sätt, som kan orsaka störning med ett annat land — vilket i praktiken kommer att innebära att Stadsbyggnadskontoret på egen hand avgör praktiskt taget alla ärenden varom är fråga.

Med hänvisning till det ovan anförda får jag hemställa att JK vid redovisning av sin syn på vilka rutiner som bör gälla vid Statsbyggnadskontorets handläggning av framställningar om utfående av handlingar av diskuterat slag beaktar vad jag nu anfört.”

Stadsbyggnadskontoret har därefter meddelat att det nu har infört den av UD föreslagna rutinen.

Tillämpliga bestämmelser

Enligt 2 kap. 14 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) skall en begäran om att få ta del av en allmän handling göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Det är också den förvarande myndigheten som – med några undantag som inte är aktuella i ärendet – prövar begäran om utlämnande (se bestämmelsens andra stycke).

En myndighet får enligt 2 kap. 14 § tredje stycket TF inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut.

En allmän handling som får lämnas ut skall på begäran genast eller så snart det är möjligt hållas tillgängliga för att t.ex. läsas, se 2 kap. 12 § första stycket TF. En begäran om att få en kopia av en handling skall enligt 2 kap. 13 § behandlas skyndsamt.

I sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser om förbud att i vissa fall röja uppgifter – muntligen eller genom utlämnande av allmänna handlingar – som omfattas av sekretess enligt den lagen. I 2 kap. 1 § första stycket finns följande bestämmelse om s.k. utrikessekretess.

”Sekretess gäller för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs”

Enligt 14 kap. 4 § gäller sekretess till skydd för en enskild inte i förhållande till den enskilde själv och kan i övrigt helt eller delvis efterges av honom.

Justitiekanslerns bedömning

Utgångspunkter

Ärendet rör stadsbyggnadskontorets rutiner vid handläggning av framställningar om utlämnande av byggritningar avseende fastigheter där utländska beskickningar är inhysta eller där högre representanter för sådana beskickningar bor. Sådana framställningar aktualiserar ibland frågan om utrikessekretess föreligger enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Frågan i ärendet här är om handläggningsrutinerna är förenliga med vad som föreskrivs i TF och sekretesslagen. En lämplig utgångspunkt för bedömningen av rutinerna är de två ärenden som föranledde LH:s anmälan hit. Jag ser även skäl att uttala mig om statsbyggnadskontoret nyinförda rutiner på området (se ovan).

Frågeställningarna i ärendet avser rutinerna vid utlämnande av allmänna handlingar, inte sekretessens materiella innehåll. Det finns därför inte anledning för mig att närmare gå in på frågan om stadsbyggnadskontorets materiella tillämpning av 2 kap. 1 § har varit riktig.

Innehållet i skriftväxlingen i ärendet visar att det ibland kan bli aktuellt att tillämpa andra sekretessgrunder än utrikessekretess för de i ärendet aktuella byggritningarna, främst då sekretess enligt 5 kap. 2 § 1. Ärenden om sekretess enligt den punkten tycks dock sällan föranleda några tillämpningsproblem. Min prövning begränsas därför till frågan om rutiner när utrikessekretess kommer i fråga.

Gjorde stadsbyggnadskontoret en egen prövning?

Prövningen av om allmänna handlingar kan lämnas ut görs, med de undantag som har nämnts ovan, alltid av den myndighet hos vilken handlingen förvaras. Det följer av bestämmelsen i 11 kap. 7 § regeringsformen om myndigheters självständiga beslutsfattande att någon annan myndighet inte kan bestämma över den förvarande myndighetens sekretessprövning.

Självklart kan den förvarande myndigheten i vissa fall behöva inhämta information från andra myndigheter för att utröna om skäl för sekretess föreligger. Det behovet framstår som särskilt tydligt i frågan om utrikessekretess, där enskilda myndigheter i många situationer inte kan antas ha tillgång till den information som krävs för att göra en korrekt sekretessbedömning. Det är därför naturligt att den förvarande myndigheten vid behov konsulterar UD i sekretessfrågan.

Möjligheten att höra UD får emellertid aldrig innebära att den förvarande myndigheten frånträder sina skyldigheter enligt 2 kap. TF. Med anledning av skriftväxlingen i ärendet finns anledning att betona att myndighetens prövning av sekretessfrågor alltid måste ske efter en individuell bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Generella uttalanden eller rekommendationer från UD av innebörd att utrikessekretess kan föreligga i vissa fall torde ofta vara till stor hjälp vid myndighetens sekretessprövning. Sådana uttalanden eller rekommendationer får dock inte ersätta myndighetens egen prövning av sekretessfrågan.

Av vad LH har anfört framgår att tjänstemän vid stadsbyggnadskontoret lämnade muntligt besked om att de aktuella ritningarna inte lämnades ut ”eftersom UD hade hemligstämplat” dessa med hänvisning till att det bodde en diplomat i fastigheten. Dessa ord får, enligt min bedömning, i första hand uppfattas som en slarvigt formulerad muntlig motivering till en sådan preliminär sekretessbedömning som avses i 15 kap. 6 § andra stycket första meningen sekretesslagen. Hade myndighetens beslut påkallats (se tredje meningen i samma stycke) utgår jag från att en mer orrekt motivering hade använts. Jag anser således inte att det muntliga beskedet i och för sig kan tas till intäkt för att stadsbyggnadskontoret inte gjorde en egen bedömning i sekretessfrågan.

Kan utrikessekretess efterges?

Enligt de rutiner som stadsbyggnadskontoret har tillämpat kan byggritningar m.m. lämnas ut om ambassadören på den beskickning som berörs av framställningen eller fastighetsägaren medger att handlingen lämnas ut till den person som gör framställningen. Jag har uppfattat stadsbyggnadsnämndens skrivelse i ärendet så att ett sådant medgivande i praktiken har varit ett krav för att handlingarna skall lämnas ut. I de i ärendet aktuella fallen har två byggkonsulter fått ut de begärda handlingarna sedan LH i egenskap av representant för fastighetsägaren befullmäktigat dem att ta del av dessa.

De av stadsbyggnadskontoret tillämpade rutinerna antyder att sekretessbestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller till skydd för enskilda, närmare bestämt – som det får uppfattas – de diplomater som bor i de berörda fastigheterna. Med ett sådant synsätt skulle den beslutande myndigheten ha att tillämpa bestämmelsen i 14 kap. 4 § första stycket sekretesslagen rörande den enskildes rätt att förfoga över sekretess som gäller i hans intresse.

Utrikessekretessen gäller emellertid inte till förmån för någon enskild utan för att i olika situationer skydda Sverige och dess internationella förbindelser. Denna sekretess kan därför inte efterges i rättslig mening av någon diplomatisk företrädare för det land som inhyser personal i fastigheten. Jag har också svårt att se att fastighetsägaren skulle ha möjlighet att på något sätt efterge sekretess genom att medge att handlingarna lämnas ut. Om stadsbyggnadskontorets rutiner skall förstås så att de innebär att någon enskild med rättsverkan kan efterge utrikessekretess för byggritningarna är detta, enligt min bedömning, en direkt felaktig tillämpning av sekretesslagens bestämmelser.

En anmärkning bör tillfogas angående utrikessekretessens innehåll. Någon kan möjligen vilja hävda att sekretess gäller i den utsträckning som en berörd annan stat inte är beredd att acceptera att handlingar som rör den staten lämnas ut. Tanken skulle då vara att det skulle störa Sveriges förbindelser med staten i fråga (jfr 2 kap. 1 § första stycket sekretesslagen) redan att uppgifter lämnas ut som staten vill hemlighålla. Och i så fall skulle den ordning som stadsbyggnadskontoret har tillämpat överensstämma med utrikessekretessens materiella innehåll i den mån andra stater kräver just en sådan ordning för att Sveriges förbindelser med staterna inte skall störas.

Emellertid är en sådan tolkning av den aktuella sekretessbestämmelsen inte hållbar. Vid närmare eftertanke torde det säga sig självt att det inte kan överlämnas åt andra stater att diktera innehållet i den svenska offentlighetsprincipen på det sätt som tolkningen förutsätter.

Anonymitetsrätten enligt 2 kap. 14 § tredje stycket TF, m.m.

Stadsbyggnadskontorets rutiner torde emellertid även kunna uppfattas så att ett ”medgivande” enbart ges ett slags bevisverkan vid kontorets prövning av sekretessfrågan. Ett medgivande från t.ex. en beskickningschef skulle med ett sådant synsätt vara en omständighet som vid stadsbyggnadskontorets bedömning talar mot att skaderekvisitet i 2 kap. 1 § sekretesslagen är uppfyllt och att utrikessekretess föreligger. När det gäller fastighetsägare som själv, eller genom ombud, begär att ta del av byggritningar rörande den egna fastigheten torde det normalt inte finnas anledning att anta att utrikessekretess föreligger.

Detta framstår för mig som en fullt rimlig tolkning i enskilda fall av bestämmelsen om utrikessekretess. Jag ställer mig likväl frågande till en rutin som innebär att det för utlämnande alltid krävs ett medgivande från beskickningschefen eller fastighetsägaren.

Det kan för det första ifrågasättas om ett sådant krav är sakligt motiverat. I många fall torde de aktuella uppgifterna vara av det slaget att det redan från början står klart att utrikessekretess inte föreligger. I dessa mer uppenbara situationer bör stadsbyggnadskontoret så snart som möjligt fatta sitt beslut i utlämnandefrågan och inte i onödan fördröja handläggningen genom att kräva in medgivanden eller fullmakter (jfr bestämmelserna i 2 kap. 12 § första stycket och 13 § TF om den snabbhet som bör prägla myndigheters agerande i frågor rörande utlämnande av allmänna handlingar).

En allvarligare konsekvens av kravet på medgivande är att det riskerar att hamna i konflikt med den enskildes anonymitetsrätt enligt 2 kap. 14 § tredje stycket TF. Ett sådant krav förutsätter nämligen att sökanden uppger sitt namn för myndigheten. Sökandens identitet får efterforskas av myndigheten endast om uppgifterna behövs för att ta ställning till om det föreligger hinder mot att handlingen lämnas ut. En rutin enligt vilken det förutsätts att sökanden alltid uppger sin identitet för att få ut handlingar – således utan någon föregående prövning i det enskilda fallet om behovet av sådan efterforskning – tycks svår att förena med den aktuella bestämmelsen. Jag är därför kritisk till denna rutin och anser att den behöver ändras. Sökanden skall bara behöva uppge sin identitet i de fall stadsbyggnadskontoret, efter en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet, bedömer att detta behövs för att man skall kunna ta ställning till om handlingen kan lämnas ut.

De nya rutinerna

De rutiner som stadsbyggnadskontoret har infört under ärendets handläggning här innebär att varje framställning om att få ut sådana handlingar som avses i ärendet skickas till UD för bedömning i sekretessfrågan.

Som jag har framfört ovan kan inget invändas mot att stadsbyggnadskontoret konsulterar UD i frågor om utrikessekretess. Det måste dock ifrågasättas om det är motiverat att automatiskt vidarebefordra alla framställningar till UD utan någon föregående bedömning från stadsbyggnadskontorets sida av behovet. Även i detta avseende kan iakttas en dragning hos stadsbyggnadskontoret åt att inte bedöma sekretessfrågor från fall till fall utan att förlita sig på rutinmässiga bedömningar. Stadsbyggnadskontoret bör enligt min mening i stället granska varje framställning och först därefter ta ställning till om UD behöver höras. I annat fall riskerar nämligen handläggningen av många ärenden av enkel natur, där det inte finns sakliga skäl att höra UD, att dra ut på tiden på ett sätt som inte är förenligt med 2 kap. 12 och 13 §§ TF.

Sammanfattning

I beslutet riktar jag kritik mot stadsbyggnadskontorets rutin att i ärenden där utrikessekretess kan föreligga för byggritningar kräva att den berörde beskickningschefen eller fastighetsägaren har medgett att handlingen lämnas ut till sökanden. Handläggningsrutinen är inte förenlig med sökandens anonymitetsrätt enligt 2 kap. 14 § andra stycket TF och bör därför ändras.

Jag uttalar mig vidare om vikten av att stadsbyggnadskontoret gör egna bedömningar i varje enskilt fall i frågor rörande utrikessekretess för byggritningar. Generella uttalanden från UD får inte ersätta kontorets prövning enligt 2 kap. TF och sekretesslagen. Jag uttalar vidare att utrikessekretess inte är av det slaget att sekretessen kan efterges av någon enskild på det sätt som avses i 14 kap. 4 § sekretesslagen.

Jag är vidare av uppfattningen att stadsbyggnadskontorets nya handläggningsrutiner bör ändras så att innehållet i framställningar om byggritningar granskas innan de eventuellt skickas till UD för bedömning. UD bör konsulteras enbart när det finns sakliga skäl för det.