Skadeståndsanspråk mot staten med åberopande av att en samebys medlemmars egendomsskydd och rätt till en rättvis rättegång har kränkts

Justitiekanslerns beslut 

Justitiekanslerns avslår Vapstens samebys anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Vapstens sameby

Vapstens sameby är en mycket långsmal by, vars åretruntmarker huvudsak­ligen är belägna i Storumans kommun. Den hör till de byar i det nord­iska ren­­skötsel­området som har de längsta avstånden mellan hög­som­mar­bete och vinter­be­te (ca 35 mil mellan ytterändarna). Delar av samebyns om­råde är klas­­­sat som riksintresse för bedrivande av rennäring. Inom samebyns om­rå­de finns det också områden som är klassade som riksintresse för miner­aliska ämnen. På senare år har det inom samebyns område beviljats ett antal bear­bet­nings­kon­ces­sion­­er för mineralutvinning.

Koncessionen för Svartlidengruvan K nr 1

Efter ansökan från Svartliden Guld Aktiebolag beviljade Bergmästaren den 10 april 2002 bearbetningskoncession för Svartlidengruvan K nr 1 i Stor­umans och Lycksele kommuner (dnr 22-1172-00). Koncessionen inne­bar rätt att utvinna och tillgodogöra sig guld och silver enligt minerallagens be­stämmelser. Området där bearbetningskoncessionen beviljades är klassat som riksintresse för mineralutvinning och i direkt närhet av området finns två flyttleder som är klassade som riksintresse för bedrivande av rennäring. Bergmästaren bedömde att den sökta koncessionen inte skulle innebära åt­gärd­er som påtagligt kunde försvåra eller skada riksintressen.

Vapstens sameby öv­er­klag­ade beslutet till regeringen och yrkade att beslutet skulle upphävas. Regering­en avslog överklagandet genom beslut den 6 mars 2003 (dnr N2002/6502/ESB). Regeringen erinrade i beslutet om att enligt 7 kap. 2 § mineral­lagen, skada eller intrång som föranleds av att mark tas i anspråk för bearbetning eller därmed sammanhängande verksamhet ska er­sättas av kon­ces­sionsinnehavaren.

Koncessionen för Stortjärnhobben K nr 1

Efter ansökan från Lappland Guldprospektering Aktiebolag den 14 juni 2006 beviljade Bergmästaren den 12 februari 2007 bearbetningskoncessio­nen för Stortjärnhobben K nr 1 i Storumans kommun (dnr 22-790-06). Kon­cessionen innebar rätt att utvinna och tillgodogöra sig guld och silver enligt minerallagens bestämmelser. Området där bearbetningskoncessionen bevil­jades är klassat som riksintresse för bedrivande av rennäring. Bergmästaren anförde bl.a. följande.

Koncessionsområdet ligger i ett område som är av riksintresse också för rennäringen, som rastbete och i direkt anslutning till en flyttled. En gruva i området kommer att med­föra negativa konsekvenser för renskötseln. Med relevanta skyddsåtgärder, alternativa flyttvägar och kompensationsåtgärder kan dock intrånget inte anses vara av sådan be­tydelse att det utgör hinder mot att meddela bearbetningskoncession.

Vapstens sameby över­klagade be­slutet till regeringen och yrkade att be­slut­et skulle upphävas. Reger­ingen avslog överklagandet genom beslut den 6 december 2007 (dnr N2007/3228/FIN). Regeringen anförde avseende ren­när­ingen följande.

Bearbetningskoncessionen ligger inom ett område i Vapstens sameby som är av riks­intresse för rennäringen. Det aktuella området är ett viktigt rastbete och naturligt sam­lings­ställe. Området nyttjas även som vinterbetesområde. Nära koncessionsområdet finns en flyttled som också är av riksintresse. En gru­va kan medföra negativa effekter för ren­skötseln. Med relevanta skydds- och kompensationsåtgärder som kan beslutas när hela gruvverksamhetens på­verk­an klarlagts bedöms koncessionen inte påtagligt för­svå­ra ren­­när­ing­ens bedrivande.

Samebyn ansökte om rättsprövning hos dåvarande Regeringsrätten och yrkade att dom­stolen skulle upphäva bearbetningskoncessionen (mål nr 1680-08). Same­byn anförde bl.a. att 3 kap. 5 § miljöbalken, med hänsyn till att det aktuella området var utpekat som riksintresse för rennäringen, ut­gjorde hinder mot att bevilja den aktuella bearbetningskoncessionen. Same­byn gjor­de vidare gällande att regeringens beslut stod i strid med egendoms­skyddet enligt ar­tik­el 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen eftersom den aktu­ella gruvverksamheten inte utgjorde ett sådant allmänt in­tres­se som mo­tiverade att samebyn berövades renbetesområden.

Regeringen, som bereddes tillfälle att yttra sig i målet, anförde bl.a. att, i den mån beviljandet av bearbetningskoncessionen kan anses ha berövat sa­me­byn dess egendom eller utgjort ett intrång i dess nyttjanderätt till eg­en­dom, har detta uppenbart skett i det allmännas intresse.  

I Regeringsrätten hölls muntlig förhandling, varvid professor ÖD hördes på samebyns begäran. Regeringsrätten avslog, genom dom den 1 april 2010, same­byns ansökan och förklarade att regeringens beslut ska stå fast. Reger­ings­rätten anförde bl.a. följande skäl.

Skyddet för rennäringen innebär inte att ett område som är av riksintresse för rennä­ringen ska skyddas mot varje slag av åtgärd, utan endast åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande.

Av utredningen framgår att det aktuella koncessionsområdet ligger i ett område som är av riksintresse för rennäringen. Det sistnämnda området har en areal om ca 5 500 ha. Den gruvverksamhet som kan bli aktuell har beräknats omfatta en areal om högst 50 ha. Regeringsrätten ifrågasätter inte att den beviljade bearbetningskoncessionen kan med­föra vissa negativa effekter för samebyn, bl.a. genom att en flyttled kan komma att på­verkas, men anser inte att regeringens bedömning är sådan att beslutet skulle strida mot miljö­balken. […]

[…]

Bergmästaren, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Naturvårdsverket, Sametinget, Sveriges geologiska undersökning och Storumans kommun har yttrat sig i ärendet hos re­­geringen. Regeringen avgjorde ärendet utan att ge samebyn tillfälle att yttra sig över de inkomna handlingarna. Även om en kommunikation med samebyn enligt Regerings­rättens mening tett sig naturlig saknas grund för att anta att en sådan skulle ha lett till att ärendet hos regeringen fått en annan utgång. Att regeringen inte berett samebyn till­fälle att yttra sig utgör därmed inte skäl för att upphäva regeringens beslut.

Inte heller i övrigt har det kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha fel­bedömt fakta eller överskridit gränsen för det handlingsutrymme som finns i ärenden av nu aktuellt slag eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. […]

Koncessionerna för Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2

Efter ansökan från IGE Nordic AB beviljade Bergmästaren den 23 juni 2010 be­arbetningskoncession i områdena Rönnbäcken K nr 1 (dnr BS 22-177-2010) och i Rönnbäcken K nr 2 (dnr BS 22-178-2010). Koncessionen inne­bar rätt till utvinning och tillgodogörande av nickel, kobolt, guld, silver, pla­tina och palladium enligt minerallagens bestämmelser. Områdena där bear­bet­ningskoncessionen beviljades är klassade som riksintresse för dels min-eral­­utvinning, dels bedrivande av rennäring.

Vapstens sameby överklagade besluten till regeringen som genom beslut den 21 oktober 2010 (dnr N2010/5329/FIN) avslog överklagandet.

Samebyn ansökte om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen och yrkade att domstolen skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa är­endet till regeringen för förnyad prövning (mål nr 443-11). Samebyn an­för­de främst att varken Bergmästaren eller regeringen hade gjort en sådan pröv­­­ning av de båda intressena som föreskrivs i 3 kap. 10 § miljöbalken och att samebyns intressen av att bedriva rennäring vid en sådan prövning skulle ha givits företräde.

Regeringen förklarade i Högsta förvaltningsdomstolen bl.a. att det inte fanns skäl att tillämpa 3 kap. 10 § miljöbalken eftersom fråga inte var om två oför­en­liga riksintressen. 

I dom den 25 maj 2012 biföll Högsta förvaltningsdomstolen samebyns an­sökan och upphävde regeringens beslut. Efter att ytterligare utredning till­­handahållits i Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade domstolen att konc­essionsområdena låg inom samebyns året runt-mark och att det var upp­­enbart att i vart fall de markområden där den direkta gruvdriften skulle komma att bedrivas skulle tas i anspråk på ett sätt som skulle omöjliggöra att renar vistas där. Det var därför klart att det i det aktuella området fanns en konflikt mellan de olika riksintressena som innebär att de olika intressena är oförenliga i den mening som avses i 3 kap. 10 § miljöbalken, med följd att en intresseavvägning ska göras och tydligt redovisas.

Samebyn framställde i november 2012 hos Justitiekanslern anspråk på ska­de­­stånd med an­ledning av Bergmästarens och regeringens beslut avseende Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2. Justitiekanslern avböjde i be­slut den 15 maj 2013 (dnr 8118-12-40) att för närvarande reglera det an­språk­­­­et, eftersom det inte var möjligt att bedöma om och i så fall vilka kost­nad­er ett i och för sig skadestånds­grund­ande fel kunde ha medfört; reger­ing­en hade då inte fat­­t­at något nytt beslut avseende koncessionerna för Rönn­­bäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2. Regeringen avslog därefter, den 22 augusti 2013, samebyns överklaganden angående bearbetnings­koncessio­nerna för bl.a. områdena Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2 (dnr N2012/1637/FIN och N2012/2776/FIN). Samebyn ansökte om rättsprövning av regeringens beslut i Högsta Förvaltnings­dom­stolen med yrkandet att dom­stolen ska upphäva regeringens beslut (mål nr 7425–7427-13). Högsta förvaltningsdomstolen förklarade genom dom den 29 oktober 2014 att regeringens beslut ska bestå.

Samebyn har den 27 mars 2014 återkommit hit och på nytt framställt skade­ståndsanspråk mot staten med anledning av Bergmästarens och regeringens beslut avseende Rönnbäcken K nr 1 och Rönnbäcken K nr 2 (dnr 2688-14-40).

Anspråket

Samebyn har i förevarande ärende, som den slutligen har bestämt sitt anspråk, begärt skadestånd av staten med  294 805 kr för process­kostnader (22 500 kr hänförligt till Svart­liden­gruv­an K nr 1 och 272 305 kr till Stortjärnhobben K nr 1) och med 1 000 000 kr per koncessionsärende för ”ideell skada”. Samebyn har således sammanlagt yr­k­at ersättning med  2 294 808 kr. Samebyn har därutöver begärt ersättning för om­budskostnader i ärendet här med 52 000 kr.

Till stöd för sitt anspråk har samebyn anfört i huvudsak följande.

Svartlidengruvan K nr 1

Området vid och intill koncessionen Svartlidengruvan K nr 1 är klassade som riksintresse för dels värdefulla ämnen eller mineral, dels bedrivande av rennäring. Riksintresset för rennäring utgörs av en flyttled, som går rakt över koncessionen, och ytterligare tre närliggande flyttleder.

I Bergmästarens beslut redogörs bl.a. för innehållet i ett muntligt samråd med samebyn. Av redogörelsen framgår att Bergmästaren var av uppfatt­ningen att en riksintresseklassad flyttled helt skulle bli oanvändbar medan ytterligare två skulle kunna komma att påverkas, beroende på hur avvatt­ningen från gruvan skulle utformas. Vidare framgår av beslutet att det var Bergmästarens uppfattning att den sökta koncessionen inte innebar åtgärder som kunde påtagligt försvåra för eller skada riksintressen. Hur bedöm­ning­ar­­na – att minst en flyttled skulle bli obrukbar och att riksintressena ansågs vara förenliga – förhöll sig till varandra framgår inte av beslutet. Klart är dock att Bergmästaren inte gjorde någon avvägning mellan de två riks­in­tres­s­ena. Bergmästaren tycks inte ha noterat det oförenliga i argu­men­tationen. Inte heller regeringen, som avslog överklagandet utan ytterligare motivering än en hänvisning till Bergmästarens beslut, har noterat det ofö­renliga i ar­gu­men­ta­tionen.

Det är uppenbart att riksintresset för värdefulla ämnen eller mineral och riks­intresset för rennäring inte är förenliga inom i vart fall området där själ­va gruvverksamheten planeras. Det gäller särskilt när det är fråga om ett dag­brott som i Svartliden. Det är direkt felaktigt och helt orimligt att ett sådant område kan användas för renskötsel.

Det fanns alltså avseende i vart fall en av flyttlederna vid Svartliden en upp­en­­bar oförenlighet mellan riksintresset för värdefullt ämne eller mineral och riksintresset för rennäring. Bergmästaren och regeringen borde därför ha gjort en intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken avseende de be­rör­da riksintressena. Bergmästarens och regeringens bedömning att inte tilläm­pa den bestämmelsen är således felaktig.

Om Bergmästaren respektive regeringen, i enlighet med officialprincipen, hade utrett huruvida rennäringen skulle komma att påtagligt försvåras och om det var fråga om två oförenliga ändamål, även i mindre omfattning än den som samebyn presenterade, hade de rimligen kommit fram till att det var ett påtagligt försvårande enligt 3 kap. 5 § och att 3 kap. 10 § miljöbalken därmed skulle ha tillämpats.

Stortjärnhobben K nr 1

Koncessionsområdet ligger i ett område som är av riksintresse för rennä­ringen, såsom rastbete och i direkt anslutning till en flyttled. Området var vid tillfället för Bergmästarens och regeringens beslut inte riksintresse för värde­fulla ämnen eller mineral.

Bergmästaren behandlar inte i sitt beslut frågan hur samebyn ska kunna an­vända den riksintresseklassade mark som gruvområdet kommer att ta i an­språk, utan tycks i stället inrikta sig på möjligheten för samebyn att fortsätta bedriva verksamhet i stort.

Regeringen tycks, i likhet med Bergmästaren, ha gjort en bedömning avse­ende samebyns hela renskötsel. Regeringen har dock inte behandlat frågan hur samebyn ska kun­na använda det riksintresseklassade rastbetet som gruv­området kommer att ta i anspråk.

Den 12 februari 2008 utpekade Sveriges geologiska undersökning (SGU) koncessionsområdet som riksintresse för värdefulla ämnen eller mineral.

Regeringsrätten synes i domen den 1 april 2010, i likhet med Bergmästaren och regeringen, utgå från en bedömning av hur samebyns rennäring på­verk­as i stort. Inte heller Regeringsrätten behandlar dock frågan hur same­byn ska kunna använda det riksintresseklassade rastbetet som gruv­området kom­mer att ta i anspråk.

Det var uppenbart att gruvområdet inte skulle kunna användas till renskötsel efter etableringen av en gruva. Det var alltså fråga om ett påtagligt för­svå­r­an­­­­de av rennäringen, i vart fall inom det planerade gruvområdet, vilket i sin hel­het var utpekat som riksintresse för värdefulla ämnen och mineral, vilket borde ha medfört att koncessionen inte skulle ha tillåtits enligt 3 kap. 5 § an­d­ra stycket miljöbalken. Regeringsrätten borde därmed ha gjort en be­döm­­ning enligt 3 kap. 10 § miljöbalken av vilket riksintresse som skulle ha före­trä­de inom gruvområdet.

Bergmästarens och regeringens beviljande av koncessionen, liksom Reger­ings­­rättens underlåtenhet att göra en intresseavvägning enligt 3 kap. 10 § mi­l­jöbalken, är således felaktig.

Processkostnaderna

Samebyn var inte företrädd av något ombud under processerna i Bergstaten och i regeringen. Samebyn upprättade dock ett flertal yttranden i båda in­stans­erna och träffade Berg­mäs­taren vid muntliga samråd. Den samman­lagda nedlagda tiden för same­byns medlemmar beräknas uppgå till 75 tim­mar för Svartlidengruvan och till 75 timmar för Stortjärnhobben. För ansö­kan om rättsprövning avseende Stortjärnhobben anlitade samebyn ombud. Samtliga de kostnader som samebyn ådrog sig i de nämnda processerna är för­felade och onödiga.

Åsidosättande av egendomsskyddet samt rätten till en rättvis rätte­gång

Samernas rätt att bruka mark grundas på urminnes hävd. Rätten att bedriva rennäring uttrycks därutöver i rättsregler på olika nivåer.

Rätten att bedriva rennäring omfattas av egendomsskyddet på europeisk ni­vå enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Enligt konventionen tillförsäkras samerna rätt till respekt för sin egendom. De får inte berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de för­utsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ren­sköt­s­el­rätten omfattas vidare av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § reger­ings­­for­men (nu 2 kap. 15 § regeringsformen) och är därmed en civil rättig­het.

För att tillförsäkra och upprätthålla samernas egendomsskydd enligt Europakonventionen och regeringsformen uppställer miljöbalken krav på intresse­avvägningar. De krav som anges, bl.a. i 3 kap. 10 § miljöbalken, syftar till att förhindra godtyckliga intrång i samernas egendomsskydd. I förevarande fall har regeringen och Bergmästaren underlåtit att tillämpa 3 kap. 10 § mil­jö­balken och därmed brutit mot Europakonventionen. Samebyn har under handläggningen av bearbetningskoncessionerna upprepat fått utstå oriktigt intrång i sitt egendomsskydd från Regeringsrätten, regeringen och Berg­mäst­­aren.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen är samebyn, vid prövningen av sina civila rättigheter och skyldigheter, berättigad till en rättvis förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol. Varken Bergmästaren eller regeringen har vid sin prövning av ärendet tillsett att samebyns civila rättigheter upp­rätt­­­hållits. Detta har resulterat i ett flertal mer eller mindre påtvingade över­kla­g­anden för att bevaka samebyn och dess medlemmars rätt. Det finns grund­­­läggande oklarheter när det gäller tillämpningen av bestämmelserna om riksintressen (se SOU 2009:45 Områden av riksintressen och miljö­kon­se­kvensbeskrivning). Frågan är om bristerna hos Bergmästaren och re­ger­ingen kan förklaras med att det aldrig funnits en reell chans att tillämpa be­stämmelserna korrekt. Kunskapsbrister om tillämpningen medför att same­­byn har förnekats en rättvis handläggning enligt artikel 6.1 i kon­ven­tionen. 

Sammanfattningsvis har samebyns medlemmars egendomsskydd och rätt till en rättvis rättegång kränkts. Frågan om tillstånd för koncessionen Svart­li­den­­gruvan K nr 1 har aldrig blivit prövad enligt gällande lag och kommer heller aldrig att bli det. Koncessionen Stortjärnhobben K nr 1 har beviljats utan att en intresseavvägning mellan de på området oförenliga riksintressena har gjorts. Den kränkning som samebyn har lidit är permanent och oåter­kallelig.

Bearbetningskoncessionerna i Svartliden och Stortjärnhobben är av mycket ingripande karaktär. De negativa effekterna av den pågående gruvverk­sam­heten i Svartliden har vida överstigit vad verksamhetsutövaren angav i sin mil­jö­konsekvensbeskrivning och den ersättning som samebyn erhöll i sam­band med markanvisningsförrättningen. Samebyns medlemmar uppfattar det där­för som extra graverande att tillstånd till koncessionerna inte meddelades utifrån gällande rätt. Hanteringen av beviljandet har gjort att medlemmarna i samebyn har en väldigt negativ framtidstro. De ifrågasätter om de har någon plats i samhället på samma sätt som svenskar. Det finns inte någon myndig­het som står upp för vare sig samebyns intressen eller det allmänna intresset för rennäring.

Samebyn beräknar den ideella skadan till 1 000 000 kr per ärende.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat Regeringsrättens dom den 1 april 2010 i mål nr 1680-08, Högsta förvaltningsdomstolens domar den 25 maj 2012 i mål nr 443-11 och den 29 oktober 2014 i mål nr 7425–7427-13 samt Berg­mästarens och regeringens beslut i de här aktuella ärendena.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta person­skada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Tjänste­fel kan enligt praxis endast under vis­sa begränsade omständigheter anses utgöra ett sådant brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myn­dighetsutövning.

Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena för­bise­en­den av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses ut­göra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)

En­ligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europa­konventionens bestämmelser. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gott­göra en överträdelse av konventionen genom en rätt till skade­stånd ska skade­stånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska be­stäm­mels­en tolkas kon­formt med konventionen. Detta har ansetts innebära att den nyss nämnda begränsningen att endast uppenbart oriktiga bedömningar medför skade­stånds­skyldighet inte ska tillämpas om ett kon­staterat fel eller en försum­melse också innefattar en överträdelse av kon­ventionen. När det gäller ersätt­ning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en kon­ven­tionskonform tolkning. Ersättning för ideell skada vid över­träd­elser av kon­ventionen kan därmed i regel inte grundas på skade­stånds­lag­ens reg­ler, men kan utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtagan­den enligt kon­ven­tion­en. Det åtagande som härvid åsyftas är kravet på kon­ven­tionsstaterna att, enligt artikel 13 i konventionen, i den nationella rätts­ordningen tillhandahålla effek­tiva rättsmedel för att förhindra och kom­ma till rätta med kon­ven­tions­över­trädelser.

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade­stånds­­grundande fel eller en försummelse eller en konventionsöverträdelse  att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också an­kom­mer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess om­­­­­­fatt­­ning.

Enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen får talan om ersättning enligt 3 kap. 2 § sam­ma lag inte föras med anledning av beslut av bl.a. regeringen och Hög­sta förvaltningsdomstolen om inte beslutet upp­hävts eller ändrats. Sådan talan får inte heller föras med anledning av ett be­s­lut av lägre myndighet vil­k­et efter överklagande prövats av bl.a. rege­ringen eller Högsta för­valt­nings­domstolen. Om en sådan talan ändå väcks vid allmän domstol ska den av­vis­as på grund av rätte­­­gångs­hinder.

Taleförbudet enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen är enligt sin ordalydelse end­ast tillämpligt på skadeståndstalan som förs med stöd av 3 kap. 2 § sam­ma lag. Det gäller därmed inte för skadeståndstalan som förs på annan grund, t.ex. enligt det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet. Om den ska­de­stånds­grundande handling (underlåtenhet) som åberopas till stöd för an­språk­­et utgörs av en konventionsöverträdelse utgör taleförbudet inte hind­er mot att pröva talan om yrkandet avser ersättning för ideell skada, dvs. er­sätt­ning som i så fall endast kan dömas ut utan särskilt stöd i lag. Om yr­ka­n­det avser ersättning för ren förmögenhetsskada är det dock fråga om en talan en­ligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen på vilken taleförbudet i princip är tilläm­p­­­­­ligt. Om taleförbudet kan upprätthållas också om den skade­stånds­grund­­an­de handling­en utgörs av en konventionsöverträdelse är inte prövat av dom­stol. Enligt förslaget i betänkandet Skadestånd och Europa­kon­ven­tion­en (SOU 2010:87) ska något taleförbud inte gälla för skade­stånds­talan som grundas på en överträdelse av ­kon­ven­tion­en, oavsett vilken typ av ska­da som talan avser. Justitiekanslern hade i sitt remissyttrande över be­tänk­andet inte någon erinran mot detta men förslaget har ännu inte lett till lag­stift­ning. Justitiekanslern är mot den bak­grun­d­en inte beredd att inom ramen för sta­tens frivilliga skadereglering för­ordna om skadestånd avse­ende de yrkan­den som omfattas av taleförbudet, dvs. processkostnaderna i koncessionsären­dena.

Justitie­kans­lern anser sig dock oför­hindr­ad att – i vart fall i ett ärende av ifrågavarande slag som till viss del avser er­sätt­ning för ideell skada – lämna besked i fråg­an om en kon­ven­tions­över­trä­delse har förekommit. Justi­tie­kans­lern prövar således i detta ärende endast om det har förekommit någon överträdelse av Europakonventionens bestämmelser.

Minerallagens och miljöbalkens bestämmelser

Enligt 4 kap. 2 § minerallagen (1991:45) ska en bearbetningskoncession med­delas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. Reglerna i 3 och 4 kap. miljö­balk­en ska då tillämpas. Om ett ärende om koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar ska 3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i kon­ces­sions­­ärendet.

I 3 kap. miljöbalken finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden. Enligt 1 § ska mark- och vattenområden använd­as för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.

Mark- och vattenområden som har betydelse för rennäringen eller yrkes­fisk­et eller för vattenbruk ska enligt 3 kap. 5 § första stycket miljöbalken så långt möjligt skyd­das mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringarnas be­­drivande. En­­ligt andra stycket ska områden som är av riksintresse för ren­näringen eller yrkesfisket skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Enligt 3 kap. 7 § första stycket miljöbalken ska mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller mineral så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa. Enligt andra styck­et ska om­råden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riks­in­tres­se skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål ska enligt 3 kap. 10 § första stycket företräde ges åt det eller de ändamål som på lämp­ligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.

Av förarbetena till miljöbalken framgår bl.a. följande. Skyddet för områden som är av riksintresse för rennäringen syftar enligt förarbetena till att bi­be­hålla förutsättningarna för näringen genom att ge de viktigaste områdena inom varje sameby ett särskilt skydd. Betydelsen av olika markområden in­om renskötselområdet varierar starkt. Skyddet ska ta sikte på sådana om­råd­en som det med hänsyn till skilda led i rennäringens utövande i olika same­by­ar är särskilt angeläget att skydda. Sådana områden kan omfatta t.ex. flytt­­­­ningsleder, kalvningsland samt vissa områden med särskilt goda betes­för­hållanden. Vid bedömningen av vilka områden som ska anses vara av riks­intresse bör beaktas näringens behov av sammanhängande betesområden och tillgång till alternativa betesområden inom de olika årstidsmarkerna samt alternativa flyttningsleder. Vinterbetesmarkernas särskilda betydelse för renskötseln bör särskilt beaktas. Som regel har storleken och kvaliteten på dessa marker en avgörande betydelse för det antal renar som kan hållas. Det är områden av detta slag som det är av stor betydelse från nationell syn­punkt att skydda mot förändringar. Det bör härvid observeras att även för­hållande­vis begränsade åtgärder kan avsevärt försvåra renskötseln. (Se prop. 1985/86:3 s. 161.)

Överväganden

Rätten till domstolsprövning i en rättssäker process

Vad först gäller frågan om samebyns rätt till domstolsprövning i en rätts­säk­er­ process har åsidosatts konstaterar Justitiekanslern följande. Enligt ar­tik­el 6.1 i Europakonventionen ska var och en vid prövningen av hans eller hen­nes civila rättigheter eller skyldigheter ha rätt till en rättvis rätte­gång inför en oav­häng­ig och opartisk domstol. En sameby omfattas, i tvister an­gå­ende in­skränk­­ning­­ar i samebyns möjligheter att bedriva rennäring på sa­mebyns om­råde, av de rättig­heter som följer av denna artikel.

Frågan om rätten till domstolsprövning i en rättssäker process har upp­rätt­hål­l­its bedöms som utgångspunkt mot bakgrund av hur processen som hel­het har gestaltat sig för den enskilde. I det sagda ligger t.ex. att brister i hand­­­lägg­­ning­en vid en instans kan ”läkas” i högre instans, med följd att den en­skil­­d­es rätt, vid en samlad bedömning får anses har upprätthållits. Ett sådant ex­em­p­el är att den enskilde ges tillfälle att lägga fram sin sak munt­ligen vid ett överklagande eller får möjlighet att i högre instans kommentera uppgifter som inte har bemötts i lägre instans. När det gäller själva rätten till prövning i domstol kan konstateras att denna rätt inte kräver tillgång till pröv­ning i mer än en instans. I ärenden av nu aktuellt slag tillförsäkras den enskilde dom­­­­stols­prövning genom möjligheten att ansöka om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen, nu enligt lagen (2006:304) om rättspröv­ning av vissa regeringsbeslut och före den 1 juli 2006 enligt lagen (1988:205) om rätts­­prövning av vissa förvaltningsbeslut. Möjligheten till rätts­pröv­ning gäl­l­er just tvister som rör enskildas civila rättigheter och skyl­digheter i den me­n­­ing som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen, där den enskilde alltså ska tillförsäkras domstolsprövning. Det är vid prövningen i rätts­prövnings­ärendet i Högsta förvaltningsdomstolen som de grundläggan­de rätts­säker­hets­­garantierna enligt artikel 6.1 i konventionen är tillämpliga och ska upp­rätthållas. Som för alla konventionsrättigheter krävs att rätten till dom­stols­prövning i en rättssäker process i praktiken är effektiv, inte endast teoretisk eller illusorisk.

När det gäller koncessionen för Stortjärnhobben K nr 1 har samebyn fått sin sak domstolsprövad av dåvarande Regeringsrätten genom rättsprövning. I Regerings­rätten har samebyn lagt fram sin sak såväl i skrift som munt­ligen och samebyns möjligheter att utveckla sina argument och åberopa bevisning har såvitt framkommit inte begränsats. Regeringsrättens avgörande in­ne­fat­t­ar en prövning i sak av konsekvenserna av att bevilja kon­­ces­­sionen för sa­me­byns möjligheter att be­dri­va rennäring. De anmärkningar som samebyn har riktat mot att Berg­mäst­ar­ens och regeringens prövningar inte skulle ha var­it tillräckligt grund­liga kan, vid en samlad bedömning av hur processen som helhet har gestaltat sig för samebyn, inte föranleda slutsatsen att same­byns rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts.

I fråga om koncessionen för Svartlidengruvan K nr 1 har samebyn in­te tagit i anspråk möjligheten att ansöka om rättsprövning avseende re­ger­ing­­ens be­slut. Vid en sådan ansökan kan annat inte antas än att samebyns rätt till dom­­­­stolsprövning i en rättssäker process skulle ha upprätthållits på ett ef­fek­­tivt sätt. Und­­er så­d­ana förhållanden saknas det även av­se­en­de denna kon­ces­­sion grund för att anta att samebyns rättigheter enligt ar­tik­el 6.1 i Eu­ro­pa­­konventionen har åsi­do­­satts.

Egendomsskyddet

Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom och ingen får berövas denna annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Detta inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. I detta ligger att inskränkningen i nyttjandet av egen­dom­en måste vara proportionerlig.

Som Justitiekanslern uppfattar samebyn, gör samebyn gällande att kon­ces­sions­besluten har kommit i konflikt med samebyns egendomsskydd enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen, dels eftersom inskränkningarna inte har meddelats i enlighet med vad som har föreskrivits i lag, dels då inskränkningarna enligt samebyn blivit alltför betungande och därmed inte kan anses uppfylla kravet på proportionalitet. Samebyn har här­vid visserligen hänfört sig till samtliga instansers beslut. Någon inskränk­ning i egendomsskyddet kan emellertid inte anses komma till stånd förrän det före­ligger ett slutligt beslut att bevilja koncession. Det är därför den slut­liga be­döm­ning som avseende Svartlidengruvan K nr 1 kommer till ut­tryck i reg­er­ingens beslut och avseende Stortjärnhobben K nr 1 i Re­ger­ings­rättens dom som utgör grunden för Justitiekanslerns ställnings­tag­ande om same­byns egen­domsskydd har inskränkts i strid med kon­ventionen.

Samebyn har avseende inskränkningarnas lagenlighet huvudsakligen fram­hål­lit att det inte har kommit till stånd någon sådan avvägning mellan olika riks­intressen som föreskrivs i 3 kap. 10 § miljöbalken. Som framgår av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande avseende kon­ces­sionerna för Rönn­bäcken K nr 1 och 2 förutsätts emellertid för att den bestämmelsen ska vara tillämplig att det med avseende på den specifika koncessionen står klart att det föreligger oförenliga riksintressen. Det är alltså inte till­räckligt att det kan konstateras att gruvdriften kommer att påverka same­byns ren­näring negativt. Det måste t.ex. vara fråga om att gruvdriften omöjliggör att renar vistas på området där den direkta gruv­drif­­ten förekommer och att rennäring då inte kan bedrivas på åt­minstone delar av det område som utgör riks­int­resse för samebyns ren­när­ing. Detta konstaterades också, efter att yt­ter­­ligare utredning hade tillhandahållits, i Högsta förvaltningsdomstolen i ärendet rörande bearbetningskoncessioner för områdena Rönnbäcken K nr 1 och 2. Vid be­döm­ningen har det betydelse vilket område som kon­cessio­nen avser och vilka förhållanden som gäller där. Ut­­red­ningen här ger inte stöd för att vare sig regeringen eller, såvitt avser kon­ces­­sion­en för Stortjärn­hobben K nr 1, dåvarande Regeringsrätten, har gjort en bedömning som kan grunda rätt till ersättning från staten för överträdelse av artikel 1 i första tilläggsproto­kollet till Europakonventionen när de funnit att koncessionerna kunde tillå­tas. Det går således inte att dra slutsatsen att koncessionerna har be­vil­j­ats i strid med föreskriften i 3 kap. 10 § miljöbalken.

Utred­ning­­­en ger inte hel­l­er stöd för slutsatsen att bedömningen enligt 3 kap. 5 § mil­jö­balken, dvs. att koncessionerna inte skulle medföra påtaglig på­ver­k­­­an på riksintres­set för rennäringen, varit felaktig. Villkoret att inskränk­ningar i egendoms­skyddet ska ha tillkommit i enlighet med vad som före­skrivs i lag kan inte tolkas så att en bedömning enligt lagen i fråga, även om den i efterhand kan ifråga­sättas, skulle innebära att inskränkningen tillkom­mit utan lagstöd. De in­skränk­ningar i same­­byns eg­en­­domsskydd som följer av koncessionsbesluten kan därmed inte anses stå i strid med villkoret i artikel 1 i för­sta tilläggs­protokollet till Europakonven­tionen, att de ska ha till­kom­mit i en­lig­het med för­ut­sätt­ningarna i lag.  

Justitiekanslern anser inte heller att utredningen ger stöd för bedömningen att inskränkningarna i samebyns rätt att bedriva rennäring genom kon­ces­sions­­besluten för Svartlidengruvan K nr 1 och Stortjärnhobben K nr 1 har blivit så betungande att de därigenom kan anses ha kommit i konflikt med egen­doms­skyd­det. I den delen kan det konstateras att Europadomstolen har anlagt ett för den enskilde förhållandevis strängt synsätt och att kon­ven­tions­staterna i dessa hänsseende åtnjuter ett förhållandevis stort be­döm­nings­utrymme (se t.ex. Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, fjärde upplagan s. 562). Samebyns uppfattning att det samlade resultatet blir alltför be­tung­­ande, om ytterligare kon­cessioner beviljas såsom för Rönn­bäcken K nr 1 och 2, kan inte beaktas i detta ärende. Den samlade effekten av tidigare be­­viljade koncessioner kan påverka möjligheten att bevilja ytter­lig­are kon­ces­sion­er men senare beviljade koncessioner kan inte leda till slut­satsen att re­­sul­tatet av tidigare beviljade koncessioner kommit i konflikt med egen­doms­­skyddet.      

Sammanfattning  

Justitiekanslern bedömer att beviljandet av koncessionerna för Svartliden­gruvan K nr 1 och Stortjärnhobben K nr 1 inte har kommit i konflikt med Vapsten samebys egendomsskydd enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen och att samebyns rätt till domstolsprövning i en rättssäker process enligt artikel 6.1 i konventionen inte har åsidosatts vid beviljandet av koncessionerna. Det har således inte förekommit någon kon­ven­tionsöverträdelse som kan grunda rätt till skadestånd för samebyn. Sa­me­­byns anspråk ska därför avslås. Vid denna utgång ska inte heller någon er­sättning för ombudskostnader i ärendet här utgå.