Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till långsam handläggning i mål om skattetillägg

Justitiekanslerns beslut

PB tillerkänns skadestånd med 25 000 kr.

Justitiekanslern uppdrar åt Domstolsverket att se till att ersättningen betalas ut till PB.

Ärendet

Bakgrund

Efter ansökan från Skatteverket beslutade Länsrätten i Jönköpings län den 11 oktober 2004, utan föregående kommunicering, att PB:s egendom fick betalningssäkras till ett visst belopp för betalning av inkomstskatt och skatte­tillägg avseende inkomståren 2000, 2002 och 2003. Efter att Kronofogdemyndigheten verkställt beslutet fastställdes beslutet av länsrätten. På begäran av Skatteverket beslutade länsrätten den 27 augusti 2009 att upphäva beslutet om betalningssäkring.

I mars 2005 fick PB del av en granskningspromemoria från Skatteverket som innehöll överväganden om höjning av hans taxerade inkomst för de nämnda inkomståren och om påförande av skattetillägg. Den 4 april 2005 beslutade Skatteverket att höja PB:s taxerade inkomst för vart och ett av inkomståren och ta ut skattetillägg.

PB överklagade beslutet till Länsrätten i Skåne län. Han överklagade beslutet för respektive inkomstår (inklusive skattetilläggen) vid olika tillfällen under perioden den 25 april – 8 juni 2005. Genom en dom den 14 januari 2009 avslog domstolen överklagandena. PB delgavs domen den 12 april 2010. 

PB överklagade i juni 2010 domen till Kammarrätten i Göteborg. Kammarrätten beslutade den 9 februari 2011 att upphäva domen och visa målet åter till Förvaltningsrätten i Malmö för ny handläggning. Skälet var att länsrätten felaktigt låtit bli att tillåta PB att åberopa bevisning i form av vittnesförhör. Vid en ny prövning avslog förvaltningsrätten överklagandena i en dom den 7 april 2011.

PB överklagade domen i augusti 2011 till kammarrätten, som den 23 oktober 2012 avslog överklagandet. I januari 2013 överklagade PB domen till Högsta förvaltningsdomstolen med yrkande om att skattetilläggen skulle undanröjas på grund av att det stred mot dubbelbestraffningsförbudet i Europakonventionen att ta ut dem, eftersom han hade dömts för skattebrott. Genom en plenidom den 29 oktober 2013 undanröjde Högsta förvaltningsdomstolen skattetilläggen (HFD 2013 ref. 71).

Anspråket m.m.

PB har begärt skadestånd av staten för ideell skada med 60 493 kr för att hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6 i Europakonventionen har åsidosatts genom den utdragna skattetilläggs­processen.

Justitiekanslern har hämtat in yttrande från Skatteverket, Förvaltningsrätten i Malmö och Kammarrätten i Göteborg.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. förmögenhets­skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadestånds­lagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europa­konventionen. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en över­trädelse av konventionen genom en rätt till skade­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtag­­an­den enligt kon­ven­tion­en. Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse om brott rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Mål om betalningssäkring och skattetillägg omfattas av artikel 6.

Frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har åsidosatts ska enligt Europadomstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala handläggningstiden beaktas särskilt vid bedömningen målets komplexitet, parternas agerande, domstolarnas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Inom ramen för bedömningen fäster Europadomstolen särskild vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet.

Europa­domstolens praxis ger inte stöd för att en inaktivitetsperiod ensam innebär att artikel 6.1 i Euro­pa­konventionen har åsidosatts med mindre än att det är fråga om en verkligt substantiell period av inaktivitet. För svensk del bedömde Europadomstolen i mål­et Martin Denev v. Sweden (Appli­ca­tion no. 25419/94) att en kränkning av artikel 6.1 i kon­­ven­tion­en hade före­­kom­­mit då det hade tagit Reger­ings­rätten nästan två år att prö­va fråg­an om prövningstillstånd. Målet var okom­plicerat och dröjs­mål­­et ha­de inte för­anletts av sökanden. Sär­skild vikt lades dock vid att det rör­­de sig om ett mål om mönsterskydd där skyddstiden – om an­sök­an bifalls – endast gäller under fem år från an­­­sökningstid­punkten. Den to­­­tala hand­lägg­nings­tiden uppgick till drygt tre år och nio mån­ader.

Justitiekanslern har inom ramen för statens frivilliga skade­reg­ler­ing, med beaktande av Europadomstolens avgörande i Denev-målet, samt bl.a. NJA 2005 s. 462, NJA 2005 s. 726 och RÅ 2006 ref. 43, bedömt att en inakti­vi­tetsperiod som har pågått i två år kan föranleda slut­satsen att en kränk­ning har förekommit. Genom Högsta domstolens praxis bekräftas att varje peri­od av in­ak­tivi­tet inte innebär att det har skett en över­träd­else av rätten till rättegång inom skälig tid, utan att det måste röra sig om längre sådana perioder. I NJA 2005 s. 726 hade det före­kommit en period av inaktivi­tet på cirka ett år vid hovrättens hand­lägg­ning av ett brottmål, vilket dock inte ansågs in­ne­bä­ra en överträdelse av artikel 6.1 i Europa­kon­ven­­tion­­en.

Överväganden

Den relevanta perioden vid bedömningen av om rätten till rättegång inom skälig tid har åsidosatts i detta fall är oktober 2004 – oktober 2013, dvs. från länsrättens beslut om betalningssäkring (eller delgivningsdagen för beslutet en tid senare) till Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Det är alltså fråga om en tid om nio år för handläggning hos Skatteverket och i tre domstols­instanser.

Målet låg hos Länsrätten i Skåne län under tre års tid (2005–2008), i princip utan att någon handläggningsåtgärd vidtogs. Enligt domstolen kan ett skäl till detta ha varit att domstolen vid den tiden hade höga balanser. Staten kan dock inte freda sig från ansvar genom att åberopa en hög arbetsbelastning i sådana fall. Länsrätten kan således inte anses ha upprätthållit de krav som följer av artikel 6 i Europakonventionen. I övrigt går det inte att peka på att handläggningen i någon instans har dragit ut på tiden. Att den totala handläggningstiden uppgått till nio år kan emellertid inte bortses från.

Vid en samlad bedömning – varvid även ska beaktas att målen inte har varit av okomplicerat slag – anser Justitiekanslern att PB:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6 i Europakonventionen har åsidosatts.

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska den vars rättigheter enligt konventionen har åsidosatts ha tillgång till ett effektivt nationellt rättsmedel för att komma till rätta med överträdelsen. 

PB har inte gottgjorts och har inte heller kunnat gottgöras för konventionsöverträdelsen inom ramen för processen i fråga. Vad som återstår då är ekonomisk ersättning för den ideella skada som han kan ha lidit. Enligt Europadomstolens praxis finns en stark men motbevisbar presumtion för att ett åsidosättande av rätten till rättegång inom skälig tid medför en ideell skada för den enskilde. Det är i detta fall inte tillräckligt att konstatera att en överträdelse har skett utan ekonomisk kompensation är påkallad. 

Ersättning i den storleksordning som PB har begärt kan dock inte komma i fråga. Med utgångspunkt i vad som utgivits i liknande fall och med beaktande av Högsta domstolens avgöranden i NJA 2010 s. 363 och NJA 2012 s. 211 (I-II), bedömer Justitiekanslern ersättningen för ideell skada till skäliga 25 000 kr.