Kritik mot dåvarande Polismyndigheten i Jämtlands län för långsam handläggning av ett antal förundersökningar

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar kritik mot dåvarande Polismyndigheten i Jämtlands län för långsam handlägg­ning av ett antal förundersökningar.

Ärendet

Bakgrund

I april 2015 genomförde Justitiekanslern en inspektion av Åklagarkam­­­ma­ren i Östersund. De iakttagelser som Justitiekanslern gjorde under in­spek­tionen redovisades i ett protokoll den 26 maj 2015 (dnr 2357-15-28). I ett antal ärenden konstaterades att handläggningstiden – mot bakgrund av vad utredningen gällde – hade varit onödigt lång samt att detta i de flesta fall berodde på att det hade tagit onödigt lång tid innan polisen vidtog utred­ningsåtgärder i enlighet med åklagarnas direktiv. Följande ärenden är exempel på ärenden där denna typ av iakttagelser gjor­des.

AM 26957-12: En anmälan om bedrägeri och grovt bidragsbrott inkom till poli­sen i februari 2012. Åklagaren gav skriftliga direktiv till polisen den 8 mars 2012. Därefter skickades påminnelser om direktiven under sommaren och hösten 2012. En första underrättelse till krimchefen skickades den 16 novem­ber 2012. Därefter skickades påminnelser, med underrättelser till krimchefen och kammarchefen, under hela 2013. Polisen meddelade vid upprepade till­fällen att det inte fanns någon handläggare för ärendet eftersom andra ärenden prioriterades. Vid årsskiftet 2013/2014 vidtogs de första egentliga utrednings­åtgärderna i ärendet. Den 10 januari 2014 lade åklagaren ner förundersök­ningen avseende misstankarna om bedrägeri med motiveringen att brotten var preskriberade. Samma dag beslutade åklagaren att misstankarna om grovt bi­dragsbrott rätteligen avsåg brott av normalgraden och överlämnade i denna del ledningen av förundersökningen till polisen.

AM 53799-12: En anmälan om förskingring inkom till polisen den 28 mars 2012. Åklagaren gav skriftliga direktiv till polisen den 2 april 2012. Påminnel­ser om direktiven skickades under resterande del av 2012. Åklagaren under­rätta­de krimchefen om att utredningen inte drevs framåt den 12 januari 2013. Där­efter skickades påminnelser, med underrättelser till krimchefen och kam­marchefen, under hela 2013 och stora delar av 2014. Polisen meddelade vid upprepade tillfällen att det inte fanns någon handläggare för ärendet eftersom andra ärenden prioriterades. Under hösten 2014 vidtogs de första egentliga utredningsåtgärderna. Åtal väcktes den 20 november 2014.

AM 104233-12: En brottsanmälan om överträdelse av kontaktförbud och ofre­dan­de gjordes i juni 2012. Åklagaren skickade skriftliga direktiv till polisen i juni 2012. Påminnelse om direktiven skickades i november 2012 och januari 2013. I januari 2013 svarade polisen att ärendet inte var placerat på handläg­gare då andra ärenden var prioriterade. En anmälan om olaga förföljel­se till­kom i ärendet i januari 2013. Påminnelser skickades under våren 2013 och i mars 2013 skickades en underrättelse till krimchefen. Påminnelser med un­derrättelse till krimchefen och med kopia till kammarchefen fortsatte att skickas under hösten 2013. Polisens första egentliga utredningsåtgärder i ärendet genomfördes i januari 2014, dvs. omkring ett och ett halvt år efter de första direktiven gavs. Åtal väcktes i juli 2014 och dom i tingsrätten meddela­des i januari 2015 beträffande del av anmälningarna.

AM 154653-12: Anmälningar om urkundsförfalskning och trolöshet mot hu­vud­man gjordes hos polisen i augusti 2012 och kom in till åklagarkammaren i september 2012. Åklagaren gav skriftliga direktiv till polisen i oktober 2012 och en påminnelse skickades i december 2012. Chefen för Länskriminalavdel­ningen svarade att ärendet inte hade placerats på handläggare då andra ärenden var prioriterade. Under perioden april 2013 – januari 2015 skickade åklagaren 15 påminnelser om direktiven till polisen, varav 7 med underrättelse till krim­chefen. Första underrättelsen till krimchefen skickades i juni 2013. Först i no­vember 2014 gav polisen beskedet att ärendet hade en handläggare. I mars 2015 gav åklagaren direktiv till polisen om att förhör skulle hållas med in­blan­dade personer. Efter att förhör hållits gav åklagaren nya direktiv till polisen och väckte då frågan om åtal skulle komma att hinna väckas innan preskription inträtt.

AM 38664-13: En anmälan om grovt bidragsbrott inkom till polisen i mars 2013. Åklagaren gav skriftliga direktiv till polisen den 20 mars 2013. Därefter skickades påminnelser om direktiven under hela 2013. Den första underrät­telsen till krimchefen skickades den 17 september 2013. Polisen meddelade vid upprepade tillfällen att det inte fanns någon handläggare för ärendet eftersom andra ärenden prioriterades. De första egentliga utredningsåtgärderna i ärendet vidtogs i mars 2014. Förundersökningen slutfördes den 11 april 2014. Åklaga­ren beslutade den 14 april 2014 att brottsmisstankarna var att bedöma som vårdslöst bidragsbrott. Vid denna bedömning var en stor del av brottsligheten preskriberad varför åklagaren beslutade att inte väcka åtal i dessa delar. Av­seen­de fem brottsmisstankar, som inte var preskriberade, utfärdade åklagaren den 14 april 2014 strafföreläggande avseende vårdslöst bidragsbrott. Strafföre­läggandet godkändes av den misstänkte den 23 april 2014.

Justi­tiekanslern beslutade med anledning av sina iakttagelser att inleda detta till­syns­ärende.

Utredning

I en remiss till Polismyndigheten redogjorde Justitiekanslern för de iakt­tagel­ser som hade gjorts under inspektionen och begärde att myndigheten särskilt skulle besvara följande frågor.

1. Har förundersökningen i de ärenden som redogjorts för ovan enligt Polismyndigheten bedrivits i enlighet med det allmänna skyndsamhetskrav som finns uppställt i 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken?
2. Har polisen i Jämtland tillräckliga resurser för att inom rimlig tid biträda Åklagarmyndigheten med verkställande av utredningar, jfr 23 kap. 3 § rättegångsbalken?
3. Vilka synpunkter vill Polismyndigheten i övrigt framföra med anledning av Justitiekanslerns iakttagelser?

Polismyndigheten har i ett yttrande anfört bl.a. följande.

Polismyndighetens bedömning

Polismyndigheten vill inledningsvis nämna att vid årsskiftet 2014/2015 skedde en stor omorganisation, där de 21 polismyndigheterna i landet samt Rikspolis­styrelsen gick ihop och bildade en myndighet, Polismyndigheten. Motiv till att inrätta en samman­hållen myndighet har varit att ge bättre förutsättningar för en högre kvalitet, effek­ti­vitet och flexibilitet. Den nya organisation, med sex ni­våer, ger tydligare ledning och styrning med kortare beslutsvägar. Avstånden mellan olika beslutsnivåer ska minska och resurser, ansvar och befogenheter ska föras längre ut i verksamheten.

Av JK:s remiss har framkommit att ett antal ärenden hos dåvarande Polismyndig­heten i Jämtlands län, numera Polisområde Jämtland, har haft lång hand­läggningstid hos Polisen (främst ärenden som rört ekonomisk brottslighet). Polisområde Jämtland har i sitt yttrande uppgivit att den främsta orsaken till att ärendena har blivit liggande utan åtgärd under så lång tid har varit att andra ärenden har hamnat högre upp på priori­teringslistan. Det har vidare, enligt Polisområde Jämtland, saknats erforderlig kompe­tens i form av ekobrottsutredare.

Justitieombudsmannen (JO) har i ett ärende (JO:s beslut av den 24 augusti 2011, dnr 4217-2010) uttalat sig att ansvaret för att polismyndigheten ser till att åklagarens ut­red­ningsdirektiv leder till adekvata åtgärder åvilar myndighet­en som sådan och ytterst dess ledning. Vidare har Polisen en skyldighet att utreda alla anmälda brott, oavsett brottstyp (JO:s beslut av den 16 februari 2010, dnr 2576-2009).

Dåvarande Polismyndigheten i Jämtlands län hade under den aktuella tidspe­rioden problem med att i vissa ärenden upprätthålla det allmänna skyndsamhetskrav som gäller i förundersökningar enligt rättegångsbalken. Polismyndig­heten noterar dock att den brist på utredare som då förelåg till stor mån nu synes ha läkts genom nyrekry­te­ring av utredare inriktade mot ekonomisk brottslighet. Detta har även direkt avspeglats på ärendebalanserna när ekobrottsutredarna anställdes enligt Polisområde Jämtland.

När det gäller den s.k. prioriteringslista som dåvarande Polismyndigheten i Jämtlands län har följt i sitt utredningsarbete är Polismyndigheten av den upp­fattningen att det inte är lämpligt att enbart arbeta utifrån prioritering av brottskoder. Såsom region­led­ningen i Polisregion Nord anfört får det anses självklart att de s.k. fristmålen (häktade, misstänkta under 18 år samt målsäganden under 18 år) ska ha förtur före andra ären­den och naturligtvis måste ärenden som har förblivit outredda under längre tid ges prio­ri­tet. I reglerings­brevet för kommande budgetår till Polismyndigheten kan rege­ringen ange att vissa brott ska vara prioriterade i Polisens verksamhet, vilket i så fall är sty­rande för verksamheten. Men även om vissa brott prioriteras högre i den brotts­ut­redande verksamheten får detta inte innebära att andra ärenden får ligga outredda för länge, vilket allvarligt skadar rättssäkerheten och förtroen­det för rättsväsendet.

Polismyndigheten noterar att i tjänsteföreskrift 181-1, som tillsvidare gäller även i den nya myndigheten, stadgas tydligt vilka regler som gäller för redo­visade ärenden äldre än sex månader.

5.3 Av föreskriften framgår att enhetschef ansvarar för att följa upp redovisade ären­den äldre än 6 månader två gånger per år. Vid genomgången ska särskilt beaktas att ingen felakt­ig hantering skett eller att någon enskilds rättssäkerhet åsidosatts.

5.4 Vid genomgången ska en förteckning upprättas över samtliga ärenden äldre än 6 måna­der. I förteckningen ska för varje ärende särskilt anges orsak till varför ärendet är oredovisat samt datum för den senaste vidtagna åtgärden.

5.5 Enhetschefen ansvarar att till stabchefen den 15 april och 15 oktober varje år re­do­visa förteckningen enligt punkten 5.4.

Polismyndigheten är av uppfattningen att Polismyndigheten i Jämtlands län borde ha vidtagit åtgärder vid de uppföljningar av ärenden äldre än sex måna­der som skett en­ligt tjänsteföreskrift 181-1 och att det då vid dessa uppfölj­ningar måste ha framgått att vissa ärenden hade legat outredda under en längre tidsperiod.

Polismyndigheten anser att det finns tillräckliga resurser inom Polisområde Jämtland för att inom rimlig tid biträda Åklagarmyndigheten med verkstäl­lande av utredningar enligt 23 kap. 4 § RB. För det fall det förekommer höga balanser av ärenden och hand­­­läggningstider är onödigt långa beror detta van­ligtvis på ett flertal faktorer, såsom t.ex. variationer i ärendeinflöde, bristande utredningsresurser inom aktuella utred­nings­enheter, felaktiga prioriteringar i verksamheten m.m. I så fall måste man se över sina rutiner i utredningsverk­samheten och göra en omfördelning i de befintliga utred­ningsresurserna för att motverka för långa handläggningstider.

Polismyndigheten vill betona att om en situation uppstår att ett polisområde inte anser sig ha möjlighet att inom rimlig tid kunna bistå åklagaren med re­surser ska åklagaren underrättas om detta (se JO 2003/04 s. 82). Det övergri­pande ansvaret för verksamhe­ten på en utredningsavdelning inom Polismyn­digheten vilar på avdelningschefen. Det ankommer på avdelningschefen att informera närmast högre chef om vederbörande gör den bedömningen att verksamheten inte kan bedrivas på ett godtagbart sätt. Före omorganisationen åvilade ansvaret ytterst på länspolismästaren i dennes egenskap av myndighetens chef. Numera ligger ansvaret ytterst på chefen för regionen. Polismyn­dig­heten är av uppfattningen att om ett polisområde anser sig ha en för hög arbetsbe­lastning av mer permanent art, vilket gör att man kan förutspå att skyndsamhetskravet i vissa ärenden kan komma att åsidosättas, ska man informera reg­ionledningen om det aktuella läget. Där kan bl.a. frågan lyftas om förstärkning från andra polisområden bör begäras eller vilka möjligheter som finns att om­prioritera redan befintliga utred­nings­resurser.

I ett led för att förbättra och samordna utredningar med anledning av den stora ök­ningen av bedrägeribrott uppdrog dåvarande Rikspolisstyrelsen, numera Polismyndig­heten, i januari 2013 åt Polismyndigheten i Stockholms län att starta ett nationellt be­drä­gericentrum (NBC) för att möta den kraftigt ökade bedrägeriverksamheten i landet. NBC samordnar svensk polis resurser mot bedrägeribrott som sker över hela landet och som har samband med varandra, samt arbetar för att göra brottsbekämpningen mer effektiv och strukturerad. NBC igångsattes i september 2013. Genom inrättandet av NBC har förutsätt­ningar skapats för att ta fram en nationell problembild, utveckla och sprida enhetliga arbetsmetoder samt utveckla rutiner för nationell operativ sam­ver­kan med externa aktörer. Målet är att minska antalet anmälda bedrägeribrott, nå kortare handläggningstider och att öka lagföringen. Polismyndighetens för­hoppning är att på sikt ska inrättandet av NBC avspegla sig på balanserna och handläggnings­tider­na ute i landet vad gäller bedrägeribrotten.

Polismyndigheten noterar att Polisregion Nord understryker vikten av det an­svar polisen har, oavsett brottstyp, för samtliga anmälda brott.

Polismyndigheten beklagar att det allmänna skyndsamhetskravet i de redovi­sade förundersökningarna har åsidosatts. Polismyndigheten vill framhålla att det är viktigt att myndigheten åtnjuter det allmännas förtroende och att förun­dersökningar bedrivs med den skyndsamhet för vad som är stadgat. En väl fungerande utredningsverksam­het har en betydande brottsförebyggande effekt och bidrar till tryggheten i samhället. De brister som uppdagats i samband med långa handläggningstider i förundersök­ningar hos dåvarande Polismyndighet­en i Jämtlands län har främst rört ekonomisk brottslighet, vilket till största delen berott på stora balanser kopplat till för få kom­petenta ekobrottsutredare. Polismyndigheten noterar ändå med tillförsikt att dåvarande Polismyndigheten i Jämtlands län på ett aktivt sätt vidtagit adekvata åtgärder för att lösa bristen på kompetent personal, även om denna åtgärd enligt Polismyndighetens me­ning borde tagits tidigare. Polismyndigheten förutsätter att Polisområde Jämt­land fortsättningsvis, på ett tidigare stadium, uppmärksammar om redovisade ärenden äldre än sex månader har förblivit outredda under en längre tid.

Polismyndigheten avser att lyfta det som framkommit i det aktuella tillsynsä­rendet i Polis­region Nords ledning för att säkerställa att åtgärder vidtas för att Polisregion Nord ska efterleva skyndsamhetskravet i samtliga polisområden. Polismyndigheten finner att ytterligare åtgärder, utöver de redan vidtagna, inte är behövliga.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken (RB) ska en förundersök­ning bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Förundersök­ningsledaren ansvarar för förundersökningen i dess helhet och ska bl.a. se till att utredningen bedrivs effektivt, se 1 a § andra stycket förunder­sökningskun­görelsen (1947:948).

När förundersökningen leds av en åklagare är polismyndigheten, under förutsättning att den har erforderliga resurser, skyldig att biträda vid ut­redningen. Åklagaren styr arbetet genom direktiv till polismyndigheten, jfr 23 kap. 3 § andra stycket RB. Polismyndigheten ska se till att de utred­ningsdirektiv som åklagaren ger leder till adekvata åtgärder. Ansvaret för att Polismyndigheten fullgör dessa skyldigheter åvilar myndigheten som sådan, ytterst dess ledning. (Jfr JO:s beslut 2011-08-24, dnr 4217-2010.)

Av utredningen framgår att handläggningstiden i ett antal ärenden hos då­varande Polismyndig­heten i Jämtlands län varit lång och att det framförallt berott på att polisen under lång tid inte vidtog några utred­ningsåtgärder i ärendena då dessa legat i balans. I de ärenden som särskilt redogjorts för i detta beslut dröjde det mellan ett år och upp till närmare två och ett halvt år efter att åklagaren gav utred­ningsdirektiv innan polisen överhuvudtaget började hand­lägga ärendena. I två av ärendena (AM 26957-12 och AM 38664-13) lades delar av förunder­sök­ningen ned på grund av att brotten var presk­riberade. I samtliga av ärendena skickade åklagarkam­ma­ren ett stort antal påminnelser till polisen om direktiven. I den mån dessa besvara­des var be­ske­det att det inte fanns någon handläggare för ären­dena efter­som andra ären­­den prioriterades.

Polisområde Jämtland har uppgett att dåvarande Polismyndigheten i Jämt­lands län följde den prio­ri­te­ringsordning gällande brottskoder som fanns för att på bästa sätt kunna struk­turera arbe­tet, att det medfört att vissa ärenden blivit liggande längre, men att en upp­gra­dering skett av lågt prioriterade ärenden när det närmat sig preskription för att undvika detta.

Justitie­kans­lern delar Polismyndighetens uppfattning att det inte är lämpligt att enbart arbeta utifrån prioritering av brottskoder. De s.k. fristmålen ska självfallet ha förtur före andra ärenden och vissa brott kan, enligt vad som anges i Polis­myndighetens regleringsbrev, vara prioriterade i verk­­samheten. Ärenden som har förblivit outredda under lång tid måste emeller­­tid också prioriteras. Som Polismyn­dig­heten anfört skadar det all­var­ligt rättsä­ker­he­ten och förtroendet för rätts­väsendet om ärenden får ligga outredda för länge.

Enligt Polisområde Jämtland har tjäns­teföreskriften 181-1, som reg­lerar skyldigheten att ha en regelbunden upp­följning av oavslutade ärenden äldre än sex månader, inneburit att en över­gripande kontroll har kunnat ske av de ärenden som har tenderat att bli liggande outred­da för länge. Trots att det vid dessa uppföljningar måste ha framgått att de aktuella ärendena legat under en mycket lång tid utan att handlägg­ningen hos polisen ens påbörjats verkar det inte ha lett till att några åtgärder vidtagits. Så borde naturligtvis ha skett.

Polisområde Jämtland har förklarat att det under aktuell tidsperiod hos dåvarande Polismyndigheten i Jämtlands län fanns en konstaterad brist på utredare riktade mot ekono­misk brottslighet, att flera ekoutredare rekrytera­des och att det gjorde stor skillnad för ärendebalansen. Polismyndigheten har anfört att det finns tillräckliga resurser inom Polis­område Jämtland för att inom rimlig tid biträda Åklagarmyndigheten med verkställande av utredningar enligt 23 kap. 4 § RB.

Oavsett orsakerna till att ärenden legat länge i balans hos dåvarande Polis­myndigheten i Jämtlands län konstaterar Justi­tie­kanslern att handläggningen av de granskade ärendena inte uppfyller det i 23 kap. 4 § RB fastlagda skynd­sam­­hetskravet. Att det har bidragit till att man har blivit tvungen att lägga ned vissa förundersökningar på grund av att brotten preskriberats är naturligtvis inte acceptabelt.

Justitiekanslern avslutar ärendet med den kritik som ligger i det sagda.