Skadestånd till följd av långsam handläggning av en förundersökning

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern tillerkänner MJ skadestånd med 25 000 kr och ersättning för ombudskostnad i ärendet här med 8 270 kr.

2. Justitiekanslern uppdrar åt Polismyndigheten att betala ut 15 000 kr av skadeståndet och 4 962 kr av ombudskostnaderna och åt Åklagarmyndigheten att betala ut 10 000 kr av skadeståndet och 3 308 kr av ombudskostnaderna.

Ärendet

Bakgrund

MJ greps och anhölls den 7 januari 2012 på grund av misstankar om brott. Anhållandet upphävdes av åklagare den 10 januari 2012.

Förundersökningen bedrevs fram till den 30 december 2015 då åklagaren beslutade att lägga ner förundersökningen. Som skäl för beslutet angavs att man med hänsyn till bevisningen på objektiva grunder inte kunde förvänta sig en fällande dom.

Anspråket m.m.

MJ har begärt skadestånd av staten med totalt 458 485 kr. Av beloppet avser 50 000 kr ersättning för åsidosättande av rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon­ventionen), 10 000 kr ersätt­ning för den kränkning som Polismyndighetens ingripande inneburit, 31 200 kr ersättning för sveda och värk som den långsamma handlägg­ningen orsakat och 367 285 kr inkomstförluster. MJ har slut­ligen begärt ersättning för ombudskostnader med 16 538 kr.

Till stöd för sitt anspråk har MJ anfört i huvudsak följande.

Hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt Europakonventionen har åsidosatts genom den långa handläggningstiden. Detta har inneburit ett stort lidande och intrång i hans personliga integritet och har dessutom gjort att han mått mycket psykiskt dåligt. Särskild hänsyn bör tas till att han blev frihetsberövad och att hans kontanta medel var beslagtagna i nästan fyra år.

Polismyndighetens åtgärder – att gripa honom, belägga honom med handfängsel, beslagta kontanter, klä av honom kläderna i arresten, göra husrannsakan i hans hem och låta honom färdas i en målad polisbil i samband med husrannsakan – har inneburit en kränkning av hans personliga integritet.

Den begärda ersättningen för sveda och värk avser akut lidande under i vart fall ett år. Han har mått psykiskt dåligt med anledning av gripandet och misstankarna mot honom samt den utdragna förundersökningen. Han har därför varit tvungen att träffa psykolog.  

Han har slutligen rätt till ersättning för inkomstförlust eftersom han blev av med sina anställningar och inte kunde få något nytt arbete under tiden som förundersökningen pågick. Han fick en kortare anställning hos en annan arbetsgivare men när denne fick information om förundersökningen avslutades anställningen. Han har efter år 2012 endast haft inkomst genom arbetslöshetskassan. Det begärda beloppet avser inkomståren 2012 – 2013 och är beräknat utifrån hans inkomst under 2011.

Till styrkande av sina anspråk har MJ gett in kontrolluppgifter avseende taxeringsåren 2010 – 2013, journalutdrag och intyg från psykolog.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttranden från Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten samt tagit del av förundersökningsprotokollet i ärendet.

Åklagarmyndigheten har tillstyrkt att MJ tillerkänns viss ersättning och anfört bl.a. följande.

En förundersökning har bedrivits av åklagare mot MJ under tiden fr.o.m. den 7 januari 2012 t.o.m. den 30 december 2015, dvs, under cirka fyra års tid. Sju olika åklagare har varit förundersökningsledare. MJ har gripits av polis den 7 januari och anhållits av åklagare samma dag. Anhållandet har hävts tre dagar senare. Under denna tid har också en husrannsakan genomförts i MJ:s bostad, som han delat med en anhörig, efter beslut av åklagare. Brottsmisstankarna har inledningsvis avsett grov stöld vid upprepade tillfällen under tiden februari 2011 - 7 januari 2012 i en affär på en båt där MJ arbetat. MJ har underrättats om dessa misstankar vid det förhör som hållits med honom den 7 januari 2012. Misstankarna har senare ändrats till förskingring. Förundersökningen har avslutats genom att åklagare beslutat att inte väcka åtal.

Under förundersökningen har det förekommit flera och längre perioder då några utredningsåtgärder inte vidtagits. MJ har inte själv agerat på ett sätt som dragit ut på förundersökningstiden. […]

Av det redovisade följer sammanfattningsvis att åklagarna under större delen av förundersökningstiden aktivt har verkat för att försöka driva förundersökningen framåt och att de i huvudsak följt rotelvårdsföreskrifterna. I den del så inte skett torde detta förhållande, sett i ljuset av att åklagarna under de avslutande två åren av de fyra år som förundersökningen pågått varit mycket aktiva, inte ha varit den huvudsakliga orsaken till att förundersökningen dragit ut på tiden. Min uppfattning är alltså att det inte är Åklagarmyndigheten som i första hand ska svara för ett eventuellt skadestånd till MJ. […]

Även Polismyndigheten tillstyrker att MJ tillerkänns viss ersättning och anför bl.a. följande.

Förundersökningen 0201-K6533-12 pågick i nästan fyra år. Från Polismyndighetens sida har det likt ovan anförs varit flera årslånga perioder av inaktivitet i ärendet. […]

Rättsenheten anser att den långa handläggningstiden i kombination med de årslånga perioderna av inaktivitet i det aktuella ärendet är ett åsidosättande av Europakonventionens krav på prövning inom skälig tid. Rättsenheten anser därför att MJ bör beviljas ersättning för uteblivna ränteintäkter på de kontanter som var i beslag för de tre sista åren som förundersökningen bedrevs. […]

Kränkning

Den 7 januari 2012 beslutade polisinspektör MA att ta 18 770 kronor i beslag från MJ. Av 27 kap. 1 § första meningen RB framgår att föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott får tas i beslag. MJ var misstänkt för grov stöld alternativt grov förskingring alternativt grov trolöshet mot huvudman för att i sin egenskap av anställd butikspersonal under längre perioder tillskansat sig pengar som han haft i sin besittning och som han varit skyldig att redovisa till sin arbetsgivare. Rättsenheten anser att kontanterna skäligen kunde antas ha betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott och att beslutet att ta dem i beslag därför uppfyllde de i RB uppställda kraven.

Av 4 kap. 2 § häkteslagen (2010:611) framgår att den som ska tas in i en förvaringslokal senast vid ankomsten ska kroppsvisiteras eller kroppsbesiktigas för eftersökande av otillåtna föremål, om det inte är uppenbart obehövligt. Att MJ, som han själv uppgett, fått klä av sig naken i arresten är inget som rättsenheten anser är anmärkningsvärt utan en säkerhetsåtgärd som är reglerad i häkteslagen.

Den 7 januari 2012 beslutade polisinspektör JN att det skulle företas en husrannsakan i MJ hem för att eftersöka kontanter, spelkvitton och "bongar". Den 8 januari 2012 genomfördes husrannsakan. Av 28 kap. 1 § första stycket RB framgår att om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa, får husrannsakan företas i hus, rum eller slutet förvaringsställe för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken. Rättsenheten anser att beslutet om husrannsakan uppfyller de i rättegångsbalken uppställda kraven på husrannsakan.

MJ har uppgett att poliserna som gjorde husrannsakan färdades till hans hem i en målad polisbil. Rättsenheten kan varken bekräfta eller dementera den uppgiften mer än fyra år efter händelsen. För det fall att poliserna färdats i en målad polisbil så finner rättsenheten ingen anledning att kritisera det.

Av 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen framgår att staten eller en kommun ska ersätta skada på grund av att någon annan kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Rättsenheten anser inte att MJ har kränkts på det sätt som anges i 2 kap. 3 § skadeståndslagen. Rättsenheten anser att de åtgärder som MJ tagit upp i sin begäran om ersättning för kränkning är åtgärder som haft stöd i lag. Rättsenheten anser att MJ yrkande om ersättning för kränkning bör avstyrkas. Rättsenheten kan inte vitsorda den begärda ersättningens storlek. […]

MJ har fått del av yttrandena och inkommit med vissa kompletterande synpunkter.

Rättslig reglering

Statens skadeståndsansvar

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Polismyndighetens och Åklagarmyndighetens handläggning av och beslut under en förundersökning är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsut­övning.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess norm­skydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europa­konventionen. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en över­trädelse av konventionen genom en rätt till skade­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtag­­an­den enligt kon­ven­tion­en. Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrun­dande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersätt­ning som ska styrka skadan och dess omfattning.

Särskilt om rätten till rättvis rättegång inom skälig tid

Långsam handläggning kan utgöra skadeståndsgrundande fel och försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vidare har var och en – vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse om brott – rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har överträtts ska enligt Europadomstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala handläggningstiden beaktas särskilt vid bedömningen målets komplexitet, parternas agerande, domstolarnas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Inom ramen för bedömningen av domstolarnas handläggning av målet fäster Europadomstolen särskild vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet.

Handläggningstiden i ärenden eller mål som innefattar en prövning av en anklagelse om brott räknas från det att myndigheten har vidtagit någon åtgärd som har lett till att den enskildes situation väsentligen har påverkats av misstanken mot honom eller henne. Tidsperioden avslutas när brotts­misstanken har prövats slutligt eller förfarandet annars har avslutats.

Justitiekanslern har inom ramen för statens frivilliga skadereglering, med

beaktande av Europadomstolens avgörande i målet Martin Denev mot Sverige (no. 25419/94) och praxis från de svenska högsta instanserna stannat för att en inaktivitetsperiod på två år kan föranleda slutsatsen att det har förekommit en överträdelse av artikel 6.1. (Se t.ex. NJA 2005 s. 462, NJA 2005 s. 726 och RÅ 2006 ref. 43 samt Justitiekanslerns beslut den 15 april 2008 i ärendena med dnr 7912-07-40, 7913-07-40 och 7914-07-40.) Det är dock tydligt att varje period av inaktivitet inte innebär att det har skett en överträdelse av rätten till rättegång inom skälig tid, utan det måste alltså röra sig om längre sådana perioder. I NJA 2005 s. 726 hade det förekommit en period av inaktivitet på ca ett år vid hovrättens handläggning av ett brottmål, vilket inte ansågs innefatta en överträdelse av artikel 6.1 i konventionen.

Justitiekanslerns bedömning av det aktuella ärendet

Polisens agerande och tvångsmedelsanvändning

MJ har begärt ersättning för kränkning, som det får förstås enligt skadeståndslagens regler, med anledning av polisens agerande vid gripandet, beslagen och husrannsakan. För att sådan ersättning ska kunna lämnas krävs att Polismyndighetens eller Åklagarmyndighetens agerande har inne­fatt­at något sådant typiskt sett in­te­gri­tets­kränkande brott. Det har inte framkommit något i handläggningen som kan anses utgöra ett brott.

MJs begäran om ersättning för kränkning med anledning av Polismyndighetens agerande ska därför avslås.

Långsam handläggning

Den relevanta tidsperioden började att löpa i början av januari 2012 när MJ greps och anhölls misstänkt för brott. Den avslutades genom att åklagaren la ner förundersökningen den 30 december 2015. Handläggningen har alltså pågått i nästan fyra år.

Under perioden januari – oktober 2012 har såväl åklagare som polis vidtagit flertalet utredningsåtgärder. Det har bl.a. hållits förhör med MJ, vittnen och sakkunnig. Efter oktober 2012 har utredningen dock varit påfallande ineffektiv. Utöver att polisen i oktober 2013 skickat över vissa utredningshandlingar till förundersökningsledaren har ingenting skett i ärendet förrän i november 2015, då avslutande förhör hållits. Det kan noteras att åklagarna som agerat förundersökningsledare har gett polisen olika direktiv och skickat påminnelser avseende dessa. Av handlingarna kan inte utläsas att åtgärderna har haft någon effekt eller fört förundersökningen framåt.

Anledningen till att förundersökningen har dragit ut på tiden kan antas vara dels att det har varit ett flertal olika åklagare inblandade i ärendet, dels att polisen inte har följt de direktiv som åklagarna har lämnat. Den utdragna handläggningstiden verkar däremot inte till någon del ha berott på MJs eget agerande.

Det står klart att handläggningstiden för den aktuella förunder­sökningen har varit alltför lång, särskilt med beaktande av att ärendet har varit av inte alltför omfattande eller av svår beskaffenhet. Staten måste därmed anses ha gjort sig skyldig till fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. MJ är därför i prin­cip berättigad till ersättning för sådana skador som avses i 3 kap. 2 § 1 skade­­­stånds­lagen (personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada). Dröjsmålet har emellertid inte inne­fatt­at något sådant typiskt sett in­te­gri­tets­kränkande brott som medför en rätt till kränkningsersättning enligt 3 kap. §2 § 2 skadeståndslagen. Den utdragna handläggningstiden har även medfört att MJs rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts. Han har därför rätt till ersättning för ideell skada på den grunden.

MJ har begärt ersättning för personskada i form av sveda och värk som uppstått till följd av den långa handläggningstiden. För att ersättning ska kunna utgå krävs att skadan kan anses direkt orsakad av Åklagarmyndighetens och Polismyndighetens oskäligt utdragna handläggning, men inte av brottsmisstankarna som sådana eller av frihetsberövandet.

Genom de intyg som MJ har gett in har han visat att han besökt psykolog vid ett par tillfällen under tiden som förundersökningen pågick. Utredningen ger däremot inte stöd för att hans psykiska besvär har varit av den art som motiverar ersättning för sveda och värk. Under alla omständigheter är det oklart om MJs besvär är en följd av den långsamma handläggningen som sådan. Han har inte uppgett att han har haft utgifter för psykologbesök eller gett in någon utredning till stöd för detta. Hans begäran om ersättning för personskada ska därför avslås.

MJ har till stöd för sin begäran om ersättning för förlorad arbetsförtjänst åberopat kontrolluppgifter från Skatteverket avseende taxeringsåren 2010 – 2014. Han har även hänvisat till uppgifter i de ingivna psykologjournalerna. Utredningen i ärendet ger dock inte stöd för bedömningen att MJ har förlorat inkomst till följd av den långsamma handläggningen. Hans begäran avslås därför även i denna del.

När det gäller ersättning för ideell skada till följd av åsidosättandet av artikel 6 i Europakonventionen, har MJ enligt artikel 13 i konventionen rätt till ett effektivt nationellt rättsmedel för att komma till rätta med överträdelsen. Det är i detta fall inte tillräckligt att konstatera att en överträdelse har skett. MJ har därför rätt till ekonomisk kompensation. Vid en samlad bedömning av omständigheterna och med beaktande av Högsta domstolens praxis finner Justitiekanslern att MJs ersättning för ideell skada bör bestämmas till 25 000 kr.

Ersättningsskyldigheten bör, mot bakgrund av vad som anges nedan under tillsyn, fördelas mellan Polismyndigheten (15 000 kr) och Åklagarmyndigheten (10 000 kr).

Med hänsyn till ärendets art, omfattning och utgång begränsas ersättningen för ombudskostnader till 8 270 kr, vilket motsvarar fem timmars arbete enligt den av regeringen fastställda timkostnadsnormen för år 2016. Beloppet bör fördelas mellan de båda myndigheterna på samma sätt som skadeståndet.

Tillsyn 

Det är inte acceptabelt att en förundersökning bedrivs på ett så inaktivt sätt som i detta fall.

Enligt 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken (RB) ska en förundersökning bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Av 1 a § förundersökningskungörelsen (1947:948) framgår att förundersökningsledaren ansvarar för förundersökningen i dess helhet. Förundersökningsledaren ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara.

När förundersökningen leds av åklagare styr denne arbetet genom direktiv till Polismyndigheten (jfr 23 kap. 3 § andra stycket RB). Polismyndigheten ska se till att de utredningsdirektiv som åklagaren ger leder till adekvata åtgärder. Ansvaret för att Polismyndigheten fullgör dessa skyldigheter åvilar myndigheten som sådan, ytterst dess ledning. (Jfr JO:s beslut 2011-08-24, dnr 4217-2010.)  

Av utredningen framgår att dröjsmålet främst berodde på att Polismyndigheten var påfallande ineffektiv i sin handläggning av ärendet. De direktiv som förundersökningsledarna har lämnat har inte följts. Polismyndigheten har inte lämnat någon förklaring till varför direktiven inte har följts. Polismyndigheten förtjänar kritik för sin bristfälliga handläggning.

Åklagarmyndigheten har emellertid haft det övergripande ansvaret för förundersökningen. Utredningen visar att de olika förundersökningsledarna i och för sig har vidtagit åtgärder för att driva förundersökningen framåt. När detta inte gav önskad effekt borde förundersökningsledaren emellertid ha informerat kammarchefen, som i sin tur borde ha vidtagit lämpliga åtgärder. (Se Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd, [ÅFS 2007:5] om bevakning och uppföljning vid Åklagarmyndigheten av pågående förundersökningar.) Kammarchefen har även ett eget ansvar för att skaffa sig kunskap bl.a. om förekomsten av äldre ärenden och om behovet av att vidta åtgärder på enskilda rotlar. (Se JK:s beslut den 26 september 2012 i dnr 6174-11-21 samt JO:s beslut den 26 april 2013 i dnr 3019-2012 respektive den 8 oktober 2014 i dnr 279-2014.)

Åklagarmyndigheten har inte gjort tillräckligt för att undvika fördröjningar när förundersökningsledaren har bytts ut vid flera tillfällen och kan sammantaget inte anses ha uppfyllt sin skyldighet att driva förundersökningen framåt med tillräcklig skyndsamhet. Inte heller Åklagarmyndigheten kan därför undgå kritik för sin handläggning. Justitiekanslern ser positivt på att City åklagarkammare avser att införa ytterligare arbetsrutiner för att hantera förundersökningar som drar ut på tiden och situationer när man tvingas byta förundersökningsledare.