Kritik mot Skatteverket för agerande i samband med avvisning av ombud

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern avslår DS:s och Svensk Ekonomi-Tjänst i Vellinge AB:s skadeståndsanspråk.

2. Justitiekanslern riktar kritik mot Skatteverket för myndighetens agerande kring information och utskick av beslutsmall angående avvisning av ombudet DS.

Ärendet

Bakgrund

DS är redovisningskonsult. Han är verksam bl.a. i bolaget Svensk Ekonomi-Tjänst i Vellinge AB (Ekonomi-Tjänst).

DS dömdes av tingsrätt för brott, frikändes sedan i hovrätten

Den 16 oktober 2014 dömdes DS av Malmö tingsrätt för grovt bedrägeri till ett års fängelse. Åklagaren beskrev i stämningsansökan att DS under år 2012 som företrädare för ett aktiebolag genom vilseledande förmått företrädare för 19 uppräknade företag att till aktiebolaget utge varor till ett betydande belopp. Tingsrätten ansåg det visat att DS agerat utan avsikt att betala fakturorna avseende varorna och förtigit avsaknad av vilja och förmåga till betalning. DS bedömdes ha haft uppsåt till systematisk brottslighet.

DS överklagade tingsrättens dom till Hovrätten över Skåne och Blekinge. Den 8 september 2015 meddelade hovrätten sin dom i målet. Hovrätten fann att tingsrättsdomen skulle ändras och åtalet mot DS ogillas. Hovrätten framhöll i sina skäl att det fanns omständigheter i målet som var besvärande för DS, men att det sammantaget inte var ställt utom rimligt tvivel att DS, när han gjorde de åtalade kreditköpen, saknade betalningsavsikt.

DS avvisades under en tid som ombud vid förvaltningsdomstolar

Efter att tingsrätten meddelat sin fällande dom avvisades DS som ombud i ett antal skattemål vid olika förvaltningsrätter. Den brottslighet som DS dömts för av tingsrätten angavs då som skäl för att han inte var lämplig som ombud (se 48 § förvaltningsprocesslagen). Den 10 mars 2015 beslutade Förvaltningsrätten i Malmö, med hänvisning till brottsligheten i tingsrättsdomen, att DS tills vidare skulle anses vara obehörig att vara ombud eller biträde i mål vid den förvaltningsrätten. DS överklagade ett av avvisningsbesluten till Kammarrätten i Göteborg, som den 8 april 2015 avslog överklagandet.

Några dagar efter hovrättens ogillande brottmålsdom, den 11 september 2015, beslutade Förvaltningsrätten i Malmö att det tidigare beslutet, att DS tills vidare skulle anses vara obehörig att vara ombud eller biträde i mål vid domstolen, inte längre skulle gälla.

DS hade överklagat det ovan nämnda kammarrättsbeslutet till Högsta förvaltningsdomstolen (HFD), som den 9 oktober 2015 undanröjde förvaltningsrättens beslut att avvisa honom som ombud. HFD framhöll i sina skäl att underinstanserna hade haft fog för att avvisa DS och att deras beslut alltså var riktiga när de fattades. Eftersom hovrätten därefter hade ogillat åtalet mot DS skulle dock avvisningsbeslutet upphävas (se HFD 2015 ref. 56).

Handläggning hos Skatteverket – DS avvisades även där

Också hos Skatteverket avvisades DS som ombud. Den 2 juni 2015 avvisades han i ett ärende avseende Åkeriservice och Verkstad i Skåne AB (Åkeriservice) och den 3 juni 2015 i ett ärende avseende BNP Service och Transport AB (BNP). I skälen till dessa beslut åberopades 48 § förvaltningsprocesslagen och brottmålsdomen mot DS. Den 1 juni 2015 uppgav Skatteverket till RTR Service och Transport KB (RTR) att Skatteverket inte skulle komma att godta DS som ombud för det bolaget. I samband med beskedet hänvisades till att en förvaltningsrätt hade avvisat DS som ombud.

Sökandena har tidigare begärt skadestånd hos Justitiekanslern

I september 2015 begärde DS och Ekonomi-Tjänst hos Justitiekanslern skadestånd av staten (dnr 5768-15-40). De åberopade att besluten att avvisa DS som ombud – hos förvaltningsdomstolarna och i ärendet rörande BNP hos Skatteverket – varit felaktiga. Beträffande Skatteverkets beslut gjordes gällande att det saknat laga grund, eftersom den avvisningsregel som Skatteverket tillämpat inte varit tillämplig på handläggningen där.

I ett beslut den 28 september 2015 konstaterade Justitiekanslern att förvaltningsdomstolarnas bedömningar i besluten att avvisa DS inte innefattade skadeståndsgrundande fel eller försummelse. Skatteverkets avvisningsbeslut hade däremot grundats på överväganden utifrån ett lagrum som inte var tillämpligt vid myndighetens handläggning (48 § förvaltningsprocesslagen). Redan mot den bakgrunden fick beslutet anses innefatta ett sådant förbiseende av gällande rätt som kan grunda skadeståndsskyldighet för staten. Eftersom det hos Skatteverket tillämpliga lagrummet som berör avvisning av ombud (9 § förvaltningslagen) inte ger utrymme för att avvisa ett ombud på grund av annat än förhållanden som förekommit i det aktuella ärendet hos myndigheten, fick Skatteverkets förbiseende anses ha medfört att DS felaktigt avvisats som ombud. Sökandena hade dock inte visat att avvisningen medfört att någon av dem lidit ersättningsgill skada och skadeståndsanspråken avslogs därför.

De nu aktuella anspråken m.m.

Sökandena har nu återkommit till Skatteverket med skadeståndsanspråk. Anspråken har överlämnats till Justitiekanslern. DS har även hos Justitiekanslern begärt ytterligare skadestånd. DS har begärt ersättning med totalt 655 000 kr och Ekonomi-Tjänst med, som det får förstås, minst 111 875 kr, allt jämte ränta, enligt följande.

Med anledning av att Skatteverket felaktigt avvisat DS som ombud för Åkeriservice och BNP och gett besked till RTR att DS inte skulle komma att godtas som ombud för bolaget har DS begärt ersättning med 30 000 kr avseende förmögenhetsskada samt 500 000 kr avseende ideell skada. Ekonomi-Tjänst har, på samma grund, begärt ersättning för förmögenhetsskada med dels 31 875 kr jämte ränta, dels med skäligt belopp om ca 15 000 kr per år fr.o.m. den 1 juli 2015 samt för ideell skada med 50 000 kr.

DS har även begärt ersättning med 125 000 kr jämte ränta avseende ideellt skadestånd och som grund för detta anspråk anfört att en tjänsteman på Skatteverket har gjort sig skyldig till förtalsbrott genom en tidningsartikel i Sydsvenska Dagbladet den 21 april 2017.

DS och Ekonomi-Tjänst har därutöver anfört bl.a. följande. Skatteverkets beslut att avvisa honom som ombud har saknat laglig grund och har skett utifrån personliga värderingar. Beslutet och handläggningen hos Skatteverket föranleder således skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. De uppgifter som Skatteverket spritt om DS är av sådan karaktär att han utsatts för förtalsbrott. Även brottet tjänstefel har begåtts. Att han avvisats som ombud innefattar därtill ett brott mot grundlagen (1 kap 1 och 9 §§ regeringsformen). Skatteverkets agerande innebär dessutom ett åsidosättande av Europakonventionens artikel 6.2 (den s.k. oskuldspresumtionen), artikel 8 (rätten till skydd för privat- och familjeliv) och artikel 13 (rätten till effektivt rättsmedel). Rätten till respekt för privatlivet skyddas även av 2 kap. 6 § 2 st regeringsformen och artikel 7 och 8 i EU:s stadga.

Skatteverkets inställning

Skatteverket har medgett att myndighetens beslut kan grunda skadeståndsskyldighet för staten. Skatteverket har vidare anfört att Ekonomi-Tjänst bör få ekonomisk ersättning med 22 500 kr, jämte ränta. När det gäller DS:s begäran har Skatteverket anfört att detta bör avslås.

Justitiekanslerns bedömning

Begäran om skadestånd

Allmänna skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak-skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. I vissa fall kan skadestånd för ideell skada även utgå på den grunden att den skadelidandes fri- eller rättigheter enligt Europakonventionen har överträtts. 

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning.

Skatteverket har ådragit staten skadeståndsansvar

Justitiekanslern har i det tidigare skaderegleringsärendet gjort bedömningen att Skatteverkets beslut att avvisa DS var felaktigt och skadeståndsgrundande (se dnr 5768-15-40). Justitiekanslern gör nu ingen annan bedömning. Inte heller när det gäller Skatteverkets besked till RTR om att Skatteverket inte skulle godta DS som ombud för bolaget finns anledning att göra någon annan bedömning. Skatteverkets beslut den 2 och 3 juni 2015 samt Skatteverkets besked den 1 juni 2015 utgör därmed fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Frågan är då om DS och Ekonomi-Tjänst har visat att avvisningsbesluten och beskedet har gett upphov till någon ersättningsgill skada. DS och Ekonomi-Tjänst har begärt ersättning för både förmögenhetsskada och ideell skada.

DS och Ekonomi-Tjänst har inte visat att de lidit förmögenhetsskada

DS har begärt ersättning för ekonomisk skada med 30 000 kr och anfört att detta avser förlorade intäkter avseende BNP om 8 000 kr, RTR om 16 500 kr och Åkeriservice om 5 500 kr. Han har till styrkande av den påstådda skadan gett in ett e-mail från FS på bolaget Skattejuristen, som tog över som ombud i de ärenden i vilka DS blev avvisad som ombud. Av e-mailet framgår endast uppgift om belopp som det nya ombudet fakturerat BNP och RTR. 

Ekonomi-Tjänst har begärt ersättning för ekonomisk skada med minst 31 875 kr och anfört att detta avser förlorade intäkter avseende BNP om 16 250 kr och RTR om 15 625 kr. Ekonomi-Tjänst har även begärt ersättning för framtida förlorade intäkter från BNP om 15 000 kr per år från den 1 juli 2015. Ekonomi-Tjänst har till styrkande av den påstådda skadan gett in fakturor som Skattejuristen skickat till BNP och RTR.   

Genom den utredning som finns i ärendet framstår det som sannolikt att ekonomisk skada till följd av Skatteverkets beslut och besked i och för sig har uppkommit. Det är dock oklart om den ekonomiska skadan har drabbat DS och/eller Ekonomi-Tjänst samt storleken på skadan. Såvitt kan utläsas av den ingivna utredningen begär DS och Ekonomi-Tjänst ersättning för delvis samma uteblivna intäkter. Vidare framgår det inte hur de belopp FS uppgett i e-mail förhåller sig till de ingivna fakturorna. Varken DS eller Ekonomi-Tjänst har närmare redogjort för eller gett in utredning som visar på vilket sätt de uteblivna intäkterna skulle ha kommit dem båda till del. DS:s och Ekonomi-Tjänsts begäran avslås därför i dessa delar. Det står dem fritt att återkomma, men de måste då vara beredda att ge in ytterligare utredning.

Det finns ingen rätt till ersättning för ideell skada

Utgångspunkten i svensk rätt anses vara att det krävs särskilt lagstöd för att en rätt till ersättning för ideell skada ska anses föreligga. När det gäller bestämmelserna i 1 kap. 1 och 9 §§ och 2 kap. 6 § 2 st regeringsformen saknas bestämmelser som ger den enskilde rätt till sådan ersättning vid överträdelse. Redan på denna grund saknas rätt till ersättning för ideellt skadestånd p.g.a. påstådda överträdelser av regeringsformen (jfr NJA 2014 s 323). En annan fråga är att Skatteverkets agerande i förhållande till 1 kap. 9 § regeringsformen kan ifrågasättas. Justitiekanslern återkommer till denna fråga nedan.

Brottet förtal avser endast uttalanden som riktar sig mot en viss person eller i vart fall måste förstås så att en eller flera bestämda personer utpekas. Skrivningarna i den aktuella artikeln innefattar inte ett sådant utpekande av DS som kan medföra ansvar för förtal. Inte heller är det visat att Skatteverkets agerande i övrigt har inneburit ett förtal av DS. Det som DS har anfört och vad som i övrigt framgår av utredningen ger alltså inte underlag för bedömningen att det har begåtts något sådant integritetskränkande brott som är en förutsättning för att ersättning för ideell skada ska utgå.

Inte heller är det visat att Skatteverket på annat sätt ägnat sig åt ryktesspridning på ett sådant sätt att någon kränkning av artikel 8 i Europakonventionen eller artiklarna 7 och 8 i EU:s stadga föreligger. 

Det har hos Skatteverket varit fråga om tolkning och tillämpning av bestämmelser i förvaltningslagen. Den närmare frågan för Skatteverket var om det faktum att DS dömts för brott av tingsrätten medförde att det fanns grund för att avvisa honom som ombud. Det har således inte av Skatteverket varit fråga om något ställningstagande till det straffrättsliga ansvaret. Någon kränkning av oskuldspresumtionen i artikel 6.2 i Europakonventionen har alltså inte skett.

DS har avslutningsvis gjort gällande att hans rätt till effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen har kränkts. När det gäller detta påstående så har Skatteverket anfört att DS har fått en kopia av avvisningsbesluten. DS har alltså känt till besluten och har haft möjlighet att överklaga dessa. Det föreligger därför ingen kränkning av artikel 13 i Europakonventionen.

Sammantaget finns alltså inte någon rätt till ersättning för kränkning. Med anledning av det anförda ska DS:s och Ekonomi-Tjänsts skadeståndsanspråk avslås i sin helhet.

Tillsyn

Det finns anledning att rikta kritik mot Skatteverket och att inleda ett nytt ärende om tillsyn av Skatteverket

Genom utredningen har följande framkommit. Rättsavdelningen på Skatteverket har skickat ett e-mail till anställda på myndigheten i vilket angavs att rättsavdelningen ansåg att Skatteverket kunde avvisa ett ombud. Rättsavdelningen skrev bl.a. ”Det blir en konstig situation om vi fortsätter godta ombudet, när nu domstolarna avvisar honom. Vi anser därför att ni, med samma motivering som kammarrätten, kan avvisa ombudet även hos Skatteverket.”. E-mailet har av en regional samordnare för enheten Grov Ekonomisk Brottslighet (GEB) vidarebefordrats till flera anställda på myndigheten. I detta e-mail har samordnaren tillsammans med rättsavdelningens analys bifogat en mall för avvisandebeslut samt skrivit ”Ert uppdrag blir att använda mallen ovan och fatta avvisandebeslut så att Skatteverket följer domstolarna och avvisar S som ombud”. Samordnaren skrev vidare ”Vi har också bestämt inom GEB (förankrat med vår SUD-ordförande PA) att besluten ska skrivas under av ansvarig sektionschef.”.

Skatteverket har i yttrande till Justitiekanslern anfört bl.a. att rättsavdelningen inte borde ha lämnat det svar som gjordes samt att det finns formuleringar som man kan ha synpunkter på. Skatteverket har vidare anfört att brevet kan ha missuppfattats som att Skatteverket också skulle hänvisa till 48 § förvaltningsprocesslagen men det som egentligen menades var att Skatteverket med stöd av 9 § förvaltningslagen skulle kunna avvisa DS som ombud. Skatteverket har även skrivit att när det gäller e-mailet från samordnaren synes svaret från rättsavdelningen ha missuppfattats och formuleringen ”ert uppdrag blir …” är olycklig eftersom en tjänsteman inom Skatteverket i princip inte kan beordras att fatta visst beslut. Skatteverket har avslutningsvis anfört att det är anmärkningsvärt att en tjänsteman har uppgett att hon blivit beordrad att fatta ett avvisningsbeslut.

Av utredningen framgår att det för Skatteverket varit fråga om en ovanlig situation, nämligen att en person som dömts för grovt förmögenhetsbrott och på grund av det avvisats som ombud i förvaltningsdomstolar samtidigt agerade som ombud hos Skatteverket. Det är förståeligt att det hos Skatteverket rådde osäkerhet om hur en sådan situation skulle hanteras rättsligt och hur vissa bestämmelser skulle tolkas. Det är även naturligt att myndigheten i ett sådant läge vänder sig till rättsavdelningen och att denna avdelning bistår med stöd och råd. Även om formuleringarna i rättsavdelningens e-mail inte framstår som helt genomtänkta i alla delar anser jag inte att rättsavdelningens agerande varit anmärkningsvärt.

Jag anser däremot att det är helt oacceptabelt att den regionala samordnaren till anställda tjänstemän skickat ett e-mail i vilket tjänstemännen uppdras att fatta ett visst beslut enligt en bifogad beslutsmall. E-mailet från samordnaren kan lätt uppfattas som en order till tjänstemännen att fatta beslut att avvisa DS som ombud, utan att göra någon egen bedömning. Detta skulle i så fall kunna vara i strid med regeringsformens krav på myndigheters skyldighet att beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Skatteverket förtjänar kritik för detta agerande.

Genom utredningen har även kommit fram bl.a. att en anställd hos Skatteverket har agerat som ombud för andra anställda i processer i tingsrätter, i vilka de anställda stämts i egenskap av privatpersoner. Justitiekanslern avser att inleda ett särskilt tillsynsärende avseende Skatteverkets agerande i dessa processer.