Kritik mot Migrationsverket för underlåtenhet att överlämna skadeståndsanspråk

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern avslår CA:s anspråk.
2. Justitiekanslern riktar kritik mot Migrationsverket för dess underlåtenhet att, i närmare två års tid, överlämna en begäran om skadestånd till Justitiekanslern.

Ärendet

Bakgrund

CA ansökte den 21 november 2013 om uppehållstillstånd som familjemedlem till sin fru, som beviljats tillstånd för att arbeta i Sverige. Den 17 april 2015 beviljades CA tillfälligt uppehålls- och arbetstillstånd som anhörig till maka under perioden 17 april – 1 september 2015. I juni 2015 ansökte CA om förlängning av sitt uppehålls- och arbetstillstånd och den 10 juli 2015 beviljades han tillfälligt uppehållstillstånd under perioden 2 september 2015 – 2 september 2017.

I april 2015 inkom CA med en skrivelse till Migrationsverket i vilken han bl.a. begärde skadestånd för långsam handläggning. Migrationsverket meddelade den 14 oktober 2015 ett beslut i vilket CA:s begäran om skadestånd avvisades på den grunden att Migrationsverket saknar behörighet att pröva anspråk till följd av beslutsskador. Dagen efter, d.v.s. den 15 oktober 2015 beslutade Migrationsverket att överlämna CA:s begäran om ersättning till Justitiekanslern. Något överlämnande skedde dock inte förrän i augusti 2017.

Anspråket m.m.

CA har begärt skadestånd av staten med 360 000 kr och som grund för sitt anspråk anfört i huvudsak följande.

Han är colombiansk medborgare och påbörjade september 2013 studier vid Karolinska institutet i Stockholm. Hans maka arbetar för Ericsson och har uppehållstillstånd för arbete sedan september 2013. I november 2013 ansökte han om uppehållstillstånd. I april 2015 hade någon handläggare ännu inte tilldelats hans ärende.

Den långa handläggningstiden har orsakat honom skada. Den ekonomisk skadan avser terminsavgifter till universitetet om 180 000 kr, vilka han inte behövt betala om han hade fått ett beslut snabbt. Han ville inte avbryta sina studier och blev därför tvungen att ta lån för att kunna fortsätta studierna hösten 2014 och våren 2015. Eftersom han måste betala skatt på kompensationen från staten och på grund av att växelkursen har utvecklats till hans nackdel uppgår hans ekonomiska skada till 360 000 kr.

Genom den långa handläggningstiden har flera av hans rättigheter kränkts bl.a. rätt till fri rörlighet, rättigheter för migrantarbetare och deras familjer, rätt till arbete och rätt till privatliv. Han har även tvingats tacka nej till uppdrag.

Migrationsverket har yttrat sig över anspråket och anfört i huvudsak följande.

Den totala handläggningstiden för CA:s ansökan om uppehållstillstånd uppgick till 16 månader. Hans ansökan tillhörde ärendekategorin medföljande till arbetstagare och prövades enligt 4 kap. 4 a § utlänningsförordningen (2006:97). Enligt denna bestämmelse finns det inte någon författningsreglerad tidsfrist inom vilken Migrationsverket måste fatta beslut. Eftersom det inte är fråga om ansökan p.g.a. anknytning är familjeåterföreningsdirektivet inte tillämpligt i aktuellt ärende.

Handläggningstiden får anses ha varit betydande och längre än vad den enskilde i normalfallet har rätt att förvänta sig av Migrationsverket. Med hänsyn till Justitiekanslern beslut den 19 maj 2017 i dnr 7552-16-40 samt den exceptionella situationen som förelåg för Migrationsverket den aktuella tidpunkten har det dock inte varit fråga om oaktsamhet från verkets sida. Migrationsverkets handläggning har inte innefattat skadeståndsgrundande fel eller försummelse. Handläggningen har inte heller inneburit någon överträdelse av unionsrättens regelverk. För det fall Justitiekanslern skulle komma fram till att den långsamma handläggningen varit oaktsam saknas orsakssamband mellan handläggningstiden och uppgivna skador eftersom handläggningstiden inte har påverkat möjligheterna att få arbete eller umgås med familjen.

När det gäller CA:s begäran om skadestånd har det under handläggningen skett flera fel som bl.a. lett till för lång handläggningstid. Felen bedöms dock inte ha lett till någon rättsförlust för CA. Det finns vidare ingen lagstadgad skyldighet för Migrationsverket att överlämna ett anspråk som grundas på beslutsskada till Justitiekanslern. Under senare år har verket, som en del i sin serviceskyldighet, valt att överlämna sådana anspråk till Justitiekanslern. I aktuellt fall har något överlämnande dock inte skett förrän den 2 augusti 2017.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Migrationsverkets handläggning av och beslut i ärenden avseende uppehållstillstånd är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. I vissa fall kan skadestånd för ideell skada även utgå på den grunden att den skadelidandes fri- eller rättigheter enligt Europakonventionen har överträtts.  

Staten kan även bli skadeståndsskyldig på unionsrättslig grund. Enligt den s.k. Francovich-doktrinen kan skadeståndsskyldighet för staten uppstå under förutsättning att följande tre kriterier alla är uppfyllda.

1. Staten ska ha överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.
2. Överträdelsen ska vara tillräckligt klar (allvarlig).
3. Det ska finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan.

Oacceptabla dröjsmål vid behandling av ett ärende kan vara att bedöma som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. När – som i detta fall – lagen inte anger en viss frist för ett ärendes avgörande, krävs i allmänhet en betydande försening för att ett dröjsmål över huvud taget ska anses föreligga. Vid bedömningen av om ett konstaterat dröjsmål innebär att fel eller försummelse föreligger är det väsentligt vad allmänheten rimligen kan begära. Beror förseningen på en oförsvarligt långsam arbetstakt, en påtagligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning av vilka ärenden som bör ges förtur, bör staten svara för uppkommen skada. Vidare kan skadeståndsskyldighet föreligga när det har förekommit längre perioder då hanteringen, utan att sökanden kan lastas för det, har präglats av inaktivitet. Varje period av inaktivitet är dock inte att bedöma som ett oskäligt dröjsmål (jfr NJA 2005 s. 462).  

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning. 

CA:s begäran om skadestånd

Justitiekanslern har i ett beslut meddelat den 19 maj 2017 (dnr 7552-16-40) prövat frågan om Migrationsverkets långa handläggningstider medförde ett skadeståndsansvar för staten. Ärendet avsåg en ansökan om uppehållstillstånd p.g.a. anknytning, för vilken en nio månaders tidsfrist gäller. Tidsfristen hade dock överskridits med ca tolv månader. Justitiekanslern redogjorde för den stora ökningen av antalet asylsökande under åren 2012 – 2015 och anförde bl.a. att utgångspunkten måste vara att inte ens ett relativt betydande dröjsmål i förhållande till fristen kunde betecknas som oaktsamt under de förhållanden som rådde under framför allt 2014 och 2015. Justitiekanslern kom därefter till slutsatsen att mot bakgrund av den exceptionella arbetsbelastningen som rådde kunde den långa handläggningstiden i det ärendet inte anses vara oaktsam i skadeståndslagens mening. 

Av utredningen framgår att handläggningstiden för CA:s ansökan om uppehållstillstånd uppgick till närmare 17 månader, vilket är en lång tid. Mot bakgrund av den arbetsbelastning som rådde under den tidsperiod då CA ansökte om uppehållstillstånd anser Justitiekanslern dock inte att det har förekommit något sådant oacceptabelt dröjsmål som kan föranleda skadeståndsansvar för staten enligt skadeståndslagen avseende den begärda förmögenhetsskadan. Av utredningen har inte framkommit att någon EU-rättslig bestämmelse har överträtts. Någon rätt till ersättning finns därför inte heller på unionsrättslig grund.

CA:s ansökan får förstås på det sättet att han även begär ersättning för ideell skada (kränkning). Sådan ersättning förutsätter dock att den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Så har inte varit fallet. Inte heller har CA:s rättigheter enligt Europakonventionen överträtts (jfr Justitiekanslerns beslut i dnr 7552-16-40). Skadeståndsanspråket ska alltså avslås.

Migrationsverkets handläggning av skadeståndsanspråket

Av utredningen framgår att det tog ca sex månader från det att CA begärde skadestånd till dess att Migrationsverket meddelade beslut om att hans ansökan skulle överlämnas till Justitiekanslern. Det tog därefter närmare två år innan Migrationsverket faktiskt lämnade över hans ansökan till Justitiekanslern.

Frågan om det finns någon lagstadgad skyldighet för Migrationsverket att överlämna en begäran om skadestånd till Justitiekanslern eller ej saknar betydelse i aktuellt fall eftersom Migrationsverket har underlåtit att följa det egna beslutet om överlämning. Justitiekanslern riktar därför kritik mot Migrationsverket för dess underlåtenhet att, i närmare två års tid, överlämna CA:s begäran om skadestånd till Justitiekanslern.

Justitiekanslern vill även tillägga att det av förordning (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten och av förvaltningsrättsliga principer får anses följa att Migrationsverket skulle ha lämnat över ärendet till Justitiekanslern så snart verket fattat beslut om att inte reglera anspråket. Att det tog ca sex månader för verket att fatta beslut i frågan om verkets behörighet att pröva CA:s begäran framstår vidare som för lång tid.