Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till Polismyndighetens beslut att stänga av en ordningsvakt

Justitiekanslerns beslut 

Justitiekanslern tillerkänner CN ersättning med 17 571 kr och uppdrar åt Polismyndigheten att betala ut ersättningen till honom. 

Ersättning för förlorad arbetsförtjänst utgör skattepliktig inkomst. 

Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten för beslutet att stänga av CN från tjänstgöring som ordningsvakt, för hur besluten i ärendet har formulerats och för att ett korrigerande samtal hållits med CN. 

Ärendet 

Bakgrund 

Polismyndigheten fick i oktober 2016 genom medias rapportering information om en sluten Facebookgrupp där ordningsvakter som arbetade på nattklubbar i Malmö var medlemmar. I gruppen hade medlemmarna bl.a. skrivit inlägg och kommentarer som var nedsättande mot personer av utländsk härkomst. Direkt efter medias rapportering lades gruppen ner. Polismyndigheten startade en utredning av de ordningsvakter som misstänktes vara medlemmar. Securitas Sverige AB, som var arbetsgivare till flertalet av ordningsvakterna, genomförde en internutredning. CN var inte anställd av Securitas Sverige AB men vid bolagets internutredning kom han att namnges som en av medlemmarna i Facebookgruppen. Den 20 oktober 2016 beslutade Polismyndigheten att CN skulle stängas av från tjänstgöring som ordningsvakt. Som skäl för beslutet angavs att han varit delaktig i Facebookgruppen och att han därför inte uppfyllde lämplighetskraven för ordningsvakter. Polismyndigheten angav vidare att beslut i ärendet inte kunde uppskjutas varför kommunicering med CN inte hade genomförts innan beslutet fattades. Den 8 november 2016 upphävde Polismyndigheten det tidigare avstängningsbeslutet. Som skäl för det beslutet angavs att utredningen visat att CN varit delaktig i Facebookgruppen och aktiv i viss utsträckning men att delaktigheten inte visat sig ha skett i sådan utsträckning att den kunde medföra fortsatt avstängning. Förordnandet återlämnades efter ett medvetandegörande/korrigerande samtal den 14 november 2016.

Anspråket m.m. 

CN har begärt skadestånd av staten för förlorad arbetsförtjänst med 17 571 kr före skatt på den grunden att Polismyndighetens beslut att stänga av honom från tjänstgöring som ordningsvakt var felaktigt. 

Polismyndigheten har med ett eget yttrande lämnat över anspråket hit. 

Justitiekanslerns bedömning 

Rättsliga utgångspunkter 

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta person­skada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. 

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en myn­dig­­het eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.) 

Bestämmelserna om förordnande och avstängning av ordningsvakter finns i lagen (1980:578) om ordningsvakter. I lagen föreskrivs att endast den som med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget får förordnas till ordningsvakt (4 §). Uppfyller en ordningsvakt inte längre de villkor som anges i 4 § får Polismyndigheten återkalla förordnandet (9 § första stycket). Uppkommer fråga om att återkalla ett förordnande och kan det antas att förordnandet kommer att återkallas, får myndigheten besluta att stänga av ordningsvakten från tjänstgöring för tiden till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt (9 § andra stycket). 

Enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) får ett förvaltningsärende som rör myndighetsutövning mot enskild inte avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den. Ärendet får dock avgöras utan kommunicering bl.a. om avgörandet inte kan uppskjutas. 

Inom svensk offentlig rätt gäller proportionalitetsprincipen som en allmän rättsgrundsats. Den ska alltid beaktas när myndigheter fattar för enskilda betungande beslut. Enligt principen ställs krav på att en rimlig relation råder mellan de fördelar för det allmänna som ett beslut kan förväntas ge och de nackdelar för den enskilde som det kan leda till (se bl.a. SOU 2010:29 s. 169 ff. med där gjorda hänvisningar). 

Bedömningen i detta fall 

En avstängning av en ordningsvakt kan normalt förväntas innebära att den avstängde personen helt förlorar möjligheten att utföra sitt arbete och därmed förutsättningarna att försörja sig. För att Polismyndigheten ska kunna tillgripa en så pass ingripande åtgärd måste det ställas vissa krav både på utredningen och på allvarligheten i det den enskilde misstänks för. Även om det inte framgår av lagtexten måste det vidare finnas omständigheter som gör att ärendet brådskar för att Polismyndigheten ska ha anledning att ta till den interimistiska åtgärden avstängning. Att ett ärende fått medial uppmärksamhet påverkar inte frågan om det är brådskande att vidta åtgärder mot den enskilde. När det gäller återkallelse av ett förordnande på grund av en ordningsvakts lämplighet måste en sammantagen bedömning göras. Som regel bör det finnas starkare skäl som ligger till grund för en återkallelse än vad som krävs för att meddela avslag på en ansökan (jfr RÅ 1995 ref. 18). 

I Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ordningsvakter (RPSFS 2012:17) anges som enda exempel på en situation där avstängning bör ske att en ordningsvakt är skäligen misstänkt för något av vissa särskilt angivna brott.   

Kommuniceringsskyldigheten i 17 § förvaltningslagen är formellt tillämplig endast när ett mål avgörs slutligt men ger uttryck för ett principiellt synsätt som får anses ha generell räckvidd. Kommunikation är av särskild vikt i mål där det är fråga om åtgärder av stor praktisk eller ekonomisk betydelse för enskild. Det måste dock beaktas att det vid interimistiska beslut typiskt sett kan vara fråga om så brådskande åtgärder att utrymme inte ges för kommunikation (se RÅ 1991 ref. 109 om motsvarande bestämmelser inom förvaltningsprocessen). 

Polismyndigheten har grundat sitt beslut att stänga av CN från tjänstgöring som ordningsvakt på uppgifter från Securitas Sverige AB om att bolaget i sin internutredning fått uppgifter av någon anställd att CN varit medlem i den aktuella Facebookgruppen. Det finns inte någon uppgift i utredningen om vem som påstått att CN varit medlem eller om den personen har hörts av polis. CN:s namn förekommer inte i de skärmdumpar som ingått i utredningen. Det saknas vidare uppgifter om att någon i utredningen ens påstått att CN skrivit något inlägg i Facebookgruppen eller på annat sätt uttryckt sympatier med de inlägg som föranlett polisens utredning. Utredningen som låg till grund för avstängningen var således klart bristfällig.    

Vid ett interimistiskt beslut ligger det emellertid i sakens natur att det inte finns någon fullständig utredning. Hur pass ofullständig en utredning kan tillåtas vara när den ska ligga till grund för ett interimistiskt beslut beror bl.a. på hur brådskade ärendet är. Om det är fråga om väldigt allvarliga anklagelser mot en ordningsvakt kan det möjligen finnas utrymme för att fatta ett avstängningsbeslut på den typen av undermåligt underlag som förelegat i CN:s fall. Situationen har emellertid inte varit sådan. Flertalet av de inlägg i Facebookgruppen som föranlett utredningen är flera år gamla. Flera av inläggen har dessutom skrivits av personer som använt sina riktiga namn och det har därmed redan från början av utredningen varit uppenbart att CN inte har skrivit dessa inlägg. Det fanns vidare inte några uppgifter i ärendet om att CN eller någon av ordningsvakterna i Facebookgruppen i sitt faktiska tjänsteutövande agerat diskriminerande eller opassande på annat sätt. Sammantaget framstår det som att det CN misstänkts för inte medfört något större krav på skyndsamt agerande från Polismyndighetens sida. Det framgår inte av vilken anledning beslut i ärendet inte kunde uppskjutas så att CN kunnat få möjlighet att bemöta det som påstods om honom. 

Polismyndigheten har således på grund av en andrahandsuppgift från en inte namngiven källa, utan kommunicering med CN, beslutat att stänga av honom från tjänstgöring som ordningsvakt för misstänkt delaktighet i en Facebookgrupp med olämpligt innehåll. Med hänsyn till de följder ett sådant beslut kunde förväntas få för CN:s möjlighet att försörja sig och den begränsade fördel beslutet kunde förväntas leda till för det allmänna måste det anses som uppenbart oproportionerligt att fatta ett avstängningsbeslut på det underlag som Polismyndigheten hade. Staten har därmed genom Polismyndighetens agerande blivit skadeståndsskyldig gentemot CN. 

CN har begärt ersättning för förlorad arbetsförtjänst under tiden den 20 oktober – 17 november 2016. Han har genom intyg från sina arbetsgivare visat att han har förlorat arbetsförtjänst med begärt belopp. Justitiekanslern har inte anledning att ifrågasätta uppgiften från hans arbetsgivare att han även har gått miste om ett arbetspass i tiden efter det att han fått tillbaka förordnandet. Han ska därför tillerkännas ersättning med begärt belopp före skatt. 

Tillsyn 

I sitt avstängningsbeslut har Polismyndigheten angivit att CN varit delaktig i Facebookgruppen. Tillräckligt stöd för den slutsatsen har, som redogjorts för ovan, inte funnits. 

I sitt beslut att häva avstängningen har Polismyndigheten skrivit att utredningen visat att CN varit delaktig i Facebookgruppen och aktiv i viss utsträckning. Det saknas helt stöd i utredningen för den slutsatsen. Utredningen förefaller inte på något sätt ha visat att CN varit delaktig i Facebookgruppen. Hans namn förekommer inte i materialet från Facebookgruppen och Polismyndigheten har inte redogjort för att någon person som pekat ut CN som medlem förhörts av polis. 

Trots detta har Polismyndigheten även hållit ett medvetandegörande/korrigerande samtal med CN innan han fått tillbaka sitt förordnande. Ett sådant samtal, som dokumenterats med ett av båda parter signerat protokoll, uppfattas närmast som en arbetsrättslig åtgärd vidtagen mot den enskilde ordningsvakten. Det framstår inte som lämpligt att Polismyndigheten vidtar den här typen av riktad åtgärd mot en enskild ordningsvakt när det inte finns någon grundad misstanke om att han gjort sig skyldig till någon form av misskötsamhet. 

Polismyndigheten kan inte undvika kritik för sitt beslut att stänga av CN, utan att någon egentlig utredning talade för att det fanns skäl för ett sådant beslut och dessutom utan att han fått möjlighet att bemöta uppgifterna i utredningen. Polismyndigheten ska också kritiseras för de felaktiga formuleringarna i besluten samt för att ett korrigerande samtal genomfördes med CN trots att utredningen inte visade att det fanns någon anledning till det.