Prenumerera på beslut (RSS)

Klagomål mot Arbetsmarknadsstyrelsen i anledning av dess tillsyn över arbetslöshetskassa samt skadeståndsanspråk

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern gör vissa uttalanden om Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) tillsynsåtgärder men avslår det skadeståndsanspråk som Sveriges Arbetares arbetslöshetskassa framställt mot staten.

Ärendet

Bakgrund

Vid Sveriges Arbetares arbetslöshetskassas (SAAK) ordinarie föreningsstämma den 10 maj 1996 beslutades bl.a. om ny valdistriktsindelning varvid antalet valdistrikt minskade från 13 till 9 med lika många ombud. Därefter skedde nomineringar till det följande ordinarie valet av ombud till kassans föreningsstämma. Dessa var avslutade den 29 november 1996. Då några ombud ansåg att kassans styrelse inte hade följt SAAK:s valbestämmelser rörande valordning och valförrättare eller stämmobeslut tagna vid stämman i maj 1996 begärde dessa att en extrastämma skulle hållas.

SAAK höll extra föreningsstämma den 17 januari 1997. Vid denna byttes styrelsen för SAAK i sin helhet ut. Enligt protokoll fört vid stämman beslöts också "att avslå ogiltigförklaring av nominering som inte administrerats av LS inom SAC". Enligt protokollet beslöt stämman "i stället med rösterna 5 mot 3 att bemyndiga styrelsen att upprätta en ny valprocedur som AMS kan godkänna i enlighet med vad som framkommit på stämman".

AMS anmodade SAAK i föreläggande den 21 februari 1997 att översända en förteckning över direktanslutna medlemmar till ombudet Mats J. SAAK överklagade föreläggandet till regeringen. I beslut den 23 oktober 1997 konstaterade regeringen att föreläggandet hade fullgjorts varför överklagandet inte föranledde någon regeringens åtgärd.

AMS förelade den 23 februari 1997 SAAK att slutföra det ombudsval som hade avbrutits i december 1996. I föreläggandet anfördes vidare att valet skulle äga rum genom poströstning under överinseende av Notarius Publicus och att närmare anvisningar skulle komma att lämnas av tillsynsmyndigheten. Som underlag för valet skulle föreligga de nomineringar av ombud som inkommit till kassan före den 29 november 1996.

Vid ett besök i SAAK:s kontor den 3 mars 1997 erhöll företrädare för AMS en datadiskett innehållande kassans medlemsregister. Registret skulle användas som vallängd vid genomförandet av ombudsvalet.

I skrivelse till SAAK den 4 mars 1997 lämnade AMS närmare anvisningar för valets genomförande. Ombudsvalet skulle genomföras som poströstning. Vidare skulle AMS producera och tillställa kassans medlemmar valanvisningar, valsedlar och valkuvert. Kostnaden för valet skulle faktureras SAAK.

Valet slutfördes den 14 april 1997 varefter rösträkning genomfördes av Notarius Publicus. Valet var i sin helhet avslutat den 6 maj 1997.

AMS föreläggande om att ombudsvalet skulle slutföras överklagades av SAAK till regeringen. I beslut den 5 juni 1997 upphävde regeringen föreläggandet och de därtill anslutande anvisningarna.

SAAK begärde den 25 juni 1997 att AMS skulle återlämna den medlemsförteckning som AMS erhållit den 3 mars 1997. I skrivelse till SAAK den 4 juli 1997 anförde AMS att disketten med SAAK:s medlemsregister skulle återlämnas men att den papperskopia som Notarius Publicus hade haft som underlag för sitt arbete skulle vara arkiverad med sekretesstämpel i aktuell akt hos AMS.

SAAK överklagade AMS beslut att behålla medlemsförteckningen till regeringen. I beslut den 19 november 1998 avslog regeringen överklagandet.

Anspråket m.m.

Hos Justitiekanslern har ett antal ärenden anhängiggjorts som har anknytning till det händelseförlopp som nu redogjorts för. Skrivelser har inkommit från dels styrelseordföranden i SAAK Magnus R, dels medlemmen i SAAK Jörgen K. De klagomål som de framfört mot AMS kan sammanfattas i följande tre punkter.

AMS har felaktigt förelagt SAAK att lämna ut sin medlemsförteckning över direktanslutna medlemmar till Mats J.

AMS har felaktigt förelagt SAAK att slutföra ombudsvalet och valet har inte gått riktigt till.

AMS har på ett otillbörligt sätt erhållit en datadiskett med SAAK:s medlemsförteckning samt har behållit en papperskopia av förteckningen.

SAAK har också framställt ett skadeståndsanspråk riktat mot staten. Detta uppgår till sammanlagt 1 216 577 kr, varav 216 577 kr har uppgetts utgöra kostnader som AMS förorsakat SAAK genom felaktiga förelägganden och bristfällig myndighetsutövning. Det resterande beloppet om en miljon kr utgör skadestånd för den kränkning som SAAK anser sig ha blivit utsatt för av AMS.

Justitiekanslern har remitterat ärendet till AMS som har inkommit med yttranden i ärendet.

Justitiekanslern har erhållit synpunkter på dessa yttranden.

Justitiekanslern har också haft tillgång till ett antal av AMS akter (dnr F 97-1729-41, F97-1551-40, F97-631-41).

Justitiekanslerns bedömning

Arbetslöshetskassorna är organiserade i privaträttsliga former och de föreningsrättsliga bestämmelserna om kassornas verksamhet bygger i huvudsak på lagstiftningen om ekonomiska föreningar. Emellertid uppvisar arbetslöshetskassorna en rad offentligrättsliga drag. Verksamheten är i allt väsentligt reglerad av statliga normer och utgör en statlig angelägenhet inom det socialförsäkringsrättsliga området. Den huvudsakliga verksamheten har karaktären av myndighetsutövning. Vidare hanterar kassorna statliga medel till betydande belopp. Det har därför ansetts viktigt att det finns någon form av statlig kontroll över arbetslöshetskassornas verksamhet.

Av 89 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) följer att AMS utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna. LAK trädde i kraft den 1 januari 1998. Dessförinnan var det lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring (AFL) som reglerade arbetslöshetskassornas verksamhet och AMS tillsyn över dessa. Enligt AFL gällde följande beträffande AMS tillsynsverksamhet.

I 93 § AFL föreskrevs att AMS utövade tillsyn över arbetslöshetskassorna som hade att ställa sig AMS anvisningar till efterrättelse. Vidare kunde AMS enligt 95 § AFL meddela de erinringar i fråga om en arbetslöshetskassas verksamhet som AMS fann påkallade. Den bestämmelsen gav även AMS rätt att förelägga en arbetslöshetskassa att inom viss tid vidta de åtgärder som behövdes för rättelse. Ett föreläggande fick utfärdas bl.a. om avvikelse skett från AFL eller stadgarna eller från de författningar eller föreskrifter som i övrigt gäller för verksamheten. Också en annan allvarlig anmärkning mot kassans verksamhet kunde föranleda ett föreläggande. Om ett föreläggande inte följdes inom bestämd tid och det anmärkta förhållandet inte heller på annat sätt undanröjts hade enligt 96 § AFL AMS möjlighet att förklara att arbetslöshetskassan inte hade rätt till statsbidrag. AMS beslut enligt nu angivna bestämmelser kunde överklagas till regeringen.

AMS har i sitt yttrande hit uppgivit att tillsynsfunktionen avser inte bara arbetslöshetskassornas funktioner som myndighetsutövande organ utan också omfattar rent föreningsrättsliga frågor. När det gäller den närmare bakgrunden till de hit anmälda händelserna framgår det av yttrandet att AMS kommit till den uppfattningen att det fanns allvarliga motsättningar inom kassan och att olika åtgärder som vidtagits allvarligt skulle kunna äventyra kassans verksamhet.

Det ankommer inte på mig att gå in på någon bedömning av huruvida förhållandena varit sådana att AMS haft anledning att ingripa. I den mån kassans verksamhet äventyrades har det emellertid otvivelaktigt varit en skyldighet för AMS att utöva sin tillsynsfunktion gentemot kassan. Att tillsynen därvid inte behövde inriktas enbart på frågor kring administrationen av arbetslöshetsförsäkringen utan också kunde innefatta föreningsrättsliga frågor framgår klart av 93 § AFL. Den myndighetsutövning gentemot ett privaträttsligt objekt som tillsynen innebär måste dock givetvis ske inom de ramar som lagstiftningen ger. Som jag ser saken innebär det att varje i och för sig diskutabel intern åtgärd av föreningsrättslig natur inte nödvändigtvis omfattas av tillsynen. Endast i den mån en föreningsrättslig fråga påverkar en försäkringskassas myndighetsutövande verksamhet kan enligt min mening ett ingripande från tillsynsmyndigheten anses ha stöd i lagstiftningen.

I det följande har jag valt att behandla de olika klagomål som framförts mot AMS var för sig. Jag redogör också något utförligare för bakgrunden till klagomålen samt för vad parterna i huvudsak har anfört.

Föreläggandet den 21 februari 1997 att lämna ut medlemsförteckning

Mats J begärde den 17 februari 1997 att få hjälp av AMS med att från SAAK få en lista över de enskilt anslutna medlemmar som han var vald att företräda. AMS tillskrev därför SAAK den 19 februari 1997 med en uppmaning att efterkomma Mats J:s begäran. I föreläggande den 21 februari 1997 förelade AMS kassan att omedelbart, dock senast den 26 februari 1997, till ombudet för enskilda medlemmar i kassan, Mats J, översända en förteckning över medlemmar i den s.k. avdelning 500. Medlemsförteckningen lämnades därefter ut till Mats J av SAAK:s kassaföreståndare. SAAK överklagade föreläggandet till regeringen som i beslut den 23 oktober 1997 konstaterade att föreläggandet redan var fullgjort. Överklagandet föranledde därför ingen regeringens åtgärd.

SAAK har anfört bl.a. att det inte kan anses vara förenligt med lagstiftningen att via föreläggande tvinga kassan att lämna ut sitt medlemsregister till en person som är ombud för en facklig organisation som är konkurrent till Sveriges Arbetares Centralorganisation (SAC). Föreläggandet är en kränkning av arbetslöshetskassans självständighet som SAAK inte skall behöva tåla. Vidare har utlämnandet av medlemsförteckningen kränkt medlemmarnas personliga integritet. Härtill kommer att AMS föreläggande inte innehöll något om att medlemsförteckningen efter utlämnandet skulle behandlas med sekretess. En försvårande omständighet är att Mats J lämnat ut medlemsförteckningen till andra konkurrerande fackliga organisationer.

AMS har i sitt yttrande hit hänvisat till vad AMS uppgav i överklagandeärendet. Enligt AMS har ett ombud som har valts av medlemmarna att företräda dessa vid föreningsstämma i arbetslöshetskassa rätt att få tillgång till förteckning över de medlemmar som denne valts att representera om så begärs. AMS fann det rimligt att kassan skulle tillgodose det valda ombudets begäran att få tillgång till en förteckning över medlemmarna i den valkrets han representerade. Mot bakgrund av de stridigheter om ombudsval och valförrättare som förekommit såväl vid den ordinarie stämman under år 1996 som vid den extra stämman i januari 1997 stod det emellertid enligt AMS klart att kassaföreståndaren svårligen kunde ta ställning till den uppmaning som framställts i brevet den 19 februari 1997. AMS beslöt därför att förelägga kassan att lämna ut medlemsförteckningen.

För min egen del ställer jag mig frågande till om den aktuella frågan varit av den arten att den omfattats av AMS tillsynsuppgifter. Under alla förhållande anser jag att det kan ifrågasättas om förutsättningarna varit sådana att AMS haft rätt att utfärda ett föreläggande med det innehåll som nu är aktuellt. Av 95 § AFL följer nämligen att ett föreläggande måste grundas på att någon allvarlig anmärkning kan riktas mot kassans verksamhet. Av utredningen kan inte anses framgå att det vid tidpunkten för föreläggandet förelegat någon faktisk omständighet som kunde föranleda anmärkning. AMS har inte heller påstått att så varit fallet utan endast pekat på att man funnit det rimligt att föregripa en väntad underlåtenhet från kassan att lämna ut registret. Jag finner dock inte anledning att gå vidare i denna fråga. Någon orätt har egentligen inte drabbat SAAK eftersom ombudet hade rätt att erhålla registret. Jag vill vidare framhålla att det normalt sett inte är min uppgift att göra uttalanden om huruvida en myndighets beslut är riktigt i sak. Skälet till detta är att en sådan granskning skulle kunna uppfattas som en otillåten inblandning i myndigheternas verksamhet (11 kap. 7 § regeringsformen). Ytterligare ett skäl är att det som regel finns möjligheter att få saken prövad i en högre instans. Så var också fallet här. Med hänsyn till vad som nu sagts och då det även är en bedömningsfråga om förutsättningar finns för att meddela en arbetslöshetskassa ett föreläggande finner jag inte skäl att kritisera AMS för att kassan förelades att lämna ut medlemsförteckningen till Mats J.

Vad som i övrigt anförts från SAAK:s i denna del föranleder inga särskilda uttalanden från min sida.

Föreläggandet den 23 februari 1997 att slutföra ombudsvalet

AMS förelade den 23 februari 1997 SAAK att slutföra det ombudsval som hade avbrutits i december 1996. I skrivelse till SAAK den 4 mars 1997 lämnade AMS närmare anvisningar för valets genomförande. Ombudsvalet skulle genomföras som poströstning och AMS skulle producera och tillställa kassans medlemmar valanvisningar, valsedlar och valkuvert. Enligt överenskommelse mellan AMS och Notarius Publicus skulle rösträkning och kontroll av valmaterial ske genom den sistnämndes försorg. Underlag för valsedlarna utgjordes av de nomineringar till ombudsvalet som hade inkommit till SAAK före den 29 november 1996. Disketten med kopia av medlemsregistret utlämnades till tryckeriet samt återlämnades till AMS med intyg om att registret inte hade kopierats eller använts för annan än överenskommen åtgärd. Papperskopia av disketten producerades av AMS för användning av Notarius Publicus vid rösträkningen. Utskick av valhandlingarna skedde per post den 11 mars 1997. Valet slutfördes den 14 april 1997 varefter rösträkning genomfördes av Notarius Publicus. Valet var i sin helhet avslutat den 6 maj 1997.

SAAK överklagade föreläggandet till regeringen som i beslut den 5 juni 1997 upphävde AMS beslut om föreläggande samt de anvisningar till valet som AMS hade meddelat. Som skäl för sitt beslut anförde regeringen bl.a. att det i ärendet inte hade framkommit att SAAK före AMS beslut avvikit från AFL eller från de för kassan gällande stadgarna eller de författningar eller föreskrifter i övrigt som gäller för verksamheten. Enligt regeringen hade det inte heller framkommit att annan allvarlig anmärkning kunnat riktas mot SAAK:s verksamhet i den mening som avses i bestämmelsen i 95 § AFL.

SAAK har anfört bl.a. att det föreläggande som AMS utfärdade var grundlöst i alla delar och ett resultat av felinformerade tjänstemän som överträtt sina befogenheter. Föreläggandet är att anse som en otillåten inskränkning av kassamedlemmarnas lagliga rätt att besluta i egna angelägenheter. Denna rätt får inte inskränkas på det sätt som AMS har gjort. Nomineringar och val av ombud till föreningsstämma ingår i medlemmarnas rätt att besluta i egna angelägenheter. Det är ett uttryck för kassans interna föreningsdemokrati och därigenom grundläggande för beslutsfattandet inom SAAK. Genom att låta genomföra ombudsvalet i strid med stämmobeslut och förslag till valprocess har AMS kränkt SAAK. SAAK har också hävdat att AMS vid genomförandet av valet har gjort sig skyldig till ett antal allvarliga fel. Bl.a. har AMS i strid med SAAK:s valbestämmelser utsett Notarius Publicus till valförrättare och beslutat att denne skall verkställa sammanräkning av valresultatet. De valsedlar som Notarius Publicus skickade ut innehöll namn på felaktigt nominerade kandidater. Vidare fanns det inte någon fastställd röstlängd för det ombudsval som AMS genomförde.

AMS har anfört bl.a. följande. Vid stämman den 17 januari 1997 stod det klart att allvarliga motsättningar förelåg inom kassan. Det framstod som osannolikt att det skulle vara möjligt för kassan att genomföra det förestående valet av ombud till kassans högsta organ föreningsstämman på ett godtagbart sätt. Det förelåg vidare stor risk för att motsättningarna skulle medföra att kassan i sin funktion som myndighetsutövande organ skulle äventyras om den turbulenta utvecklingen inte stabiliserades. Den nya styrelsen aviserade om snabba förändringar i beslutsordning och byte av nyckelpersoner samt uttalade som sin avsikt att göra om nomineringsförfarandet i strid med föreningsstämmans beslut, åtgärder som allvarligt skulle kunna äventyra kassans verksamhet. Mot bakgrund av detta och de stridigheter om valförrättare m.m. som framkommit fann AMS det nödvändigt att säkerställa genomförandet av ett val, där alla kassans medlemmar i enlighet med lagens krav skulle få likvärdiga förutsättningar att deltaga.

Att förelägga en arbetslöshetskassa att slutföra ett ombudsval måste enligt min mening anses vara tillåtet. Även regeringen får anses ha gett uttryck för den uppfattningen i sitt beslut. En förutsättning för att få meddela ett sådant föreläggande är dock som nämnts tidigare att någon allvarlig anmärkning kan riktas mot kassans verksamhet. Regeringen ansåg i sitt beslut den 5 juni 1997 att så inte var fallet.

Jag delar regeringens uppfattning att det inte förelåg några förutsättningar att meddela ett föreläggande i förevarande fall. Som nämnts ovan rörande föreläggandet den 21 februari 1997 är det en bedömningsfråga huruvida någon allvarlig anmärkning kunde riktas mot SAAK:s verksamhet. Att regeringen gjort en annan bedömning än AMS innebär inte att föreläggandet var så uppenbart oriktigt att det finns anledning för mig att uttala kritik. Jag vill också framhålla att det här måste ha varit fråga om en för AMS tämligen unik situation. Enligt min mening måste det ha förelegat stora svårigheter för AMS att ta ställning till hur den uppkomna situationen i arbetslöshetskassan skulle hanteras.

Saken ställer sig emellertid annorlunda när det gäller vissa av de anvisningar till valet som AMS meddelade i skrivelsen till SAAK den 4 mars 1997. I skrivelsen angav AMS bl.a. att valanvisningar, valsedel, valkuvert samt svarskuvert skulle produceras och tillställas medlemmarna genom AMS försorg. Anvisningarna innebar att AMS i praktiken kom att ombesörja delar av ombudsvalet. Jag kan inte se att detta föll inom tillsynsuppgifterna. Det bör vidare påpekas att enligt såväl AFL som nu gällande lagstiftning har AMS rätt att meddela anvisningar och förelägganden vilka en arbetslöshetskassa har att följa. Det är alltså arbetslöshetskassan som skall vidta de åtgärder som AMS anser erforderliga. Enligt min mening har alltså AMS i det aktuella hänseendet gått utanför sin befogenheter. Inte heller på denna punkt ser jag emellertid någon anledning att gå vidare utan nöjer mig med de gjorda uttalandena.

Vad SAAK anfört om att valet inte gått riktigt till föranleder inte några kommentarer från min sida förutom påpekandet att detta närmast är en föreningsrättslig fråga som jag torde sakna befogenhet att uttala mig om.

AMS åtgärd den 3 mars 1997 att hämta medlemsförteckning samt AMS beslut att inte återlämna papperskopian

Vid besök på SAAK:s kontor den 3 mars 1997 erhöll företrädare från AMS en diskett innehållande SAAK:s medlemsregister. Medlemsregistret skulle användas som vallängd vid genomförandet av ombudsvalet. Disketten återlämnades därefter till kassan men AMS behöll en papperskopia av medlemsförteckningen. SAAK överklagade AMS beslut att behålla medlemsförteckningen till regeringen som i beslut den 19 november 1998 avslog överklagandet. Som skäl för sitt beslut anförde regeringen bl.a. följande.

Enligt 93 § i den vid ifrågavarande tillfälle gällande lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring utövar AMS tillsyn över arbetslöshetskassorna. Regeringen finner det förenligt med AMS uppgift som tillsynsmyndighet att när det krävs för uppgiftens fullgörande, av en arbetslöshetskassa begära att utfå en kopia av den medlemsförteckning som kassan enligt 52 § samma lag skall föra. Någon skyldighet att återlämna en sådan kopia av en arbetslöshetskassas medlemsförteckning som intagits i AMS akt i ett tillsynsärende finns inte.

I en skrivelse till Datainspektionen ifrågasatte SAAK om inte AMS hade brutit mot datalagen genom att under en period förfoga över medlemsregistret. Datainspektionen fann dock i beslut den 9 december 1998 att AMS inte hade fört registret för sin verksamhet eller förfogat över det på sådant sätt att registeransvar hade kunnat uppstå.

SAAK har anfört bl.a. att kassaföreståndaren som lämnade ut medlemsförteckningen till AMS saknade behörighet att göra detta. AMS borde i stället ha låtit styrelsen ta ställning till om medlemsförteckningen kunde lämnas ut. Utlämnandet av medlemsförteckningen skedde bakom ryggen på SAAK:s ordförande som befann sig i lokalen vid tillfället. Någon skriftlig förfrågan om att få ta del av medlemsförteckningen har AMS aldrig tillställt SAAK. Enligt SAAK är förfarandet att behålla en medlemsförteckning som mottagits på ett otillbörligt sätt att betrakta som egenmäktigt förfarande och maktmissbruk. Även AMS åtgärd att överlämna en kopia till Notarius Publicus innebär enligt SAAK att AMS har gjort sig skyldig till egenmäktigt förfarande och myndighetsmissbruk.

AMS har anfört att SAAK, på begäran av AMS, hade framställt en numrerad medlemsförteckning per den 28 februari 1997 fördelad på kassans nio valdistrikt. Den normala rutinen när AMS begär att få uppgifter från eller att få ta del av handlingar hos en arbetslöshetskassa är att begäran riktas till kassaföreståndaren. Så skedde också i förevarande fall. I den mån en arbetslöshetskassa har särskilda interna bestämmelser om hur en sådan begäran skall behandlas ankommer det på kassan att bevaka att de bestämmelserna följs.

Frågan huruvida AMS hade rätt att få ta del av och behålla arbetslöshetskassans medlemsregister har som nämnts tidigare efter överklagande prövats av regeringen. Regeringen hade därvid inga invändningar mot AMS åtgärder. Mot bakgrund av regeringens ställningstagande finns det ingen anledning för mig att uttala mig i saken.

Skadeståndsfrågan

Staten skall enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Enligt 1 kap. 3 § skadeståndslagen skall bestämmelsen om skyldighet att ersätta personskada tillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten, vissa andra i lagrummet angivna brott eller dylik brottslig gärning.

Jag har beträffande vissa av de åtgärder som vidtagits av AMS uttryckt min tveksamhet över huruvida dessa varit riktiga. Detta innebär emellertid inte att de åtgärderna varit felaktiga på ett sådant sätt som innebär att skadeståndsskyldighet därigenom har uppkommit för staten. Jag vill också framhålla att enbart det förhållandet att regeringen upphävde ett av de förelägganden som AMS hade meddelat inte i sig medför att ersättning utgår för den eventuella skada som kan ha blivit följden av föreläggandet. Något strikt ansvar för staten föreligger alltså inte. För att skadestånd skall utgå i en sådan situation krävs att AMS har gjort sig skyldig till en påtaglig felbedömning. Av den föreliggande utredningen kan inte den slutsatsen dras att så har varit fallet. Inte heller vad som i övrigt förevarit ger enligt min mening stöd för bedömningen att skadeståndsskyldighet för staten uppkommit. Jag avslår redan av dessa anledningar skadeståndsanspråket.

Övrigt

I skrivelserna till Justitiekanslern har också begärts att Justitiekanslern skall vidta vissa åtgärder som har anknytning till de åtgärder som AMS vidtog. Bl.a. har begärts att Justitiekanslern skall upphäva föreläggandena och att Justitiekanslern skall meddela vitesförelägganden. Med anledning härav vill jag framhålla att Justitiekanslern inte kan ålägga en myndighet att vidta vissa åtgärder. Inte heller kan Justitiekanslern förordna att beslut och andra åtgärder skall upphävas. Vad SAAK härvid har begärt föranleder därför inga åtgärder från min sida.

Ärendet är härmed avslutat för mitt vidkommande.

Fråga om kammarrätts underlåtenhet att uppmärksamma preskriptionsfrister i ärende om disciplinpåföljd utgjort en överträdelse av anmälarens rättigheter enligt artiklarna 6, 8 och 13 i Europakonventionen m.m.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår HB:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

I en anmälan den 11 december 1996 till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) yrkade HB att disciplinpåföljd skulle åläggas bl.a. legitimerade läkarna Y och L på grund av felbehandlingar. Anmälan mot Y avsåg behandlingar under perioden oktober 1994 till mars 1996, särskilt ett tillfälle i februari 1995 och anmälan mot L behandlingar under perioden maj 1995 till mars 1996, särskilt ett tillfälle i juni 1995.

I beslut den 3 september 1998 konstaterade HSAN att anmälan mot Y, med hänsyn till tidpunkten för delgivning, på grund av bestämmelsen om två års preskription i 6 § lagen (1994:954) om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område endast skulle prövas såvitt den avsåg behandlingar som hade ägt rum från den 17 december 1994. HSAN fann i den del preskription inte inträtt att det inte var fel av Y att behandla HB, att behandlingsmetoden inte kunde anses felaktig, att behandlingen inte rimligen kunde ha givit upphov till HB:s besvär men att journalföringen hade haft vissa brister. Bristerna i journalföringen var dock inte av sådan beskaffenhet att disciplinpåföljd var motiverad. Såvitt avsåg L fann HSAN att utredningen inte visat annat än att L:s behandling varit i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet och att det därmed inte fanns någon anledning till kritik mot L.

HB överklagade till Kammarrätten i Stockholm. Hennes överklagande inkom till kammarrätten den 25 september 1998. I november 1998 anmälde HB:s ombud att han inte längre företrädde henne. Någon vecka senare anmäldes ett nytt ombud som utvecklade HB:s talan och begärde muntlig förhandling. Efter att Y och L inkommit med svar, HB yttrat sig häröver samt Y och L inkommit med synpunkter på yttrandet avslog kammarrätten yrkandet om muntlig förhandling i beslut den 21 januari 2000. HB bereddes tillfälle att slutföra sin talan och begärde att kammarrätten skulle inhämta sakkunnigutlåtande i målet. I kammarrätten åberopade HB själv bl.a. sakkunnigutlåtande av fyra i Sverige legitimerade läkare samt av en amerikansk läkare. Efter att Y och L yttrat sig föredrogs målet den 17 maj 2000. I dom den 22 maj 2000 avslog kammarrätten yrkandet om inhämtande av sakkunnigutlåtande, avvisade överklagandet såvitt gällde Y och avslog överklagandet såvitt gällde L. I fråga om Y konstaterades att disciplinpåföljd enligt de tillämpliga preskriptionsbestämmelserna inte fick åläggas senare än fem är efter förseelsen och att Y:s senaste behandling av HB hade ägt rum i februari 1995. Angående L konstaterade kammarrätten att det av handlingarna i målet inte framgick annat än att behandlingen hade skett i överstämmelse vetenskap och beprövad erfarenhet.

HB överklagade till dåvarande Regeringsrätten som den 3 juli 2000 beslutade att inte meddela prövningstillstånd.

HB anmälde kammarrättens handläggning till Riksdagens ombudsmän (JO). JO inhämtade yttrande från kammarrätten som i fråga om omfattningen av prövningen av anmälan mot L anförde att anmälan avsåg tre behandlingstillfällen – två i maj och ett i juni 1995 – och att när målet föredrogs preskription redan hade inträtt avseende det första behandlingstillfället och när domen meddelades även beträffande det andra tillfället. Kammarrätten angav att talan avseende dessa händelser därför borde ha avvisats men en förklaring till det förbiseende var att vid utveckling av talan klagomålen enbart inriktades mot behandlingen i juni 1995. JO uttalade i beslut den 18 februari 2003 (JO:s dnr 530-2002) bl.a. följande:

I domen konstaterar kammarrätten att preskription beträffande den behandling som Y utfört hade inträtt den 10 februari 2000. Såsom kammarrätten har anfört i remissyttrandet var när domen meddelades även den behandling som L utfört till viss del preskriberad; såvitt avsåg behandlingstillfällena den 9 och den 19 maj 1995. Kammarrätten skulle således, som konstaterats i remissyttrandet, inte ha prövat HB:s talan i denna del.

[…]

Inledningsvis vill jag påtala att det är förvånande att kammarrätten i mål av detta slag inte tillämpade en särskilt rutin med att göra anteckningar om tiden för preskription.

Det är givetvis angeläget att mål vari preskription riskerar att inträda handläggs skyndsamt, vilket kammarrättens arbetsordning i viss mån ger uttryck för. I detta fall kan konstateras att det inte vidtogs några handläggningsåtgärder i målet under tiden den 7 januari – den 28 september 1999, dvs. under mer än åtta månader. Målet var då inte klart för avgörande, eftersom det fanns ett yrkande från HB om att muntlig förhandling skulle hållas. Även under den senare delen av handläggningen förekom ett längre avbrott; inga åtgärder vidtogs i målet under tiden den 28 oktober 1999 – den 18 januari 2000 dvs. under mer än två och en halv månad. När kammarrätten den 18 januari 2000 tog upp yrkandet om muntlig förhandling till prövning, och i samband därmed beredde HB tillfälle att skriftligen slutföra sin talan, var preskription nära förestående beträffande anmälan i sin helhet mot Y.

Enligt min mening borde kammarrätten ha gett målet högre prioritet redan från början och handlagt det snabbare. Vad kammarrätten anfört om arbetssituationen föranleder inte någon annan bedömning.

Sammanfattningsvis har jag således kunnat konstatera allvarliga brister i kammarrättens handläggning av målet. Jag låter det dock stanna vid detta och avslutar ärendet.

Anspråket

HB har, som Justitiekanslern uppfattar henne, begärt ersättning av staten med följande belopp.

1. 7 250 euro för ideell skada på grund av den utdragna handläggningstiden i ärendet vid HSAN och förvaltningsdomstolarna.

2. 40 000 euro för ideell skada för att preskription inträdde för fyra av behandlingstillfällena på grund av den långsamma handläggningen och domstolarnas försumlighet i övrigt.

3. 10 000 euro för ideell skada på grund av att kammarrätten avslog hennes begäran om muntlig förhandling.

4. 20 000 euro för ideell skada på grund av att kammarrätten dömde över preskriberade behandlingstillfällen och tillät skriftväxling i målet i preskriberade delar.

5. 5 000 000 kr motsvarande det högsta belopp som hon hade kunnat erhålla i försäkringsersättning med anledning av de anmälda felbehandlingarna. I beloppet ingår ersättning för fysiskt handikapp och förlorad arbetsinkomst.

6. 92 170 kr som ersättning för 65 timmars arbete som hon lagt ner på processen i kammarrätten.

Hon har vidare yrkat ersättning med 113 440 kr för det arbete hon själv lagt ner i ärendet här.

Som grund för yrkandena enligt punkterna 1 – 4 har HB hänvisat till att hennes rätt till en rättvis rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatt. Hon har vidare hänfört sig till artikel 8 i konventionen (rätten till skydd för privat- och familjeliv) och anfört att hon har utsatts för en kränkning av sin fysiska och psykiska integritet. Hon har också hänfört sig till förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen, dock utan att närmare ange vilka bestämmelser häri som ska ha åsidosatts, och anfört att handläggningen har innefattat fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Även rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen har framhållits av HB. När det gäller yrkandet om 5 000 000 kr motsvarande försäkringsersättning har hon angivit att det var av synnerlig vikt för det civila försäkringsmål som hon också drev att hon fick tillgång till en rättvis, objektiv och utförlig utredning i HSAN och förvaltningsdomstolarna. Om domstolarna hade presenterat en korrekt bild av de faktiska omständigheterna kring skadornas uppkomst hade inte nödvändigtvis ens en fällande dom krävts för att hon skulle få framgång i försäkringsfrågan. I stället kom försäkringsbolaget att använda HSAN:s avgörande emot henne. Hon hade fast anställning som civilingenjör när hon blev skadad men har därefter inte kunnat arbeta och har numera varaktigt sjukersättning.

Utredningen m.m.

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Kammarrätten i Stockholm som har hänvisat till sitt tidigare yttrande till JO och därutöver uppgett bl.a. följande.

Justitieombudsmannen har i sitt beslut kommit till slutsatserna att kammarrätten inte skulle ha prövat HB:s talan i den del den avsåg behandlingstillfällen för vilka preskription inträtt samt att kammarrätten borde ha gett målet en högre prioritet redan från början och handlagt det snabbare. Någon kritik mot att muntlig förhandling inte hölls eller att sakkunnigutlåtande inte inhämtades har inte framförts. Kammarrätten har inte heller kritiserats för att de sista handlingarna som kom in från motparterna skickats till HB enbart för kännedom. Det finns enligt kammarrättens mening inte anledning att nu göra någon annan bedömning av kammarrättens handläggning av det nu aktuella målet än den Justitieombudsmannen gjort. Enligt kammarrättens mening kan ett eventuellt skadestånd endast aktualiseras avseende de delar av kammarrättens handläggning som kritiseras och kammarrätten avser därför inte att yttra sig över de delar av skadeståndsanspråket som hänför sig till omständigheter för vilka kritik inte lämnats. Kammarrätten avser inte heller att yttra sig i frågan om ersättning för nedlagt arbete inför Justitiekanslern.

[…]

HB har anfört att hon på grund av kammarrättens handläggning bl.a. har förlorat ”beaktansvärda möjligheter”, vilket lett till omfattande ekonomiska konsekvenser för henne. Hon har bl.a. gått miste om försäkringsersättning som hon anser att hon annars skulle ha erhållit. HB har enligt kammarrättens uppfattning inte förebringat någon bevisning som är ägnad att styrka orsakssambandet i denna del och det kan enligt kammarrätten inte anses visat att det föreligger ett adekvat orsakssamband mellan de konstaterade bristerna i kammarrättens handläggning och HB:s eventuella ekonomiska förlust.

HB:s yrkanden får i övrigt uppfattas så att hon gör anspråk på ersättning för s.k. ideell skada. En förutsättning för att ersättning för ideell skada enligt skadeståndslagen ska kunna utgå i ett fall som detta är att ett brott av typiskt sett integritetskränkande slag har begåtts. Justitieombudsmannen har enligt vad som angetts ovan riktat kritik mot kammarrättens handläggning i vissa delar. Det kan emellertid inte anses visat att HB utsatts för något brott som skulle kunna grunda rätt till ersättning för ideell skada. Vid detta förhållande återstår enligt kammarättens mening endast möjligheten till sådant ideellt skadestånd som kan utgå för kränkning av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Den bestämmelse som därvid främst aktualiseras och som HB själv hänvisat till är artikel 6.1.

I artikel 6.1 Europakonventionen anges bl.a. att var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom om brott, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Inledningsvis vill kammarrätten peka på att målet hos kammarrätten avsåg frågan om de av HB anmälda läkarna skulle tilldelas disciplinpåföljd. Enligt kammarrättens mening måste det anses tveksamt om detta mål, för HB, avsett en civil rättighet i Europakonventionens mening. Den påverkan som målet eventuellt kunnat ha för HB:s civila rättigheter måste enligt kammarrätten anses allt för indirekt för att kunna beaktas.

För det fall Justitiekanslern ändå skulle anse att målet hos kammarrätten rörde en civil rättighet för HB är det, mot bakgrund av vad HB anfört och omständigheterna i fallet, enligt kammarrättens uppfattning bedömningen om en kränkning av HB:s rätt till prövning inom skäligt tid har ägt rum som bör anses vara den centrala. Vid denna bedömning har Europadomstolens praxis särskilt beaktats hur komplicerat målet har varit, hur den enskilde har agerat samt hur berörda domstolar och andra myndigheter har handlagt målet. Efter att ha lämnat dessa kommentarer om förutsättningarna för prövningen och med hänvisning till vad kammarrätten tidigare anfört hos Justitieombudsmannen anser kammarrätten sig inte föranledd att yttra sig ytterligare i frågan om en kränkning av HB:s rätt enligt Europakonventionen till prövning inom skälig tid ägt rum. Det överlämnas till Justitiekanslern att göra denna bedömning.

[…]

För det fall Justitiekanslern skulle konstatera att en kränkning av rätten till prövning inom skälig tid har skett ska det inledningsvis göras en bedömning av om ekonomisk kompensation är påkallad eller om det kan anses tillräckligt att konstatera att kränkning har skett. Om ekonomisk kompensation skulle anses påkallad anser kammarrätten, med beaktande av Justitiekanslerns praxis angående kränkningsersättningar i tidigare fall (jfr. Justitiekanslerns beslut den 15 april 2008 i ärenden med dnr 7912-07-40, 7913-07-40 och 7914-07-40) att ersättningen inte bör överstiga 10 000 kr.

HB har yttrat sig över vad kammarrätten har anfört.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Tjänstefel kan enligt praxis endast under vissa begränsade omständigheter anses utgöra ett sådant brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.

Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)

Enligt Högsta domstolens praxis på senare tid (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträdelser av Europakonventionens bestämmelser. I den mån Sverige har en förpliktelse att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till skadestånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska bestämmelsen tolkas konformt med konventionen. Detta har ansetts innebära att den nyss nämnda begränsningen att endast uppenbart oriktiga bedömningar medför skadeståndsskyldighet inte ska tillämpas om ett konstaterat fel eller en försummelse också innefattar en överträdelse av konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen kan därmed i regel inte grundas på skadeståndslagens regler, men kan utgå utan särskilt lagstöd om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen.

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade-ståndsgrundande fel eller en försummelse eller en konventionsöverträdelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

HB:s anspråk på ersättning för ideell skada (punkterna 1 – 4)

Justitiekanslern instämmer i den kritik som JO har riktat mot kammarrätten för dess handläggning av det aktuella målet. Utredningen ger dock inte stöd för att det vid HSAN:s, kammarrättens eller Högsta förvaltningsdomstolens handläggning har förekommit något sådant typiskt sett integritetskränkande brott som kan berättiga HB till ersättning för ideell skada enligt skadeståndslagens bestämmelser.

HB har avseende yrkandena om ersättning för ideell skada enligt punkterna 1 – 4 främst åberopat att hennes rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatt.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, tillförsäkras en rättvis rättegång inom skälig tid.

Det nu aktuella målet i HSAN och förvaltningsdomstolarna avsåg disciplinpåföljd inom hälso- och sjukvårdens område. Av Europadomstolens praxis framgår visserligen att förfaranden för återkallelse av legitimation och åläggande andra disciplinpåföljder är att anse som förfaranden som rör den berörda vårdgivarens (t.ex. en läkares eller sjuksköterskas) civila rättigheter. Detta eftersom sådana åtgärder får antas påverka vårdpersonalens möjligheter att utöva sitt yrke. Att den berörda vårdgivaren omfattas av de rättigheter som följer av artikel 6.1 i Europakonventionen innebär emellertid inte att det därmed också går att dra slutsatsen att förfarandet innefattar en prövning av en civil rättighet för anmälarens del. Enbart det faktum att en enskild part ges möjlighet att delta i ett förfarande innebär inte att artikel 6.1 i konventionen blir tillämplig för dennes del. Justitiekanslern har mot denna bakgrund tidigare funnit att mål om åläggande av disciplinpåföljd inte rör anmälarens civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen (se dnr 6920-09-40). Justitiekanslern bedömer således att HSAN:s och förvaltningsdomstolarnas prövning inte har rört HB:s civila rättigheter och att hennes anspråk på ersättning såvitt det grundar sig på åsidosättande av de rättigheter som följer av artikel 6.1 i konventionen därmed inte kan bifallas.

Härutöver har HB hänfört sig till artikel 8 i Europakonventionen angående rätten till skydd för privat- och familjliv. Artikeln har emellertid inte aktualiserats vid HSAN:s eller förvaltningsdomstolarnas handläggning eftersom handläggningen inte har innefattat några beslut eller åtgärder riktade mot HB som i sig kan ha utgjort ett intrång i eller på annat sätt ha berört hennes privat- eller familjeliv. Någon överträdelse av artikel 8 i konventionen har alltså inte förekommit.

Möjligen ska HB uppfattas så att artikel 8 i Europakonventionen är av intresse i kombination med rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen. Detta på så sätt att det görs gällande att läkarna har kränkt hennes privatliv vid behandlingarna och att hon inte har tillförsäkrats ett effektivt rättsmedel för att komma till rätta med läkarnas kränkning.

Kravet på tillhandahållande av ett effektivt rättsmedel kan emellertid tillgodoses på olika sätt och innefattar i sig inte någon rätt till prövning i domstol enligt de specifika krav som gäller enligt artikel 6 i Europakonventionen. Kravet kan vidare uppfyllas genom en kombination av åtgärder. Även om vårdtagaren har möjlighet att delta i förfarandet för åläggande av disciplinpåföljd m.m. har det systemet inte som direkt syfte att ge vårdtagaren gottgörelse för en felbehandling, utan att ge allmänheten ett skydd mot yrkesutövare som på olika sätt kan vara olämpliga för verksamheten. HB:s rätt till gottgörelse för läkarnas eventuella felbehandling uppfylls primärt av andra system, såsom möjligheten att utverka ersättning enligt patientskadelagen eller ytterst föra talan om skadestånd på grund av felbehandlingen. Härutöver tillkommer även möjligheten att genom polisanmälan få prövat om en felbehandling ska föranleda straffrättsligt ansvar.

Sammantaget finner därmed Justitiekanslern att någon överträdelse HB:s rättigheter enligt Europakonventionen inte har förekommit vid handläggningen av ärendet om disciplinpåföljd. Hennes anspråk på ersättning för ideell skada ska därmed avslås.

HB:s anspråk på ersättning motsvarande försäkringsersättning och för eget arbete i processen i kammarrätten (punkterna 5 och 6)

Av utredningen framgår att kammarrättens långsamma handläggning har medfört att tre av de fyra behandlingstillfällen som HB:s anmälan avsåg var preskriberade när kammarrätten meddelade dom. Detta hade kunnat undvikas om kammarrätten i tid hade uppmärksammat frågan om preskription och drivit handläggningen framåt med större fasthet. Därtill har kammarrätten i sak tagit ställning till två behandlingstillfällen som vid tidpunkten för domen var preskriberade. Tidpunkten för preskriptionens inträde har inte innefattat någon bedömningsfråga. På domstolarnas handläggning av mål och ärenden måste ställas höga krav på noggrannhet. Justitiekanslern bedömer mot den bakgrunden att kammarrättens handläggning och beslut i dessa avseenden får anses ha innefatta skadeståndsgrundande fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Kammarrättens bedömning av behovet av att inhämta sakkunnigutlåtande kan dock inte anses felaktig. Detsamma gäller frågan om det fanns behov av att hålla muntlig förhandling.

Utredningen ger inte stöd för att de fel som har förekommit i kammarrätten har medfört att HB har gått miste om försäkringsersättning. Det saknas nämligen skäl att anta att utgången i ärendet om disciplinpåföljd hade blivit en annan, och att hon därigenom skulle ha beviljats försäkringsersättning, om kammarrätten hade handlagt målet inom preskriptionstiden. Att möjligheten att ålägga disciplinpåföljd bortfallit på grund av preskription innebär inte heller att rätten till ersättning för en eventuell felbehandling bortfaller. Hennes yrkande enligt punkten 5 motsvarande försäkringsersättning ska därmed avslås.

HB har förklarat att hennes ombud i kammarrätten arbetade utan betalning och att hennes yrkande under punkten 6 avser ersättning för eget arbete med ett skäligt belopp motsvarande rättshjälpstaxan. Sådan ersättning utgår enligt praxis endast i den mån det nedlagda arbetet motsvaras av en faktisk inkomstförlust. Utredningen ger inget stöd för att det arbete som HB har lagt ner på processen i kammarrätten har medfört att hon har gått miste om inkomster. Även om det fel som har förekommit i kammarrätten kan antas ha medfört visst onödigt arbetet för HB kan hennes yrkande enligt punkten 6 alltså inte bifallas.

Sammanfattande bedömning

Det har vid HSAN:s, kammarrättens och Högsta förvaltningsdomstolens handläggning inte förekommit något sådant typiskt sett integritetskränkande brott som kan föranleda rätt till ersättning för ideell skada enligt skadeståndslagens bestämmelser. Inte heller har HB:s rättigheter enligt Europakonventionen åsidosatts i målet om åläggande av disciplinpåföljd. Kammarrättens handläggning och beslut har, genom att preskription inträdde och kammarrätten till viss del dömde över preskriberade behandlingstillfällen, visserligen innefattat skadeståndsgrundande fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Det är dock inte utrett att detta har medfört skada för HB. HB:s skadeståndsanspråk ska därför avslås i sin helhet.

Förutsättningar för att utge ersättning till HB för eget arbete hänförligt till att framställa anspråket hit föreligger inte.

Tingsrätts skriftligen upprättade tredskodom har inte korrekt återspeglat den avkunnade domens innehåll i fråga om ersättning för rättegångskostnader. Skadestånd har inte utgått med hänsyn till att parterna, som företräddes av advokat, inte överklagat domen.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår det anspråk som har framställts av ED m.fl.

Ärendet

Bakgrund

ED, WL, LAL, V och H Albrechtssons Stiftelse samt IH C H Marciapiedis Stiftelse äger bostadshyresfastigheten Mölndal Rudan 1. ED m.fl. ansökte i augusti 2008 hos Kronofogdemyndigheten om betalningsföreläggande mot bostadshyresgästen GP avseende utebliven hyra för oktober – november 2007 och maj 2008 samt yrkade att GP skulle avhysas från lägenheten. I målet yrkades ersättning för kostnader med 640 kr varav 300 kr avsåg ansökningsavgift och 340 kr eget arbete/ombudsarvode. WL, som är advokat, företrädde de övriga delägarna i egenskap av ombud. Kronofogdemyndigheten biföll i utslag den 9 mars 2009 yrkandena. Utslaget återvanns av GP och målet överlämnades till Göteborgs tingsrätt (mål nr T 12885-09).

ED m.fl. ansökte därefter om stämning mot GP och yrkade betalning av utbliven hyra för september och december 2009 samt för februari och mars 2010 (mål nr T 4615-10).

Tingsrätten kallade till sammanträde för muntlig förberedelse den 15 juni 2010 i båda målen. GP inställde sig inte till sammanträdet. ED m.fl. yrkade tredskodom i vart och ett av målen samt yrkade ersättning för rättegångskostnader med 80 625 kr inklusive mervärdesskatt avseende ombudsarvode till WL. Som underlag för rättegångskostnadsyrkandet ingavs en handling rubricerad ”Arbetsredogörelse”. Tingsrätten avkunnade tredskodomar varefter sammanträdet förklarades avslutat.

Tredskodomarna upprättades skriftligen och expedierades enligt tingsrättens dagboksblad till såväl kärandena som svaranden samma dag som de avkunnats. I domslutet i mål nr T 12885-09 förordnades dels att – med undanröjande av Kronofogdemyndighetens utslag – GP skulle utge ersättning för hyresfordringar med vissa belopp jämte ränta, dels att GP skulle ersätta kärandena för rättegångskostnader med 640 kr, varav 340 kr avsåg ombudsarvode och dels att GP, vid äventyr av avhysning, genast skulle avflytta från lägenheten. I domslutet i mål nr T 4615-10 förordnades dels att GP skulle utge ersättning för hyresfordringar med vissa belopp jämte ränta, dels att GP skulle ersätta kärandena för rättegångskostnader med 80 625 kr avseende ombudsarvode.

Tredskodomen i mål nr T 12885-09, som inte kunde återvinnas av svaranden med hänsyn till det tidigare meddelade utslaget från Kronofogdemyndigheten, vann laga kraft.

Avhysningen av GP verkställdes av Kronofogdemyndigheten den 14 september 2010.

Efter att GP hade ansökt om återvinning av tredskodomen i mål nr T 4615-10 återupptogs handläggningen av det målet under mål nr T 10622-10. ED m.fl. yrkade därefter vid tingsrätten att GP skulle erlägga betalning för utebliven hyra för maj – augusti och 1 – 14 september 2010. Yrkandena handlades i mål nr T 14708-10. Efter att tingsrätten beslutat om gemensam handläggning av de båda målen meddelades dom den 1 september 2011. Tingsrätten förordnade härvid dels att tredskodomen i mål nr T 4615-10 skulle undanröjas, dels att GP skulle utge ersättning för hyresfordringarna med de yrkade beloppen jämte ränta och dels att GP skulle ersätta kärandena för rättegångskostnader med 15 000 kr, avseende ombudskostnader, jämte ränta enligt lag. Såvitt gäller rättegångskostnaderna är i domen antecknat att kärandena yrkade ersättning med sammanlagt 105 625 kr varav 25 000 kr hänförde sig till ombudsarvode i mål nr T 10622-10 och T 14708-10 och 80 625 kr ombudsarvode i mål nr T 12885-09. Tingsrätten konstaterade att arbetet som hänförde sig till det senare målet inte var ersättningsgillt i de nu aktuella målen och bestämde ersättningen för arbetet i dessa mål efter skäligheten. Domen vann laga kraft.

Anspråket

ED m.fl. har begärt skadestånd av staten med 80 625 kr motsvarande rättegångskostnaderna i tingsrättens mål nr T 12885-09 jämte ränta från den 15 juni 2010. Till stöd för anspråket har ED m.fl. anfört i huvudsak följande. ED m.fl. yrkade vid sammanträdet den 15 juni 2010 ersättning för rättegångskostnader enbart i det första målet, dvs. mål nr T 12885-09. Kostnaderna i det andra målet var så begränsade att de avstod från att begära ersättning för dem. Tingsrätten avkunnade vid sammanträdet tredskodomar i enlighet med kärandenas yrkanden. I de skriftligen upprättade domarna har dock ombudskostnaden av misstag tagits upp i mål nr T 4615-10 i stället för i mål nr T 12885-09. Det var av utomordentligt stor vikt att GP avhystes, dels för att kunna hyra ut lägenheten till annan, dels eftersom andra boende i fastigheten framställde klagomål då de upplevde GP som störande. Det var därför inte möjligt att överklaga domen för att få den rättad utan att ekonomisk skada, bl.a. i form av ytterligare uteblivna hyresintäkter, skulle uppstå.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Göteborgs tingsrätt, lagmannen SS, som har anfört bl.a. följande.

I protokollet från den muntliga förberedelsen anges att handling benämnd kostnadsräkning gavs in och aktbilagerades i T 4615-10. Vid en närmare studie av denna handling, som har rubriken ”Arbetsredogörelse”, jämförd med dagboksbladen i de båda målen, framstår det dock som självklart att det är för åtgärder som avser arbete i mål T 12885-09 som ersättning begärs.

Det står alltså enligt min mening klart att det vid den muntliga förberedelsen framställda yrkandet om ersättning för rättegångskostnader med 80 625 kr inklusive mervärdesskatt avsåg mål T 12885-09. Ersättning för dessa kostnader kom av misstag att tillerkännas kärandena i tredskodomen i mål T 4615-10 i stället för i tredskodomen i mål T 12885-09.

[…]

I fråga om tredskodomen i mål T 12885-09 saknade svarande GP rätt att överklaga eller ansöka om återvinning eftersom utslag tidigare meddelats mot henne av Kronofogdemyndigheten. Eftersom WL m.fl. inte överklagade tredskodomen vann den laga kraft.

Med hänsyn till att tredskodomen i mål T 12885-09 har vunnit laga kraft och till att WL m.fl. enligt min bedömning har förlorat sin möjlighet att yrka ersättning för ytterligare rättegångskostnader uppkomna i detta mål, kan de anses ha vållats ren förmögenhetsskada i form av utebliven ersättning för ombudskostnad i målet. Skadan har vållats genom ovan omnämnda misstag av tingsrätten. Denna skada kan bedömas uppgå till 80 625 kr, vilket belopp tingsrätten får antas ha prövat skäligheten av i samband med att tredskodomar i målen T 12885-09 och T 4615-10 meddelades.

WL m.fl. måste dock anses vara medvållande till skadan med hänsyn till att de inte överklagade tredskodomen i mål T 12885-09 och inte heller begärde att tingsrätten kompletterade den enligt 17 kap. 15 § rättegångsbalken. Av sökandenas skrifter till Justitiekanslern framgår att de när de fick tredskodomarna på posten konstaterade att ombudskostnaden upptagits i fel mål. Som skäl för att inte överklaga har WL m.fl. anfört att det var av mycket stor vikt att svaranden avhystes och att avhysningen vid ett överklagande sannolikt skulle ha försenats med ekonomisk och annan skada som följd.

Av sökandenas skrifter till Justitiekanslern framgår inte vad skälet var till att de inte begärde rättelse eller komplettering av tredskodomarna. Med hänsyn till att de företräddes av en advokat måste det kunna begäras att denne uppmärksammat denna möjlighet. Ett beslut om komplettering skulle inte ha behövt innebära att avhysningen försenades någon längre tid.

Ett felaktigt beslut bör i första hand angripas genom vanliga rättsmedel. Eftersom sökandena har haft möjlighet att överklaga alternativt begära komplettering av tredskodomen i mål 12885-09, men har försummat detta, bör det skadestånd som de annars skulle ha haft rätt till jämkas.

Vid bedömningen av jämkningens storlek bör vikt fästas vid hur stor del av skadan som sökandena skulle ha undgått om de hade använt sig av ovan nämnda rättsmedel och fått den felaktiga domen ändrad. Eftersom skadan i sin helhet kan sägas ha uppkommit genom att domen vann laga kraft bör som utgångspunkt skadeståndet jämkas till 0 kr. Med hänsyn till de skäl som sökandena har anfört till att tredskodomen inte överklagades anser jag dock att skadestånd kan utgå med ett visst mindre belopp, vars storlek det överlämnas till Justitiekanslern att bestämma.

ED m.fl. har fått del av tingsrättens yttrande och har med anledning därav anfört sammanfattningsvis följande. WL tog del av tredskodomarna efter det att den i 17 kap. 15 § rättegångsbalken angivna tvåveckorsfristen hade löpt ut. Den huvudsakliga anledningen härtill var att domarna anlände med posten först efter midsommarhelgen 2010. Rätten bestod av en pensionerad rådman som uppgav att det på grund av påbörjade semestertider och stor frånvaro på tingsrätten nog skulle ta ett tag innan domarna kunde skickas. Eftersom WL befann sig på tjänsteresa de första dagarna i den aktuella veckan hade han inte tillfälle att gå igenom dem omedelbart då de anlände. För att komma till rätta med domar som innehåller felaktigheter är huvudalternativet överklagande. Eftersom höga krav på noggrannhet måste ställas på domstolarnas dömande verksamhet finns det inte någon generell anledning för parter och ombud att säkerställa att domar och beslut inte är behäftade med sådana fel som avses i 17 kap. 15 § rättegångsbalken. Därtill kommer att möjligheten att överklaga kvarstår även om tvåveckorsfristen har löpt ut. Den omständigheten att det visar sig ofördelaktigt att överklaga den med en felaktighet behäftade domen, i förhållande till att begära verkställighet av domen, är en sådan ovanlig och osannolik situation att part och ombud som inte förutsett denna situation rimligen inte kan anses vårdslös.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Domstols handläggning av och beslut i mål och ärenden är sådan verksamhet.

Utgångspunkterna för statens skadeståndsansvar avseende anspråk som grundas på påståenden om felaktig handläggning av domstol kan sammanfattas enligt följande. Vad som ska anses utgöra fel eller försummelse vid myndighetsutövning – eller annorlunda uttryckt culpa eller oaktsamhet – ska bedömas utifrån en objektiv måttstock. Bedömningen bör alltså ha sin utgångspunkt i vad den enskilde har rätt att vänta sig vid en verksamhet av det aktuella slaget. När det gäller domstolarnas verksamhet finns det skäl att ställa höga anspråk på noggrannhet. Vid bedömningen av frågan om fel eller försummelse bör hänsyn tas även till felets art (se t.ex. Bengtsson, Det allmännas skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen, andra upplagan, s. 65 f.).

Om en domstol åsidosätter en förfarandebestämmelse vid handläggningen av ett mål eller ärende får domstolen normalt anses ha gjort sig skyldig till ett fel som är skadeståndsgrundande för staten. När det däremot är fråga om en domstols eller någon annan myndighets bedömning av en rättsfråga eller en bevisfråga är det inte tillräckligt att bedömningen kan ifrågasättas.

Genom den tillgängliga utredningen får anses utrett att ED m.fl. vid sammanträdet den 15 juni 2010 yrkade ersättning för rättegångskostnader med 80 625 kr i mål nr T 12885-09 men inte framställde något yrkande om sådan ersättning i mål nr T 4615-10. Därmed saknas anledning att anta annat än att tingsrätten, såsom ED m.fl. har uppgivit, vid sammanträdet avkunnade domar i enlighet härmed. Tingsrätten har således brustit i noggrannhet vid det skriftliga upprättandet av tredskodomarna då dessa inte korrekt återspeglar innehållet i de avkunnade domarna. Det har därmed inte rört sig om någon bedömningsfråga utan ett fel av en sådan art som medför skadeståndsskyldighet för staten.

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade-ståndsgrundande fel eller en försummelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Vid denna bedömning gäller att det ankommer på den skadelidande att visa rimlig aktsamhet för att begränsa sin skada och förhindra dess uppkomst, med risk för att annars själv få stå skadan. Vidare kan enligt 6 kap. 1 § andra stycket skadeståndslagen skadestånd med anledning av bl.a. ren förmögenhetsskada jämkas om vållande på den skadelidandes sida har medverkat till skadan.

Fråga är därmed om den här angivna skadan hade kunnat undvikas genom en ändring av tredskodomen i mål nr T 12885-09.

Enligt 17 kap. 15 § första stycket rättegångsbalken kan rätten om den finner att en dom eller ett beslut innehåller någon uppenbar oriktighet till följd av rättens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende, besluta om rättelse av domen. Bestämmelsen om rättelse ska tillämpas restriktivt (se NJA 1990 s. 208). Möjligheten att rätta är fakultativ och förutsätter inte yrkande av part. Enligt samma bestämmelses andra stycke får rätten, om rätten av förbiseende har underlåtit att fatta ett beslut som skulle ha meddelats i samband med dom eller slutligt beslut, komplettera avgörandet inom sex månader från det att avgörandet vann laga kraft. Komplettering senare än två veckor efter det att avgörandet meddelades får dock ske endast om en part begär det och motparten inte motsätter sig det.

Med hänsyn till Justitiekanslerns slutsats angående innehållet i de tredskodomar som avkunnades den 15 juni 2010 kan endast frågan om rättelse aktualiseras i förevarandefall. Den tvåveckorsfrist som gäller för komplettering av dom utan motpartens medgivande har således inte någon betydelse här. Såvitt gäller frågan om rättelse kan det i och för sig inte uteslutas att domarna hade kunnat rättas. Frågan om förutsättningar för rättelse föreligger är emellertid en bedömningsfråga och bestämmelsen är fakultativ.

Med hänsyn till det nu sagda bör den omständigheten att ED m.fl. inte påkallade rättelse inte inverka på bedömningen av deras rätt till ersättning.

Vid bedömningen av ersättningsfrågan finns det däremot skäl att beakta att ED m.fl. inte överklagade domen i mål nr T 12885-09 såvitt avsåg rättegångskostnaderna. De har i den delen anfört att anledningen till att de inte överklagade var att ett överklagande skulle försena verkställigheten av avhysningen. Ett överklagande avseende rättegångskostnaderna hade emellertid inte hindrat verkställighet av vare sig avhysningen eller av domen såvitt den avsåg den GP ålagda betalningsskyldigheten i huvudsaken (se 3 kap. 1 § och 3 kap. 3 § utsökningsbalken). Det saknas anledning att utgå från annat än att ED m.fl. genom ett sådant överklagande hade kunnat få fullt ut bifall till sitt i tingsrätten framställda rättegångskostnadsyrkande. Genom ett överklagande hade de därmed kunnat förhindra att den uppgivna skadan uppkom. I vart fall när den som begär skadestånd företräds av advokat måste det i regel krävas att denne har tagit i anspråk den av rättsordningen i första hand anvisade möjligheten för att komma till rätta med ett fel som en dom är behäftad med. Justitiekanslern finner därför att någon ersättning inte ska utgå i detta fall.

Justitiekanslerns bedömning har i detta fall i första hand avsett frågan om det har förelegat ett direkt orsakssamband mellan den påstådda skadan och det fel som har förekommit vid tingsrätten. Det kan emellertid anmärkas att om prövningen i stället skulle göras såsom en fråga om medvållande är det Justitiekanslerns bedömning att ett eventuellt skadestånd då ska jämkas till noll kronor.

Klagomål mot Arbetsmarknadsstyrelsen i anledning av dess tillsyn över arbetslöshetskassa samt skadeståndsanspråk

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern gör vissa uttalanden om Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) tillsynsåtgärder men avslår det skadeståndsanspråk som Sveriges Arbetares arbetslöshetskassa framställt mot staten.

Ärendet

Bakgrund

Valet slutfördes den 14 april 1997 varefter rösträkning genomfördes av Notarius Publicus. Valet var i sin helhet avslutat den 6 maj 1997.

AMS föreläggande om att ombudsvalet skulle slutföras överklagades av SAAK till regeringen. I beslut den 5 juni 1997 upphävde regeringen föreläggandet och de därtill anslutande anvisningarna.

SAAK överklagade AMS beslut att behålla medlemsförteckningen till regeringen. I beslut den 19 november 1998 avslog regeringen överklagandet.

Anspråket m.m.

AMS har felaktigt förelagt SAAK att lämna ut sin medlemsförteckning över direktanslutna medlemmar till Mats J.

AMS har felaktigt förelagt SAAK att slutföra ombudsvalet och valet har inte gått riktigt till.

AMS har på ett otillbörligt sätt erhållit en datadiskett med SAAK:s medlemsförteckning samt har behållit en papperskopia av förteckningen.

Justitiekanslern har remitterat ärendet till AMS som har inkommit med yttranden i ärendet.

Justitiekanslern har erhållit synpunkter på dessa yttranden.

Justitiekanslern har också haft tillgång till ett antal av AMS akter (dnr F 97-1729-41, F97-1551-40, F97-631-41).

Justitiekanslerns bedömning

Föreläggandet den 21 februari 1997 att lämna ut medlemsförteckning

Vad som i övrigt anförts från SAAK:s i denna del föranleder inga särskilda uttalanden från min sida.

Föreläggandet den 23 februari 1997 att slutföra ombudsvalet

AMS åtgärd den 3 mars 1997 att hämta medlemsförteckning samt AMS beslut att inte återlämna papperskopian

Skadeståndsfrågan

Övrigt

Ärendet är härmed avslutat för mitt vidkommande.

Ersättning enligt frihetsberövandelagen har jämkats till noll på grund av eget beteende m.m. (I)

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår HG:s begäran om ersättning.

Anspråk m.m.

HG har varit berövad friheten som anhållen och häktad under tiden den 17 juli 2010 till den 9 augusti 2011 på grund av misstanke om mord. Han dömdes av Södertörns tingsrätt den 15 juni 2011 för mord, olovlig körning, narkotikabrott och brott mot knivlagen till fängelse på livstid. Svea hovrätt har därefter ogillat åtalet för mord och bestämt påföljden för den övriga brottsligheten till fängelse fyra månader.

HG har begärt ersättning för lidande enligt Justitiekanslerns praxis. Han har – som det får uppfattas – till stöd för en förhöjd ersättning angett att uppgifter om honom har spridits på internet, att han satt häktad med restriktioner under mer än ett år samt att han vid tingsrätten dömdes till fängelse på livstid.

Åklagarmyndigheten har avgett ett yttrande. Av yttrandet framgår bl.a. följande. HG har vid tingsrätten lämnat en berättelse som i korthet går ut på att han lejt en ”indrivare” som skulle kräva in en narkotikaskuld från den dödade kvinnans f.d. pojkvän A. Planen var att indrivaren, för att understryka allvaret i situationen, skulle skjuta A i benet. HG ordnade fram kläder från en budfirma som indrivaren skulle bära för att lura sig in i bostaden. Han kontaktade A per telefon i avsikt att ta reda på var denne fanns och fick då uppfattningen att denne befann sig i sin f.d. flickväns bostad. Han skjutsade dit den pistolbeväpnade indrivaren, släppte av honom vid porten och uppmanade honom att gå upp till lägenheten för att skjuta A. Han väntade under tiden själv i bilen utanför porten. Enligt HG:s berättelse har indrivaren därefter av oklar anledning skjutit kvinnan i huvudet med flera skott.

HG har yttrat sig över vad åklagaren har anfört.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 2 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) har den som varit anhållen och häktad på grund av misstanke om brott rätt till ersättning bl.a. när frikännande dom har meddelats. I detta fall har HG frikänts från ansvar för den gärning som låg till grund för beslutet om frihetsberövande. Han är därmed i princip berättigad till ersättning.

Enligt 6 § tredje stycket frihetsberövandelagen kan ersättning dock vägras eller sättas ned om den skadelidande genom sitt eget beteende har föranlett beslutet om frihetsinskränkning eller om det annars skulle vara oskäligt att ersättning lämnas. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1997/98:105 s. 26 och 55) anges att skäl för jämkning på grund av den skadelidandes eget beteende kan finnas om denne har handlat på ett sådant sätt att han har dragit misstankarna till sig.

Möjligheten till jämkning innefattar ett undantag från principen att den som inte har blivit dömd i en rättegång ska betraktas som oskyldig. Av detta följer att det allmänna normalt ska utge ersättning i ett sådant fall och att jämkningsregeln i 6 § tredje stycket frihetsberövandelagen ska tillämpas restriktivt. Vidare ankommer det på staten att visa att förutsättningarna för jämkning är uppfyllda (se prop. 1997/98 s. 25 f. och s. 56).

HG har frikänts från ansvar för den gärning som låg till grund för beslutet om frihetsberövande. De uppgifter som han själv har lämnat om sitt agerande i anslutning till det mord som föranledde frihetsberövandet innebär emellertid att han, i syfte att enligt hans egen uppgift få den okände indrivaren att skjuta A i benet, tagit en aktiv del i det förlopp som föranledde kvinnans död. Hans eget beteende har gett anledning till att misstankar riktades mot honom på ett sådant sätt att han i väsentlig omfattning får anses själv ha föranlett att han kom att berövas friheten p.g.a. misstanke om mord. Det finns därför anledning att vägra honom ersättning. Förhållandena är i allt fall sådana att det framstår som oskäligt att utge någon ersättning. HG:s begäran om ersättning ska därför avslås.

Ersättning enligt frihetsberövandelagen har jämkats till noll på grund av eget beteende m.m. (II)

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår JN:s begäran om ersättning.

Bakgrund

Hösten 2010 hittade polisen, som hade bedrivit hemlig telefonavlyssning mot olika personer, två narkotikagömmor i olika skogsområden i Värmland. JN åtalades för att ha överlåtit narkotika från gömmorna genom att anvisa olika köpare var den fanns och kunde avhämtas. Han anhölls i sin frånvaro den 8 november 2010 och greps påföljande dag, varefter han häktades såsom på sannolika skäl misstänkt för grovt narkotikabrott i två fall. Han dömdes sedermera av tingsrätten för grovt narkotikabrott i två fall till sex års fängelse. Därutöver förklarades villkorligt medgiven frihet om drygt tre år förverkad.

Den 29 april 2011 ogillade hovrätten åtalet mot JN. Dessförinnan, den 21 april, hade han försatts på fri fot. Av hovrättens domskäl framgår det att det beträffande åtalet i den ena av de båda åtalspunkter som gällde JN inte ansågs vara ställt utom rimligt tvivel att han vare sig hade överlåtit eller innehaft (anvisat) narkotikan. När det gäller den andra åtalspunkten, som endast innefattade ett påstående om att JN skulle ha överlåtit ca 1,8 kg amfetamin, fann hovrätten klarlagt att han hade visat en viss person var detta narkotikaparti fanns, men däremot inte styrkt att han hade överlåtit narkotikapartiet.

Anspråk m.m.

JN har begärt ersättning för lidande enligt Justitiekanslerns praxis, för inkomstförlust med 24 901 kr och för ombudskostnader med 4 372 kr.

Åklagarmyndigheten har avgett ett yttrande och därvid anfört att någon ersättning inte bör utgå eller att ersättningen i vart fall bör jämkas eftersom hovrätten funnit det styrkt att JN har anvisat drygt 1,8 kg amfetamin till en medtilltalad.

JN har fått del av åklagarens yttrande och har bestritt att det föreligger skäl för jämkning.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 2 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) har den som varit anhållen och häktad på grund av misstanke om brott rätt till ersättning bl.a. när frikännande dom meddelas. I detta fall har JN frikänts från ansvar för de gärningar som låg till grund för beslutet om frihetsberövande. Han är därmed i princip berättigad till ersättning.

Jämkning enligt 6 § tredje stycket frihetsberövandelagen?

Fråga har uppkommit huruvida det finns skäl att jämka eller vägra ersättning till JN eftersom han genom sitt eget beteende har dragit misstankarna till sig.

I 6 § tredje stycket frihetsberövandelagen anges att ersättning kan vägras eller sättas ned om den skadelidandes eget beteende har föranlett beslutet om frihetsinskränkning eller om det med hänsyn till övriga omständigheter är oskäligt att ersättning lämnas. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1997/ 98:105 s. 26 och 55) anges att skäl för jämkning på grund av den skadelidandes eget beteende kan finnas om denne har handlat på ett sådant sätt att han har dragit misstankarna till sig.

Hovrätten har funnit det klarlagt att JN har visat en viss person var ett parti på ca 1,8 kg amfetamin fanns gömt. Enligt min bedömning har JN:s eget beteende – d.v.s. att visa var ett stort narkotikaparti fanns gömt – gett anledning till att misstankar riktades mot honom på ett sådant sätt att han i väsentlig omfattning själv får anses ha bidragit till att han berövades friheten p.g.a. misstankar om grovt narkotikabrott. Det finns därför anledning att vägra honom ersättning. Jag anser vidare att förhållandena i detta fall har varit sådana att det under alla omständigheter vore oskäligt att utge någon ersättning. JN:s begäran om ersättning ska därför avslås.

Vid denna bedömning i huvudsaken ska någon ersättning inte heller utgå för ombudskostnader i ärendet.

Klagomål mot Arbetsförmedlingen med anledning av att en placering inom jobb- och utvecklingsgarantin har avbrutits

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern vidtar ingen ytterligare åtgärd i ärendet.

Ärendet

Bakgrund

EC har deltagit i det arbetsmarknadspolitiska programmet jobb- och utvecklingsgarantin. Programmet består av tre faser. Deltagare i fas tre ska sysselsättas hos anordnare som förmedlas av Arbetsförmedlingen. Anordnaren betalar ingen lön till deltagaren. Den som tar del av programmet kan istället få ekonomiskt stöd för sin försörjning från Försäkringskassan i form av aktivitetsstöd.

EC påbörjade i februari 2010 fas tre i programmet och placerades hos anordnaren Jobbfabriken i Malmö. Såvitt framgår av handlingarna i ärendet erhöll EC ersättning från Försäkringskassan under placeringen.

Den 27 januari 2011 publicerades en artikel i tidningen Efter Arbetet med rubriken ”Jobbfabriken kräver slavkontrakt”. I artikeln uttalade EC och en annan deltagare i programmet kritik mot Jobbfabrikens verksamhet i Malmö.

Den 8 februari 2011 deltog EC i ett så kallat trepartsamtal med Arbetsförmedlingen och Jobbfabriken. I samtalet deltog, förutom EC, arbetsförmedlaren BH samt från Jobbfabriken regionchefen HB och en handledare.

Den 11 februari 2011 avbröts EC:s placering hos Jobbfabriken. I avvaktan på ny sysselsättningsplats angavs Arbetsförmedlingen som anordnare.

Anmälan m.m.

EC har i en skrivelse hit anfört att Arbetsförmedlingen felaktigt har begränsat hennes yttrandefrihet och meddelarfrihet. Till anmälan har fogats den aktuella artikeln i tidningen Efter Arbetet, ytterligare en artikel ur samma tidning rörande den anmälda händelsen, registerutdrag från Arbetsförmedlingen samt en ljudupptagning av trepartssamtalet den 8 februari 2011 som uppges ha gjorts med en dold digitalkamera.

Justitiekanslern har tagit del av handlingarna och ljudupptagningen. Av dessa framgår bl.a. följande. EC har gjort gällande att Arbetsförmedlingen har beslutat att omplacera henne och att anledningen till detta var de uttalanden hon hade gjort i tidningen Efter Arbetet. Jobbfabriken har å sin sida hävdat bl.a. att EC har ägnat sig åt mobbning av en annan deltagare i programmet på internet.

I det ingivna registerutdraget från Arbetsförmedlingen anges att EC:s placering avbryts ”på grund av oenighet mellan anordnare och sökande”.

Den ingivna ljudupptagningen från trepartsamtalet den 8 februari 2011 är av mycket dålig kvalitet och knappt hörbar. Endast enstaka ord och meningar har gått att urskilja. Såvitt Justitiekanslern har kunnat bedöma framgår att HB och EC har varit oense i ett flertal frågor, bl.a. beträffande sakfrågor som har tagits upp i artikeln i tidningen Efter Arbetet den 27 januari 2011 och beträffande vad som har avhandlats i en grupp på Facebook på internet. BH förefaller ha intagit en mer tillbakadragen roll i samtalet. Samtalet har såvitt kan bedömas avslutats med att BH föreslagit att samarbetet mellan EC och Jobbfabriken ska avbrytas på grund av den oenighet som visat sig föreligga mellan parterna.

Handläggningen och utredningen

Justitiekanslern uppfattade EC:s skrivelse som en anmälan om brott mot repressalieförbudet i tryckfrihetsförordningen (TF) och beslutade den 24 maj 2011 att inte inleda förundersökning med anledning av misstanke om sådant brott. I beslutet anförde Justitiekanslern att de åtgärder som vidtagits gentemot EC inte faller inom det straffbelagda området eftersom EC inte varit anställd av Arbetsförmedlingen. Justitiekanslern fann dock skäl att inom ramen för tillsynsverksamheten inhämta ett yttrande från Arbetsförmedlingen.

I yttrandet har Arbetsförmedlingen anfört bl.a. följande.

I början av februari [2011] publiceras en artikel i tidningen Efter Arbetet, där E uttalar sig kritiskt kring Jobbfabriken och Arbetsförmedlingen. Med anledning av att kritiken signalerar risk för missförhållanden tar ansvarig handläggare BH kontakt med Jobbfabriken och E och bokar in ett uppföljningssamtal. Arbetsförmedlingen hade ingen information kring E:s upplevelser på Jobbfabriken innan publicering av artikeln. Detta samtal äger rum den 8 februari 2011 kl 10.00. HB, ansvarig på Jobbfabriken, berättar innan samtalet - för B - att han haft ett samtal med E och [en annan deltagare] dagen efter artikeln publicerats. Under detta samtal hade han framfört sitt ogillande gällande artikeln och han önskade att de hade framfört kritiken till honom innan artikeln publicerades. Han berättar också för dem att andra deltagare på Jobbfabriken känner sig uthängda.

Uppföljningssamtalet genomförs med E, B, H och en handledare från Jobbfabriken, Y. Samtalet är inledningsvis en dialog mellan H och E, och handlar om artikeln, logginläggen på Facebook, andra deltagare på Jobbfabriken. Mycket fokus läggs på andra saker än sysselsättning på Jobbfabriken enligt E. Diskussionen fortgår och slutligen avbryter B denna genom att säga att mötet är till för att hitta en lösning för E; hon vill vara kvar men Jobbfabriken vill avsluta hennes deltagande. Mötet avlutas abrupt då E anklagar Y (handledare på Jobbfabriken) för att vara rasist. Enligt E har Y kallat deltagare för invandrarpack, blattar och obildbara. Y blir mycket upprörd och mötet avslutas då Y säger att hon ska göra en polisanmälan.

B talar nu i enrum med E och till slut kommer man överens om att E avslutar sin placering på Jobbfabriken. Det är inte aktuellt med ett återkallande och Arbetsförmedlingen kommer att hitta en annan placering till E. Placering Fas 3 på Jobbfabriken för deltagaren samt möjlighet till anordnarbidrag för anordnaren avbryts.

[---]

Arbetsförmedlingens slutsats:

Efter att ha lyssnat på inspelningen av samtalet samt efter interna diskussioner kan konstateras att Arbetsförmedlingen inte har brustit i sina rutiner i just denna situation (uppföljningssamtalet). Däremot kunde uppföljningarna av deltagarna på Jobbfabriken ha varit mer frekventa under hösten, vilket alltid hänger på tillgängliga resurser. Detta hade möjligen kunnat medverka till att situationen inte hade drivits till sin spets. Det är också viktigt att konstatera att det inte är Arbetsförmedlingen som ville avsluta Es placering på Jobbfabriken, utan Jobbfabriken. Grunden för en bra placering är att det finns en bra relation mellan sökande, anordnare och Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen har inget att säga till om i ett enskilt ärende om en anordnare inte vill ha kvar en deltagare. Det enda Arbetsförmedlingen kan göra är att försöka hitta en ny placering att erbjuda. På sikt kanske man finner anordnaren olämplig, om det regelbundet uppstår problem som inte går att lösa på annat sätt än genom att placeringar avbryts, men i detta ärende kan man inte utesluta att anordnaren kan ha rätt i att deltagaren har bidragit till att skapa problem för andra deltagare, så det kan inte ensamt läggas till grund för att sluta erbjuda placeringar hos anordnaren. Men om en anordnare är oseriös bryter Arbetsförmedlingen alla pågående placeringar och slutar erbjuda placeringar hos anordnaren, även om deltagarna skulle motsätta sig det. Det är vad lagstiftaren har gett Arbetsförmedlingen som möjlig åtgärd, och det följer av den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som ska göras vid placeringar att en placering ska förbättra deltagarens möjligheter på arbetsmarknaden. Några repressalier har Arbetsförmedlingen inte gjort sig skyldig till. Det kan knappast anses lämpligt att placeringarna istället skulle ha fortsatt och att deltagarna skulle ha varit tvungna ”att sitta utanför porten” eftersom de hade vägrats tillträde till lokalerna av anordnaren, eller att de istället skulle ägnat dagarna åt att söka jobb i Arbetsförmedlingens lokaler utan att ta del av det som anordnarna ska erbjuda för att ge deltagarna större möjligheter att få ett arbete. Det åligger Arbetsförmedlingen att vid sin arbetsmarknadspolitiska bedömning istället finna att det är bättre för den arbetssökande att erbjudas en annan placering.

EC har beretts tillfälle att yttra sig över vad Arbetsförmedlingen har anfört men har inte inkommit med något yttrande.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Av 1 kap. 1 § tredje stycket TF framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter om inte något annat är föreskrivet i TF (meddelarfrihet).

Sedan den 1 januari 2011 är i 3 kap. 4 § andra stycket TF uttryckligen stadgat att en myndighet eller ett allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk. Uppsåtligt ingripande i strid med bestämmelsen är numera också straffsanktionerat direkt genom bestämmelsen i 3 kap. 5 § tredje stycket TF. Detta s.k. repressalieförbud gällde visserligen även tidigare såsom en följd av stadgandet i 1 kap. 3 § TF att ingen får tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annan ordning eller annat fall än vad TF medger. En överträdelse av repressalieförbudet kunde härvid, om den skedde i samband med myndighetsutövning mot den enskilde, föranleda ansvar för tjänstefel enligt brottsbalkens bestämmelser. Om repressalieåtgärden var av annat slag kunde den också – liksom idag – föranleda kritik från Riksdagens ombudsmän (JO) eller Justitiekanslern inom ramen för dessa tillsynsorgans s.k. erinringspraxis.

Repressalieförbudet anses innefatta att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i en tryckt skrift i princip är otillåten. Myndigheter och chefer hos myndigheter får således inte vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller meddelarfriheten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och 1987/88 s. 193 samt SOU 1990:12 s. 63).

Till ansvar för uppsåtligt ingripande i strid med 3 kap. 4 § andra stycket TF döms, enligt 3 kap. 5 § andra stycket TF, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd. De åtgärder som faller utanför den angivna bestämmelsen är följaktligen straffria. Därmed är inte sagt att andra negativa åtgärder som vidtas i repressaliesyfte är tillåtna. Repressalieförbudet är betydligt mer omfattande än vad som är straffbelagt och företrädare för det allmänna är utanför det straffbelagda området som redan har nämnts underkastade Justitiekanslerns och JO tillsyn (prop. 2009/10:81 s. 42).

Av förarbetena till de nya bestämmelserna framgår att det inte är uteslutet att en myndighet skulle kunna vidta en åtgärd som träffas av repressalieförbudet mot någon annan än de anställda vid myndigheten. När det gäller det straffbara området är straffansvar för åtgärder mot andra än anställda dock uteslutet på grund av karaktären av de repressalier som enligt straffbestämmelsen kan föranleda ansvar (prop. 2009/10:81 s. 43).

Överväganden

EC har inte varit anställd av Arbetsförmedlingen utan har varit deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program. De åtgärder som har vidtagits gentemot henne faller, vilket Justitiekanslern redan har konstaterat, inte inom ramen för det straffbelagda området. Den nu aktuella frågan är istället om det, utanför det straffbelagda området, finns anledning att rikta kritik mot Arbetsförmedlingen för myndighetens agerande i ärendet.

Förhållandet mellan Arbetsförmedlingen, deltagaren och anordnaren

Vid bedömningen av Arbetsförmedlingens agerande i ärendet måste beaktas den speciella trepartsrelation som råder vid deltagande i jobb- och utvecklingsgarantin. Bestämmelserna i förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin innebär i korthet följande.

Arbetsförmedlingen prövar frågor om anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin. En anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin innebär att den som anvisas erbjuds att ta del av programmet (3 §). Deltagare i fas tre ska sysselsättas hos anordnare som förmedlas av Arbetsförmedlingen (7 §). En anvisning till programmet ska återkallas bl.a. om den som anvisats avvisar någon insats inom programmet eller missköter sig eller stör verksamheten (15 §). Bestämmelsen om återkallelse gäller själva anvisningen till programmet, inte placeringen hos anordnare i fas tre. Anordnaren betalar ingen lön till deltagaren. Den som tar del av programmet kan istället få ekonomiskt stöd för sin försörjning från Försäkringskassan i form av aktivitetsstöd (17 § och förordningen [1996:1100] om aktivitetsstöd). Anordnaren kan få viss ekonomisk ersättning (s.k. anordnarbidrag), vilken Arbetsförmedlingen beslutar om och betalar ut (18 §). Arbetsförmedlingens beslut enligt förordningen kan omprövas (22 §) och i vissa fall överklagas till förvaltningsdomstol (23 §). Arbetsförmedlingen har i ett kompletterande yttrande framhållit att anvisningen till deltagande enligt 3 § inte är ett beslut. Inte heller placeringen hos en anordnare eller erbjudandet om en sådan placering är enligt Arbetsförmedlingens uppfattning ett beslut. Att återkalla en anvisning är dock ett beslut. Att avbryta en placering hos en anordnare är inte heller ett beslut och en ”omplacering” är inte annat än ett nytt erbjudande att ta del av en insats. Arbetsförmedlingen kan därför rent juridiskt inte omplacera någon.

Det är i ärendet inte fråga om en traditionell relation mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det är istället fråga om en trepartsrelation mellan Arbetsförmedlingen, anordnaren och deltagaren. Den enskilde deltagaren är inte att betrakta som arbetstagare i förhållande till vare sig anordnaren eller Arbetsförmedlingen. Förhållandet mellan anordnaren och deltagaren liknar dock i praktiken förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare.

Anordnaren är inte en myndighet utan ett privat företag. I förhållandet mellan ett sådant företag och dess anställda gäller såvitt är av intresse i detta ärende inte samma regler som mellan en myndighet och dess anställda. Rätten till yttrandefrihet enligt regeringsformen 2 kap. 1 § och till meddelarfrihet enligt TF gäller endast offentligt anställda, samt enligt särskilda bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) anställda i vissa offentligt ägda bolag. Offentligt anställda har en viss lojalitetsplikt gentemot sin arbetsgivare. Den gäller dock endast skyldigheten att utföra sina arbetsuppgifter på ett korrekt sätt. Att uttala kritik mot sin arbetsgivare strider för den offentligt anställde inte mot lojalitetsplikten. Rätten att göra det är tvärtom grundlagsskyddad. En arbetstagare hos en privat arbetsgivare har en mer långtgående lojalitetsplikt. Brott mot lojalitetsplikten kan för privat anställda utgöra saklig grund för uppsägning. En privatanställd kan således ytterst bli uppsagd för ett sådant agerande som en offentligt anställd åtnjuter grundlagsskydd för.

Förhållandet mellan Arbetsförmedlingen och deltagaren liknar inte förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Arbetsförmedlingen är den myndighet som anvisar någon till deltagande i programmet och också den som kan besluta om att en deltagare inte längre ska få delta i programmet. Arbetsförmedlingen har dock inget arbetsgivaransvar och betalar inte någon ersättning till deltagaren. Förhållandet mellan Arbetsförmedlingen och deltagaren är enligt Justitiekanslerns uppfattning närmast att likna vid den relation som enskilda i allmänhet har gentemot myndigheter som ska besluta om sociala förmåner av skilda slag.

När en deltagare och en anordnare inte kommer överens har Arbetsförmedlingen inte några maktmedel till sitt förfogande för att tvinga anordnaren att ta emot deltagaren. Arbetsförmedlingen kan därför inte rimligen vara skyldig att erbjuda plats hos en anordnare som inte vill ta emot en deltagare.

Arbetsförmedlingens agerande

EC har gjort gällande att Arbetsförmedlingen har beslutat att omplacera henne och att anledningen till detta var de uttalanden hon hade gjort i tidningen Efter Arbetet. För att Arbetsförmedlingens agerande ska komma i konflikt med repressalieförbudet krävs dels att det varit fråga om en åtgärd som medfört negativa konsekvenser för EC, dels att åtgärden grundat sig på hennes medverkan i media.

Mot bakgrund av de bestämmelser i förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin som redogjorts för ovan får det anses stå klart att Arbetsförmedlingen i arbetsrättlig mening inte har fattat något beslut att omplacera EC. Arbetsförmedlingens agerande har dock inneburit att EC:s placering vid Jobbfabriken har upphört. Även om EC enligt egen uppgift velat vara kvar vid Jobbfabriken kan det kan enligt Justitiekanslerns mening sättas i fråga om placeringens upphörande i sig har inneburit en åtgärd som medfört negativa konsekvenser för EC i repressalieförbudets mening. Arbetsförmedlingen har inte beslutat att återkalla anvisningen till jobb- och utvecklingsgarantin och EC har såvitt framkommit i ärendet haft kvar sina ekonomiska förmåner.

Det får i ärendet anses utrett att orsaken till att EC:s placering vid Jobbfabriken upphörde var osämja parterna emellan. I ärendet förekommer dock olika uppgifter om vad som varit orsaken till osämjan. Vid dessa förhållanden kan det enligt Justitiekanslerns uppfattning inte heller anses utrett att placeringen vid Jobbfabriken upphörde på grund av EC:s medverkan i media.

Det kan mot bakgrund av det sagda inte anses utrett att Arbetsförmedlingens agerande har stått i strid med repressalieförbudet eller grunderna för detsamma. Redan av detta skäl saknas det därför anledning att rikta någon kritik mot Arbetsförmedlingen för dess agerande i ärendet.

Härutöver vill Justitiekanslern emellertid framhålla följande. Om det istället för den trepartsrelation som rått i det aktuella ärendet hade varit fråga om ett klassiskt arbetstagarförhållande mellan EC och Jobbfabriken hade Jobbfabriken i enlighet med det ovan anförda haft rätt att kräva lojalitet. Det framstår inte som rimligt att EC:s rätt i förhållande till Jobbfabriken ska bli större för att det varit fråga om deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Jobbfabriken har därför enligt Justitiekanslerns uppfattning haft rätt att kräva lojalitet även i den nu aktuella relationen till EC. Det sagda innebär att även om det skulle anses utrett att anledningen till osämjan mellan Jobbfabriken och EC uteslutande varit hennes uttalanden i media kan Arbetsförmedlingen inte kritiseras för att den i den uppkomna situationen medverkat till att placeringen upphört på grund härav.

Slutligen konstaterar Justitiekanslern att frågan om meddelarfriheten bör utsträckas till att avse även privat anställda har varit föremål för utredning vid flera tillfällen, se bl.a. meddelarskyddskommitténs betänkande Meddelarrätt (SOU 1990:12) samt promemorian Yttrandefrihet för privatanställda (Ds 2001:9). De förslag som har lämnats har mötts av kritik från flera remissinstanser och har inte lett till någon lagstiftning i frågan. Regeringen har aviserat att frågan om ett utökat meddelarskydd för privatanställda inom offentligt finansierad verksamhet kommer att utredas på nytt, se bl.a. justitieministerns svar den 29 november 2011 på interpellation 2011/12:126. Yttrandefrihetskommittén har i december 2011 till Justitiedepartementet påtalat behovet av en utredning och samtidigt framhållit att den inte har tid eller resurser att själv utreda frågan. Konstitutionsutskottet har, sedan ett flertal motioner väckts i frågan, som sin uppfattning uttryckt att det behövs ett utvidgat meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet och välkomnat en utredning i frågan, se utskottets betänkande 2011/12:KU13, i vilket utskottet understryker att utredningen bör tillsättas snabbt. Debatt i riksdagen rörande betänkandet kommer att hållas den 12 april 2012. Justitiekanslern följer naturligtvis med stort intresse utvecklingen rörande dessa frågor.

Fråga om Polismyndigheten i Västra Götaland vidtagit tillräckliga åtgärder för att garantera mötesfriheten vid en tillståndsgiven allmän sammankomst m.m.

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern riktar inte någon kritik mot Polismyndigheten i Västra Götaland för dess insats vid ett torgmöte på Kungsbroplatsen den 13 september 2010.

2. Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten i Västra Götaland för dess hantering av en begäran om utlämnande av allmän handling.

Ärendet

Vid Sverigedemokraternas torgmöte den 13 september 2010 på Kungsportsplatsen i Göteborg uppstod våldsamheter och tumult vilket ledde till att Polismyndigheten i Västra Götaland beslutade att ställa in torgmötet. Representanter för Sverigedemokraterna begärde den 5 oktober 2010 hos polismyndigheten att få ta del av samtliga allmänna handlingar angående händelsen. Den 8 november 2010 fattades beslut om utlämnande av de aktuella handlingarna.

I en anmälan hit har representanter för Sverigedemokraterna riktat kritik mot polismyndigheten för att inte den gjort tillräckligt för att partiet skulle kunna hålla det tillståndsgivna torgmötet. Anmälarna anser vidare att polismyndigheten tagit för lång tid på sig att lämna ut de begärda handlingarna samt att ärendehanteringen varit onödigt krånglig.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Rikspolisstyrelsen, som har anmodats att besvara följande frågor.

1. Har polisinsatserna vid torgmötet på Kungsbroplatsen den 13 september 2010 varit tillräckliga för att kunna garantera mötesfriheten i enlighet med 2 kap. 1 § 3 regeringsformen (RF)?

2. Har utlämnandet av allmänna handlingar skett i överensstämmelse med 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF)?

Rikspolisstyrelsen har inhämtat ett yttrande från Polismyndigheten i Västra Götaland. Polismyndigheten i Västra Götaland har lämnat in ett yttrande från kommenderingschefen vid den aktuella polisinsatsen (polismästaren HS), en promemoria över våldsanvändningen vid insatsen samt kartor över Kungsportsplatsen. Rikspolisstyrelsen har i sitt yttrande bl.a. uppgett följande.

Rättslig regering

Av 2 kap. l2 § första stycket TF framgår att en allmän handling som får lämnas ut ska på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del därav. Enligt andra stycket i samma paragraf är myndigheten inte skyldig att tillhandahålla handling på stället, om betydande hinder möter.

Enligt 2 kap. l § 3 och 4 RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad mötesfrihet, dvs. frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk samt demonstrationsfrihet, dvs. frihet att anordna och delta i demonstration på allmän plats.

Av 2 kap. 12 § första och andra stycket RF framgår att de fri- och rättigheter som avses i bl.a. 1 § 3 och 4 får begränsas genom lag. Sådana begränsningar får dock göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör hot mot den fria åsiktsbildningen.

Enligt 2 kap. 14 § första stycket RF får mötesfriheten och demonstrationsfriheten begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot.

Med allmän sammankomst avses enligt 2 kap. 1 § 1 ordningslagen (1993:1617) bl.a. sammankomster som utgör demonstrationer eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet.

Enligt 2 kap. 4 § ordningslagen får allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte utan tillstånd anordnas på offentliga platser.

Enligt 2 kap. 22 § ordningslagen får polismyndigheten inställa eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning som hålls i strid med ett beslut som innebär avslag på en ansökan enligt 6 § eller i strid med en föreskrift enligt 15 § eller ett förbud enligt 25 §.

I 2 kap. 23 § 1 ordningslagen anges att en polismyndighet får utöver vad som sägs i 22 § upplösa en allmän sammankomst, om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken.

Till polisens uppgifter hör enligt 2 § 1 och 2 polislagen (1984:387) bl.a. att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat.

Rikspolisstyrelsens bedömning

Inledningsvis kan konstateras att Sverigedemokraternas torgmöte utgör en allmän sammankomst och omfattas av den grundlagsskyddade mötesfriheten samt att motdemonstranternas åtgärder också åtnjuter grundlagsskydd i form av demonstrationsfrihet.

En allmän sammankomst får inte anordnas på offentlig plats utan tillstånd. Sverigedemokraterna hade sökt och erhållit tillstånd för det aktuella torgmötet. Däremot hade motdemonstranterna inte sökt tillstånd till sin demonstration.

Polismyndigheten får ställa in eller upplösa en allmän sammankomst endast i vissa angivna situationer, bl.a. om den hålls i strid mot ett beslut som innebär avslag på en ansökan, om det uppkommer svårare oordning vid sammankomsten eller i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande (jfr 2 kap. 22 och 23 §§ ordningslagen).

Att en anordnare av en allmän sammankomst inte sökt tillstånd utgör dock inte skäl att inställa eller upplösa densamma (jfr Ordningslagen Kommentarer och rättspraxis, Kazimir Åberg, tredje uppl. s. 103 och 111).

Bestämmelsen i 2 kap. 23 § ordningslagen som rör polismyndighetens möjlighet att upplösa en allmän sammankomst bör också kunna användas för att ställa in en allmän sammankomst, eftersom upplösning av en sammankomst eller tillställning får anses vara en mer ingripande åtgärd än inställande av densamma. En situation då inställande skulle kunna komma ifråga är den att polisen får kännedom om t.ex. ett bombhot mot en sammankomst vilket innebär en allvarlig fara för de närvarande. Ett inställande kan i undantagsfall komma i fråga också om en sammankomst för vilken tillstånd meddelats orsakar svårare oordning i grannskapet redan innan sammankomsten har inletts. I den situationen bör dock inställande komma i fråga endast om polisen inte kan svara för de närvarandes säkerhet. Är det fråga om en demonstration bör polismyndigheten först pröva om ändrad färdväg, avspärrningar eller liknande åtgärder är tillfyllest för att demonstrationen ska kunna genomföras (Jfr Ordningslagen Kommentarer och rättspraxis, Kazimir Åberg, tredje upplagan, s. 106).

Till skillnad mot vad som är fallet när det gäller beslut om att upplösa en allmän sammankomst kan en polismyndighet besluta att ställa in en allmän sammankomst utan att mindre ingripande åtgärder först har prövats och visat sig vara otillräckliga (jfr 2 kap. 24 § ordningslagen).

Polismyndighetens planering av insatserna

Av kommenderingschefens redogörelse (bilaga 2) framgår bl.a. följande. Planeringsarbetet har genomförts i enlighet med Polisens underrättelsemodell (PUM), den särskilda polistaktikens metodik och de rutiner som finns vid polismyndigheten avseende den aktuella typen av polisinsatser. En hot- och riskbedömning gjordes under förberedelserna av insatsen. Vid denna bedömdes att det fanns betydande risk för ordningsstörningar, nivå fyra på en fem- gradig skala. Vidare bedömdes antalet motdemonstranter uppgå till ca 100 – 200 personer. Vid det torgmöte som Sverigedemokraterna genomförde på samma plats en vecka tidigare, den 5 september, uppgick antalet motdemonstranter till ca 50 stycken. Under planeringen förbereddes också olika alternativ för avspärrningar och alternativa demonstrationsplatser.

Det framgår vidare av redogörelsen att samma dag som det aktuella torgmötet ägde rum genomfördes en högriskmatch i fotboll på Gamla Ullevi och att delvis samma insatsresurs skulle användas för båda insatserna. Mot denna bakgrund beslutade polismyndigheterna att insatserna skulle hanteras som en gemensam särskild händelse med samma kommenderingsledning.

Polismyndigheten i Västra Götaland anser att de resurser som avdelades för torgmötet var normala i förhållande till den aktuella hotbilden.

Polismyndigheten anför i sitt yttrande att planeringen skett utifrån den underrättelseinformation som fanns tillgänglig och som brukar vara tillförlitlig. Som ett exempel på det anges att myndigheten beviljade tillstånd för 4 647 allmänna sammankomster under valkampanjen och att 4 645 av dessa genomfördes utan problem. Sverigedemokraterna anordnade 22 möten, problem uppstod vid 2 av dessa möten. Polismyndigheten anser att planeringen inte hade kunnat göras på något annat sätt.

Beslutet att ställa in den allmänna sammankomsten

Av det underlag som inhämtats från Polismyndigheten i Västra Götaland framgår att uppskattningsvis 500 – 600 motdemonstranter kom till Kungsportsplatsen och att polisen genom dialog försökte anvisa en annan plats för demonstrationerna utan att lyckas. Samtidigt förde polisen en dialog med Sverigedemokraterna för att finna en ny lämplig plats i centrala Göteborg för deras torgmöte. Ett förslag om en ny plats utanför Stora teatern, inte långt från Kungsportsplatsen, godtogs inte.

Förutom de representanter från Sverigedemokraterna som anordnade torgmötet, kom ett antal representanter iklädda tröjor och jackor med Sverigedemokraternas partisymbol. Att dessa skulle närvara hade polismyndigheten inte kännedom om innan. De närvarande representanterna från partiet och även polisen blev attackerade av personer från den icke tillståndsgivna demonstrationen, bl.a. kastades flaskor och andra föremål. Polisens ordningshållande befallningar var verkningslösa. Av promemorian angående våldsanvändningen vid den aktuella insatsen (bilaga 3) framgår att flera försök gjordes att flytta demonstranterna och att även våld användes i detta syfte. Några individer omhändertogs också (se vidare bilaga 3).

Polismyndigheten gjorde bedömningen att det med hänsyn till den svårare oordning som rådde, med fara för representanterna för Sverigedemokraterna, inte var möjligt att vid denna tidpunkt genomföra torgmötet på Kungsportsplatsen eller någon annan del av centrala Göteborg. Det ansågs inte vara möjligt att med våld förflytta den icke tillståndsgivna demonstrationen som uppgick till 500 – 600 personer. Vidare bedömdes att det förelåg överhängande risk för skador på tredje man, demonstranter och poliser. Polismyndigheten anmodade Sverigedemokraterna att frivilligt ställa in arrangemanget. Detta godtogs inte av Sverigedemokraterna. De medverkade inte heller till att finna alternativa lösningar. För att undvika fortsatta konfrontationer samt för att skydda de närvarande Sverigedemokraterna beslutade polismyndigheten att ställa in torgmötet.

Rikspolisstyrelsen anser, utifrån den beskrivning som polismyndigheten har lämnat, att det fanns skäl för polismyndigheten att ställa in den aktuella sammankomsten mot bakgrund av den svårare oordning som förelåg med fara för representanterna för Sverigedemokraterna och även andra personer.

Möjligheter att vidta andra mindre ingripande åtgärder var vidare begränsade mot bakgrund av de fysiska förutsättningarna på platsen samt att den våldsamma situationen uppstod mycket snabbt. En avspärrning hade inneburit att andra tillståndsgivna allmänna sammankomster måste ställas in eller flytta sin verksamhet och ansågs inte vara ett rimligt alternativ. Något krav på att mindre ingripande åtgärder först måste vidtas innan beslut fattas om att inställa en allmän sammankomst uppställs inte. Ett sådant krav finns dock när det gäller upplösning av en allmän sammankomst (jfr 2 kap. 24 § ordningslagen).

JO har i beslut den 12 november 2010, dnr 597-2009, beträffande en demonstration i Malmö bl.a. konstaterat att polisen, när motdemonstranter stör en huvuddemonstration, först bör göra ingripanden mot deltagare i motdemonstrationen eller mot demonstrationen som sådan. Det är först när dessa varit utan framgång eller av annan anledning bedömts som utsiktslösa som åtgärder mot huvuddemonstrationen bör vidtas enligt JO. I beslutet uttalar JO även – mot bakgrund av Europadomstolens avgörande den 21 juni 1988 i målet Plattform "Ärzte für das Leben" mot Österrike – att det är viktigt att understryka att även om det finns en uttalad rätt att anordna en motdemonstration innebär detta inte en rätt att hindra huvuddemonstrationen eller på annat sätt omöjliggöra att den genomförs.

I förevarande fall har polismyndigheten i princip agerat på det sätt som förespråkas av JO, dvs. först har vissa åtgärder vidtagits mot motdemonstrationen och när dessa visade sig vara verkningslösa har åtgärder vidtagits mot huvuddemonstrationen. Möjligheten att vidta ytterligare åtgärder mot motdemonstranterna t.ex. i form av avspärrningar, ansågs inte möjliga att genomföra. Ett mer omfattande ingripande mot motdemonstranterna hade – enligt styrelsens bedömning – också, precis som kommenderingschefen anfört i sitt yttrande, medfört risk för skador på såväl utomstående som demonstranter och polismän. Det hade också utsatt andra tillståndsgivna allmänna sammankomster för ytterligare risker.

Enligt Rikspolisstyrelsens mening har sålunda åtgärden att ställa in den allmänna sammankomsten varit förenlig med 2 kap. 23 § ordningslagen och därmed håller sig åtgärden inom de begränsningar som är tillåtna att göra beträffande de grundlagsskyddade mötes- och demonstrationsfriheterna.

Har polisinsatserna vid torgmötet varit tillräckliga för att kunna garantera mötesfriheten?

Såvitt gäller den ställda frågan, om polisinsatserna vid torgmötet på Kungsbroplatsen den 13 september 2010 varit tillräckliga för att kunna garantera mötesfriheten i enlighet med 2 kap. 1 § 3 RF så är det uppenbarligen så att de inte varit tillräckliga.

Händelsen utvecklades dock på ett sätt som inte förutsetts. Antalet motdemonstranter var ca tre gånger fler än förväntat och de var dessutom mer våldsamma än de varit vid tidigare demonstrationer mot Sverigedemokraterna. Mot bakgrund av de erfarenheter polismyndigheten hade från tidigare genomförda möten med Sverigedemokraterna, tillgänglig underrättelseinformation m.m. så kan det knappast riktas någon kritik mot polismyndigheten för planeringen av insatsen och de resurser som hade avdelats för insatsen.

Möjligen hade polismyndigheten kunnat planera tillståndgivningen på ett sådant sätt att resurskrävande insatser inte kolliderar. Å andra sidan får polismyndighetens resurser inte ges självständig betydelse vid prövningen av om en allmän sammankomst kan genomföras från ordningssynpunkt. Detta gäller särskilt i fråga om sådana sammankomster som t.ex. demonstrationer. Resursfrågan får lösas inom ramen för gällande bestämmelser om tillkallande av polisförstärkning (Jfr Ordningslagen Kommentarer och rättspraxis, Kazimir Åberg, tredje upplagan, s. 73).

Utifrån vad polismyndigheten har anfört kan dock den slutsatsen dras att möjligheten att tillkalla förstärkning varit begränsade mot bakgrund av de polinsatser som också var aktuella till följd av fotbollsmatchen på Gamla Ullevi.

I det aktuella fallet hade polismyndigheten gjort en bedömning av resursbehovet utifrån en hot- och riskbedömning, underrättelseinformation m.m. som – på grund av ett oväntat händelseförlopp – visade sig vara otillräcklig. Om förhållandena var sådana att mer polisresurser hade kunnat kallas in, finns en möjlighet att detta påverkat händelseförloppet och resultatet av polisinsatsen. Det finns också en möjlighet att detta inte skulle ha haft någon betydelse mot bakgrund av det snabba händelseförloppet och det faktum att det hade tagit viss tid för sådana resurser att inställa sig.

Mot denna bakgrund anser Rikspolisstyrelsen att det knappast kan ställas större krav på en polismyndighet än att de ska förbereda polisinsatsen och planera resurserna genom en realistisk analys av hot och risker, underrättelseinformation, tidigare erfarenhet och annan information som finns att tillgå. Att det sedan i undantagsfall kan uppstå oväntade situationer som då polismyndigheten får hantera på bästa möjliga sätt måste accepteras.

Mot denna bakgrund anser Rikspolisstyrelsen visserligen att polisinsatserna vid torgmötet på Kungsbroplatsen den 13 september 2010 inte varit tillräckliga för att kunna garantera mötesfriheten men att detta beror på oförutsedda händelser och ett oväntat händelseförlopp och att polismyndigheten ändå kunnat hantera den uppkomna situationen på ett tillfredsställande sätt.

Frågan om utlämnande av allmän handling skett i överensstämmelse med 2 kap. 12 § TF

Har en allmän handling begärts utlämnad på stället ska den – under förutsättning att den är offentlig – tillhandahållas "genast eller så snart det är möjligt". Innebörden av tidskravet är att tillhandahållandet ska ske utan tidsutdräkt och i den ordning som är förenlig med övriga lika viktiga tjänsteåligganden, expeditionsgöromålens vederbörliga gång och handlingens behöriga vård. Utgångspunkten är följaktligen, att handlingen ska lämnas ut i direkt anslutning till sökandens framställning, dvs. i princip omgående. Även om viss tidsutdräkt ibland är oundviklig får det inte bli fråga om ett obehörigt dröjsmål (jfr Offentlighetsprincipen, Alf Bohlin, sjätte uppl. s. 117.).

Med begreppet "så snart det är möjligt" innebär att hänsyn dock får tas till den tid prövningen av själva utlämnandefrågan tar. Ett visst dröjsmål är också acceptabelt om den berörda personalen är upptagen av andra, lika angelägna tjänsteuppgifter (t.ex. RÅ 1972 C 156 och JO 1972 s. 306) eller om myndigheten behöver viss tid på sig att ta fram handlingar som förvaras på olika platser (JO 1973 s. 335). Det kan också föreligga rent praktiska svårigheter att genast tillmötesgå sökandens önskemål. De intressen som ska kunna äga företräde framför skyldigheten att omgående ta fram och lämna ut allmänna handlingar måste dock ha stor tyngd (jfr Offentlighetsprincipen, Alf Bohlin, sjätte uppl. s. 117- 118).

Av polismyndighetens redogörelse framgår bl.a. att framställan om att få del av de aktuella handlingarna gjordes den 5 oktober 2010. Framställan innebar en begäran om att få "läsa alla offentliga handlingar, dokument, videofilmningar, tillstånd och rapporter som finns tillgängliga för allmänheten angående denna händelse". Den 7 oktober 2010 bekräftade polismyndigheten att framställan mottogs och den 8 november fattades beslut om utlämnande. Från att begäran ställdes till dess handlingarna lämnades ut tog det sålunda fem veckor.

Begäran får uppfattas så att den avser en begäran om att få ta del av handlingarna på stället enligt 2 kap. 12 § TF, vilket innebär ett krav på att handlingarna ska tillhandahållas "genast eller så snart det är möjligt".

Av polismyndighetens redogörelse framgår att många olika avdelningar inom polismyndigheten var inblandade i ärendet vilket innebar att det tog tid dels att få fram handlingarna, dels att göra prövningen av utlämnandet.

Dessa omständigheter innebär enligt Rikspolisstyrelsens mening att det bör anses vara godtagbart med ett visst dröjsmål med utlämnandet.

Vidare framgår att polismyndigheten dröjt med utlämnandet till dess alla handlingar i ärendet var färdigställda. Syftet synes ha varit dels att ha ett så komplett underlag som möjligt vid prövningen av utlämnandet, dels att underlätta för den enskilde genom att tillhandahålla hela det efterfrågade materialet vid samma tillfälle.

Rikspolisstyrelsen anser att det inte är förenligt med bestämmelserna i TF att dröja med utlämnandet av vissa handlingar till dess alla handlingar som begärs utlämnade är färdigställda, åtminstone inte om det handlar om mer än några dagars dröjsmål.

De handlingar som var färdigställda (upprättade) och därmed allmänna vid tidpunkten för framställan borde därmed ha lämnats ut betydligt snabbare än vad som skedde. De handlingar som ännu inte var färdigställda vid framställan är inte att betrakta som allmänna handlingar, vilket innebär att begäran om utlämnande borde ha avslagits beträffande dessa.

Sammantaget anser Rikspolisstyrelsen således att skyndsamhetskravet i TF inte helt uppfyllts.

Justitiekanslerns bedömning

Polisinsatserna vid torgmötet

Beträffande innehållet i relevanta bestämmelser i RF och ordningslagen (1993:1617) kan här hänvisas till den redogörelse som Rikspolisstyrelsen har lämnat i sitt yttrande hit.

Enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller att var och en har rätt till yttrandefrihet och att denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser (artikel 10). Rätten att demonstrera och anordna opinionsmöten behandlas i artikel 11 i vilken det bl.a. slås fast att var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster. Dessa friheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till vissa särskilt uppräknade intressen, bland dem allmän säkerhet och förebyggande av oordning eller brott.

I förarbetena till bestämmelserna i 2 kap. RF framhålls att det demokratiska styrelsesättet inte kan bli annat än en tom form, om de enskilda medborgarna inte har en vidsträckt frihet att ta del i opinionsbildningen i samhället genom att uttrycka sina åsikter, bilda föreningar, delta i demonstrationer etc. (SOU 1975:75 s. 89). Lagstiftaren har därför eftersträvat att ge den enskildes grundläggande fri- och rättigheter ett starkt skydd.

För att regelsystemet ska kunna fungera på avsett sätt krävs att polismyndigheten, särskilt när demonstrationstillstånd har beviljats, avdelar de resurser och vidtar de åtgärder i övrigt som krävs för att demonstrationen ska kunna genomföras i enlighet med det fattade beslutet. Polismyndigheten måste vid sin planering inför en demonstration beakta den omständigheten att framförandet av ett budskap kan komma att medföra risker för ordningsstörningar.

Rätten att anordna och delta i en demonstration innefattar naturligtvis också en rätt att anordna och delta i en motdemonstration. Som framhållits av Europadomstolen måste emellertid en demonstration kunna genomföras utan att deltagarna riskerar att utsättas för våld från meningsmotståndare. Om det finns en sådan risk, kan detta avhålla individer eller grupper från att öppet uttrycka sina åsikter. Rätten att anordna en motdemonstration innefattar därför inte en rätt att hindra att huvuddemonstrationen genomförs. Europadomstolen har vidare i samma avgörande slagit fast att staten visserligen är skyldig att vidta åtgärder för att säkerställa att en demonstration kan genomföras men att detta inte kan innebära en fullständig garanti för att så kan ske. I det aktuella fallet hade den österrikiska polisen vidtagit rimliga åtgärder, och staten hade därför inte brustit i sin skyldighet att genom positivt handlande skydda mötesfriheten (se avgörandet den 21 juni 1988 i målet Plattform ”Ärtze für das Leben” mot Österrike, se även Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje uppl. s. 412).

Jag tar först ställning till frågan om polisen brustit i sin planering av insatsen.

Det kan konstateras att torgmötet på Kungsbroplatsen den 13 september 2010 mycket snabbt utvecklades på ett sätt som inte förutsetts av polisen. Uppskattningsvis 500 – 600 motdemonstranter kom till Kungsportsplatsen vilket var ca tre – fem gånger fler än förväntat. Vid det torgmöte som Sverigedemokraterna anordnat en vecka tidigare uppgick antalet motdemonstranter till ca 50 stycken. Motdemonstranterna var vidare mer våldsamma än de varit vid tidigare demonstrationer mot Sverigedemokraterna.

Av utredningen har inte framkommit annat än att polisen haft fog för att förlita sig på tillgänglig underrättelseinformation samt efterfarenheter från tidigare genomförda möten med Sverigedemokraterna och utifrån denna information planera insatsen. Av utredningen får vidare anses följa att de resurser som avdelades för torgmötet var normala i förhållande till den givna informationen. Utredningen visar också att en avspärrning av platsen hade inneburit att andra tillståndsgivna allmänna sammankomster hade behövt ställa in eller flytta sin verksamhet, att det funnits risk för allvarliga störningar av trafiken m.m. Jag delar därför Rikspolisstyrelsens slutsats att en avspärrning av platsen inte varit ett rimligt alternativ.

Mot denna bakgrund finner jag att det knappast kan riktas någon kritik mot polismyndigheten för planeringen av insatsen eller för vilka resurser som hade avdelats för insatsen.

När det gäller polisens agerande under själva händelseförloppet noterar jag att polisen inledningsvis genom dialog försökte anvisa en annan plats för motdemonstranterna samt att man till representanter för Sverigedemokraterna föreslog en ny plats – inte långt från Kungsportsplatsen – för deras torgmöte vilket inte accepterades. Av utredningen har vidare framkommit att representanter för Sverigedemokraterna attackerades av motdemonstranterna samt att polisens ordningshållande befallningar och övriga ingripanden mot motdemonstranterna var verkningslösa. Det ansågs inte möjligt att med våld förflytta motdemonstranterna. Med hänsyn till den svåra oordning som rådde och de överhängande riskerna för skador som fanns på såväl utomstående som demonstranter och polismän beslutade polisen att ställa in torgmötet.

Det är givetvis från en demokratisk utgångspunkt beklagligt att Sverigedemokraterna tillståndsgivna sammankomst inte kunde genomföras.

Mot bakgrund av omständigheterna anser jag dock att polisen haft skäl för att ställa in sammankomsten och att någon kritik inte kan riktas mot polisen för dess agerande under själva händelsen. I sammanhanget bör även noteras att det av yttrandet från kommenderingschefen vid den aktuella polisinsatsen (polismästaren HS) framkommer att polisen efter denna händelse kom överens med representanter för Sverigedemokraterna om en ny tidpunkt för ett torgmöte i centrala Göteborg vilken bestämdes till den 17 september 2010. Erfarenheterna från polisinsatsen den 13 september 2010 låg till grund för att vid detta möte tillhandahålla en större polisinsats med ett väsentligt ökat resursuttag inom ramen för den nationella förstärkningsorganisationen. På så sätt garanterades att torgmötet kunde genomföras före valet.

Min uppfattning är att polismyndigheten gjort en bedömning av resursbehovet utifrån en hot- och riskbedömning, underrättelseinformation m.m. som på grund av ett oväntat händelseförlopp visat sig vara otillräcklig. Polisinsatserna har inte varit tillräckliga för att kunna garantera mötesfriheten men detta har berott på oförutsedda händelser. Sammantaget anser jag att polismyndigheten får anses ha hanterat den uppkomna situationen på ett godtagbart sätt.

Utlämnandet av de begärda handlingarna

I Rikspolisstyrelsens yttrande återges de bestämmelser i TF som är relevanta i ärendet.

Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas redan samma dag som en begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material.

Representanter för Sverigedemokraterna har hos polismyndigheten begärt att få ”läsa alla offentliga handlingar, dokument, videofilmningar, tillstånd och rapporter som finns tillgängliga för allmänheten angående denna händelse”. Först den 8 november 2010 fattades beslut om utlämnande av de aktuella handlingarna. Det har alltså tagit drygt en månad från det att framställan gjordes till det att de aktuella handlingarna lämnades ut.

Eftersom flera olika avdelningar var berörda när det gällde insamlandet av handlingarna respektive sekretessprövningen, får ett visst dröjsmål anses ha varit ofrånkomligt. Det är emellertid inte förenligt med tryckfrihetsordningens bestämmelser att dröja med utlämnandet av vissa handlingar till dess samtliga handlingar som begärts utlämnande är färdigställda. Som Rikspolisstyrelsen konstaterat borde de handlingar som var färdigställda vid tidpunkten för begäran ha lämnats ut betydligt snabbare än vad som skedde. De handlingar som ännu inte var färdigställda (upprättade) vid framställan var inte allmänna handlingar. Begäran om utlämnade av dessa handlingar borde därför omedelbart ha avslagits.

Polismyndigheten förtjänar således kritik för den bristande handläggningen av anmälarnas begäran om utlämnande av allmän handling.

Justitiekanslern har jämkat den ersättning för lidande som har lämnats till en person som har varit frihetsberövad

Justitiekanslerns beslut

Ersättning ska utgå för lidande med 11 000 kronor samt ombudskostnader
med 1 458 kronor. Ersättning ska betalas ut av Justitiekanslern.

Anspråk m.m.

ID har varit berövad friheten som anhållen misstänkt för medhjälp till mord alt. skyddande av brottsling, grovt brott från den 17 september 2010 och därefter häktad misstänkt för skyddande av brottsling från den 20 september till den 1 oktober 2010. Förundersökningen har avslutats utan att åtal har väckts.

ID har begärt ersättning för lidande enligt Justitiekanslerns praxis, varvid han har angett att Justitiekanslern – som det får uppfattas – i förhöjande riktning särskilt ska beakta hans ålder, att det rört sig om ett allvarligt brott som varit medialt uppmärksammat samt hans psykiska mående. Han har vidare begärt ersättning för ombudskostnader med 1 458 kr. Till stöd för sitt anspråk har ID gett in ett läkarintyg daterat den 19 januari 2011.

Åklagarmyndigheten har avgett ett yttrande.

Justitiekanslerns bedömning

Ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) kan utgå endast för skador som har vållats genom själva frihetsberövandet. Utanför det ersättningsgilla området faller således skador som har vållats genom brottsmisstanken som sådan, brottsutredningen eller andra moment i det rättsliga förfarandet.

Enligt 7 § frihetsberövandelagen kan ersättning utgå för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet och lidande. Personskada är inte en ersättningsgill skadetyp enligt frihetsberövandelagen.

Enligt 6 § tredje stycket frihetsberövandelagen kan ersättning vägras eller sättas ned om den skadelidande genom sitt eget beteende har föranlett beslutet om frihetsinskränkning eller om det annars skulle vara oskäligt att ersättning lämnas.

ID:s anspråk ska prövas med dessa utgångspunkter.

Ersättning för lidande

ID är i princip berättigad till ersättning för det lidande som frihetsberövandet får antas ha inneburit för honom.

ID var vid tidpunkten för frihetsberövandet 17 år gammal. Ungdomar brukar få en förhöjd ersättning eftersom deras lidande i allmänhet får antas vara större än vuxnas.

När det gäller de övriga omständigheter som ID hänvisat till som stöd för att en förhöjd ersättning ska utgå gör Justitiekanslern följande överväganden.

Ett frihetsberövande är normalt kvalfyllt. Enbart den omständigheten att sökanden har upplevt frihetsberövandet som påfrestande utgör därför inte ett sådant skäl som enligt Justitiekanslerns praxis föranleder en förhöjd ersättning. Denna faktor har vägts in vid fastställande av ersättningsnivån. Ersättning för försämrat hälsotillstånd till följd av frihetsberövandet är att bedöma som en personskada, vilket alltså är en skadetyp som inte ersätts enligt frihetsberövandelagen. Om ett frihetsberövande har varit extra kvalfyllt kan detta i och för sig utgöra en omständighet som föranleder en högre ersättning än normalt. För att en förhöjd ersättning ska kunna utgå krävs dock att sökanden gör sannolikt att hans eller hennes lidande har varit avsevärt större än normalt. Den förutsättningen är enligt Justitiekanslerns mening inte uppfylld här.

Enligt Justitiekanslerns nu gällande praxis beaktas publicitet inom ramen för den normalt tillämpade ersättningsnivån. Några omständigheter som kan föranleda en förhöjd lidandeersättning på grund av publicitet har inte framkommit i detta ärende.

När frihetsberövandet föranletts av särskilt allvarliga brottsmisstankar kan ersättning för lidande bestämmas till ett högre belopp än det som normalt utgår. Vad som har framkommit om brottsmisstankarna i detta ärende medför emellertid inte att en förhöjd ersättning ska utges.

Justitiekanslern har från och med den 1 januari 2012 justerat sin praxis och höjt ersättningsnivån. I enlighet härmed och med beaktande av frihetsberövandets längd och ID:s ålder skulle ersättningen i detta fall bestämmas till 22 000 kr. I nu aktuellt fall bör dock enligt Justitiekanslerns mening även beaktas 6 § tredje stycket frihetsberövandelagen.

Av åklagarens yttrande över ID:s anspråk framgår att misstanken om skyddande av brottsling bl.a. hade sin grund i att ID och hans kamrater vid de första polisförhören som hölls gav den misstänkte mördaren alibi genom att felaktigt påstå att denne befann sig i lägenheten redan vid kl 23 samt därvid specifikt påstå att samtliga som vid den tidpunkten satt anhållna, inklusive den sedermera dömde mördaren, befann sig i lägenheten när man såg polisbilar köra upp på höjden där mordet hade begåtts. Dessa uppgifter kunde polisen motbevisa genom telefonlistor. Under den tvåveckorsperiod som följde på gripandena genomfördes intensiva förhör vid vilka ID och hans kamrater med tiden kom att berätta vad som hade hänt. Uppgifterna var inte desamma som hade lämnats under tidigare förhör och stöddes av den tekniska bevisningen. Misstankarna försvagades därmed kraftigt och den 1 oktober 2010 hävdes häktningsbeslutet för såväl ID som för några av hans kamrater.

De nu nämnda omständigheterna innebär enligt Justitiekanslerns mening att det får anses oskäligt att full ersättning för lidande lämnas till ID. Ersättningen bör sammantaget jämkas med hälften och sålunda bestämmas till 11 000 kr.

Ombudskostnader

Begärd ersättning för ombudskostnader är skälig och godtas.

Justitiekanslern riktar kritik mot Rikspolischefen med anledning av hur en stabsanställd vid Rikspolisstyrelsen har besvarat ett brev ställt till Rikspolischefen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern kritiserar rikspolischefen för att en stabsanställd på dennes vägnar skickat ett brevsvar med ett innehåll som måste uppfattas som att mottagaren (en polis) fick kritik för sina kontakter med massmedia.

Ärendet

Bakgrund

Polisen i Sverige är indelad i en central nivå och en lokal nivå. Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet och har tillsyn över Polisen. Ytterst ansvarig för verksamheten är rikspolischefen som utses av regeringen. Varje län utgör sedan ett polisdistrikt. Inom varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten i området.

T.A. är anställd som polisinspektör inom Polismyndigheten i Östergötlands län. Sedan några år tillbaka är han även fackligt förtroendevald för Polisförbundet och huvudskyddsombud för sin arbetsplats. I sina uppdrag arbetar han mycket med arbetsmiljöfrågor. Vid kontakter med arbetsgivaren framförde han att polisen enligt hans uppfattning bröt mot gällande trafiklagstiftning vid användningen av sina tjänstefordon. Detta då fordon vid flera tillfällen brukades trots att deras tillåtna maxlast överskreds.

T.A:s uppfattning kom att bli känd för lokal massmedia och han ställde upp och uttalade sig. Efter att TV4 hade gjort inslag om ämnet men T.A. alltjämt inte hade fått något gehör hos arbetsgivaren för sin uppfattning skrev T.A. ett brev till rikspolischefen BS. Han fick därefter nedanstående svar undertecknat av en polismästare som tillfälligt tjänstgjorde hos rikspolischefen.

Svar på inkommen skrivelse rörande meningsskiljaktigheter

Hej T

Jag heter J.H. och tjänstgör vanligtvis som polismästare vid Polismyndigheten i Skåne. Under 6 månader genomför jag s.k. stabstjänstgöring på Rikspolisstyrelsen. Med anledning av mitt nuvarande uppdrag har jag fått till uppgift att besvara din skrivelse. Jag vill dock inledningsvis klargöra att svaret föregåtts av en diskussion med rikspolischefen. Med hänsyn till din frågeställning vill jag också tydliggöra att Rikspolisstyrelsen kontinuerligt följer verksamhetsutvecklingen ur ett nationellt perspektiv vilket även omfattar eventuell mediarapportering eller sådan diskussion som förs via media.

Av din skrivelse framgår att det finns meningsskiljaktigheter kring utrustningsbehov som nu har utvecklats till problemställningar i ett större etiskt perspektiv. Som du själv beskriver har ärendets utveckling inneburit ett medialt intresse som utnyttjats för att ge frågeställningen tillräcklig uppmärksamhet.

Av egen erfarenhet, men utan insyn i era personliga förhållanden, blir jag i egenskap av polisanställd besvärad av den mediala rapporteringen. Jag är personligen varm anhängare av dialog och vill oaktat dina argument tro att den mest optimala lösningen uppstår i det gemensamma rummet. Att av strategiska skäl nyttja det mediala intresset riskerar inte bara att skada er personliga relation utan också polisväsendet i stort. Även om en lösning därmed kan tvingas fram blir den knappast optimal och borgar inte heller för framtida fruktsamma samtal.

Men att utan prestige kunna släppa det som varit och lösningsfokuserat blicka framåt, kan kanske vara det som krävs för att frågeställningarnas innehåll verkligen ska hamna i fokus.

Anmälan

T.A. har i en anmälan framfört önskemål om att Justitiekanslern ska granska om det svar som han mottog är förenligt med svensk lagstiftning. Detta då han uppfattade svaret som att han hade fått skarp kritik för sina massmediala kontakter från en mycket högt uppsatt chef inom svensk polis samt då han med oro noterade att en kopia av svaret hade skickats till hans arbetsgivare.

Utredningen

Justitiekanslern begärde med anledning av anmälan in ett yttrande från rikspolischefen BS. I begäran angavs att Justitiekanslern instämde med anmälaren i att det brevsvar som han hade mottagit kunde uppfattas som kritik mot honom för att han hade uttalat sig i massmedia. Justitiekanslern bad även att rikspolischefen särskilt skulle besvara följande två frågor.

Anser Du att det brevsvar som T.A. mottagit är förenligt med det allmänna sanktions- och repressalieförbud som anses följa av bestämmelserna i 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL?
Vilken är Rikspolisstyrelsens syn på att enskilda anställda inom polisen, på det sätt som här skett, offentligt framför sina synpunkter och hur verkar styrelsen för att sprida denna syn i organisationen.

Rikspolischefen har yttrat sig. I yttrandet anges i huvudsak följande.

Fråga 1

För att få en bakgrund och förklaring till varför J.H. valde att utforma svaret som han gjorde har jag låtit honom yttra sig i ärendet. Jag återger här hans svar i väsentliga delar.

”I egenskap av polismästare i Polisområde Nordöstra Skåne representerar jag till vardags det polisområde i myndigheten som enligt min bedömning har den mest långtgående samverkan. Jag vill påstå att vi i polisområdesledningen gjort ett aktivt val i att försöka optimera förutsättningarna för en verkningsfull samverkan vilket jag också anser att vi ser resultatet av.

Den egna övertygelsen om vikten av en fullgod samverkan och det påvisat kärva samtalsklimatet var det som avgjorde mitt svars huvudsakliga budskap. Eftersom A och jag aldrig tidigare träffats, ville jag gärna dela med mig av min egen entusiasm för de effekter en fullgod samverkan kan medföra. Utan någon som helst tanke på att man som tolkare av mitt svar skulle göra kopplingar till begränsningar i meddelarfriheten, fokuserade jag på förutsättningar för ett fruktsamt samtalsklimat med goda relationer och prestigelösa uppträdanden. A hade ju själv skrivit i sin skrivelse, att han tyckte att det var ett problem för honom som polis att han tvingats nyttja medias makt för att få ut arbetsgivaren på banan, varpå jag bedömde att han inte själv såg förfarandet som det mest optimala i en väl fungerande organisation. I mitt svar sökte jag istället efter tänkbara lösningar. Kanske blev jag alltför fokuserad i att försöka övertyga om förträffligheten med en fullödig samverkan.”

Jag tolkar hans svar som att vad han har haft för ögonen när han utformade brevsvaret var vikten av en god samverkan och inte att kritisera T.A. för att denne använt sig av det mediala intresset för att driva den aktuella frågan.

Däremot anser jag att det i brevsvaret förekommer formuleringar som kan uppfattas som kritik mot T.A. för att denne uttalat sig i media. Det är naturligtvis inte bra och jag beklagar att T.A. – som han uttrycker i sin anmälan till JK – upplever att han fått skarp kritik från en mycket högt uppsatt chef inom svensk polis.

Det är av största vikt att vi inom Polisen såväl som andra offentliga organ är nogsamma med hur vi formulerar oss i sammanhang som rör yttrandefriheten så att det inte kan uppfattas som kritik eller repressalier mot en anställd för att denne använder sig av sin meddelarfrihet.

Brevet besvarades på uppdrag av mig, varför jag, och i egenskap av myndighetschef, har det yttersta ansvaret för dess innehåll. Jag kommer hädanefter att se till att brevsvar som utarbetas av de stabstjänstgörande, vilka tjänstgör vid Rikspolisstyrelsen under en kortare tid, granskas av någon ur den ordinarie personalen.

Sammanfattningsvis har det, såvitt jag förstått, inte funnits någon som helst avsikt att rikta kritik mot T.A. i nu aktuellt hänseende. De formuleringar som kan uppfattas så synes ha använts av ren obetänksamhet. Som framgått ovan har jag vidtagit åtgärder för att något liknande inte ska kunna hända igen.

Fråga 2

Det står den anställde fritt att vända sig till media med de begränsningar som följer av TF och YGL. Meddelarfriheten och kritikrätten är viktiga fundament i den statliga verksamheten och inte minst i en organisation som är så omgärdad av sekretessregler som Polisen har meddelarfriheten en viktig funktion att fylla.

Rikspolisstyrelsens ambition är att det inom polisorganisationen ska finnas så goda samverkansformer att enskilda anställda inte kommer i den situationen att de ser sig tvingade att vända sig till media för att få en fråga belyst. Men när samverkan inte fungerar i det enskilda fallet ser Rikspolisstyrelsen det som något positivt att enskilda anställda känner ett sådant ansvar för verksamheten att de är beredda att använda sin meddelarfrihet och sin kritikrätt för att komma till rätta med exempelvis missförhållanden av olika slag. Det är enligt Rikspolisstyrelsens mening exempel på ett ansvarsfullt medarbetarskap.

Meddelarfriheten kommer till klart uttryck i Polisens kommunikationspolicy (KA-159-3051/09), vilken är framtagen i samverkan mellan Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna. I policyn anges således följande under rubriken Lagar och regler.

För anställda vid Polisen gäller meddelarfriheten som är en grundlagsskyddad rätt att ge uppgifter till medier. Den innebär att offentligt anställda straffritt kan lämna uppgifter för publicering i massmedier. Meddelarfriheten är begränsad när det gäller vissa sekretessbelagda uppgifter.

Meddelarfriheten är kombinerad med skydd för anonymitet och ett förbud att efterforska uppgiftslämnare. Varje anställd kan följaktligen tala fritt med medier och chefer får inte fråga efter vem som har lämnat uppgifter.

Rikspolisstyrelsens kommunikationsavdelning verkar i samarbete med kommunikationsfunktionerna vid respektive myndighet för att kommunikationspolicyns innehåll får god spridning inom hela organisationen. Dokumentet finns utlagt på Polisens gemensamma intranät.

T.A. har yttrat sig över vad rikspolischefen har anfört varvid han i huvudsak har angett att han anser det bekymmersamt att ett svar från Polisens högsta ledning innehåller formuleringar som är utformade av obetänksamhet samt att han ifrågasätter om de åtgärder som rikspolischefen har redogjort för i sitt svar är tillräckliga för att komma till rätta med problematiken.

Justitiekanslerns bedömning

I regeringsformens andra kapitel finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Enligt 2 kap. 1 § 1 är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) framgår vidare att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter om inte något annat är föreskrivet i TF (meddelarfrihet). Motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). En myndighet som sådan har inte meddelarfrihet men däremot en offentligt anställd om denne inte uttalar sig som företrädare för myndigheten.

Sedan den 1 januari 2011 är i 3 kap. 4 § andra stycket TF respektive 2 kap. 4 § tredje stycket YGL uttryckligen stadgat att en myndighet eller ett allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk respektive i ett radioprogram eller en teknisk upptagning har brukat sin yttrandefrihet (repressalieförbud). Uppsåtligt ingripande i strid med bestämmelserna är numera också straffsanktionerat direkt genom bestämmelsen i 3 kap. 5 § tredje stycket TF respektive 2 kap. 5 § tredje stycket YGL, om den som brukat sin rätt drabbas av avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd. De åtgärder som faller utanför den angivna bestämmelsen är följaktligen straffria. Om repressalieåtgärden är av annat slag kan den dock föranleda kritik från Riksdagens ombudsmän (JO) eller Justitiekanslern (JK) inom ramen för dessa tillsynsorgans s.k. erinringspraxis.

Det kan redan här anmärkas att nu aktuellt ärende inte aktualiserar frågan om straffrättsligt ansvar utan prövas inom ramen för Justitiekanslerns tillsynsbefogenheter.

En offentligt anställd har således en grundlagsskyddad rätt att fritt ge uttryck för sin uppfattning rörande den egna myndighetens verksamhet och att om han eller hon så önskar förmedla sina synpunkter till media. Det kan anmärkas att meddelarfriheten sträcker sig så långt att den– vilket i och för sig inte är fallet här – även gäller beträffande uppgifter som skyddas av sekretess om denna inte är särskilt kvalificerad. Rätten att fritt ge uttryck för sin uppfattning gäller givetvis, vilket bör understrykas, oavsett om det inom den egna myndigheten finns goda samverkansformer och ett öppet diskussionsklimat eller inte. Skyddet innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot någon för att han eller hon har använt sig av sin rätt att yttra sig i massmedier eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning.

Repressalieförbudet anses innefatta att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på att denne har utnyttjat sin tryck- eller yttrandefrihet är otillåten. Myndigheter och chefer hos myndigheter får inte vidta några för den enskilde negativa tjänsteåtgärder med anledning av dennes bruk av meddelarfriheten. Förbudet förutsätter för sin tillämpning att det finns någon form av lydnads- eller beroendeförhållande mellan meddelaren och företrädaren för myndigheten eller det allmänna. I typfallet rör det sig om en person med överordnad tjänsteställning som tillrättavisar en underordnad, alltså någon med en reell möjlighet att utsätta den andre för någon form av negativa verkningar.

Jag konstaterar att de kontakter som T.A. hade haft med massmedia och som han redogjorde för i sitt brev till rikspolischefen utan tvekan var sådana kontakter som omfattas av regleringarna i TF och YGL om meddelarfrihet. Formuleringarna i det brevsvar som T.A. mottog kan inte uppfattas på annat sätt än som kritik mot T.A. för dennes kontakter med massmedia. Denna uppfattning förstärks, som T.A. framhållit, av det faktum att en kopia av brevsvaret skickades till hans arbetsgivare. Mot bakgrund av hur polisen är organiserad kan det inträffade inte i formell mening anses ha stått i strid med repressalieförbudet men att den högsta polisledningen på detta sätt uttalar kritik mot en enskild polis står uppenbart i strid med de grundläggande tankarna bakom repressalieförbudet.

Jag ifrågasätter inte rikspolischefens uppgift att avsikten inte var att kritisera T.A. för att han i just den aktuella frågan hade vänt sig till massmedia. Det finns dock anledning att framhålla vikten av att myndigheter och personer som företräder dessa beaktar meddelarfrihetens stora betydelse som ett värn för yttrande- och informationsfriheten i vårt samhälle. Det är utomordentligt viktigt att i all kommunikation uttrycka sig korrekt och på ett sätt som inte innefattar och inte heller av mottagaren kan uppfattas som kritik eller repressalier. Även med beaktande av att formuleringarna i det aktuella brevsvaret får antas ha tillkommit av obetänksamhet är det oacceptabelt att en enskild polisman som vänder sig till Rikspolisstyrelsen för att påtala missförhållanden inom en lokal polismyndighet får motta ett sådant brevsvar. Det är enligt min mening inte heller acceptabelt att svaret, utan att detta överenskommits med den enskilde, skickas för kännedom till mottagarens arbetsgivare. Rikspolischefen förtjänar därför kritik för det inträffade.

Rikspolischefen har vidtagit åtgärder inom Rikspolisstyrelsen för att undvika att något liknande inträffar där igen. Jag noterar dock att den som i detta fall hade utformat svaret i grunden var polismästare vid en lokal polismyndighet. Mot bakgrund härav och med tanke på de uppgifter som den senaste tiden har förekommit, bl.a. i massmedia, om att det skulle föreligga brister när det gäller öppenhet och arbetsklimat inom Polisen på olika håll i landet är det angeläget att Rikspolisstyrelsen aktivt verkar för att inom hela polisorganisationen inpränta vikten av att varje polis grundlagsstadgade rättigheter respekteras. Det får inte förekomma att den enskilda polis som utövar sina rättigheter möts av kritik, repressalier eller hot om sådana åtgärder. Det av rikspolischefen redovisade arbetet för att sprida Polisens kommunikationspolicy inom organisationen är självfallet positivt men utgör knappast en tillräcklig åtgärd för att komma till rätta med brister som kan finnas i detta avseende.

Jag avslutar ärendet med den kritik som ligger i de uttalanden som har gjorts ovan.

Skadestånd pga. att Riksarkivet till Lantmäteriet, i ett ärende om legalisering av områdesförvärv, har lämnat en felaktig uppgift om hur en fastighet var taxerad

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern tillerkänner RL skadestånd med 42 750 kr samt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 4 750 kr, varav 950 kr avser mervärdesskatt.

2. Justitiekanslern tillerkänner JÅ, JÅH, GB och LGJ skadestånd med 38 750 kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) från den 30 december 2011 till dess betalning sker samt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 4 000 kr, varav 800 kr avser mervärdesskatt.

3. Justitiekanslern uppdrar åt Riksarkivet att tillse att ersättningarna under punkterna 1 och 2 betalas ut till sökandena.

Ärendet

Bakgrund

Fastigheten Skaftö-Berg 2:9 är belägen i Lysekils kommun. På 1960-talet sålde den dåvarande fastighetsägaren tre områden från fastigheten. Ett av områdena köptes av RL. Två köpehandlingar upprättades avseende detta förvärv: dels ett köpekontakt 1965, dels ett köpebrev 1967. RL erhöll vilande lagfart 1979. Det två andra områdena köptes av ÅL respektive KJ.

JÅ och JÅH förvärvade 2006 fastigheten Skaftö-Berg 2:9.

I Lantmäteriets ärende nr O072383 behandlades frågan om legalisering av de tidigare arealförvärven och en äganderättsutredning avseende Skaftö-Berg 2:9 verkställdes. Enligt såväl 1955 års som 1965 års jordförvärvslag krävdes vid förvärv hänförligt till fastighet taxerad som jordbruksfastighet att förvärvstillstånd söktes inom tre månader från förvärvstidpunkten. Fånget blev annars ogiltigt. Lantmäteriet inhämtade med anledning härav taxeringsuppgifter från Riksarkivet, Landsarkivet i Göteborg. Riksarkivet angav att fastigheten hade varit taxerad som jordbruksfastighet 1961, 1962 och 1965 men som annan fastighet 1967. Med utgångspunkt i taxeringsuppgifterna bedömde Lantmäteriet att RL:s fång var ogiltigt då det avsåg jordbruksfastighet och något förvärvstillstånd inte hade sökts. Detsamma gällde de två övriga överlåtelserna som båda hade ägt rum före RL:s. I beslut den 28 augusti 2009 vägrade därmed Lantmäteriet legalisering och förklarade JÅ och JÅH som ägare av hela fastigheten.

RL överklagade Lantmäteriets beslut till Göteborgs tingsrätt, fastighetsdomstolen. Även dödsboet efter KJ och ÅL:s son GL överklagade. Fastighetsdomstolen meddelade utslag i målet den 10 november 2010 (mål nr F 12380-09). Fastighetsdomstolen avvisade GL:s överklagande då utredningen inte utvisade att han var sakägare och avslog dödsboets respektive RL:s överklaganden. Avseende RL:s överklagande anförde fastighetsdomstolen att det krävdes förvärvstillstånd 1965 men inte 1967 och att fristen för ansökan om förvärvstillstånd enligt fastighetsdomstolens mening borde räknas från tidpunkten för köpekontraktet.

RL, dödsboet efter KJ och GL överklagade till Hovrätten för Västra Sverige (mål nr Ö 4607-10). Hovrätten meddelade prövningstillstånd endast såvitt avsåg frågan om legalisering av RL:s förvärv samt äganderättsutredning med tillhörande beslut enligt ägandeförteckning. Fastighetsdomstolens avgörande i övriga delar av målet stod därmed fast.

Hovrätten inhämtade därefter på nytt uppgift från Riksarkivet, Landsarkivet i Göteborg, angående fastighetens taxering. Riksarkivet förklarade härvid att det tidigare avgivna svaret avseende 1967, dvs. att fastigheten var taxerad som ”annan fastighet” var korrekt, men att uppgiften att fastigheten 1965 var taxerad som jordbruksfastighet var felaktig. Fastigheten hade även 1965 varit taxerad som ”annan fastighet”. Handläggaren vid Riksarkivet bifogade kopior ur fastighetslängden och angav att det ”verkar vara väldigt ’rörigt¨’ i 1960 års fastighetslängd”.

Efter att motparterna (JÅ och JÅH samt GB och LGJ) fått del av Riksarkivets yttrande medgav de RL:s talan avseende legalisering av dennes områdesförvärv men bestred hans yrkande om ersättning för rättegångskostnader med hänvisning till de korrigerade uppgifter som Riksarkrivet hade lämnat först i hovrätten.

I utslag den 10 oktober 2011 undanröjde hovrätten fastighetsdomstolens utslag och Lantmäteriets beslut vad avsåg RL:s områdesförvärv och återförvisade målet i den delen till Lantmäteriet för förnyad prövning. Hovrätten undanröjde samtidigt det av Lantmäteriet med stöd av äganderättsförteckning fattade beslutet att JÅ och JÅH skulle anses som ägare av hela fastigheten. Hovrätten förordnade slutligen att parterna skulle stå sina egna rättegångskostnader. Avseende rättegångskostnaderna anförde hovrätten att eftersom det först i hovrätten framkommit att fastigheten i fråga varit taxerad som annan fastighet både 1965 och 1967, parterna med stöd av 18 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken skulle stå för sina egna rättegångskostnader.

Anspråken

RL har yrkat skadestånd av staten med 42 750 kr samt begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 4 750 kr. Det yrkade skadeståndsbeloppet avser ombudskostnader såväl i tingsrätten som i hovrätten. RL har anfört att de upplysningar som Riksarkivet lämnade till Lantmäteriet var preciserade på så sätt att de har gällt en viss fråga i ett visst ärende. Enligt vad han känner till har det inte funnits några tveksamheter gällande Riksarkivets upplysning och han har därmed haft särskild anledning att lita på att informationen har varit korrekt. Det har inte heller varit möjligt att inhämta informationen på annat sätt än från Riksarkivet. Upplysningen har varit av stor vikt för RL eftersom den helt påverkat utgången i legaliseringsärendet.

JÅ, JÅH, GB och LGJ har yrkat skadestånd av staten med 47 950 kr jämte ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen från dagen staten fått del av anspråksskrivelsen samt begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 4 000 kr. Av det yrkade skadeståndsbeloppet avser 38 750 kr ombudskostnader i målet i hovrätten och 9 200 kr ersättning för partens eget arbete i samband med lantmäteriförrättningen (8 000 kr) samt utlägg i form av milersättning (1 200 kr). JÅ m.fl. har anfört att de gick i svaromål i hovrätten med utgångspunkten att de av Riksarkivet lämnade uppgifterna var korrekta. Sedan det visat sig att så inte var fallet har rättegången varit onödig och utan möjlighet till framgång för dem. Riksarkivet har genom fel eller försummelse lämnat felaktiga upplysningar vilket har vållat JÅ m.fl. ren förmögenhetsskada. Det finns särskilda skäl för skadeståndansvar med hänsyn till omständigheterna i det aktuella ärendet.

Utredningen

Justitiekanslern har haft tillgång till tingsrättens och hovrättens akt.

Justitiekanslern har inhämtat yttrande över anspråken från Riksarkivet som har anfört bl.a. följande.

Enligt sin instruktion (2009:1593) är Riksarkivet statlig arkivmyndighet och har därmed det särskilda ansvar för den statliga arkivverksamheten i landet som framgår av arkivförfattningarna. Handlingarna som tagits emot för förvaring ska hållas tillgängliga, i den mån de inte omfattas av sekretess.

Riksarkivet förvarar ett mycket omfattande material från samtliga statliga myndigheter; ca 70 hyllmil pappershandlingar och därtill digitalt material, filmer, fotografier m.m.

Enligt 9 § arkivlagen (1990:782) har en arkivmyndighet rätt att överta arkivmaterial från en myndighet som står under dess tillsyn. När arkivet levereras övergår ansvaret enligt arkivlagen till arkivmyndigheten. Det innebär ansvar för arkivets hantering, vård och tillgänglighet. Däremot övergår inte ansvaret för det informationsmässiga innehållet i arkivet. Exempelvis kan Riksarkivet inte göra några rättelser i levererade arkivet (se Kammarrättens i Sundsvall dom 2007-09-18 i mål nr 2784-05).

Riksarkivet tar med andra ord emot arkiven i befintligt skick.

[…]

Fastigheten Berg 2:9 i Skaftö församling har varit taxerad dels som annan fastighet, dels jordbruksfastighet och delvis samtaxerad med andra fastigheter. Dessutom har vissa uppgifter rörande denna fastighet strukits över i fastighetslängden från 1965, vilket gör att uppgifterna varit mycket svåra att tyda. 1965 och 1967 var fastigheten taxerad som annan fastighet men 1960 och 1962 var det en jordbruksfastighet. 1965 är den även samtaxerad med två andra fastigheter. Uppgifter om att fastigheten upphörde att vara en jordbruksfastighet, och när detta skedde, framgår inte av de akter och handlingar (Uddevalla häradsskrivares arkiv 1946-1966) som förvaras hos Landsarkivet i Göteborg.

Som anförts ovan tar Riksarkivet emot arkiven i befintligt skick och i detta ärende har det funnits många otydligheter i akterna, vilket lett till stora svårigheter att tolka de uppgifter som finns där. Att utkräva ansvar av Riksarkivet för otydligheter och felaktigheter i de mottagna arkiven är helt orimligt och skulle kunna få mycket långtgående konsekvenser för den dagliga verksamheten. Riksarkivets personal har inte heller ingående expertkunskaper inom alla områden, i detta fall fastighetsbeteckningar och taxeringsfrågor.

En huvuduppgift för Riksarkivet är, som tidigare sagts, att tillhandahålla mottagna arkivhandlingar i enlighet med offentlighetsprincipen för forskning och andra ändamål. Tusentals ärenden och förfrågningar angående fastighetstaxeringar handläggs varje år av Riksarkivets handläggare så det är att betrakta som rena rutinärenden. Att förvara arkiv och tillhandahålla upplysningar ur arkivmaterial kan således inte betraktas som myndighetsutövning, enligt Riksarkivets uppfattning, då dessa förfrågningar inte utmynnar i något beslut.

Det finns med hänsyn till omständigheterna inte heller särskilda skäl, då inget av de i skadeståndslagen (3 kap. 3 §) uppställda kriterierna föreligger.

Det innebär att någon skadeståndskyldighet, enligt Riksarkivets mening, inte kan anses föreligga i detta fall.

Justitiekanslern har även inhämtat yttrande från Lantmäteriet, som har anfört bl.a. följande.

LANTMÄTERIETS UTREDNING

Den aktuella lantmäteriförrättningen handlades av Lantmäteriet i Göteborg och avsåg bl.a. prövning av ett yrkande om legalisering av arealöverlåtelser från fastigheten Skaftö-Berg 2:9 i Lysekils kommun.

En förutsättning för att en legalisering ska kunna genomföras, är att det i grunden finns en giltig överlåtelse. I detta fall var överlåtelsens giltighet beroende av taxeringsnaturen för den fastighet från vilken överlåtelsen gjordes. Om fastigheten var taxerad som jordbruksfastighet vid förvärvstidpunkten krävdes enligt 1955 års samt 1965 års jordförvärvslag att förvärvstillstånd skulle sökas inom tre månader från fångestidpunkten vid äventyr att fånget annars blev ogiltigt. Det var den vid förvärvet gällande fastighetstaxeringen som av avgörande. För att kunna bedöma giltigheten av överlåtelserna inhämtade förrättningslantmätaren taxeringsuppgifter från de aktuella åren via Landsarkivet i Göteborg. Beställningen torde ha skett via Riksarkivets hemsida. Svarsdokumenten gav besked i de i ärendet adekvata frågorna, nämligen taxeringsår och taxeringsnatur. Svaren från Riksarkivet visar att den aktuella fastigheten var taxerad som jordbruksfastighet 1961, 1962 och 1965. År 1967 var fastigheten taxerad som annan fastighet. Lantmäteriet bedömde att det fång som skulle legaliseras var ogiltigt eftersom det enligt Riksarkivets besked rörde sig om en jordruksfastighet och något förvärvstillstånd hade inte sökts i anledning härav. Någon anledning för Lantmäteriet att ifrågasätta uppgifterna från Riksarkivet fanns inte. Det är dessutom enda stället där de äldre uppgifterna finns att hämta. Efter detta besked har Riksarkivet i hovrätten ändrat sitt svar, den aktuella fastigheten var år 1965 taxerad som annan fastighet och inte jordbruksfastighet. Detta innebar att överlåtelsen som skedde 1965 genom ett köpekontrakt var giltig eftersom det inte krävs tillstånd för att förvärva fastighet med taxeringsnaturen annan fastighet.

LANTMÄTERIETS BEDÖMNING

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten ersätta skada som orsakats av fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet som staten svarar för.

Lantmäteriets utredning visar att Lantmäteriet handlat utifrån den information som erhållits från Riksarkivet och följt gällande lagstiftning vid legaliseringsförrättningen. Någon anledning att ifrågasätta Riksarkivets svar på den av Lantmäteriet ställda förfrågan föreligger inte. Någon försummelse från Lantmäteriets sida föreligger följaktligen inte.

Om JK skulle finna att det föreligger ett skadeståndsansvar för staten för den aktuella situationen bör således Lantmäteriet inte svara för skadeståndet.

Skadestånd för rättegångskostnader i fastighetsdomstol och hovrätt brukar vanligtvis godkännas av Lantmäteriet när myndigheten begått ett skadeståndsgrundande fel i en lantmäteriförrättning. Hänsyn tas till försäkringsersättning som betalats ut. Det yrkade skadeståndsbeloppet på 42 750 kr respektive 47 950 kr verkar vara i överkant med hänsyn taget till de belopp som på senare tid betalats ut av Lantmäteriet i motsvarande eller svårare skadeståndsärenden.

Justitiekanslerns bedömning

Staten ansvarar skadeståndsrättsligt enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen i förhållande till den mot vilken myndighetsutövning riktar sig för samtliga involverade statliga myndigheters agerande. Bestämmelsen i 3 kap. 3 § skadeståndslagen enligt vilken staten också – om det finns särskilda skäl – ska ersätta ren förmögenhetsskada som vållas av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar felaktiga upplysningar eller råd aktualiseras därmed inte i detta fall. En annan sak är att Justitiekanslern enligt 2 a § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern beslutar vilken myndighet som ska ansvara för att ersättningsbelopp och kostnader för ombud i ärendet hos Justitiekanslern betalas ut till motparten.

Vad som ska anses utgöra fel eller försummelse vid myndighetsutövning – eller annorlunda uttryckt culpa eller oaktsamhet – ska vid handläggning i bl.a. domstol och centrala ämbetsverk bedömas utifrån en objektiv måttstock. Bedömningen bör alltså ha sin utgångspunkt i vad den enskilde har rätt att vänta sig vid en verksamhet av det aktuella slaget. I ärenden av ifrågavarande slag finns det skäl att ställa höga anspråk på noggrannhet såväl hos Lantmäteriet som hos domstolarna. Om det som i detta fall rör sig om en felaktig uppgift som typiskt sett kan vara av betydelse för den enskilde måste det i regel betraktas som vållande att man har försummat att med erforderlig noggrannhet kontrollera de underliggande handlingarnas innehåll. (Se t.ex. Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, s. 61 f.) Även om taxeringslängderna i detta fall har varit svårtydda ger utredningen likväl stöd för att en noggrann genomgång av dem gjorde det möjligt att avgöra hur fastigheten var taxerad. Justitiekanslern bedömer därför att Lantmäteriets beslut har grundats på en felaktig uppgift som har tillkommit genom en sådan försummelse som grundar skadeståndsansvar för staten.

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel eller en försummelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

Det saknas skäl att anta annat än att om det redan hos Lantmäteriet hade framkommit att fastigheten även 1965 hade varit taxerad som annan fastighet RL:s ansökan om legalisering hade bifallits och att detta hade godtagits av JÅ m.fl. Något överklagande hade då inte blivit aktuellt. Mot denna bakgrund bör de rättegångskostnader som har uppkommit för parterna å ömse sidor i domstolsprocessen och som kan bedömas ha varit skäligen påkallade för att tillvarata partens rätt anses utgör sådana merkostnader som är en direkt följd av den här konstaterade försummelsen.

RL:s yrkande avser ombudskostnader i såväl tingsrätt som hovrätt. Kostnaderna får anses ha varit skäligen påkallade för att tillvarata hans rätt. RL:s skadeståndsyrkande ska därmed bifallas. Yrkandet om ersättning för ombudskostnader i ärendet här är skäligt och godtas.

Av JÅ:s m.fl. skadeståndsyrkande avser 38 750 kr ersättning för ombudskostnader i hovrätten. Justitiekanslern bedömer att dessa kostnader får anses ha varit skäligen påkallade för att tillvarata deras rätt. Resterande delen av yrkandet avser inte kostnader som har uppkommit i domstolsprocessen. Yrkandet i den delen ska således avslås. Det saknas skäl att bifalla ränteyrkandet på annat sätt än som framgår av 4 § tredje stycket räntelagen (1975:635), dvs. från trettio dagar efter det att kravet framställdes. JÅ:s m.fl. har därmed inte fullt ut vunnit framgång i ärendet här. Justitiekanslern bedömer dock att yrkandet om ersättning för ombudskostnader ändå kan godtas.

Som Riksarkivet har anfört ankommer det inte på Riksarkivet att rätta eller korrigera uppgifter i arkiven eller att bedöma hur uppgifterna ska tolkas rättsligt. Om innehållet i arkiven är otydligt eller svårtolkat kan det således endast anses ingå i Riksarkivets uppgifter att hålla arkivhandlingarna tillgängliga för, som i detta fall, Lantmäteriet. Om Riksarkivet emellertid på en direkt förfrågan lämnar en entydig uppgift om arkivens innehåll till en annan myndighet måste däremot Riksarkivet också ansvara för att uppgiften är korrekt. I ärendet har inte annat framkommit än att uppgiften till Lantmäteriet var entydigt utformad, att Riksarkivet i samband med att uppgiften lämnades till Lantmäteriet inte angav att den var osäker och att man inte heller bifogade utdrag ur arkiven. Under sådana omständigheter bör Riksarkivet åläggas att svara för de beslutade skadeståndsbeloppen och ombudskostnaderna.

Justitiekanslern har med hänsyn till vad som har upplysts om rutinerna för handläggning av förfrågningar och ansökningar rörande ålderspension som samordnas inom EU ansett att det inte har klarlagts att sökande har erhållit felaktiga uppgifter från svensk pensionsmyndighet om villkoren för fransk ålderspension

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår CA:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund och anspråk

CA är född i juli 1943. I juni 2008 ansökte hon hos Försäkringskassan om ålderspension från Frankrike. I ansökan angav hon att hon sökte ålderspension från och med den 1 juli 2008. Försäkringskassan vidarebefordrade ansökan till Carsat, den franska motsvarigheten till Pensionsmyndigheten, som beviljade CA fransk ålderspension från och med juni 2008.

CA har hos Pensionsmyndigheten, som numera handlägger ärenden om ålderspension, begärt ersättning av staten för ren förmögenhetsskada med ett ospecificerat belopp. Till stöd för sitt anspråk har hon uppgett i huvudsak följande. Vid kontakt med Försäkringskassan fick hon beskedet att hon skulle ansöka om ålderspension från Frankrike när hon började närma sig 65-årsåldern och det var dags att ansöka om hennes svenska pension. Hon skulle då få hjälp av Försäkringskassan med ”alla papper till de franska myndigheterna”. I samband med att hon ansökte om ålderspension från Frankrike fick hon av den franska pensionsmyndigheten reda på att hon hade kunnat få pension därifrån redan från 60 års ålder, om hon då hade ansökt om detta. Hon har begärt retroaktiv fransk ålderspension för perioden augusti 2003 – juni 2008, men hennes begäran har avslagits av den franska myndigheten. Hon har vänt sig till en fransk advokat för att överklaga beslutet. Försäkringskassans felaktiga information till henne har alltså medfört att hon har gått miste om ”fem års pension från Frankrike”, för vilket hon nu begär ersättning.

Utredningen

Pensionsmyndigheten har med ett eget yttrande överlämnat CA:s anspråk till Justitiekanslern. Pensionsmyndigheten har avstyrkt bifall till hennes begäran om skadestånd och har anfört i huvudsak följande. Det står klart att CA hade kunnat få ytterligare pension från Frankrike om hon hade ansökt om detta när hon fyllde 60 år. I ett svar den 30 november 2011 på en förfrågan från Pensionsmyndigheten har Carsat angett att CA hade kunnat få 13 199,50 euro om hon hade haft fransk ålderspension under perioden den 1 augusti 2003 – 1 juni 2008. Enligt uppgift från Försäkringskassan förde kassan vid den aktuella tidpunkten inga samtalsanteckningar eller loggar vid allmänna förfrågningar. Det finns därför inget dokumenterat om att CA har haft kontakt med Försäkringskassan i den aktuella frågan. Hon har heller inte visat att sådana kontakter förevarit. Under sådana omständigheter är det inte klarlagt att Försäkringskassan har lämnat några felaktiga upplysningar till CA som skulle kunna grunda skadeståndsskyldighet för staten.

På Justitiekanslerns begäran har Pensionsmyndigheten även redogjort för gällande regler och rutiner för hantering av förfrågningar och ansökningar rörande ålderspension som samordnas inom EU, särskilt vilken information som lämnas av myndigheten och på vilket sätt sådana kontakter dokumenteras. Pensionsmyndigheten har i den delen anfört följande.

De rutiner vi [Pensionsmyndigheten] har i dag vid förfrågningar avseende ansökningar om pension från annat EU-land för en person som är bosatt i Sverige, skiljer sig inte mycket åt från hur de såg ut på försäkringskassorna 2003. Rutinerna mellan de olika försäkringskassorna kunde dock skilja sig åt till en del.

Vid en ansökan om pension finns på Pensionsmyndighetens ansökningsblankett frågor om bosättning och arbete i annat land. När en ansökan innehåller uppgift om boende eller arbete i annat land skickar vi en begäran om komplettering till sökanden. I brevet ställer vi ett antal frågor om sökandens önskan om uttag från det andra landet. Vi informerar dock inte om hur lagstiftningen ser ut där, utan den sökande uppmanas att själv ta reda på vad som gäller för just honom eller henne. Den dagen som en ansökan kom in till Pensionsmyndigheten räknas också som dag för ansökan i andra EU-länder.

Vi har även rutiner för de fall när sökanden ansöker om pension endast från ett annat land. Vi begär då in kompletterande uppgifter från den sökande, och skickar sedan ansökan till det landet som den enskilde vill ansöka om pension från. Vi gör ingen egen bedömning om sökanden har rätt till pension eller inte. I dessa fall gäller sökandens skriftliga komplettering som ansökningsdag i andra berörda EU-länder.

I de rutiner vi har i dag finns uttalat att myndigheten inte ska informera den enskilde om andra länders lagstiftning, utan i stället hänvisa till pensionsinstitutionen i det aktuella landets webbplats. Alternativt att kunden tar en direktkontakt med institutionen för att få mer information.

Dessa rutiner för information vid en ansökan om pension kan även överföras till vår kundservice. Kundservice ger ingen information om andra länders pensionssystem. Vid förfrågningar uppmanas den enskilde att själv kontakta pensionsinstitutionen i aktuellt land, antingen direkt eller via deras webbplats. I kundservice för vi samtalsanteckningar över vad den som har kontaktat oss vill ha information om, vårt svar och hur vi svarat.

Pensionsmyndighetens pensionshandläggare och kundservicehandläggare är enbart utbildade i det svenska pensionssystemet. Vi svarar därför inte på frågor om andra länders pensionssystem eller deras gällande regler.

CA har i en skrivelse till Justitiekanslern vidhållit sitt anspråk och anfört bl.a. att Försäkringskassan i ett brev till henne som hon har gett in till Pensionsmyndigheten anfört att ”vi ska hjälpa dig när det blir dags”, dvs. vid lämplig tidpunkt innan hon skulle fylla 65 år.

Justitiekanslern har vid en underhandskontakt med Pensionsmyndigheten inhämtat att myndigheten inte har mottagit någon handling med det innehåll som CA har angett.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet som staten svarar för. Vidare framgår av 3 kap. 3 § skadeståndslagen att staten ska ersätta ren förmögenhetsskada som vållas av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar felaktiga upplysningar eller råd, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl.

Justitiekanslern har i ärendet med dnr 6468-11-40 belyst frågan om respektive bestämmelses tillämpningsområde i pensionsärenden. I detta fall saknas det dock skäl att gå närmare in på den frågan. Oavsett vilken bestämmelse som tillämpas krävs för en rätt till skadestånd att det är klarlagt att Försäkringskassan, som CA har påstått, har lämnat felaktig information till henne angående villkoren för fransk ålderspension.

CA har uppgett att hon har fått besked från Försäkringskassan att hon kunde avvakta med att ansöka om fransk pension tills det var dags att ansöka om svensk ålderspension, dvs. när hon började närma sig 65-årsåldern, och att hon då skulle få hjälp med ”alla papper” till de franska myndigheterna. Med hänsyn till de uppgifter som Pensionsmyndigheten har lämnat angående rutinerna för handläggning av ärenden och förfrågningar om utländsk ålderspension framstår det som osannolikt att Försäkringskassan skulle ha lämnat ett sådant besked till CA. Såvitt framgår, har Pensionsmyndigheten inte heller mottagit någon handling som Försäkringskassan, enligt uppgift, har skickat till CA i saken. Det är naturligtvis olyckligt om de uppgifter som har lämnats var otydliga och

CA därför har missuppfattat i vilken utsträckning Försäkringskassan skulle kunna vara henne behjälplig i frågan om hennes franska ålderspension. Enbart CA egna uppgifter är emellertid inte tillräckliga för att det ska anses klarlagt att Försäkringskassan har lämnat felaktiga uppgifter till henne.

Sammanfattningsvis konstaterar Justitiekanslern att det inte kan anses klarlagt att Försäkringskassan har lämnat felaktiga upplysningar till CA. Hennes skadeståndsanspråk ska därför avslås.

Upplysningar som Pensionsmyndigheten har lämnat i frågan om månadsbeloppet för ålderspension skulle påverkas av när sökanden valde att ta ut sin pension har ansetts lämnade vid myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår UE:s anspråk.

Ärendet

Anspråket

UE begärde i en skrivelse till Pensionsmyndigheten den 15 februari 2011 skadestånd av staten med ett skäligt belopp. Till stöd för anspråket anförde hon följande. Vid två tillfällen under hösten 2010 tillfrågade hon per e-post Pensionsmyndigheten vilken pension hon skulle få om hon gick i pension i januari 2011 eller i maj 2011. Vid båda tillfällen fick hon till svar att pensionen skulle bli densamma oavsett om hon gick i pension i januari eller i maj. Hon valde då att ta ut pension från januari 2011. När hon i december 2010 fick beslutet om pension hade emellertid pensionen reducerats med 2 procent med anledning av uttag före 65 års ålder. Pensionsmyndighetens felaktiga information har medfört ett ekonomiskt lidande under återstoden av hennes liv vilket bör föranleda en rätt till skadestånd med ett skäligt belopp.

Utredningen

Pensionsmyndigheten har med ett eget yttrande överlämnat anspråket till Justitiekanslern. Pensionsmyndigheten har anfört bl.a. följande.

Bakgrund

Pensionsmyndigheten administrerar och handlägger den allmänna ålderspensionen i Sverige. I den allmänna ålderspensionen ingår inkomstpension, premiepension, tilläggspension samt garantipension. Vid ansökan fattas beslut om inkomst-, tilläggs- och garantipension för sig samt beslut om premiepension för sig.

Vid förfrågan kan Pensionsmyndigheten göra en prognos för en enskild om hur dennes pension kan komma att bli. Prognosen kan skilja sig från det slutliga beslutet, vilket Pensionsmyndighetens kundservice ska informera om i samband med prognosen. Anledningen till att Pensionsmyndigheten inte kan göra en exakt beräkning är att myndigheten inte har de aktuella beloppen som ska ligga som underlag för en slutlig bedömning, bland annat använder myndigheten senast taxerad årsinkomst. Avrundning sker till närmaste hundratal.

En gjord prognos till en enskild person sparas inte i myndighetens system och kan inte heller återskapas.

Utredning

Den 23 september 2010 fick Pensionsmyndigheten en förfrågan via e-post från UE. Hon undrade hur mycket hon skulle få i pension om hon valde att gå i pension i maj 2011 respektive i januari 2011. UE skulle fylla 65 år den 26 maj 2011.

Pensionsmyndighetens kundservice besvarade UE:s förfrågan den 30 september 2010. I svaret angav myndigheten att UE enligt myndighetens prognos skulle få ett visst belopp om hon gick i pension i samband med att hon fyllde 65 år. Hon fick också information om att det inte skulle vara någon förändring om hon i stället valde att gå i pension i januari 2011.

Samma dag skickade UE ett nytt e-brev där hon bad att få en bekräftelse på beloppen, vilket hon fick i ett svar från myndighetens kundservice den 7 oktober 2010.

När Pensionsmyndigheten gjorde prognosen den 30 september 2010 beräknades inkomstpensionen med ett preliminärt delningstal om 16,09. (För att beräkna pensionen krävs ett delningstal. Pensionskapitalet delas med delningstalet för att få fram hur stor pensionen blir. Delningstalet baseras på livslängdsantagandet och en antagen framtida ränta. Det definitiva delningstalet för en kohort fastställs inför det år kohorten fyller 65. Dessförinnan beräknas pensionen med hjälp av ett preliminärt delningstal. För den allmänna pensionen är det Pensionsmyndigheten som beräknar delningstalet.) När UE sedermera beviljades pension fick hon ett definitivt delningstal om 16,50. I prognosen använde myndigheten UE:s inkomst från 2008 om 215 000 kr för beräkning för 2009. Den verkliga inkomsten för 2009 blev 171 000 kr. Detta ledde till en något lägre inkomstpension än vad prognosen visade.

Om en person väljer att ta ut tilläggspension innan han eller hon fyller 65 år, minskas den med 0,5 procent för varje månad fram till dess personen fyller 65. Tilläggspensionen beräknas utifrån prisbasbeloppet. När pensionären fyller 65 år sker en omräkning med hänsyn till de balanstal som fastställts till och med detta år. Det betyder för 2011 att tilläggspensionen sänks med 6,2 procent vid 65 år.

Vid beräkning av inkomstpensionen blir delningstalet högre vid ett tidigare pensionsuttag, eftersom den beräknade livslängden blir längre. Skillnaden i delningstal mellan januari och maj minskar inkomstpensionen med 1,2 procent. Beroende på UE:s pensionsnivå, beräknade myndighetens prognosprogram att hon även skulle få en garantipension från det hon fyller 65 år.

I prognosen ingår ett belopp för premiepensionen med cirka 250 kr i månaden. Det fastställda beloppet blev 256 kr.

Den 11 oktober 2010 fick Pensionsmyndigheten in en ansökan om allmän pension från UE från och med januari 2011. Myndigheten skickade ett beslut om inkomstpension och tilläggspension den 7 december 2010. Av beslutet framgår att tilläggspensionen är minskat med 0,5 procent för varje uttagsmånad innan UE fyller 65 år, sammanlagt 2 procent.

Enligt prognosen skulle UE få en pension på ungefär 9 600 kr i månaden, oavsett om hon tog ut sin pension i januari eller maj 2011. Det fastställda beloppet blev 9 151 kr i månaden.

UE begärde omprövning av beslutet, men den 20 januari 2011 beslutade Pensionsmyndigheten att inte ändra beslutet med motiveringen att det var korrekt enligt gällande bestämmelser.

Pensionsmyndighetens bedömning

UE har begärt en prognos från Pensionsmyndigheten om hur hög hennes pension kommer att bli om hon väljer att gå in pension vid ett visst tillfälle. Hon har uppgett ett par olika alternativa tillfällen. Myndighetens svar har varit kortfattat och bara angett en siffra, samma för båda tillfällena.

En prognos är en preliminär bedömning utifrån vissa antaganden om belopp som inte är fastställda. Den riskerar alltid att skilja sig från ett definitivt beslut. Samtidigt är det viktigt att Pensionsmyndigheten, när myndigheten gör en prognos, informerar om att det slutliga beslutet kan skilja sig från prognosen.

Det är också viktigt att Pensionsmyndigheten vid myndighetens prognos informerar om förutsättningarna. I det här fallet borde myndigheten till exempel ha informerat om att tilläggspensionen blir lägre om den tas ut innan personen fyller 65 år.

Enligt 3 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta en ren förmögenhetsskada som vållas av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar felaktiga upplysningar eller råd, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl. Därvid beaktas upplysningarnas eller rådens art, deras samband med myndighetens verksamhetsområde och omständigheterna när de lämnades.

Pensionsmyndigheten har inte informerat UE om att pensionen blir lägre per månad om hon väljer att gå i pension innan hon fyller 65 år. Det har lett till att hon haft felaktig information då hon beslutat om tidpunkt för när hon skulle gå i pension. Myndighetens felaktiga information har lett till att UE har fått ett lägre månatligt pensionsbelopp än hon räknat med.

För att skadestånd ska utgå krävs att det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan till exempel vara att informationen lämnas till en enskild för dennes privata behov, eller att informationen haft allvarliga ekonomiska konsekvenser för den enskilde (se Bertil Bengtsson i Karnovs digitala kommentar till skadeståndslagen, not 56). Den information myndigheten lämnat till UE har lämnats till henne i egenskap av privatperson och avsett hennes ålderspension. Det är också tydligt att UE har låtit myndighetens svar ligga till grund för sitt beslut.

Fråga är dock om UE har drabbats av en ren förmögenhetsskada till följd av Pensionsmyndigheten felaktiga information. Myndigheten gör här följande bedömning.

Ålderspensionen är livsvarig. När en person ansöker om pension räknar myndigheten ut hur stor hans eller hennes månatliga pension ska bli utifrån beräknad livslängd och summan på sökandens pensionskonto. Det är alltså beloppet på sökandens pensionskonto, tillsammans med tidpunkten för uttag av pension, som avgör hur stort månadsbeloppet blir. Ju längre en person avvaktar med att ta ut sin pension, desto högre blir hans eller hennes månatliga pension. Pensionsbeloppet är dock beräknat så att den totala utbetalningen kan förväntas vara densamma oberoende av uttagstidpunkt. Redan av det skälet kan det hävdas att UE inte drabbats av en skadeståndsgrundande skada.

Om i stället en årsvis jämförelse görs i UE:s fall kan följande preliminära beräkning göras: UE har efter omräkning vid 65-årsmånaden fått ett beslut på en inkomstpension från och med januari 2011 på 58 081 kr per år. Om hon i stället hade valt att ta ut sin inkomstpension först i maj, hade beloppet blivit 58 758 kr. Tilläggspensionen hade blivit 49 524 kr per år i stället för 48 533 kr. Det innebär att skillnaden per år blir 1 668 kr. Omvandlat till kapitalbelopp med hjälp av delningstalet för den månad när hon fyllde 65 år (16,31) blir förlusten under livet 27 205 kr beräknat från och med maj 2011. För garantipension blir det ingen skillnad.

Beräkningen är gjord på kända inkomster. Inkomst för 2010 och eventuellt 2011, om hon valt att arbeta fram till maj är inte medräknade. Dessa bör tas med i beräkningen vid en slutlig beräkning av ett eventuellt skadestånd. Den slutliga summan kan därför komma att bli högre eller lägre beroende på vilken inkomst UE haft under 2010 och 2011.

Från det beräknade beloppet bör dras det belopp på 36 604 kr som UE erhöll under perioden januari – april 2011, som hon inte skulle ha fått om hon valt att ta ut pensionen i maj.

Mot denna bakgrund menar Pensionsmyndigheten att UE inte har drabbats av en ren förmögenhetsskada enligt skadeståndslagen till följd av myndighetens agerande. Skadestånd ska därför inte utgå.

Justitiekanslerns bedömning

Om ett tydligt besked lämnas med anledning av ett pågående ärende hos en myndighet – eller inför ett nära förestående ärende – anses beskedet ha lämnats vid myndighetsutövning, om ärendet som sådant innefattar myndighetsutövning. Beträffande sådana upplysningar är därför 3 kap. 2 § skadeståndslagen tillämplig (jfr NJA 1985 s. 696 I och II).

Pensionsmyndighetens beslut i ärenden om allmän ålderspension innefattar myndighetsutövning. De upplysningar som Pensionsmyndigheten har lämnat till UE angående frågan om månadsbeloppet skulle påverkas av när hon valde att ta ut sin pension har lämnats i nära anslutning till UE:s ansökan om allmän ålderspension. Upplysningarna har således haft en faktisk och tidsmässigt nära anknytning till hennes ålderspensionsärende och de ska därför anses ha lämnats vid myndighetsutövning. Frågan om statens skadeståndsskyldighet ska därför prövas enligt bestämmelsen om fel eller försummelse vid myndighetsutövning i 3 kap. 2 § skadeståndslagen, och inte enligt bestämmelsen om s.k. informationsskada i 3 kap. 3 § samma lag. Justitiekanslern anmärker att bedömningen av om upplysningar av ifrågavarande slag har lämnats vid myndighetsutövning får göras från fall till fall och att det därmed kan förhålla sig på annat sätt t.ex. med upplysningar som lämnas av Pensionsmyndigheten till den vars pensionsåldern ligger längre fram i tiden och där en ansökan inte inkommer i nära anslutning till tidpunkten då upplysningen lämnades.

Upplysningen att tidpunkten för pensionsuttaget inte skulle påverka UE månatliga pensionsbeloppet var, som Pensionsmyndigheten också själv har angivit, felaktig. Staten är därför skadeståndsskyldig i förhållande till UE för den skada som den felaktiga upplysningen har medfört för henne.

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade-ståndsgrundande fel eller en försummelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

UE har inte närmare utvecklat vad hennes skada består i men har hänfört sig till att hon kommer att få ett lägre månatligt pensionsbelopp livet ut. Justitiekanslern instämmer emellertid i Pensionsmyndigheten bedömning att detta inte kan anses innebära att UE har lidit en förmögenhetsskada eftersom hon i stället har erhållit i huvudsak motsvarande ersättning genom de belopp som utbetalades till henne under perioden januari – april 2011. Det totala pensionsuttaget blir alltså i princip detsamma oberoende av uttagstidpunkten, dvs. den som tar ut pension tidigare får ett lägre månadsbelopp men under längre tid, medan den som avvaktar med pensionsuttaget får ett högre belopp under kortare tid.

Justitiekanslerns prövning av statens skadeståndsansvar i ärenden enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten grundas på en strikt juridisk bedömning. Justitiekanslern har således inte möjlighet att förordna om ersättning efter skälighet.

Förutsättningar för att bifalla UE:s anspråk föreligger därmed inte.

Remissyttrande över departementspromemorian Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (Ds 2011:4)

(Justitiedepartementets diarienummer Ju2011/8745/L4)

Genomgången av de förslag som läggs fram i promemorian och de överväganden som görs i den har skett från de synpunkter som Justitiekanslern främst har att beakta.

Justitiekanslern kan sammantaget konstatera att det förslag som nu lämnas såvitt gäller Säkerhetspolisen stämmer väl överens med den uppfattning som Justitiekanslern framförde till Justitiedepartementet den 30 september 2009, efter att ha deltagit i en hearing angående betänkandet Signalspaning för polisiära behov (SOU 2009:66). När det gäller Rikskriminalpolisen framförde Justitiekanslern då uppfattningen att denna torde kunna bli tillräckligt väl tillgodosedd med en ren s.k. delgivningslösning. I den nu framlagda promemorian redovisas visst tillkommande material avseende Rikskriminalpolisens behov av att få tillgång till uppgifter som har inhämtats genom signalspaning (se s. 36). Justitiekanslern gör ingen annan bedömning i fråga om Rikskriminalpolisens behov än den som framförs i promemorian. På s. 40 i promemorian konstateras att delgivning av information som inhämtats efter inriktning från andra, på sätt som kan ske idag, inte är tillräckligt. Justitiekanslern hade för att kunna ta ställning till förslaget i denna del önskat en utförligare redogörelse för de överväganden som ligger till grund för denna bedömning.

Justitiekanslern vill i sammanhanget betona vikten av att den aktuella lagstiftningen och förändringar i denna fortlöpande följs upp särskilt med avseende på skyddet för den personliga integriteten och negativa återverkningar på massmedieområdet (se för det sistnämnda bl.a. Justitiekanslerns yttrande den 27 februari 2009 över promemorian Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning [Ds 2009:1]). En sådan uppföljning kan ske inom ramen för den tillsynsverksamhet som Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten bedriver. Justitiekanslern välkomnar även – såvitt gäller integritetsskyddet – inrättandet av den parlamentariska integritetskommission som omfattas av regeringens ramöverenskommelse med Socialdemokraterna om Polisens tillgång till signalspaning.

De övriga överväganden och förslag som redovisas i promemorian föranleder inte några erinringar.

Skadeståndsanspråk med hänvisning till en överträdelse av Europakonventionen när en tingsrätt har avslagit ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader i ett utmätningsärende

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår IW:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Kronofogdemyndigheten utmätte den 24 maj 2010 två kristallkronor och två målningar för en viss gäldenärs skulder. Den 8 november 2011 hävde Nacka tingsrätt utmätningen på den grunden att det var styrkt i ärendet att egendomen tillhörde IW (ärende Ä 2683-10). Tingsrätten ogillade dock IW:s yrkande om ersättning för rättegångskostnader med 79 925 kr med hänvisning till 32 § ärendelagen och konstaterade att det saknades rättsliga förutsättningar för att döma ut sådan ersättning.

Anspråket

IW har nu begärt skadestånd av staten med 79 925 kr, motsvarande hennes yrkande om ersättning för rättegångskostnader i utmätningsärendet. Hon har till stöd för anspråket anfört i huvudsak följande. Hon fick framgång vid tingsrätten men kunde trots detta inte få ersättning för skäliga rättegångskostnader eftersom bestämmelsen i 32 § ärendelagen innebär att enskilda inte kan tillerkännas ersättning för rättegångskostnader när staten är motpart. Bestämmelsen synes i ett fall som det förevarande inte överrensstämma med syftet och innehållet i artikel 6.1 i Europakonventionen (rätt till en rättvis rättegång) och artikel 13 i konven-tionen (rätt till ett effektivt rättsmedel). Juridiskt biträde var av flera skäl oundgängligen påkallat för att hon skulle ha möjlighet att göra sin rätt gällande i utmätningsärendet. För att hennes klagorätt skulle vara reell och meningsfull torde också krävas en rätt för henne att få ersättning för rättegångskostnader, särskilt eftersom staten var hennes motpart. Rätten till sådan ersättning får anses utgöra ett väsentligt element för att tillförsäkra parten en rätt till likabehandling (”equality of arms”).

Justitiekanslerns bedömning

Rättslig reglering

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol. Enligt artikel 13 i konventionen ska var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet.

IW:s fall

Utmätningsärendet vid tingsrätten har gällt IW:s äganderätt till den utmätta egendomen, dvs. hennes civila rättigheter och artikel 6.1 i Europakonventionen har följaktligen varit tillämplig på förfarandet (jfr NJA 1992 s. 363).

Av artikel 6.1 i Europakonventionen följer bl.a. en grundläggande rätt till domstolsprövning av frågor om civila rättigheter samt en princip om parternas likställdhet i en sådan process (”equality of arms”). Dessa principer är av intresse här.

Europadomstolen har behandlat frågor om hur tillämpningen av rättegångs-kostnadsreglerna i rättegångsbalken förhöll sig till artikel 6.1 i Europakonventionen i ett avgörande den 30 mars 2010 (Handölsdalens sameby m.fl. mot Sverige, Application no. 39013/04). På det principiella planet uttalade Europadomstolen då att det är centralt för begreppet rättvis rättegång att en part inte förhindras att på ett effektivt sätt lägga fram sin sak inför dom-stolen och att parterna ska åtnjuta likställdhet i processen. Efter en genomgång av omständigheterna i det fallet blev domstolens slutsats att klagandena hade fått en rimlig möjlighet att lägga fram sin sak inför de nationella domstolarna och att det inte hade förekommit någon sådan olikhet mellan parterna i processen som kunde innefatta en överträdelse av artikel 6.1 i konventionen.

IW:s ärende har visserligen gällt tillämpning av rättegångskostnadsregeln i ärendelagen i ett ärende där staten var motpart, men utgångspunkterna för prövningen av om det har skett en överträdelse av artikel 6.1 i Europakonventionen måste vara desamma som i den nyss nämnda domen. Avgörande i ett fall som det förevarande är alltså om parten har betagits rimliga möjligheter att lägga fram sin sak i domstol eller om parternas likställdhet har rubbats på ett sådant sätt att det har förekommit en överträdelse av artikel 6.1 i Europakonventionen. Det ska därvid framhållas att det förhållandet att en vinnande part saknar möjlighet att få ersättning för sina rättegångskostnader inte i sig kan anses vara oförenligt med Europakonventionen.

I det aktuella avgörandet uttalade Europadomstolen följande (se p. 51):

The Court reiterates that the Convention is intended to guarantee practical and effective rights. This is particularly so of the right of access to a court in view of the prominent place held in a democratic society by the right to a fair trial. It is central to the concept of a fair trial, in civil as in criminal proceedings, that litigants are not denied the opportunity to present their case effectively before the court and that they are able to enjoy equality of arms with the opposing side. Article 6 § 1 leaves to the State a free choice of the means to be used in guaranteeing litigants the above rights. The institution of a legal aid scheme constitutes one of those means but there are others, such as for example simplifying the applicable procedure. The question of whether the provision of legal aid is necessary for a fair hearing must be determined on the basis of the particular facts and circumstances of each case and will depend, inter alia, upon the importance of what is at stake for the applicants in the proceedings, the complexity of the relevant law and procedure and the applicants' capacity to represent themselves effectively.

The right of access to a court is not, however, absolute and may be subject to restrictions, provided that these pursue a legitimate aim and are proportionate. It may therefore be acceptable to impose conditions on the grant of legal aid based, inter alia, on the financial situation of the litigants or the prospects of success in the proceedings. Moreover, it is not incumbent on the State to seek, through the use of public funds, to ensure total equality of arms between the parties to the proceedings, as long as each side is afforded a reasonable opportunity to present their case under conditions that do not place them at a substantial disadvantage vis-à-vis the adversary (see Steel and Morris v. the United Kingdom, cited above, §§ 59-62, with further references).

Av betydelse i sammanhanget är 12 § ärendelagen. Enligt den bestämmelsen, som gäller domstolens materiella processledning, ska domstolen se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i ärendet. Vidare ska domstolen genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. I ärenden där en enskild är motpart till det allmänna är domstolens skyldighet att utöva materiell processledning förhållandevis långtgående och syftar bl.a. till att i viss utsträckning ersätta juridisk biträdeshjälp åt parterna (se Fitger, Lagen om domstolsärenden [1 augusti 2004, Zeteo], kommentaren till 12 §).

En jämförelse kan göras med vad som gäller inom förvaltningsprocessen, där domstolarnas skyldighet att utöva materiell processledning också sträcker sig långt. Huvudregeln är även på det området att vardera part ska bära sina rättegångskostnad.

I enlighet med 32 § ärendelagen har IW alltså inte haft möjlighet att få sina ombudskostnader eller övriga rättegångskostnader ersatta i utmätningsärendet. Staten kan emellertid inte heller få ersättning för sina kostnader i ett sådant ärende. Den enskilde riskerar alltså inte att få stå för motpartens rättegångskostnader vid en domstolsprövning när staten är motpart i ärendet.

Det ska tilläggas att, även om möjligheterna är begränsade, det inte heller finns något allmänt hinder mot att beviljas rättshjälp i ett utmätningsärende.

Med hänsyn till den redovisade regleringen i ärendelagen och med beaktande av vad som har framkommit beträffande IW:s förhållanden, kan hon inte anses ha betagits rimliga möjligheter att lägga fram sin sak vid tingsrätten. Inte heller har det framkommit någon omständighet som talar för att handläggningen av ärendet har innefattat en överträdelse av principen om parternas likställdhet i processen. Justitiekanslern anser följaktligen att IW:s rättigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen inte har åsidosatts.

Avslutningsvis konstateras att artikel 13 i Europakonventionen gäller rätten till ett effektivt rättsmedel vid konventionsöverträdelser. Den har alltså inte varit tillämplig på förfarandet i utmätningsärendet.

På grund av det anförda ska IW:s anspråk på skadestånd avslås.

Rätt till ersättning för ideell skada på grund av en överträdelse av rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakoventionen har inte angetts föreligga för en juridisk person, bl.a. med hänsyn till att bolaget förvärvat fordringsanspråket efter talans väckande.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår det anspråk som har framställts av Täby Installation & Byggteknik AB.

Ärendet

Bakgrund

Vinbergs Rör Aktiebolag (556483-0932) väckte den 31 maj 1995 talan mot BH vid Varbergs tingsrätt och yrkade att BH skulle förpliktas att till bolaget utge 270 207 kr jämte ränta (tingsrättens mål nr T 562-95). Beloppet avsåg enligt käranden bl.a. VVS-arbeten vid en installation av en värmepumpsanläggning på BH:s fastighet i Falkenberg. Vinbergs Rör Aktiebolag ansökte samtidigt om kvarstad på så mycket av BH:s egendom som motsvarade det yrkade beloppet. Tingsrätten avslog begäran om kvarstad, såväl interimistiskt som efter det att BH hade yttrat sig. Tingsrätten fann visserligen att Vinbergs Rör Aktiebolag hade visat sannolika skäl för sin talan men bedömde att det inte skäligen kunde befaras att BH skulle undandra sig att betala skulden. Dessutom konstaterade tingsrätten att den av Vinbergs Rör Aktiebolag ställda säkerheten – en av bolaget utställd borgensförbindelse – inte var av föreskriven beskaffenhet och inte heller hade godkänts av BH Tingsrättens beslut i kvarstadsfrågan överklagades inte. BH gav in fullständigt svaromål i augusti 1995.

Tingsrätten höll sammanträde för muntlig förberedelse den 13 februari 1996.

Den 12 maj 1997 försattes Vinbergs Rör Aktiebolag i konkurs. Konkursförvaltaren underrättades om bolagets talan i målet.

Den 16 juni 1997 ansökte BH om genstämning med yrkande om förpliktande för Vinbergs Rör Aktiebolag att till honom utge skadestånd med 308 000 kr. Stämning utfärdades och konkursförvaltaren underrättades om BH:s talan i målet.

Konkursförvaltaren meddelade den 4 augusti 1997 att konkursboet inte avsåg att överta talan eller inträda i målet vid sidan av konkursgäldenären.

Innan Vinbergs Rör Aktiebolag i konkurs inkommit med gensvaromål ansökte BH den 26 augusti 1997 om kvarstad. I ansökan uppgav BH att konkursgäldenären avsåg att överlåta huvudkäromålet till tredje man. Som säkerhet ingav BH en av honom utställd borgensförbindelse. I yttrande den 2 september 1997 bestred Vinbergs Rör Aktiebolag i konkurs kvarstadsyrkandet och godkände inte säkerheten. Vinbergs Rör Aktiebolag i konkurs anförde såvitt gällde säkerheten att BH syntes sakna tillgångar av värde; enligt olika register var BH varken ägare av fastighet eller av värdepapper, hans taxerade inkomst 1996 var 27 400 kr och han saknade enligt sin deklaration förmögenhet. I beslut den 11 september 1997 lämnades kvarstadsyrkandet utan bifall. Tingsrätten fann att BH hade visat sannolika skäl för sin talan men tillräckliga skäl för kvarstad ansågs inte föreligga varjämte tingsrätten fann att säkerheten inte var av föreskriven beskaffenhet. Efter att BH överklagat lämnade Hovrätten för Västra Sverige den 2 oktober 1997 överklagandet utan bifall.

Vinbergs Rör AB i konkurs inkom med gensvaromål den 17 september 1997.

I handlingar som inkom till tingsrätten den 23 september 1997 anfördes att Vinbergs Rör Aktiebolag i konkurs hade överlåtit sin fordran mot BH till Grundstenen AB (556521-3492) under namnändring till Täby Installation & Byggteknik AB. Senare under handläggningen presenterades ett köpekontrakt av vilket framgick att köpeskillingen var 100 kr.

I ett yttrande den 23 oktober 1997 ifrågasatte BH överlåtelsen och anförde att det förelåg oklarhet kring vem som var motpart i målet, i vart fall såvitt avsåg genstämningen.

Efter ytterligare skriftväxling framställde BH jävsinvändning mot den ansvariga domaren AR. Jävsinvändningen ogillades i beslut den 9 april 1998.

Tingsrätten underrättade parterna om att tingsrätten hade för avsikt att upprätta en processlägesöversikt. Den 24 september 1999 hemställde BH att Täby Installation & Byggteknik AB skulle förete sin fångeshandling för att styrka sin fordran. Täby Installation & Byggteknik AB inkom med yttrande i partsfrågan men förklarade att bolaget i övrigt avsåg att återkomma efter att bolaget fått del av processlägesöversikten. Täby Installation & Byggteknik AB efterfrågade den utlovade processlägesöversikten i augusti 2000 och januari 2001. Den 8 mars 2001 underrättade tingsrätten parterna om tingsrätten genom arbetet med processlägesöversikten kommit till slutsatsen att behov av fortsatt muntlig förberedelse förelåg och därför i stället skulle kalla till sammanträde. Kallelse utfärdades till den 13 juni 2001.

Den 11 maj 2001 yrkade Vinbergs Rör Aktiebolag i konkurs att BH:s genstämningsvis förda talan skulle avvisas sedan konkursen hade avslutats utan överskott med följd att konkursbolagets partshabilitet hade upphört. Vinbergs Rör Aktiebolag i konkurs yrkade även ersättning för rättegångskostnader. Den muntliga förberedelsen ställdes in. I beslut den 4 oktober 2001 avvisade tingsrätten BH:s genstämningsvis förda talan men ogillade Vinbergs Rör AB i konkurs yrkande om ersättning för rättegångskostnader.

Den 11 januari 2002 förordnade tingsrätten en medlare i målet. Akten återkom från medlaren i maj 2002 utan att någon överenskommelse hade kunnat träffas.

Tingsrätten höll fortsatt muntlig förberedelse den 27 maj 2003 och förelade i september 2003 parterna att komma in med slutlig bevisuppgift.

Täby Installation & Teknik AB gav in slutlig bevisuppgift den 8 oktober 2003. Den 19 november 2003 hemställde BH att tingsrätten skulle inhämta yttrande från Datainspektionen angående om det var förenligt med inkassolagen att driva talan i målet. Ytterligare skriftväxling förekom och BH framställde yrkanden om vilandeförklaring och avvisning. I beslut den 7 januari 2004 lämnades yrkandena utan bifall och BH förelades att inkomma med slutlig bevisuppgift. BH överklagade men beslutet ändrades inte. BH förelades på nytt att inkomma med slutlig bevisuppgift. BH inkom med sådan den 19 oktober 2004.

Målet, som skulle avgöras av fullsutten rätt, kom inte att sättas ut till huvudförhandling under 2005.

Sedan Täby Installation & Teknik AB i januari 2006 begärt att målet omedelbart skulle sättas ut till huvudförhandling förordnade tingsrätten i slutet av februari 2006, efter samråd med parterna, på nytt en medlare i målet.

Den 25 och 26 april 2006 inspekterade Justitiekanslern Varbergs tingsrätt. I ett beslut den 23 maj 2006 (dnr 2887-06-28) uttalade Justitiekanslern under rubriken ”De tio äldsta tvistemålen” bl.a. följande.

Det äldsta tvistemålet – en tvist angående en panninstallation m.m. (mål nr T 562-95) – anhängiggjordes i maj 1995, dvs. för nu närmare elva år sedan. Justitiekanslern hade inte möjlighet att granska handläggningen eftersom akten för tillfället fanns hos en särskilt utsedd medlare. Likväl anser Justitiekanslern att tingsrätten inte kan undgå kritik för den utdragna handläggningen av målet. När ett mål har handlagts under elva år utan att ett slutligt avgörande har nåtts kan bestämmelsen i 42 kap. 6 § tredje stycket rättegångsbalken om att rätten skall driva förberedelsen med inriktning på ett snabbt avgörande av målet inte rimligen anses vara uppfylld.

[…]

Justitiekanslern noterar […] att tingsrätten på eget initiativ har fört en dialog med Domstolsverket som har mynnat ut i en särskild handlingsplan för att minska målbalanserna vid tingsrätten. Det är positivt att tingsrätten nu har vidtagit åtgärder för att komma till rätta med problematiken kring de äldre tvistemålen.

I december 2007 återkom akten från medlaren som uppgav att medlingen hade misslyckats trots långvariga och intensiva förhandlingar mellan parterna.

BH begärde och erhöll anstånd med att komplettera sin bevisuppgift. BH inkom först i slutet av april 2008 med kompletterad slutlig bevisuppgift.

Tingsrätten påbörjade planering av huvudförhandling vilken sedermera sattes ut och kom att hållas under sex dagar i november och december 2008. Den då 81-årige BH:s begäran om att huvudförhandlingen skulle ställas in med hänsyn till hans sviktande hälsa avslogs dessförinnan. Vid huvudförhandlingen hölls parts- och vittnesförhör med 12 personer. Även den skriftliga bevisningen var omfattande.

Den 22 januari 2009 meddelade tingsrätten dom i målet. Genom domen förpliktades BH att till Täby Installation & Byggteknik AB utge ett kapitalbelopp om 255 067 kr jämte ränta enligt 4 och 6 §§ räntelagen på 244 169 kr från den 25 december 1994 och på 10 898 kr från den 7 juni 1995 samt ersättning för Täby Installation & Byggteknik AB:s rättegångskostnader med 663 117 kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen från dagen för domen. Parterna var ense om att konsumenttjänstlagen var tillämplig i målet. Med den utgångspunkten fann tingsrätten att Täby Installation & Byggteknik AB i allt väsentligt hade visat att Vinbergs Rör Aktiebolag utfört arbete och levererat material åt BH i enlighet med vad som fakturerats och att betalning inte erlagts härför. Tingsrätten fann att BH till övervägande del inte hade styrkt sina påståenden om fel och brister samt den rätt till prisavdrag som yrkats med anledning av felen. Vid den utgången saknades det enligt tingsrätten även grund för BH:s yrkande om skadestånd.

Täby Installation & Byggteknik AB ansökte omgående om verkställighet av domen och den 26 maj 2009 meddelade Kronofogdemyndigheten att BH saknade utmätningsbara tillgångar.

Sedan BH överklagat tingsrättens dom beslutade Hovrätten för Västra Sverige den 1 juli 2009 att inte meddela prövningstillstånd.

Den 11 september 2009 försattes BH i konkurs efter ansökan från Täby Installation & Byggteknik AB. BH överklagade beslutet till Hovrätten för Västra Sverige som den 21 oktober 2009 beslutade att inte meddela prövningstillstånd.

Den 16 februari 2010 beslutade Högsta domstolen att inte meddela prövningstillstånd, vare sig i tvistemålet eller i konkursärendet.

Anspråket

Täby Installation & Byggteknik AB har, såsom bolaget slutligen bestämt sitt anspråk, begärt skadestånd av staten i första hand med 255 067 kr jämte ränta enligt 4 och 6 §§ räntelagen på 244 169 kr från den 25 december 1994 och på 10 898 kr från den 7 juni 1995 och 663 117 kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen från den 22 januari 2009 avseende ren förmögenhetsskada samt med 50 000 kr för ideell skada. I andra hand har bolaget yrkat skadestånd med 463 117 kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen från den 22 januari 2009 avseende ren förmögenhetsskada och med 200 000 kr för ideell skada. Täby Installation & Byggteknik AB har begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 64 833 kr exklusive mervärdesskatt.

Till grund för anspråket har bolaget anfört sammanfattningsvis följande. Tingsrättens utdragna handläggning har betagit bolaget möjligheten att utverka en exekutionstitel för verkställighet. BH har därmed haft stora möjligheter att disponera om sina tillgångar och göra sig medellös inför utsikten att talan mot honom skulle bifallas. BH har bl.a. genom gåva avhänt sig en fastighet till sin dotter. Den långa handläggningstiden har vidare medfört att bolaget har betagits möjligheten att begära BH i konkurs och därmed inom lagstadgad frist ha möjlighet att få till stånd en återvinning av gåvan till närstående. Tingsrätten har inte med tillräcklig grad av aktivitet sökt föra målet framåt, bl.a. har rätten varit alltför tillåtande mot BH i dennes processföring. Målet var dessutom föremål för medling vid två tillfällen trots att det redan i ett tidigt skede torde ha framstått som klart för rätten att utsikten till förlikning var utesluten. Målet har under vissa perioder stått helt stilla, nämligen under tiden 20 april 1998 till 22 maj 2001 och 2 december 2004 till 25 januari 2006. Justitiekanslern har redan i maj 2006 uttalat kritik mot tingsrätten för målets handläggning. Av det belopp som i första hand har begärts avser 255 067 kr det kapitalbelopp som Täby Installation & Byggteknik AB tillerkändes i målet och 663 117 kr de rättegångskostnader som BH förpliktades att ersätta bolaget för. Det i andra hand framställda yrkandet om 463 117 kr avser den fördyring av bolagets rättegångskostnader som enligt bolagets uppfattning har orsakats av tingsrättens långsamma handläggning. Hade rättegången tagit normalt lång tid hade rättegångskostnaderna enligt bolagets uppskattning uppgått till cirka 200 000 kr.

Täby Installation & Byggteknik AB har till anspråket bifogat tingsrättens domslut (s 1 i domen).

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Varbergs tingsrätt. Lagmannen HN har i yttrandet hänvisat till ett bilagt yttrande från rådmannen AR angående målets närmare handläggning och sammanfattningsvis anfört följande.

När det gäller bedömningen av om Europakonventionens krav har upprätthållits konstaterar jag till en början att jag inte har annan mening än vad Justitiekanslern gav uttryck för i sitt inspektionsbeslut den 23 maj 2006, dvs. att när ett mål har handlagts under elva år utan att ett slutligt avgörande har nåtts kan bestämmelsen i 42 kap. 6 § tredje stycket rättegångsbalken om att rätten skall driva förberedelsen med inriktning på ett snabbt avgörande av målet inte rimligen vara uppfylld.

Avseende härefter Europakonventionens krav på att rättegång i mål rörande civila rättigheter och skyldigheter ska hållas inom skälig tid ska beaktas hur komplicerat målet varit, hur parterna agerat under förfarandet och hur domstolar handlagt målet (se Danelius, Hans; Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Tredje upplagan, Stockholm 2007, s. 264). Med beaktande av vad som sålunda gäller enligt Europakonventionen och även med särskild hänsyn tagen till hur parterna har agerat kan jag inte se annat än att Europakonventionens krav på rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 inte upprätthållits. Tingsrätten beklagar den senfärdiga handläggningen.

Täby Installation & Byggteknik AB har beretts tillfälle att yttra sig över vad tingsrätten har anfört och har inkommit med kompletterande synpunkter.

Justitiekanslern har inhämtat tingsrättens dom och dagboksblad.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har åsidosatts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen har förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Enligt Europadomstolens praxis innebär bestämmelsen att konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva nationella rättsmedel för att antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fortsättning eller gottgöra en kränkning som redan har inträffat. I artikel 13 uppställs inga specifika krav på formerna för rättelse eller gottgörelse och det ankommer därmed i första hand på respektive konventionsstat att fastställa de närmare villkoren i detta hänseende. Kravet på ett effektiv rättsmedel kan också uppfyllas genom en kombination av olika åtgärder. Skadestånd kan utgöra ett effektivt rättsmedel men något uttryckligt krav på att skadestånd ska utgå i vissa situationer följer inte av artikel 13. Däremot kan frånvaron av andra rättsmedel eller den omständigheten att ett beslut som syftar till att ge rättelse av olika skäl inte har någon praktisk effekt medföra att den återstående möjligheten för att uppfylla kraven enligt artikel 13 är att utge ekonomisk kompensation. (Se för en närmare utveckling av dessa principer SOU 2010:87 Skadestånd och Europakonventionen, särskilt avsnitt 3 med där angivna hänvisningar till Europadomstolens praxis.)

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel eller en försummelse eller en konventionsöverträdelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

Frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har åsidosatts ska enligt Europadomstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala handläggningstiden beaktas särskilt vid bedömningen målets komplexitet, parternas agerande, domstolarnas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Inom ramen för bedömningen av domstolarnas handläggning av målet fäster Europadomstolen särskild vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet.

Den relevanta handläggningstiden vid prövningen av civila rättigheter och skyldigheter räknas från det att en tvist har uppkommit till dess att denna har avgjorts slutligt. I dispositiva tvistemål räknas tiden därmed som utgångspunkt från det att talan väcks i domstol till dess att domen har vunnit laga kraft.

Överväganden

Täby Installation & Byggteknik AB har gjort gällande att den relevanta handläggningstiden vid bedömningen av bolagets rätt till skadestånd ska räknas från det att talan i målet väcktes i tingsrätten i maj 1995. Före det att Täby Installation & Byggteknik AB inträdde som part i målet med anledning av förvärvet av den fordring som huvudkäromålet avsåg gällde emellertid inte prövningen Täby Installation & Byggteknik AB:s civila rättigheter. Täby Installation & Byggteknik AB kom således att omfattas av den rätt som följer artikel 6.1 i Europakonventionen först från det att bolaget inträdde som part i rättegången, d.v.s. från september 1997. Tvisten avgjordes slutligt genom Högsta domstolens beslut i februari 2010 att inte bevilja prövningstillstånd. Den i Täby Installation & Byggteknik AB:s fall relevanta handläggningstiden uppgår därmed som utgångspunkt till ca 12 ½ år, varav ca 11 ½ år i tingsrätten. Från denna tid ska emellertid den period om sammanlagt drygt två år som målet har varit föremål för medling räknas bort. Medling äger rum med parternas samtycke och kan avbrytas för det fall endera parten anser att handläggningen i domstol ska fortsätta. Denna tid ska därför inte beaktas vid bedömningen av om kravet på rättegång inom skälig tid har åsidosatts.

Den totala handläggningstiden är emellertid även med dessa utgångspunkter i detta fall så lång att den endast i rena undantagsfall skulle kunna anses förenlig med Europakonventionens krav på rätt till rättegång inom skälig tid. Så skulle kunna vara fallet om det rör sig om en mycket komplicerad tvist, där den enskildes eget agerande har varit huvudorsaken till att handläggningen har dragit ut på tiden. Utredningen ger inte stöd för att Täby Installation & Byggteknik AB:s processföring har föranlett några väsentliga dröjsmål i handläggningen. Vid en samlad bedömning finner därför Justitiekanslern att Täby Installation & Byggteknik AB:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts.

Den konstaterande överträdelsen innebär som anges inledningsvis att staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen är skyldig att ersätta Täby Installation & Byggteknik AB för ren förmögenhetsskada som har uppkommit till följd av den utdragna handläggningstiden. Täby Installation & Byggteknik AB har i den delen i första hand yrkat ersättning motsvarande såväl det kapitalbelopp som de rättegångskostnader som BH förpliktats att utge till bolaget genom tingsrättens dom.

Skadeståndet syftar till att försätta skadelidanden i samma situation som om den skadeståndsgrundande handlingen inte hade vidtagits. En jämförelse får därför göras med hur situationen skulle ha gestaltat sig för bolaget om målet hade kunnat avgöras inom skälig tid. Det är visserligen klarlagt att BH, som har försatts i konkurs, saknar förmåga att erlägga betalning i enlighet med domen. Av utredningen framgår emellertid att det redan i september 1997 stod klart att BH saknade tillgångar som skulle kunna tas i anspråk för betalning av fordringen. Med hänsyn härtill framstår det som klart osannolikt att BH hade kunnat betala i enlighet med domen även om målet hade kunnat avgöras slutligt vid en tidigare tidpunkt än vad som kom att bli fallet. Täby Installation & Byggteknik AB har anfört att den utdragna handläggningen i vart fall har betagit bolaget möjligheten att i ett tidigare skede få BH försatt i konkurs och inom den tioårsfrist som gäller för återvinning av gåva utverka en sådan återvinning avseende den fastighet som BH enligt bolagets uppgift ska ha givit till sin dotter. Den eventuella möjligheten till återvinnig framstår emellertid som alltför avlägsen för att kunna förändra bedömningen av BH:s betalningsförmåga. Därtill kan också läggas att Täby Installation & Byggteknik AB genom en ansökan om kvarstad torde ha kunnat säkerställa sin rätt även under pågående rättegång. Justitiekanslern bedömer således att det inte föreligger ett sådant direkt orsakssamband mellan den utdragna handläggningstiden och den ekonomiska förlust som Täby Installation & Byggteknik AB lidit genom att BH inte fullgjort den betalningsförpliktelse som följer av domen.

Täby Installation & Byggteknik AB har i andra hand yrkat ersättning för ren förmögenhetsskada motsvarande knappt 75 % av bolagets sammanlagda rättegångskostnader i målet. Bolaget har till stöd härför anfört att de långa perioderna av inaktivitet har lett till att målet behövt läsas in vid upprepade tillfällen och att skriftväxlingen har blivit mer omfattande än nödvändigt. Uppskattningsvis anser bolaget att rättegångskostnaderna borde ha uppgått till cirka 200 000 kr vid en rimlig handläggningstid. Bolaget har härvid hänvisat till ett avgörande från Europadomstolen där klaganden genom en skälighetsbedömning tillerkänts ersättning enligt artikel 41 Europakonventionen för ”loss of real opportunities”.

Justitiekanslern konstaterar för det första att sådan skälig gottgörelse som Europadomstolen kan förordna om enligt artikel 41 i Europakonventionen är av annan karaktär och bestäms enligt andra principer än skadeståndsrättslig ersättning som utges på det nationella planet. Det saknas anledning att anta att de i skadeståndslagen vedertagna skadetyperna personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada inte motsvarar ekonomisk skada eller ”pecuniary damage” enligt artikel 13 i konventionen och som Europadomstolen ersätter som sådan skada med stöd av artikel 41 i konventionen. Skada som av Europadomstolen benämns ”loss of opportunities” omfattas enligt Justitiekanslerns bedömning av det svenska begreppet ren förmögenhetsskada och ersätts därför på det nationella planet i enlighet med de principer som gäller här. Något utrymme för att bestämma den eventuella rätten till ersättning för ren förmögenhetsskada i form av ökade rättegångskostnader efter en allmän skälighetsbedömning föreligger således inte. (Jämför SOU 2010:87 Skadestånd och Europakonventionen, s. 352 f).

Det ska visserligen inte uteslutas att en utdragen handläggningstid kan leda till ökade rättegångskostnader. Den omständigheten att handläggningen stannar av kan emellertid knappast i regel antas medföra merarbete. I förevarande ärende har fråga inte heller varit om upprepade tillfällen där målet har måst läsas in utan att sammanträde har ägt rum. Justitiekanslern kan inte heller underlåta att anmärka att den av bolaget uppskattade rättegångskostnaden om 200 000 kr för ett tvistemål som har avgjorts efter huvudförhandling som har omfattat sex förhandlingsdagar framstår som minst sagt låg. Det sagda understryks om inte annat av att yrkandet om ersättning för ombudskostnader i förevarande skaderegleringsärende uppgår till knappt 65 000 kr. Sammanfattningsvis bedömer Justitiekanslern således att Täby Installation & Byggteknik AB inte har visat att den utdragna handläggningstiden har medfört ökade rättegångskostnader för bolaget.

Fråga är därmed slutligen om Täby Installation & Byggteknik AB har rätt till ersättning för ideell skada med anledning av åsidosättandet av bolagets rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Enligt Europadomstolens praxis föreligger det en stark men motbevisbar presumtion för att ett åsidosättande av rätten till rättegång inom skälig tid medför en ideell skada för enskilda fysiska personer. Den skadan består enligt Europadomstolen av de känslor av oro och maktlöshet som den enskilde upplever genom en utdragen rättsprocess. Dessa principer är emellertid inte omedelbart överförbara på juridiska personer. Europadomstolen har visserligen inte uteslutit att även juridiska personer kan lida annan skada än ekonomisk skada som kräver ekonomisk gottgörelse men den skada som då avses är främst en osäkerhet att planera för verksamheten och andra svårigheter att leda företaget, inbegripet den ängslan och obehag som i en sådan situation kan tänkas uppkomma hos aktieägare, styrelseledamöter och andra i bolagets ledning. (Se t.ex. Comingersoll S.A. v. Portugal, Application no. 35382/97.) Vid bedömningen av om ersättning för ideell skada ska utgå till en juridisk person är det därmed bl.a. av betydelse vilken typ av fordran saken gäller, liksom fordringens omfattning ställt i relation till bolagets verksamhet. I enlighet därmed har Justitiekanslern i ärendet med dnr 2944-10-40 konstaterat att den långsamma handläggningen av ett förenklat tvistemål där det yrkade kapitalbeloppet understeg 10 000 kr knappast kunde ha orsakat sökanden – ett publikt aktiebolag – svårigheter att planera verksamheten eller ha vållat något mer påtagligt obehag hos bolagets företrädare. Bedömningen har emellertid blivit den motsatta avseende ett anspråk som framställts av ett av en fysisk person helägt aktiebolag där ägaren arbetat i bolagets verksamhet (en trafikskola), dnr 2525-09-45. Det förtjänar att understrykas att det är ytterst ovanligt att juridiska personer framställer anspråk på ersättning för ideell skada med anledning av långsam handläggning.

Med dessa utgångspunkter konstaterar Justitiekanslern att det av de uppgifter som tingsrätten har tillhandahållit framgår att Täby Installation & Byggteknik AB förvärvade den i målet aktuella fordringen för 100 kr och att bolaget inte inträdde som gensvarande i målet. Utredningen ger därmed inte underlag för slutsatsen att den tvist som rättegången avsåg kunde föranleda några mer påtagliga svårigheter för bolaget att planera sin verksamhet. Inte heller i övrigt har några omständigheter framkommit i ärendet som ger grund för ett antagande att ifrågavarande process har vållat något sådant påtagligt obehag hos bolagets ledning som skulle kunna föranleda rätt till ersättning för ideell skada.

Sammanfattningsvis har Justitiekanslern därmed kommit fram till att Täby Installation & Byggteknik AB:s anspråk ska avslås i dess helhet.

Vid denna utgång ska inte heller någon ersättning för ombudskostnader i ärendet här utgå.

Remissyttrande över betänkandet Olagligt statsstöd (SOU 2011:69)

Betänkandet Olagligt statsstöd (SOU 2011:69)

(Departementets diarienummer N2011/6221/MK)

Genomgången av de förslag som läggs fram i betänkandet och de överväganden som görs där har skett med de utgångspunkter som Justitiekanslern främst har att beakta. Justitiekanslern har därför främst granskat förslagens förenlighet med grundlag samt de konsekvenser de skulle medföra för centrala skadestånds- och processrättsliga bestämmelser. Justitiekanslern finner inte skäl att yttra sig över betänkandet såvitt det avser uppdraget angående revisorsintyg och krav på affärsmässighet i viss kommunal verksamhet.

Sammanfattning

Justitiekanslern avstyrker utredningens förslag till en ny lag om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler samt de följdändringar som föreslås med anledning av denna lag.

Justitiekanslern bedömer att förslaget till lag om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler inte kan genomföras utan grundlagsändring. Lagförslaget är inte förenligt med förbudet mot abstrakt normprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. Även förslagets förenlighet med förvaltningens självständighet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen kan ifrågasättas.

Förslagen innefattar långtgående och i grunden genomgripande ändringar av centrala processrättsliga bestämmelser. Med mindre än att det står helt klart att ändringarna är nödvändiga bör de inte genomföras.

Utredningens slutsatser om unionsrättens krav bygger inte på någon klart redovisad och övertygande analys. Slutsatserna om unionsrättens krav är enligt Justitiekanslerns bedömning i flera väsentliga avseenden alltför långtgående. Betänkandet utgör därmed inte tillräcklig grund för att anta att det är nödvändigt att genomföra de förslag som läggs fram i betänkandet.

Förslaget till lag om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler innebär bl.a. att centrala frågor avseende det allmännas utomobligatoriska skadeståndsansvar skulle komma att undantas från Högsta domstolens behörighet. Justitiekanslern avstyrker förslaget även i den delen och understryker att vidare åtgärder för genomförande av förslagen under alla omständigheter inte bör vidtas utan att Högsta domstolens ledamöter har beretts tillfälle att yttra sig över betänkandet. Med hänsyn till att förslaget även kan påverka den nu gällande behörighetsfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol bör detsamma gälla Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter.

Justitiekanslern anser det olyckligt att utredningens fokus i allt väsentligt tycks ha legat på den del av uppdraget som avser tredje parters möjligheter att åberopa sig på genomförandeförbudet i artikel 108.3 FEUF. Detta synes ha fått till effekt att den del av uppdraget som avsåg att föreslå en författningsreglering för att uppfylla Sveriges skyldighet att verkställa beslut om återkrav av statsstöd som utgivits till följd av en lagreglering inte har fått någon ordentlig belysning.

Närmare om skälen för Justitiekanslerns ställningstagande

Utredningens slutsatser kring unionsrättens krav

I avsnitt 3.5 slår utredningen fast ett antal krav på de nationella rättsordningarna som utredningen anser följer direkt av de unionsrättsliga statsstödsbestämmelserna. Slutsatserna är enligt Justitiekanslerns mening inte tillräckligt väl underbyggda för att ligga till grund för det förslag som läggs fram.

Justitiekanslern saknar en inledande analys av de unionsrättsliga statsstöds-bestämmelsernas syfte och skyddsobjekt samt formerna för hur detta syfte som utgångpunkt säkerställs.

Fördragets statsstödsbestämmelser syftar till att skydda den inre marknaden som sådan. Statsstödsområdet skiljer sig från andra unionsrättsliga regel-komplex framför allt med hänsyn till kommissionens särskilda behörighet på området. Ingen enskild medlemsstat är behörig att avgöra om en åtgärd som utgör statsstöd kan bedömas förenlig med den inre marknaden och därmed ska tillåtas. Den prövningen är exklusivt förbehållen kommissionen, dock med den överprövningsrätt som tillkommer EU-domstolen. För denna prövning finns ett formaliserat regelverk som kommissionen har att iaktta och som innefattar en avvägning mellan de olika intressen som berörs i statsstödsärenden. Eftersom fördragets förbud mot statsstöd primärt syftar till att skydda den inre marknaden och dess funktion är det unionsintresset, inte ett enskilt företags intresse, som är avgörande för åtgärdens tillåtlighet. För att säkerställa att kommissionen kan tillvarata unionsintresset innefattar regelverket ett formellt krav på medlemsstaterna att anmäla åtgärder som innefattar statsstöd till kommissionen innan de träder i kraft (artikel 108.3 FEUF). Kravet på föranmälan i artikel 108.3 FEUF är en procedurbestämmelse. De materiella rättigheterna och skyldigheterna på statsstödsområdet följer inte av den bestämmelsen utan av artikel 107 FEUF. Enskilda kan inte göra gällande materiella rättigheter direkt med stöd av artikel 107 FEUF. Av EU-domstolens fasta praxis framgår att artikel 107 FEUF inte kan bli föremål för decentraliserad tillämpning i medlemsstaterna på talan av enskilda. Förbudet mot att utge statligt stöd innefattar en materiell skyldighet som åvilar medlemsstaten i förhållande till unionen. Det är mot denna bakgrund som en talan som ett enskilt företag för vid nationell domstol måste bedömas.

Fördragets förbud mot statsstöd som inte är förenligt med den inre marknaden upprätthålls av kommissionen i enlighet med vad som föreskrivs direkt i artikel 108 FEUF och i den i detalj reglerade ordning som följer av procedurförordningen. Inom ramen för detta förfarande garanteras såväl kommissionens ensamma behörighet att pröva om stödordningen är förenlig med den inre marknaden som medlemsstatens rätt att genomföra sådant stöd. Inom ramen för förfarandet beaktas även synpunkter från stödmottagare och övriga parter vars intressen påverkas av att stöd beviljas. Sådana intressenter – främst stödmottagare och konkurrerande företag – har möjlighet att få beslut som kommissionen fattar enligt procedurförordningen överprövade genom överklagande till EU-domstolen (tribunalen). Den praxis som har utvecklats på senare tid avseende möjligheten för tredje parter – främst företag som drabbas av en konkurrensnackdel till följd av statligt stöd utges till andra företag – att vid nationell domstol föra talan som syftar till att upprätthålla genomförandeförbudet enligt artikel 108.3 FEUF utgör ett komplement till den centraliserade prövningen. Sådana nationella förfaranden kan inte ersätta det centraliserade förfarandet, främst eftersom nationell domstol inte är behörig att ta ställning till ett eventuellt stöds förenlighet med den inre marknaden. Det kan också omedelbart framhållas att rätten att föra talan i EU-domstolen för övriga intressenter i statsstödsärenden är starkt begränsad med hänsyn till att endast medlemsstaten och unionen (genom kommissionen) är parter i sådana ärenden.

Vad som främst är av intresse, och som synes utgöra den huvudsakliga anledningen till lagförslaget, är utredningens slutsats angående vilka ”rättigheter” som ska tillförsäkras en konkurrent till en mottagare av statlig stöd som inte har föranmälts till kommissionen av medlemsstaten enligt 108.3 FEUF. Som betänkandet får förstås har utredningen i denna del funnit att unionsrätten – oavsett det ifrågasatta stödets karaktär och form – kräver att enskilda konkurrenter ska tillförsäkras en rätt att med bindande rättsverkan i förhållande till såväl medlemsstaten som stödmottagaren föra en talan vid nationell domstol angående förbud att utge stöd samt återbetalning av utgivet stöd jämte ränta och att detta även ska kunna utverkas interimistiskt. Justitiekanslern anser inte att utredningen har underbyggt denna slutsats på ett övertygande sätt.

Justitiekanslern anser inte att de avgöranden från EU-domstolen som utredningen har hänfört sig till kan grunda en säker slutsats att unionsrätten kräver att tredje parter, oavsett åtgärdens karaktär och form, ska ha tillgång till en taleform som har direkt rättsverkan mot stödmottagare. Genomförandeförbudet riktar sig till medlemsstaten och skyldigheten att iaktta genomförandeförbudet och återkräva stöd som har utbetalats i strid därmed åvilar likaledes medlemsstaten.

EU-domstolen har uttryckt det så att de nationella domstolarna ska säker-ställa att enskilda som kan göra gällande ett åsidosättande av anmälnings-skyldigheten också kan utverka samtliga de konsekvenser som är en följd av detta åsidosättande enligt den nationella rätten, i fråga om såväl giltigheten av de rättsakter genom vilka stödet genomförts som återkrav på de ekonomiska stöd som beviljats i strid med denna bestämmelse, eller eventuella interimistiska åtgärder. Den nationella domstolen ska vid sin prövning säkerställa enskildas intressen. Den ska emellertid även fullt ut beakta unionsintresset. (Se mål C-368/04 Transalpine Ölleitung in Österreich GmbH m.fl. mot Finanzlandesdirektion für Tirol m.fl., REG I-09957, punkterna 47 och 48 med där angivna hänvisningar).

Utredningen har inte närmare utvecklat vilka intressenter som kan göra gällande ett åsidosättande av genomförandeförbudet eller, annorlunda uttryckt, vilka som vid nationell domstol ska kunna åberopa den direkta effekten av artikel 108.3 FEUF. Utredningen har i allmänna ordalag hänfört sig till de talerättsbegränsningar som gäller för talan i EU-domstolen i statsstödsärenden men har inte närmare anlyserat vad dessa talerättsregler innebär. För möjligheten för tredje parter att föra talan i EU-domstolen i statsstödsärenden har frågan om det rör sig om en individuell stödåtgärd eller en allmänt utformad stödordning väsentlig betydelse.

I avsaknad av en närmare analys av vilka som ska tillförsäkras de rättigheter som följer av genomförandeförbudets direkta effekt saknas den nödvändiga grunden för utredningens slutsats att de nu föreliggande nationella taleformerna inte uppfyller unionsrättens krav. Justitiekanslern återkommer till denna fråga nedan angående talerätten.

För att avgöra om enskilda i den nationella rättsordningen kan utverka samt-liga de konsekvenser som är en följd av ett åsidosättande av genomförande-förbudet måste bedömningen göras med utgångspunkt i åtgärdens karaktär och form samt med hänsyn taget till samtliga de möjligheter som står till buds nationellt.

När det gäller stödåtgärder av traditionell karaktär – t.ex. ett förvaltningsbe-slut som innebär en ekonomisk fördel för ett enskilt företag – ger den sven-ska rättsordningen normalt goda möjligheter för enskilda tredje parter som påverkas på ett direkt sätt av åtgärden att genom ett överklagande tillvarata sina intressen att inte drabbas av en konkurrensnackdel genom stödåtgärden. Ett exempel på det är det i avsnitt 5.8 omnämnda målet där Kanal 5 ansågs klagoberättigad avseende ett förvaltningsbeslut riktat mot TV 4.

Av uppenbar anledning ställer sig möjligheterna till direkt talan annorlunda när stödåtgärden påstås uppkomma genom tillämpningen av en allmängiltig stödordning, t.ex. skattelagstiftning. Eftersom det i Sverige inte är möjligt att vid domstol föra en fristående talan om att en lag inte ska tillämpas, vilket är en direkt följd av de konstitutionella överväganden som utgör grunden för funktionsfördelningen i den svenska parlamentariska demokratin, kan en sådan talan inte heller tillåtas när fråga är om tillämpning av de unionsrättsliga statsstödsbestämmelserna. Enligt Justitiekanslerns bedömning kräver inte heller unionsrätten att en sådan taleform tillhandahålls i Sverige.

Till skillnad från vad som gäller vid prövningen i unionsdomstolarna, och i flera andra medlemsstater, föreligger i Sverige i synnerligen liten utsträck-ning regler som begränsar möjligheten för den som påstår något för egen del att få sin talan prövad. Ett exempel på detta är Högsta domstolens avgörande i NJA 2009 s. 625. Detsamma gäller för sådan skadeståndstalan som väckts mot staten i de i avsnitt 5.11 (Huvudstadens Golf Service AB) och 5.14 (JCDecaux Sverige AB) omnämnda målen. Att yrkandena i målet som omnämns i avsnitt 5.13 (Metro AB) inte kunde tas upp till prövning var avhängigt av hur käranden där valde att utforma sin talan och kan inte föranleda slutsatsen att bolaget i det fallet inte hade kunnat få prövat om de där aktuella lagbestämmelserna innefattade statligt stöd. De nyss nämnda målen utgör samtliga tydliga exempel på att de företag som har väckt talan har kunnat få frågan om statsstöd prövad utan att företaget i något fall som en förutsättning för en sådan prövning har behövt visa att det har befunnit sig i ett sådant konkurrensförhållande till de påstådda stödmottagarna som är en förutsättning för att de ska kunna åberopa den direkta effekten av artikel 108.3 FEUF. Dessa företag har således garanterats ett nationellt rättsskydd trots att det kan ifrågasättas om de rent faktiskt har befunnit sig i en sådan situation att de kunnat åberopa sig på den direkta effekten av artikel 108.3 FEUF.

Inom ramen för en skadeståndstalan mot staten kan således den som påstår sig lida skada i konkurrenshänseende få prövat om statligt stöd har utgivits i strid med genomförandeförbudet. Prövningen av den frågan är visserligen prejudiciell och har därför inte direkt rättsverkan mot stödmottagarna och kan inte innefatta ett upphävande av lagstiftningen i fråga. Det finns emellertid inte något utrymme för att anta att staten inte skulle respektera ett domstolsavgörande som innefattar ett konstaterande att stöd i strid med genomförandeförbudet i artikel 108.3 FEUF utges.

Det förtjänar dock att framhållas att en talan som har till syfte att försätta sökanden i samma situation som om denne också omfattades av den påstått otillåtna stödordningen över huvud taget inte kan bifallas. Som anges i kom-missionens tillkännagivande om nationella domstolars tillämpning av reglerna om statligt stöd syftar en stor del av de rättsliga förfarandena i medlemsstaterna inte till att minska den konkurrenshämmande effekten av de bakomliggande statliga stödåtgärderna (två tredjedelar av de domar som kommissionen hade granskat avsåg talan som väckts av skattebetalare som sökte befrielse från vad de ansåg vara diskriminerande skatter). Unionsrätten ställer inte något krav på att medlemsstaterna ska tillhandahålla möjlighet att föra en sådan talan (och förhindrar alltså ett bifall i sak); att det ändå kan vara möjligt att få en sådan talan upptagen till sakprövning enligt nationella bestämmelser är en annan sak.

Därtill kommer att utredningens farhåga att kravet enligt 42 kap. 2 § första stycket 1 rättegångsbalken på ett preciserat yrkande skulle förhindra en tal-an mot staten om att återkräva utgivet statligt stöd förefaller överdriven. Om det förhåller sig såsom utredningen antar, att rätten att föra en sådan talan följer direkt av unionsrätten, framstår det vidare som oklart varför det inte redan nu åligger svensk domstol att tolka rättegångsbalkens bestämmelse så att en sådan talan inte omöjliggörs.

Justitiekanslern kan inte heller se varför det inte skulle vara tillräckligt att utverka en sådan dom mot staten även om denna inte får direkt rättsverkan mot stödmottagarna. I den delen förhåller det sig på samma sätt som när kommissionen beslutar att medlemsstaten ska återkräva stöd. Ett sådant beslut är riktat till medlemsstaten och förutsätter att återkravet verkställs av medlemsstaten i ett nationellt förfarande. I förhållande till stödmottagare som inte har identifierats i kommissionens beslut och därför inte anses ha kunnat överklaga beslutet till EU-domstolen har beslutet inte omedelbar rättskraft utan kan ifrågasättas i det nationella förfarandet genom en begäran om förhandsavgörande. Så är i regel fallet när stödåtgärder tillkommer genom lag. Något skäl till varför enskilda ska har ett starkare skydd i den nationella rättsordningen än i den unionsrättsliga har inte framförts.

Sammanfattningsvis bedömer således Justitiekanslern att de möjligheter att upprätthålla genomförandeförbudet i artikel 108.3 FEUF som står enskilda som lider konkurresnackdel av en otillåten stödåtgärd till buds i Sverige sammantaget kan antas uppfylla unionsrättens krav. Den föreslagna lagen är därför inte nödvändig.

Lagförslaget innebär att talan som innefattar abstrakt normprövning skulle tillåtas, vilket är oförenligt med förbudet häremot i 11 kap. 14 § regerings-formen. Som framgår av Högsta domstolens avgörande i NJA 2007 s. 718 innefattar en talan som innebär att en viss bestämmelse i lagstiftningen inte ska tillämpas abstrakt normprövning. Justitiekanslern kan inte förstå det på annat sätt än att en talan om förbud att utge stöd som påstås följa av tillämp-ning av t.ex. allmängiltig skattelagstiftning skulle innefatta just ett yrkande att lagstiftningen inte får tillämpas. Även om unionsrätten skulle kräva en sådan taleform kan lagförslaget därmed inte genomföras utan grundlags-ändring.

Särskilt om talerätt

Som Justitiekanslern förstår betänkandet innefattar den tilltänkta lagen en talerättsbegränsning (3 kap. 9 § andra stycket). Det finns då inledningsvis skäl att understryka att talerättsbegränsningar generellt sett förekommer mycket sparsamt i den svenska processordningen. Det måste vidare ifrågasättas om den föreslagna regeln kan anses uppfylla de krav på precision som måste ställas på lagstiftning och då särskilt på sådana bestämmelser som begränsar den enskildes möjlighet att få en talan upptagen till sakprövning.

Betänkandet är visserligen inte tydligt i detta avseende men som Justitiekanslern uppfattar det är avsikten att talerätten enligt den föreslagna lagen ska följa samma principer som gäller för överklagande till EU-domstolen av kommissionens beslut i statsstödsärenden. Justitiekanslern utgår från att det i varje fall inte kan vara fråga om en vidare krets än de som är taleberättigade i EU-domstolen i motsvarande ärenden som ska kunna föra talan i nationell domstol i syfte att upprätthålla genomförandeförbudet. Utredningen har inte hänfört sig till några bestämmelser eller praxis som skulle kunna grunda slutsatsen att den taleberättigade kretsen skulle vara större enbart av den anledningen att talan förs vid nationell domstol. Justitiekanslern utgår därmed från att svensk domstol således ska tillämpa en talerättsregel motsvarande den som föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF såsom denna bestämmelses innebörd närmare har fastställts i EU-domstolens praxis i statsstödsärenden.

Det kan då omedelbart konstateras att de unionsrättsliga talerättsreglerna är komplicerade. De har givit upphov till en rad tolkningsfrågor och därmed en omfattande praxis. Principerna i statsstödsärenden har visserligen nu nått en viss stadga men deras tillämpning innefattar konkreta bedömningar av främst konkurrensförhållandena på den aktuella marknaden i allmänhet och i förhållande till klaganden i synnerhet. Principerna låter sig inte sammanfattas på ett enkelt sätt och utredningen har i betänkandet (avsnitt 3.5.4 Vilka enskilda har rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt?) inte heller förklarat principernas innebörd utan endast hänvisat till en artikel i ämnet. Utredningen har därmed inte ens klargjort om det är det genom praxis utmejslade s.k. ”simple effects test” eller ”substantial effects test” som ska tillämpas vid bedömningen av talerätten. Justitiekanslern utgår dock för sin del från att det måste vara det senare testet som ska tillämpas. Detta eftersom samtliga de taleformer som avses i den föreslagna lagen innefattar en materiell bedömning av om den ifrågasatta åtgärden utgör statsstöd.

Förenklat sammanfattat innefattar ”the substantial effects test” att sökanden måste visa att den ifrågasatta åtgärden har en påtaglig påverkan på sökandens ställning på den relevanta marknaden. För talerätt är det då inte tillräckligt att en konkurrent påvisar vissa faktorer som indikerar en försämring av företagets kommersiella eller finansiella prestation, såsom en minskad omsättning, påvisbar finansiell förlust eller en tydlig minskning av marknadsandelar. Detta eftersom företaget anses helt eller delvis kunna motverka sådana negativa effekter genom t.ex. besparingar eller expansion av verksamheten. I det sagda ligger att bedömningen av om talan ska tas upp till sakprövning av nödvändighet innefattar en prövning av en rad omständigheter som har betydelse för bedömningen i sak och att talerättsprövningen därför kan bli väl så omfattande och i vissa fall t.o.m. mer komplicerad än bedömningen i sak. Det ligger vidare i sakens natur att möjligheten för klaganden att påvisa en påtaglig påverkan är väsentligen mindre om fråga är om en allmängiltig stödordning där stödmottagarna inte är direkt identifierbara. I en sådan situation är det nämligen över huvud taget svårt att påvisa att klaganden befinner sig i ett direkt konkurrensförhållande med stödmottagarna.

Därutöver kan det anmärkas att enligt EU-domstolens praxis även den som har ålagts att betala en skatt eller avgift som direkt finansierar stödåtgärden kan åberopa sig på genomförandeförbudets direkta effekt (se mål C-174/02 Streekgewest Westelijk Noord-Brabant mot Staatssecretaris van Financiën, REG 2005 I-00085, mål C-175/02 F. J. Pape mot Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, REG 2005 I-00127 och de förenade målen C-226/04 och C-228/04 La Cascina Soc. coop. arl och Zilch Srl mot Ministero della Difesa m.fl. (C-226/04) och Consorzio G. f. M. mot Ministero della Difesa och La Cascina Soc. coop. arl (C-228/04), REG 2006 I-01347).

Rent konkret konstaterar Justitiekanslern att av de praktiska exempel som utredningen har hänfört sig till avseende påstådda stödåtgärder i form av lag, Huvudstadens Golf Service AB knappast skulle vara taleberättigad, att det framstår som klart tveksamt om JCDecaux Sverige AB skulle vara det men att det är möjligt att Metro AB skulle ha kunnat påvisat en sådan påtaglig effekt som krävs för talerätt enligt den föreslagna lagen.

Justitiekanslern konstaterar att det inte kan åligga medlemsstaterna att tillhandahålla nationella rättsmedel för andra än de som kan åberopa sig på den direkta effekten av artikel 108.3 FEUF. Med de strikta talerättsbegränsningar som följer av EU-domstolens praxis kan den föreslagna lagen endast i ytterst få fall tänkas medföra en möjlighet att åberopa sig på genomförandeförbudet om fråga är om stöd som tillkommit genom en allmän stödordning, särskilt genom lag.

Partsställningen

Justitiekanslern är osäker på hur utredningen har tänkt att den föreslagna lagen ska tillämpas såvitt gäller partsbehörigheten. Som Justitiekanslern uppfattar den föreslagna lagen synes den utgå från att organ som enligt 11 kap. 2 § rättegångsbalken inte har partsbehörighet ska kunna uppträda som part i sådan rättegång. När det i lagen anges att talan får föras mot och av ”stödgivaren” och såvitt avser skadestånd mot ”den som har lämnat olagligt stöd” antar Justitiekanslern att utredningen föreställer sig att t.ex. en statlig myndighet själv skulle uppträda som part i rättegången (se avsnitt 6.2.5 Vem ska ansvara för att återkrav sker?).

Såvitt gäller skadeståndstalan kan Justitiekanslern inte inse hur någon annan än staten skulle kunna vara motpart i rättegången. När fråga är om skadestånd som grundas på de i EU-domstolens praxis fastlagda principerna om medlemsstaternas utomobligatoriska skadeståndsansvar vid överträdelser av unionsrätten är det staten själv som är svarande. Vidare föreligger det, till skillnad från vad som gäller för det allmännas ansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen, där kommuner bär ett eget skadeståndsrättsligt ansvar, inte någon intern uppdelning av Sveriges skadeståndsansvar enligt det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet (jfr NJA 2009 s. 463). En skadeståndstalan på unionsrättslig grund förs därför mot staten när överträdelsen tillskrivs medlemsstaten, oavsett vilken utlöpare av staten som konkret har föranlett överträdelsen. En grundläggande förutsättning för att statligt stöd ska föreligga är att stödet har utgivits av statliga medel. Stödgivaren är per definition därför alltid staten oavsett vilket organ som de facto har beslutat om eller verkställt detsamma. En talan om unionsrättsligt skadestånd grundat på ett påstående om en överträdelse av artikel 108.3 FEUF förs således mot staten. I sådana mål är det alltid Justitiekanslern som bevakar statens rätt om inte Justitiekanslern i det enskilda fallet har beslutat att överlämna den uppgiften till någon annan (se 3 och 10 §§ förordningen [1995:1301] om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten).

Utredningen har inte angivit några skäl för varför den ordningen skulle frångås på statsstödsområdet. Justitiekanslern anser inte heller att det vore lämpligt att överväga en annan ordning än den som gäller idag, dvs. att skadeståndstalan förs mot staten och att Justitiekanslern då bevakar statens rätt. Exempelvis framstår det som märkligt att JCDecaux Sverige AB eller Metro AB skulle väcka talan om skadestånd mot Skatteverket som rimligen är ”den som har lämnat stöd” genom att besluta om återbetalning av erlagd reklamskatt. Det framstår som främmande att det skulle ankomma på Skatteverket att redogöra för och försvara de intresseavvägningar som den ifrågasatta lagstiftningen grundas på.

Även såvitt avser en talan om förbud att genomföra respektive att återkräva statligt stöd förefaller tanken att talan ska föras mot eller av stödgivaren märklig. I de fall där en talan av ifrågavarande slag kan föras redan enligt nu gällande bestämmelser (t.ex. NJA 2009 s. 625) är lagen obehövlig. I de fall där utredningen ansett att problem föreligger är det främst fråga om allmängiltiga stödåtgärder i form av lag. Sådana åtgärder verkställs förstås genom olika myndigheter men det är likväl inte myndigheten, utan staten, som utger stödet. Att myndigheten själv, inte staten, skulle bli part i en sådan rättegång i allmän domstol utgör en nyhet i den svenska processordningen. Enligt 11 kap. 2 § rättegångsbalken kan statliga myndigheter – men några få särpräglade undantag – inte uppträda som part i rättegång i tvistemål.

I sådana situationer är det enligt nu gällande regler inte heller den myndighet som tillämpar lagstiftningen som ansvarar för att redogöra för och försvara de intresseavvägningar som lagstiftningen grundas på. Myndigheter under regeringen för vilka myndighetsförordningen (2007:515) är tillämplig företräder visserligen, enligt 27 § myndighetsförordningen, staten i domstol inom sitt verksamhetsområde. Den omständigheten att en statlig myndighet har att tillämpa lag kan dock knappast innebära att statens (regeringens) underlåtenhet att anmäla lagen till kommissionen innan den trädde i kraft kan anses hänföra sig till myndighetens verksamhetsområde. En talan om förbud att lämna stöd enligt lagen eller återkräva sådant, vilken grundar sig på underlåtenheten att anmäla åtgärden, torde således med nu gällande utgångspunkter inte omfattas av den verkställande myndighetens behörighet att företräda staten.

Enligt 2 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern ska Justitiekanslern under regeringen bevaka statens rätt. I mål som rör statens rätt ska Justitiekanslern, om inte någon annan myndighet ska sköta denna uppgift, föra eller låta föra statens talan. Vidare får Justitiekanslern, även om uppgiften att företräda staten vid eller utom domstol ska skötas av en annan myndighet än Justitiekanslern, i en tvist som prövas eller kan bli föremål för prövning av en allmän domstol från myndigheten överta uppgiften att bevaka statens rätt.

Enligt Justitiekanslerns bedömning är en ordning enligt vilken statliga myndigheten – med avsteg från vad som i övrigt gäller för talan i allmän domstol – skulle ges partsbehörighet och åläggas uppgiften att bevaka statens rätt i fråga om allmängiltiga åtgärder som har beslutats av riksdagen inte lämplig med hänsyn till att myndigheter själva inte bör ansvara för att redogöra för och försvara lagstiftarens intresseavvägningar.

Justitiekanslern understryker därutöver att om lagförslaget skulle genomföras med den förändringen att enskilda myndigheter inte ges partsbehörighet eller åläggs uppgiften att bevaka statens rätt i statsstödsärenden som avser allmängiltiga åtgärder som beslutats av riksdagen och om uppgiften att bevaka statens rätt då skulle ankomma på Justitiekanslern, den uppgiften inte skulle rymmas inom Justitiekanslerns befintliga anslag.

Den föreslagna rättegångsordningen

Justitiekanslern motsätter sig att en skadeståndstalan mot staten som grundas på Sveriges utomobligatoriska skadeståndsansvar enligt det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet undandras Högsta domstolens behörighet. Centrala skadeståndsrättsliga frågor avseende det allmännas ansvar kan inte utan att utomordentligt tungt vägande skäl talar för det överlämnas till prövning i specialdomstol. Några sådana skäl har inte lagts fram av utredningen.

Med hänsyn till Justitiekanslerns inställning till förslaget i stort saknas det skäl att närmare ta ställning till det lämpliga i den föreslagna rättegångsordningen i övrigt. Det kan dock anmärkas att enligt Justitiekanslerns erfarenhet på statsstödsområdet det rör sig om en måltyp som med fördel bör handläggas av domstol med särskild kompetens på området. Eftersom Justitiekanslern har sitt säte i Stockholm handläggs redan idag skadeståndsmålen i regel av Stockholms tingsrätt (10 kap. 2 § rättegångsbalken) och då oftast på den specialiserade avdelning som i övrigt handlägger konkurrensmål, dock inte med den särskilda sammansättning som gäller för sådana mål. För det fall prövningen av förbud och återkrav skulle komma att handläggas tillsammans med en skadeståndstalan förutsätts dock att tingsrättens avgörande inte överklagas till Marknadsdomstolen. En ändamålsenlig specialisering skulle i sådant fall även kunna uppnås genom att målet också i hovrätt handläggs av en avdelning med särskild kompetens på området.

Särskilt om statens ansvar för att verkställa återkrav

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå de författningsändringar som utredaren finner påkallade för att reglera hur statsstöd som inte är förenligt med unionsrätten ska återkrävas i de fall stödet bedöms föreligga till följd av en lagreglering. Av direktiven framgår att regeringen i den delen har bedömt att gällande bestämmelser inte framstår som tillräckliga.

Utredningens förslag innehåller inte någon fullt genomtänkt och mer ändamålsenligt ordning än vad som torde gälla idag för att säkerställa att staten kan uppfylla sina unionsrättsliga skyldigheter att verkställa ett återkrav. Utredningens lagförslag tillför såvitt Justitiekanslern kan bedöma i realiteten inte något väsentligt i fråga om återkravsmöjligheten. Justitiekanslern antar att om ett återkrav inte kan verkställas genom ändring av det beslut som har innefattat stöd, det idag mest närliggande alternativet för staten torde vara att väcka talan i den för tvistemål stadgade ordningen mot de stödmottagare som inte hörsammar en uppmaning om återbetalning. Med hänsyn till vad som har utvecklats ovan angående parts- och processbehörigheten torde det inte ankomma på någon enskild myndighet att företräda staten i ett sådant mål, med reservation för det uppdrag som eventuellt kan åligga Regeringskansliet i den delen. Att den uppgiften skulle ankomma på Regeringskansliet framstår dock som mindre lämplig med hänsyn till att det rör sig om ett sådant förvaltningsärende som inte omfattas av Regeringskansliet primära uppdrag (se 7 kap. 1 § regeringsformen).

Enligt Justitiekanslerns mening borde det närmare övervägas om inte återkrav skulle kunna hanteras på ett mindre omständligt sätt, vilket även bör innefatta en bedömning av om ett särskilt organ bör få i uppdrag att företräda staten i saken.

Särskilt i detta avseende hade det varit av värde om utredningen hade inhämtat uppgift om hur denna fråga hanteras i andra medlemsstater.

Preskription av skadeståndsfordringar

Justitiekanslern ställer sig frågande till utredningens antagande att det skulle strida mot effektivitetsprincipen att tillämpa preskriptionslagens regler om allmän fordringspreskription på skadeståndsanspråk som grundas på ett åsidosättande av genomförandeförbudet enligt artikel 108.3 FEUF.

Utredningen har inte angivit något konkret exempel där en tillämpning av preskriptionslagens regler skulle göra det omöjligt eller orimligt svårt att utverka ett sådant skadeståndsanspråk.

Utredningen har utgått från att tidpunkten för den skadeståndsgrundande handlingen utgör utgångspunkten för när den allmänna 10-åriga preskriptionsfristen börjar löpa. Den skadeståndsgrundande handlingen i detta sammanhang är då att staten har överträtt genomförandeförbudet enligt artikel 108.3 FEUF, dvs. har genomfört en stödåtgärd innan kommissionen har fattat ett slutligt beslut angående åtgärdens förenlighet med den inre marknaden. Det framstår för Justitiekanslern som utomordentligt osannolikt att en tredje part skulle kunna drabbas av en konkurrensnackdel på grund av stöd som har utgivits till någon annan men att den skadan inte till någon del uppkommer inom tio år från det att stödet utgavs.

Under alla omständigheter förefaller utredningen ha bortsett från möjligheten att bibehålla sin rätt genom preskriptionsavbrott. Preskriptionen avbryts enligt de allmänna reglerna i preskriptionslagen, bl.a. genom att borgenären skriftligen erinrar gäldenären om fordringen. Kravet på precision ställs härvid inte särdeles högt. I allmänhet är det tillräckligt att borgenären identifierar anspråket som sådant genom att ange det huvudsakliga händelseförloppet eller anspråkets rättsgrund. Preskriptionsavbrott förutsätter enligt Justitiekanslerns mening inte att skadan har uppkommit. Möjligheten att vidta preskriptionsbrytande åtgärder hänför sig till fordringen som sådan, vilken för det fall den anses uppkomma redan genom den skadeståndsgrundande handlingen, också kan bli föremål för preskriptionsavbrott. (Se Lindskog, Preskription, tredje upplagan, s. 292 – 293 särskilt not 15.)

Justitiekanslern ser således inte något behov av att tillämpa någon annan princip för preskription av skadeståndsanspråk av ifrågavarande slag än den som gäller för skadeståndsfordringar i allmänhet.

Kritik mot Försäkringskassan och en arbetslöshetskassa för deras handläggning av ett ärende om tillfällig föräldrapenning

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar kritik mot Försäkringskassan och Sveriges Arbetares Arbetslöshetskassa (SAAK) för att inte närmare ha undersökt de faktiska förhållandena med anledning av de uppgifter sökanden lämnade i samband med en ansökan om tillfällig föräldrapenning samt mot Försäkringskassan för att ha lämnat en felaktig motivering i ett avslagsbeslut.

Ärendet

I en anmälan som kom in till Justitiekanslern den 5 april 2011 framförde RU klagomål mot Försäkringskassan.

Av anmälan framgår bl.a. följande. Hon har hos Försäkringskassan ansökt om tillfällig föräldrapenning för den 13 december 2010. Hon har i ett övervägande från Försäkringskassan den 22 februari 2011 fått beskedet att hon inte har rätt till a-kassa och att kassan övervägde att inte betala ut tillfällig föräldrapenning. Försäkringskassan angav även att de avsåg att besluta utifrån den föreliggande uppgiften om RU inte hörde av sig senast den 6 mars 2011. Eftersom hon var berättigad till a-kassa kontaktade hon Försäkringskassan och meddelade detta. Därefter hörde hon inget mer från kassan. Den 15 mars 2011 kontaktade hon Försäkringskassan på nytt. Försäkringskassan meddelade då att eftersom inga nya uppgifter inkommit hade kassan beslutat i enlighet med övervägandet. Enligt det avslagsbeslut som hon erhöll, daterat den 14 mars 2011, motiveras beslutet med att hon enligt uppgift från arbetslöshetskassan inte avstått från arbetslöshetsersättningen, varför hon inte kunde få tillfällig föräldrapenning för samma period. Inte heller denna uppgift är korrekt. Hon anser att Försäkringskassan brustit handläggningen av hennes ärende.

Enligt uppgift till Justitiekanslern har RU sedermera erhållit tillfällig föräldrapenning för den 13 december 2010.

Justitiekanslern har låtit inhämta ett yttrande från Försäkringskassan, som anfört bl.a. följande.

För att ha rätt till tillfällig föräldrapenning krävs för den som är arbetslös bland annat att den försäkrade för aktuell dag är anmäld som arbetssökande till Arbetsförmedlingen, är berättigad ersättning från arbetslöshetskassan och att den försäkrade uppgett via sitt "A-kassekort" att ersättning begärs från Försäkringskassan istället för från arbetslöshetskassan.

När en ansökan om tillfällig föräldrapenning inkommer till Försäkringskassan skickas en automatisk förfrågan elektroniskt till Arbetsförmedlingen (AF) samt till arbetslöshetskassan. Den automatiska förfrågan görs för den period som den försäkrade gjort anspråk på.

Utredning

RU anmälde den 13 december 2010 tillfällig föräldrapenning till Försäkrings-kassan. Den 17 januari 2011 inkom komplett intyg om frånvaro från barnomsorgen och den 25 januari 2011 inkom komplett begäran om tillfällig föräldrapenning.

På begäran om tillfällig föräldrapenning uppgav RU att hon begärde ersättning för den 13 december 2010 samt att hon denna tid varit arbetslös och därför gått miste om dagpenning från arbetslöshetskassan.

Enligt Försäkringskassans rutiner sänds en förfrågan elektroniskt till Arbetsförmedlingen och eventuell arbetslöshetskassa för angiven dag/dagar, i varje enskilt ärende. Denna kontroll har även utförts den 25 januari 2011 i RU:s ärende. Svaret som levererades bekräftade att RU var anmäld hos Arbetsförmedlingen som arbetssökande samt att hon var registrerad hos en arbetslöshetskassa. Uppgifterna visade även att hon inte var berättigad till arbetslöshetsersättning för den aktuella dagen, vilket är en förutsättning för att kunna ha rätt till ersättning i form av tillfällig föräldrapenning.

Den 17 februari 2011 påbörjades handläggningen av RU:s ärende och handläggare sände då en förfrågan på nytt till Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassan. Svaret som kom samma dag visade samma information som svaret från den 25 januari 2011, d.v.s. att RU inte hade rätt till ersättning från sin arbetslöshetskassa. Handläggaren skickade därför ett kommuniceringsbrev där det framgick vilka uppgifter Försäkringskassan hade fått från RU arbetslöshetskassa samt att RU därmed inte uppfyllde samtliga villkor för att ha rätt till tillfällig föräldrapenning för den 13 december 2010.

Den 22 februari kontaktade RU Försäkringskassan, och enligt dokumentation i ärendejournal ”meddelar att hon varit i kontakt med A-kassan, och de säger att hon är berättigad till A-kassa”.

Med anledning av de uppgifter RU lämnade kontaktade handläggaren på nytt Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassan, via sänd förfrågan 23 februari. Svaren innehöll samma uppgifter som inkommit tidigare den 25 januari samt den 17 februari.

Den 14 mars skickade handläggaren på nytt förfrågan till Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassan och fick samma svar som tidigare. Då kommunicerings-tiden, till och med 6 mars, hade passerats fattade handläggaren beslut på befintligt underlag i det aktuella ärendet. Beslutet skickades till RU och verkställdes. Därefter avslutades ärendet.

I skrivelse daterat den 4 april uppgav RU att hon fått besked via telefonsamtal 15 mars att ”Vi ska kolla på det” från Försäkringskassan. Några sådana uppgifter finns inte dokumenterade i det aktuella ärendet då det avslutades den 14 mars 2011.

Försäkringskassans slutsatser

Av utredningen i ärendet har det framkommit att Försäkringskassan vid fyra tillfällen kontrollerat RU uppgifter hos arbetslöshetskassan. I samtliga fyra fall har Försäkringskassan fått tillbaka svar från arbetslöshetskassan om att RU inte är berättigad till arbetslöshetskassa för perioden, vilket resulterat i att rätt till tillfällig föräldrapenning saknats.

Försäkringskassan har enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223), FL, en skyldighet att kommunicera de uppgifter som tillförts ärendet av någon annan i de fall Försäkringskassan överväger att besluta om ett avslag. Kommunicering i enlighet med FL har gjorts i detta ärende. Det finns inget krav på att Försäkringskassan återigen skulle kommunicera det svar som kommit från arbetslöshetskassan i samband med att nya förfrågningar i ärendet skickats till arbetslöshetskassan från Försäkringskassan. Det rör sig vid alla fyra tillfällena om samma uppgifter som kommer i svar från arbetslöshetskassan.

I beslutet har Försäkringskassan felaktigt motiverat avslaget med att ersättning har utbetalats från arbetslöshetskassan och att RU därmed inte kan få ersättning från Försäkringskassan för samma dag. Korrekt beskrivning lämnades i kommuniceringsbrevet. Kravet på att Försäkringskassan ska motivera sina avslagsbeslut återfinns i 20 § FL. Motiveringskravet syftar till att garantera att ärendena prövas sakligt och enhetligt. Motiveringen gör det även enklare för den försäkrade att både förstå beslutet och att bedöma om han eller hon vill gå vidare och begära omprövning av beslutet. Försäkringskassan beklagar att RU fått en felaktig motivering i avslagsbeslutet.

Det har inte gått att klarlägga vad som sades vid telefonsamtal den 15 mars. Det framgår heller inte om någon ytterligare utredning av ärendet gjorts efter detta.

Försäkringskassan beklagar att information inte lämnats till RU om att hon själv hade möjlighet att inkomma med intyg från sin arbetslöshetskassa som bekräftade hennes uppgifter.

Efter beslut fattats i ärendet, har RU inkommit med intyg från arbetslöshetskassan vilket resulterat i att Försäkringskassan ändrat sitt beslut.

Justitiekanslern har även låtit inhämta ett yttrande från Sveriges Arbetares Arbetslöshetskassa (SAAK), som har anfört bl.a. följande.

Arbetsförmedlingen har ersättningsavanmält RU from 2010-12-13. Om RU hade varit fortsatt anmäld och stått till arbetsmarknadens förfogande denna dag hade hon haft rätt till arbetslöshetsersättning.

RU har på sitt kassakort för vecka 201050 helt korrekt deklarerat sjuk/vård av barn 2010-12-13.

Arbetsförmedlingen har ersättningspåanmält RU igen from 2010-12-27. Under perioden 2010-12-14 – 2010-12-26 har RU haft en timanställning och inte ansökt om arbetslöshetsersättning.

Arbetsförmedlingen borde ha avanmält RU först 2010-12-14 när hon började arbeta istället för 2010-12-13 när hon var förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande pga vård av barn.

Med anledning av vad SAAK anfört har Justitiekanslern inhämtat ett yttrande från Arbetsförmedlingen, som har anfört bl.a. följande.

Av utredningen i ärendet har det framkommit att arbetssökande RU tog kontakt med berörd handläggare på Arbetsförmedlingen den 13 december 2010 för att meddela att hon inte längre stod till arbetsmarknadens förfogande på grund av vård av barn. Handläggaren informerade därefter RU om att en avanmälan skulle komma att göras samt att denna information även skulle skickas till hennes a-kassa. Hon var välkommen att besöka närmsta Arbetsförmedlingskontor för en påanmälan när hon åter stod till arbetsmarknadens förfogande, vilket hon gjorde den 27 december 2010.

Liksom i andra försäkringar är rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen förknippad med att vissa villkor är uppfyllda. Arbetsförmedlingens uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen är att ge en allmän information om dessa villkor och att kontrollera att den som begär ersättning uppfyller grundvillkoren. Arbetsförmedlingen ska också stödja den arbetssökande att själv vara aktiv i sitt arbetssökande. På så sätt säkerställer Arbetsförmedlingen att arbetslöshets-försäkringen fungerar som en omställningsförsäkring och motverkar felaktiga utbetalningar av arbetslöshetsersättning. Arbetsförmedlingen ska tillämpa arbetslöshetsförsäkringens regelverk enhetligt så att personer får ersättning på samma villkor. En tydlig information om villkoren och en enhetlig och konsekvent tillämpning av regelverket skapar förutsägbarhet för den sökande.

Mot bakgrund av ovanstående omständigheter kan Arbetsförmedlingen inte se att myndigheten på något sätt skulle ha agerat felaktigt i sin kontakt med RU. Myndigheten har enligt gällande regelverk helt korrekt avanmält henne för den aktuella dagen och därvid informerat henne om konsekvenserna. Vad gäller arbetssökandes rätt att uppbära arbetslöshetsersättning är det en fråga som bör lösas mellan arbetssökande och a-kassan.

Justitiekanslern har begärt in kompletterande upplysningar från Arbetsförmedlingen varvid bl.a. följande framkommit. Om den arbetssökande meddelar Arbetsförmedlingen att han eller hon är förhindrad att ta arbete en tid ska förmedlingen göra en avanmälan. Arbetsförmedlingens avanmälan skickas elektroniskt till den sökandes arbetslöshetskassa. Hos kassan skapas en utbetalningsspärr från angivet datum. Kassan ser inte orsaken till avanmälan.

Justitiekanslerns bedömning

För att en försäkrad som är arbetslös ska ha rätt till tillfällig föräldrapenning krävs att han eller hon är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen samt är beredd att ta ett erbjudet arbete i en omfattning som svarar mot den bestämda sjukpenninggrundande inkomsten (13 kap. 36 § socialförsäkringsbalken). Den krävs vidare att den enskilde har fått vidkännas en inkomstförlust i form av utebliven arbetslöshetsersättning (jfr. FÖD 1986:14).

Av utredningen framgår att RU den 13 december 2010 meddelat Arbetsförmedlingen att hon var förhindrad att söka arbete på grund av vård av sjukt barn. Arbetsförmedlingen har därvid gjort bedömningen att hon denna dag inte stått till arbetsmarknadens förfogande och har därför registrerat henne i sökandekategori 14, arbetssökande med förhinder. Detta är i enlighet med de administrativa föreskrifter som utfärdats av Arbetsmarknadsstyrelsen (se 15 § AMSFS 2005:4).

Arbetsförmedlingen har vidarebefordrat informationen till SAAK, som funnit att RU därmed inte var berättigad till arbetslöshetsersättning för den aktuella dagen (jfr. 9 § lagen [1997:238] om arbetslöshetsförsäkring). Information om detta har lämnats till Försäkringskassan vid de förfrågningar som har skett i ärendet. Försäkringskassan har därefter beslutat utifrån den information som erhållits.

Den uppkomna situationen synes bero på att det inte i det elektroniska informationssystemet är möjligt för arbetslöshetskassan att se orsaken till varför Arbetsförmedlingen avanmält den arbetssökande. Arbetsförmedlingens registrering medför också automatiskt en utbetalningsspärr för den aktuella dagen. Vid en förfrågan från Försäkringskassan om den arbetssökande har haft rätt till arbetslöshetsersättning en viss dag är det uppenbart att det finns en risk för att arbetslöshetskassan i en dylik situation, med anledning av de uppgifter som finns registrerade i informationssystemet, lämnar ett missvisande besked till Försäkringskassan. Detta trots att orsaken till avanmälan har varit sådan vård av sjukt barn som är en förutsättning för att vara berättigad till tillfällig föräldrapenning.

Med tanke på den stora mängd ärenden som hanteras av Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna är det nödvändigt att myndigheterna i hög grad förlitar sig på det datorstöd som står till förfogande vid handläggningen. Hanteringen kan dock inte enbart förlita sig på de uppgifter som kan hämtas ur systemen, särskilt inte i de fall då den enskilde vid upprepade tillfällen hävdar att uppgifterna är felaktiga. Resultatet av myndigheternas bristfälliga handläggning har blivit att RU inte omedelbart tillerkänts den ersättning hon uppenbarligen haft rätt till. Försäkringskassan och arbetslöshetskassan kan inte undgå kritik för att, trots att RU påtalat felet, inte närmare ha undersökt orsaken till varför RU avregistrerats av Arbetsförmedlingen som arbetssökande samt ansetts inte ha rätt till arbetslöshetsersättning. Justitiekanslern förutsätter att de inblandade myndigheterna vidtar de åtgärder som krävs för att förhindra att det inträffade upprepas.

Det finns även skäl att kritisera Försäkringskassan för den felaktiga motiveringen av beslutet från den 14 mars 2011. Det är naturligtvis av central betydelse att myndigheters beslut innehåller korrekta motiveringar, inte minst för att den enskilde ska kunna bevaka sin rätt. Med denna kritik avslutas ärendet.

Rätt till gratis fiske för tjänstemän hos länsstyrelsen och polisen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern vidtar ingen åtgärd med anledning av anmälningarna.

Ärendet

Anmälningarna

EW och HNS har till Justitiekanslern anmält olika tjänstemän vid Länsstyrelsen i Norrbottens län för "misstänkt tjänstefel, mutor och bestickning". Anmälarna har gjort gällande att tjänstemännen i fråga har gjort sig skyldiga till dessa brott i och med att de dels själva erhållit rätt till gratis fiske på statens mark inom samtliga samebyar i Norrbottens lappmark, dels erbjudit olika polismän och "deras vänner" gratis fiske inom samma område. EW och HNS har också ifrågasatt om det inte för polisernas del är fråga om en otillåten bisyssla.

Till sina skrivelser har EW och HNS fogat en odaterad förteckning över vissa fisketillstånd i Norrbotten. HNS har även bifogat kopior av tidningsartiklar i saken.

Utredningen här

Justitiekanslern har inhämtat yttranden från dels Länsstyrelsen i Norrbottens län, dels Rikspolisstyrelsen. Länsstyrelsen har i sitt yttrande anfört bl.a. följande.

(.)

"Av de namngivna tjänstemännen arbetar DB och TH på länsstyrelsens fiskefunktion och JIR på länsstyrelsens rennäringsfunktion. DB är länsstyrelsens expert i fiske. JIR är länsstyrelsens expert i rennäring. BG, som var jaktchef på länsstyrelsen, har numera slutat sin anställning på länsstyrelsen. HF, som var länsstyrelsens expert i naturvård, har gått i pension.

W och NS vill i sin anmälan att Justitiekanslern ska utreda om de namngivna tjänstemännen på länsstyrelsen kan misstänkas för tjänstefel, mutor och bestickning. Bakgrunden till anmälan torde vara det förhållandet att länsstyrelsen med stöd av 32 § rennäringslagen upplåtit rätt för vissa tjänstemän att fiska i statens vatten inom området ovan odlingsgränsen. Dessa fiskeupplåtelser har varit kostnadsfria.

JIR och TH har skriftligen kommenterat anmälan. Deras synpunkter bifogas detta yttrande.

Länsstyrelsens bedömning

I Norrbottens län äger staten stora mark- och vattenområden inom området ovanför odlingsgränsen. Dessa områden förvaltas sedan mitten av 1980-talet av länsstyrelsen med stöd av rennäringslagen. Innan dess låg motsvarande arbetsuppgift på lantbruksnämnden.

Sedan gammalt har de tjänstemän som arbetat med rennäringsfrågor och fjällförvaltning haft möjlighet att - som en del i sitt arbete - jaga och fiska på statens mark ovan odlingsgränsen. Bakgrunden till denna ordning framgår av de synpunkter som JIR lämnat. Länsstyrelsen har tidigare också valt att också ge polisen motsvarande tillstånd. Bakgrunden därtill står att finna i att statens mark- och vattenområden ovan odlingsgränsen är mycket vidsträckta och att länsstyrelsens möjligheter att övervaka att de regler som finns för jakt, fiske och vistelse i övrigt inom fjällområdet är begränsade. Genom att polisen haft ifrågakomna tillstånd har de polismän som utnyttjat tillstånden samtidigt kunnat bevaka att de regler som gäller inte överträds.

Sedan några år tillbaka har länsstyrelsen upphört med att lämna jakträttsupplåtelser av den typ som tidigare förekommit till länsstyrelsens tjänstemän och andra statliga tjänstemän.

Under år 2000 har länsstyrelsen inlett ett arbete som syftar till att förändra principerna för att meddela fiskerättsupplåtelser på statens vatten inom området ovan odlingsgränsen. Detta arbete har lett fram till att länsstyrelsens rennäringsdelegation har beslutat om en policy som anger riktlinjerna för att meddela fiskerättsupplåtelser. Riktlinjerna innebär bland annat att antalet upplåtelser för husbehovsfiske med nät kommer att bli begränsade. Dessa riktlinjer, som för första gången tillämpas år 2001, har sådant innehåll att de föranlett diskussion bland den fiskeintresserade delen av länets innevånare.

Som en följd av de nya riktlinjerna har länsstyrelsen för år 2001 inte meddelat några sådana fiskerättsupplåtelser som skett tidigare år till länsstyrelsens tjänstemän eller till polisen. De enda avgiftsfria tillstånd till fiske i statens vatten inom området ovan odlingsgränsen som meddelats för länsstyrelsens tjänstemän för år 2001 avser DB och JA, vilken arbetar på länsstyrelsens fiskefunktion. Dessa tillstånd avser enbart sådant provfiske med nät och handredskap som dessa behöver göra i sin tjänsteutövning. Därutöver har sex personer som är anställda vid länsstyrelsen i egenskap av privatpersoner meddelats tillstånd till husbehovsfiske för år 2001. (.)

Länsstyrelsen anser att det inte föreligger något tjänstefel i det förhållandet att vissa av länsstyrelsens tjänstemän tidigare haft årsvisa tillstånd att fiska i statens vatten inom området ovan odlingsgränsen. Länsstyrelsen kan inte heller finna att det skulle innebära en bestickning från länsstyrelsens sida att meddela polisen motsvarande tillstånd."

Av JIR:s yttrande, som länsstyrelsen hänvisar till i sitt remissyttrande, framgår bl.a. följande.

"För innevarande år 2001 har jag inget av länsstyrelsen utfärdat s.k. tjänstefisketillstånd. Däremot har jag tidigare under min långa tjänstgöring inom den statliga rennäringsadministrationen så gott som årligen haft tjänstefisketillstånd. Tidigare har jag även haft tillstånd till småviltjakt och älgjakt ovan odlingsgränsen mot avgift utfärdat av länsstyrelsen främst av det skälet att jag haft att handlägga upplåtelsefrågor enligt rennäringslagen och att erfarenheterna vid jakt- och fiskeutövning ansetts utgöra en kompetenshöjande faktor för tjänstemän som har att syssla med upplåtelsefrågorna.

Principen om tjänstetillstånd avseende jakt och fiske för tjänstemän som har att befatta sig med rennäringsfrågor enligt § 32 rennäringslagen har ytterst diskuterats och lagts fast av rennäringsdelegationen. Som nämnts var motivet för detta att tjänstemän som verkade inom rennäringsadministrationen skulle på ett praktiskt och naturligt sätt bli varse om de frågeställningar och problem som var hänförliga till jakt- och fiskefrågorna ovan odlingsgränsen. Genom att röra sig i områdena i samband med jakt- och fiskeutövning skedde en naturlig kontakt med berörda samebyar och deras renskötsel. Samtidigt tillägnades kunskaper om terräng och geografi som är viktig och har betydelse när det exempelvis gäller att bedöma en upplåtelses inverkan på renskötseln.

I min nuvarande funktion - länsexpert rennäring - utgör en viktig del av arbetsuppgiften att bevaka att upplåtelser enligt § 32 rennäringslagen inte träder samernas intressen för när. Enkelt uttryckt innebär detta att en upplåtelse enligt § 32 är tillåten så länge den inte kan anses innebära avsevärd olägenhet för renskötseln. Om en upplåtelse av mark, jakt eller fiske anses medföra sådana störningar och olägenheter för renskötseln att dessa bedöms vara avsevärda är en upplåtelse otillåten enligt rennäringslagen. De erfarenheter och kunskaper som byggs upp vid vistelse i området ovan odlingsgränsen i samband med jakt- och fiskeutövning är till mycket stor nytta för att få underlag och en bild av området vid bedömningen om exempelvis en sökt upplåtelse kan kollidera med bestämmelserna i rennäringslagen. Det är enligt min mening en kunskapsuppbyggnad som sker och som bör värdesättas och snarare betraktas som en merit när det gäller att ha förmågan och kompetensen att bedöma konsekvenserna av en upplåtelses intrång i renskötseln och bedöma om den är tillåten eller ej enligt rennäringslagen."

(.)

Rikspolisstyrelsen har i sitt yttrande anfört följande.

(.)

"De nu aktuella fisketillstånden synes (.) inte ha gällt på fritiden, utan endast i samband med den ordinarie tjänsteutövningen. De har inte varit utfärdade till enskilda personer utan, som det får förstås, till polismyndigheten. Fisketillstånden har således endast kunnat utnyttjas i anslutning till polisarbete. Någon bisyssla i den mening som avses i 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning torde det därför inte ha varit fråga om. Innevarande år har (.) några tillstånd till polisen inte utfärdats."

Från JA, som vid Länsstyrelsen i Norrbottens län är ansvarig för bl.a. fiskeupplåtelser ovan odlingsgränsen, har Justitiekanslern inhämtat följande uppgifter. Fisketillstånd har tidigare utfärdats för dels olika polismyndigheter, dels enskilda polismän. Någon anmälnings- eller rapporteringsskyldighet förelåg inte för polismännen. Däremot var tillstånden utformade på så sätt att de endast gällde i samband med tjänsteutövning för länsstyrelsens räkning; tanken var att polismännen på detta sätt skulle kunna få tillgång till mat under längre tjänstgöringsförrättningar. Ett fiskekort år 2000 kostade högst 250 kr.

Justitiekanslern har tagit del av de fisketillstånd som länsstyrelsen utfärdat för år 2000 för de anmälda tjänstemännen vid länsstyrelsen, de olika polismyndigheterna samt enskilda polismän.

EW har yttrat sig över vad myndigheterna anfört.

Justitiekanslerns bedömning

Allmänt om Justitiekanslerns tillsyn

Justitiekanslern skall enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn vaka över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden. Däremot är det inte Justitiekanslerns uppgift att överpröva de beslut som en myndighet fattar inom sitt kompetensområde. Normalt gör Justitiekanslern inte heller uttalanden om de bedömningar eller rättsliga överväganden som har legat till grund för en myndighets ställningstagande.

Justitiekanslerns tillsyn över den offentliga verksamheten är i stället främst inriktad på att denna fullgörs på ett riktigt sätt utifrån de krav som författningsregleringen ställer upp för själva förfarandet. Avsikten är därvid att i första hand tillgodose den enskildes krav på en rättssäker handläggning. Brister som kan tyda på systemfel uppmärksammas särskilt.

Handläggningen av ett liknande ärende hos Justitiekanslern

Justitiekanslern har i ett tidigare ärende - dnr 799-99-21 - prövat frågor som har beröringspunkter med de nu aktuella. Anmälan i det ärendet riktades mot en rennäringsdirektör på Länsstyrelsen i Västerbottens län och Justitiekanslerns prövning avsåg främst det förhållandet att länsstyrelsen hade gett enskilda polismän rätt till gratis jakt och fiske vid jakt- och fiskebevakning på fritiden. Justitiekanslern prövade även frågan om detta kunde anses utgöra en otillåten bisyssla för polisernas del. I det fallet var tillstånden utformade på så sätt att de endast gällde fiske i samband med bevakning och då även för ett medföljande vittne. Tillstånden var förenade med vissa andra villkor: tillståndshavaren var skyldig att dels underrätta länsstyrelsen innan bevakningsuppdraget påbörjades, dels i efterhand lämna en skriftlig rapport till länsstyrelsen enligt en särskilt utformad blankett.

Justitiekanslern fann i beslut den 20 juni 2001 inte skäl att vidta någon åtgärd med anledning av anmälan såvitt avsåg länsstyrelsens handläggning, men gjorde vissa uttalanden i bisysslefrågan.

Länsstyrelsens tillståndsgivning

När det gäller anmälan i den del den gäller länsstyrelsens tillståndsgivning har jag att pröva dels om länsstyrelsen genom sina beslut om fisketillstånd har följt tillämpliga bestämmelser, dels om det ligger något olämpligt i länsstyrelsens tillståndsgivning, dels också om tjänstemännen kan klandras för att de tagit emot tillstånden. Det kan då till att börja med konstateras att länsstyrelsen sedan år 2001 inte har meddelat några fisketillstånd vare sig till länsstyrelsens tjänstemän eller till polisen, utöver två tillstånd avseende provfiske som länsstyrelsens tjänstemän behöver i tjänsteutövningen. Min prövning kommer således endast att avse tiden före år 2001.

Närmare bestämmelser om länsstyrelsens handläggning av de frågor som här är aktuella finns i rennäringslagen (1971:437) och rennäringsförordningen (1993:384). Nämnda författningar innehåller bl.a. regler om upplåtelse av rätt till fiske på statens mark ovanför odlingsgränsen och på renbetesfjällen.

Av 32 § rennäringslagen framgår att på sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition samt på renbetesfjällen får nyttjanderätt upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. Avser upplåtelsen rätt till fiske krävs dessutom att upplåtelsen är förenlig med god fiskevård och att den kan ske utan besvärande intrång i den rätt till fiske som enligt 25 § tillkommer medlemmarna i respektive sameby. Frågan om upplåtelse prövas av länsstyrelsen. Upplåtelse som inte avser tillgodogörande av naturtillgångar eller skogsavverkning skall enligt 34 § rennäringslagen ske mot avgift, om inte särskilda skäl föreligger för avgiftsfrihet.

I förarbetena till rennäringslagen nämns exempel på när det kan vara berättigat att medge avgiftsfrihet. Avgiftsfrihet kan, sägs det, någon gång vara befogad när det är fråga om något allmännyttigt ändamål, speciellt om dess tillgodoseende också ligger i den berörda samebyns intresse. Vid bedömningen av om sådana särskilda skäl föreligger eller inte bör stor hänsyn tas till samebyns uppfattning härom (prop. 1971:51 s. 170).

De tjänstemän vid länsstyrelsen som enligt anmälarna tidigare har fått gratis fisketillstånd arbetar eller arbetade alla med fiske-, jakt- eller naturvårdsfrågor.

Två av tillstånden - de som gäller DB och TH - har endast innefattat rätt till provfiske. Dessa tillstånd synes ha varit nödvändiga för att tjänstemännen i fråga skulle kunna sköta den angivna sysslan. Det får anses uppenbart att rennäringslagen ger utrymme för att fatta beslut om avgiftsfrihet i ett sådant fall. Tillståndsgivningen kan inte heller kritiseras från någon annan synpunkt. Jag förutsätter därvid givetvis att tillstånden avsetts bli använda, och också använts, endast för angivet ändamål och inte - exempelvis - för privatfiske.

De fisketillstånd som har beviljats övriga anmälda tjänstemän har varit begränsade på så sätt att fiske fått bedrivas endast i samband med tjänsteutövning för länsstyrelsens räkning. Från länsstyrelsens sida har hävdats att fiskerätten i dessa fall har varit en viktig del i tjänsteutövningen. Jag kan för min del konstatera att berörda tjänstemän inte torde ha varit i omedelbart behov av tillstånden för att kunna utföra sitt arbete. Jag noterar därvid att tillstånden inte synes ha utfärdats för att underlätta bevakningsuppgifter som länsstyrelsens tjänstemän kunde ha att utföra. Det får med hänsyn till det sagda anses ha förelegat en risk för att de aktuella tillstånden kunde uppfattas som en obehörig förmån och därmed kunde skada förtroendet för länsstyrelsen. Från den utgångspunkten kan lämpligheten i att meddela sådana tillstånd ifrågasättas. Omständigheterna är dock uppenbarligen inte sådana att förfarandet är att bedöma som mutbrott. Inte heller kan det anses vara fråga om tjänstefel från tjänstemännens sida att ta emot tillstånden. Med hänsyn till att länsstyrelsen fr.o.m. år 2001 upphört att meddela sådana tillstånd nöjer jag mig med dessa konstateranden.

Vad gäller de fisketillstånd som utfärdats i förhållande till polisen skall följande sägas.

Dessa tillstånd har utfärdats till dels olika polismyndigheter, dels enskilda polismän. De tillstånd som gäller polismyndigheterna har gällt fiske med handredskap. Vidare har det villkoret ställts upp att fiske endast får bedrivas för eget behov i samband med tjänsteutövning/bevakning för polisens räkning. De tillstånd som har beviljats för enskilda polismän har gällt fiske med högst 90 meter sammanlagd nätlängd samt handredskap. Tillstånden har utformats på så sätt att fiske endast får bedrivas i samband med tjänstgöringsuppdrag för länsstyrelsens räkning, i vissa fall med ett tillägg att det gäller endast "för eget behov". Några av tillstånden har inkluderat fiskerätt för en medföljande.

Tillstånden har alltså inte inneburit en generell rätt för poliser i fjällkommunerna att gratis bedriva fiske, utan fiskerätten har endast gällt i samband med tjänstgöringsuppdrag för polisens respektive länsstyrelsens räkning. Dessa tjänstgöringsuppdrag synes ha gått ut på att poliserna har bevakat att gällande regler inte överträtts. Av länsstyrelsens yttrande framgår att länsstyrelsen svårligen, bl.a. på grund av de vidsträckta bevakningsområdena, kan sköta denna bevakning på egen hand.

Detta sätt att bevilja polismyndigheter respektive polismän gratis fisketillstånd kan visserligen väcka misstanken att det handlar om en otillbörlig förmån. Det måste dock antas att polisen har haft nytta av tillstånden för spaningsändamål. Från den utgångspunkten kan förfarandet knappast kritiseras, utan rennäringslagen får anses ge utrymme för att fatta beslut om tillstånd med avgiftsfrihet på det sätt som länsstyrelsen har gjort. Det gäller även de tillstånd som avsetts bli utnyttjade av enskilda polismän vid spaning för länsstyrelsens räkning, d.v.s. utom ordinarie polistjänstgöring. I det sammanhanget får tillstånden ses delvis som en ersättning för utfört arbete, och det får därför godtas att länsstyrelsen utfärdat tillstånd som kunnat användas även för privata ändamål. När det gäller de tillstånd som utfärdats för polismyndigheterna förutsätter jag däremot i min bedömning att tillstånden avsetts bli utnyttjade, och också utnyttjats, endast i tjänsten.

Med hänsyn till att länsstyrelsen från och med år 2001 inte längre beviljar några sådana tillstånd som nu diskuterats ser jag inget skäl att behandla frågan närmare än som nu gjorts.

Otillåten bisyssla för enskilda polismän?

Frågeställningen här gäller om de fisketillstånd som enskilda polismän har erhållit och de sysslor som polismännen har utfört för länsstyrelsens räkning kan anses innebära att reglerna om bisysslor inte har respekterats. Även i detta hänseende omfattar min prövning endast tiden före år 2001, eftersom några sådana tillstånd inte meddelats därefter.

Rikspolisstyrelsen har i sitt yttrande hit utgått från att de aktuella fisketillstånden uteslutande har tilldelats olika polismyndigheter - inte enskilda polismän - samt att de inte har gällt på fritiden utan endast i samband med den ordinarie tjänsteutövningen. Av utredningen framgår emellertid - som nämnts ovan - att tillstånd har utfärdats även för vissa enskilda polismän. Det är dessa tillstånd som kan diskuteras från bisysslesynpunkt.

I 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) finns en allmän bestämmelse om förbud för offentliganställda att inneha s.k. förtroendeskadliga bisysslor. Enligt bestämmelsen får en arbetstagare inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende.

De aktuella tillstånden har gällt "i samband med tjänstgöringsuppdrag för länsstyrelsens räkning". Tillstånden har inte utformats på ett sådant sätt att de - oavsett om detta varit tanken - har kunnat utnyttjas endast i anslutning till polisarbete. De enskilda polismännens tillstånd är dessutom mer omfattande än de tillstånd som gällt för polismyndigheterna. Polismännen har fått sådana tillstånd i utbyte mot "vakttjänstgöring" för länsstyrelsens räkning på fritiden. Det rör sig därför i och för sig om en bisyssla.

En polisman är, enligt 4 kap. 10 § polisförordningen (1998:1558), även på sin fritid skyldig att självmant ingripa för att trygga den allmänna ordningen och säkerheten inom det polisdistrikt där han är anställd. En polisman som fiskar inom aktuella områden är alltså förpliktad att ingripa om han exempelvis blir vittne till ett brott. Det gäller oavsett om han har ett uppdrag för en annan myndighets räkning eller inte. Med hänsyn härtill samt till att det varit fråga om uppdrag för en annan myndighets räkning till en mycket blygsam ekonomisk ersättning kan det inte med något fog anses att bisysslan rubbat förtroendet för polismännen själva eller skadat polismyndigheternas anseende. Sammantaget bedömer jag alltså att bisysslan inte kan anses ha varit förtroendeskadlig.

Med detta, och med ett beklagande av att handläggningen här har dragit ut på tiden, avslutar jag ärendena.

Rätt till ersättning för ideell skada med anledning av bristfällig utformning av domskäl, vilket har innefattat överträdelse av artikel 6.1 i Europakonventionen, har inte ansetts föreligga med hänsyn till att möjlighet att genom överklagande få domen undanröjd och målet återförvisat för förnyad prövning har förelegat samt då JO i beslut har kritiserat den ansvariga domaren och Statens ansvarsnämnd har ålagt domaren disciplinpåföljd

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår MB:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

MB och PE. var tidigare sammanboende. De har tre gemensamma barn. Vårdnaden om de två äldsta barnen var gemensam medan MB hade ensam vårdnad om det yngsta barnet. PE. väckte den 25 mars 2008 talan mot MB vid Attunda tingsrätt och yrkade gemensam vårdnad om det yngsta barnet samt bl.a. växelvist boende (mål nr T 2070-08). MB bestred PE:s yrkanden och yrkade för egen del bl.a. ensam vårdnad om samtliga barn. Huvudförhandling hölls den 30 november 2009 och dom meddelades den 12 januari 2010. Tingsrätten förordnade därvid att vårdanden om samtliga tre barn skulle vara gemensam. Därutöver förordnade tingsrätten att barnen skulle bo växelvis hos föräldrarna samt att umgänget på skolloven etc. skulle ske på visst sätt. Tingsrätten förordnade också att MB:s rättshjälp omedelbart skulle upphöra. Domen överklagades inte.

MB framförde den 31 mars 2010 i en anmälan till Riksdagens ombudsmän (JO) klagomål mot rådmannen NH (JO:s dnr 1936-2010). MB anförde sammanfattningsvis att NH, som var ordförande vid huvudförhandlingen vid tingsrätten, hade agerat partiskt i målet. NH:s partiskhet visade sig dels i hur han utformade domskälen, dels i hur han agerade vid huvudförhandlingen i målet.

Efter att JO inhämtat viss utredning, däribland ett yttrande från lagmannen vid Attunda tingsrätt uttalade chefsjustitieombudsmannen MM i beslut den 15 november 2010 att NH i domskälen inte hade redovisat vad han hade grundat sina slutsatser på. Enligt chefsjustitieombudsmannen hade NH i domskälen dessutom uttryckt sig högst olämpligt och på ett sätt som varit ägnat att framkalla tvivel på rättens opartiskhet. Chefsjustitieombudsmannen fann därför att NH hade åsidosatt sina skyldigheter i anställningen på ett sätt som borde föranleda disciplinpåföljd. Ärendet överlämnades därför till Statens ansvarsnämnd för prövning. Chefsjustitieombudsmannen utvecklade skälen för sitt beslut enligt följande.

Bedömning

Inledning

Av den inhämtade utredningen har framgått att tingsrätten, genom rådmannen NH, formulerat domskälen i ett avförande om vårdnad m.m. på ett sätt som medfört att en av parterna upplevt att domstolen brustit i opartiskhet.

Domen inleds med en kort bakgrundsbeskrivning, följt av parternas yrkande och grunder, en redovisning av parternas utveckling av talan och en presentation av utredningen i målet, dvs. vilken muntlig och skriftlig bevisning som åberopats av parterna. Därefter följer domskälen, dvs. den del av domen där rätten redovisar sin bedömning.

Jag vill redan inledningsvis framhålla att jag genom mina uttalanden nedan inte tar ställning till de sakfrågor som tingsrätten hade att bedöma, dvs. frågor om vårdnad, boende och umgänge. Jag uppehåller mig i stället uteslutande vid frågan om domskälen är utformade på ett sätt som står i överensstämmelse med de bestämmelser i bl.a. rättegångsbalken som domstolen varit skyldig att följa.

[…]

Domskälens förenlighet med bestämmelserna i 17 kap. 7 § 5 RB

I 17 kap. 7 § RB, finns bestämmelser om vad en tvistemålsdom ska innehålla. Bestämmelserna gäller, med undantag för bl.a. tredskodomar (se 8 §), alla slags domar.

Enligt bestämmelsens femte punkt ska i domen anges domskälen med uppgift om vad som är bevisat i målet. Med domskälen avses de skäl som bestämt utgången i målet såväl i bevisfrågan som i rättsfrågan. Rätten måste således redovisa hur den värderat den av parterna åberopade bevisning och upplysa parterna om varför man ansett att ett visst rättsfaktum är styrkt. Att domskälen redovisas noggrant är viktigt av flera olika orsaker. En motiverad dom gör det möjligt för såväl parterna som en bredare allmänhet att kontrollera hur domstolen resonerat, vilket är av betydelse för förtroendet för rättsskipningen. Vid författandet av domskälen kan domaren också själv kontrollera riktigheten av sina tankegångar. En utförligt motivering brukar dock anses ha sin största betydelse på grund av möjligheten att överklaga domen eftersom en sådan motivering underlättar för den tappande att bedöma om det lönar sig att överklaga och för den högre instansen att bedöma domens riktighet (se Fitger, Rättegångsbalken, del 1, s. 17:24 f med där gjorda hänvisningar för ett utförligare resonemang i denna fråga).

I den aktuella domen redogörs för vilken muntlig och skriftlig bevisning som åberopats i målet. Beträffande den muntliga bevisningen anges att förhören lagrats i domstolens datasystem och att någon särskild redovisning inte görs i domen för vad var och en uppgett.

Vad gäller den skriftliga bevisningen framgår bl.a. att PE. åberopat delar av, och MB. hela, den vårdnads-, boende- och umgängesutredning som gjorts i målet.

Tingsrätten redovisar sedan i domskälen ett antal omdömen och slutsatser angående parterna och deras lämplighet som vårdnadshavare. Det anförs bl.a. om MB. att hon synes ”vara snar att söka konflikt med” PE., att hon försöker ”dra in omgivningen och barnen i dessa onödiga konflikter” och att hon ”tidigare visat att hon saknar förmåga att sätta barnens bästa i första rummet genom att inte tillgodose deras behov av fadern”. Beträffande PE. anges bl.a. att han får ”anses vara en professionell konfliktlösare”, att han framstår ”som en ansvarstagande och kärleksfull förälder som vill ta hand om sina barn” och ”kan tillgodose barnens behov av modern”. Rätten uttalar vidare att MB. får anses olämplig som ensam vårdnadshavare, men dock lämplig som vårdnadshavare och boendeförälder och att PE. får anses vara lämplig som vårdnadshavare och boendeförälder. Slutligen anser rätten att konflikterna mellan parterna oftast är ”sökta och skapade av” M.B. och inte av djupgående karaktär samt att parternas samarbetsförmåga är tillräcklig för att gemensam vårdnad och växelvis boende ska kunna fungera.

Tingsrätten redovisar emellertid inte vad den grundar sin uppfattning om parterna på. Det finns således ingen hänvisning till att någon i målet hörd person skulle ha uppgett att parterna hade eller saknade någon av de egenskaper som tillskrivs dem eller till att detta framkommit genom den skriftliga bevisningen. Det saknas i domskälen, som upptar ungefär fyra sidor av domen, över huvud taget någon redogörelse för eller hänvisning till vad som framkommit genom den muntliga eller skriftliga bevisningen i målet. Beträffande den skriftliga bevisningen kan det särskilt anmärkas att tingsrätten inte alls redovisar vad som framgår av vårdnads-, boende- och umgängesutredningen.

Det enda undantaget från vad som nyss konstaterats är att det i domskälen redovisas att MB:s föräldrar uppgett att de tar stor del i tillsynen och omvårdnaden av barnen. Av det förhållandet drar tingsrätten slutsatsen att MB. själv saknar ”förmåga att svara upp mot barnens behov därvidlag” och anger vidare att, genom kontakter med morföräldrarna, ”betas barnen i betänklig mån från kontakt med sin far”. Slutsatserna framstår, utan närmare motivering än vad som anges i domskälen, som anmärkningsvärda.

Vad pater och vittnen uppgett behöver naturligtvis i och för sig inte redovisas ordagrant och en alltför utförlig redogörelse för vad som kommit fram under bevisupptagningen riskerar snarare att tynga domen. Inte heller behöver den skriftliga bevisningen redovisas i detalj. Däremot måste domskälen självfallet vara utformade så att det är möjligt att förstå vad tingsrätten grundar sina slutsatser på. Det aktuella domskälen är utformade på ett sådant sätt att detta inte är möjligt för vare sig parterna, allmänheten eller en högre instans.

Det kan således inte råda något tvivel om att domskälen inte är utformade på ett sätt som är förenligt med bestämmelsen i 17 kap. 7 § 5 RB.

Domskälens förenlighet med kravet på domstolens opartiskhet

Vad som kan utgöra jäv för domare regleras i 4 kap. 13 § RB. Enligt vad som brukar betecknas som bestämmelsens generalklausul, p. 10, ska en domare anses jävig om det föreligger någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i målet. Ett exempel på en omständighet som kan utgöra jäv enligt generalklausulen är om domaren vet med sig att han eller hon har en förutbestämd uppfattning i målet. Även om domares uppträdande under rättegången kan under vissa förutsättningar utgöra jäv. Således kan det föreligga jäv om en domare handlägger ett mål mot en viss person på ett sådant sätt att domaren, exempelvis genom sin processledning, åsidosätter sina åligganden i tjänsten och därmed också skapar motsättningar mellan sig själv och parterna. Det kan också tänkas förekomma att domskälen ges en uppseendeväckande och utmanande utformning, som inte påkallas av själva målet och som därmed inger parten uppfattningen att domaren varit negativt inställd just mot honom eller henne. I båda dessa situationer kan domaren således bli jävig genom sitt handlingssätt (se bl.a. NJA 1993 s. 571, Per Olof Ekelöf och Henrik Edelstam, Rättegång I, 8:e uppl., s. 148 och Claes Sandgren, Domares jäv och skiljemans obehörighet, SvJT 2010 s. 689).

Regeln i 4 kap. 13 § 10 RB bör tolkas i ljuset av bestämmelserna i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och den praxis som utbildats vid Europadomstolen för mänskliga rättigheter. Enligt artikel 6.1 i konventionen innefattar rätten till en rättvis rättegång ett krav på att prövningen ska ske inför en oavhängig och opartisk domstol. När det gäller opartiskhet har Europadomstolen urskiljt två element, nämligen dels kravet på att varje domare faktiskt ska döma opartiskt mellan parterna (subjektiv opartiskhet), dels kravet på att det för en objektiv iakttagare inte får föreligga några legitima tvivel om domstolens opartiskhet (objektiv opartiskhet). Eftersom det i regel är omöjligt att visa att en domare i verkligheten brustit i opartiskhet, har huvudvikten lagts vid det senare elementet – den objektiva opartiskheten – i flertalet av de fall som behandlats av Europadomstolen. Domstolen brukar sägas hylla den brittiska maximen ”justice must not only be done, it must also be seen to be done” (Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e uppl., s. 182 och Carl Henrik Ehrenkrona, Europakonventionens betydelse för den svenska rättegångsordningen, SvJT 1999 s. 486).

Som ovan angetts redovisas i domen över huvud taget inte vad som framkommit under den bevisupptagning som förekom vid huvudförhandlingen. De omdömen om parterna som rätten ger uttryck för, vilka i princip alltid är till fördel för P.E., saknar således hänvisning till vad någon förhörsperson sagt eller till vad som framkommit genom den skriftliga bevisningen. Redan detta riskerar att ge intryck av att rätten tagit ställning för den ena parten och således inte agerat opartiskt. Till detta intryck bidrar, som också lagmannen ansett i sitt yttrande, att domstolen dessutom redovisar sin uppfattning, även här till PE:s fördel, i frågor som den ansett sig inte behöva eller inte kunna pröva.

Tingsrätten inleder sina domskäl med en beskrivning av parternas yrkesbakgrund och uppförande under huvudförhandlingen. Efter att ha redogjort för PE:s yrkesbakgrund tar rätten denna till intäkt för att han inte kan ha de egenskaper som MB. ”pådyvlat” honom och att redan hans yrkesbakgrund ”borde borga för att uppfatta honom som en lämplig vårdnads-, boende- och umgängesförälder”.

Jag kan inte förstå dessa uttalanden på annat sätt än att rätten tycks anse att en person som nått en viss position i samhället inte kan besitta vissa egenskaper av mera negativt slag. Att en domare med lång erfarenhet av att döma i bl.a. familjerättsliga mål och brottmål ger uttryck för en sådan uppfattning, som ju måste sägas vara direkt felaktig, är djupt bekymmersamt. Det riskerar att ge upphov till misstankar om att domstolen redan härigenom tagit ställning för den ena parten, i det aktuella fallet förstärks detta intryck genom det sätt på vilket MB:s yrkesbakgrund och uppförande därefter redovisas.

Beträffande en händelse i april 2007, där PE. ostridigt utövat våld mot MB, och där PE., såvitt framgår av vad som antecknats under rubriken Parternas talan, uppgett att detta föregåtts av våld mot honom från MB:s sida, skriver tingsrätten att ”utan att veta hur våldsamheterna gått till eller vem som gjort vad, kan ändå sägas att det är förståeligt att PE. i denna situation haft svårt att besinna sig på samma sätt som han annars synes ha gjort vid konfrontationer mellan dem”. Eftersom tingsrätten uttryckligen anger att den inte vet vad som försiggick vid det aktuella tillfället är det ytterst förvånande att den ändå uttrycker förståelse för den ena partens agerande, inte minst eftersom detta agerande av den andra parten polisanmälts som misshandel.

I domskälen anges vidare att MB,, om hon får behålla ensam vårdnad om den yngsta dottern, ”krävt” att dotterns umgänge med PE. inledningsvis ska ske i närvaro av en kontaktperson. Tingsrätten anger vidare att, även om frågan fallit på grund av att tingsrätten förordnar om gemensam vårdnad, den anser ”sig inte böra undanhålla” upplysningen att en kontaktperson såvitt kan bedömas saknar ”annan positiv funktion i sammanhanget än att lugna MB. själv” och att det ”ur tingsrättens perspektiv under inga omständigheter varit aktuellt med en kontaktperson”. Denna ”upplysning” i en fråga som tingsrätten uttryckligen angett sig inte behöva ta ställning till vid sitt avgörande måste, enligt min mening, anses ägnad att inge MB. uppfattningen att rätten varit negativt inställd till henne.

Tingsrätten avslutar sina domskäl i sakfrågan med att ange att ”det vore förödande för barnen om MB. genom att överklaga domen skulle kunna ytterligare förhala för barnen att knyta an till sin far”. I fråga om MB:s rättshjälp konstaterar tingsrätten därefter att den omständigheten att MB. har rättshjälp har medfört att hon ”kommit i ett väsentligt bättre processekonomiskt läge än PE., som bedöms ha medelgod ekonomi” och att det inte är ”rimligt att processen får fortsätta i nästa instans under dessa orättvisa ekonomiska förutsättningar och på statens bekostnad”.

Huvudregeln beträffande rättshjälp är att den inte omfattar ersättning för mer arbete än 100 timmar, 15 § rättshjälpslagen (1996:1619). Taket kan överskridas endast i undantagsfall, 34 § andra stycket samma lag (se prop., 1996/97:9 s. 145 f. och NJA 2000 s. 390 angående förutsättningarna). I stället för att hänvisa till att sådana förutsättningar saknas har tingsrätten motiverat sitt beslut med att det vore ekonomiskt orättvist gentemot PE., ”som bedöms ha medelgod ekonomi”. Även i denna fråga förklarar tingsrätten således sitt ställningstagande på ett sätt som, särskilt i förening med vad rätten tidigare anfört angående vilka konsekvenser ett överklagande från MB:s sida skulle få för barnen, ger intryck av att rätten haft en negativ inställning till MB.

Sammanfattningsvis i denna del anser jag alltså att särskilt nyss redovisade uttalanden är såväl högst olämpliga i sig som ägnade att framkalla tvivel på rättens opartiskhet. Domskälen präglas emellertid även i övrigt tämligen genomgående av en ton som måste uppfattas som nedvärderande gentemot MB.

Fråga om disciplinpåföljd

Domares opartiskhet vid handläggning och avgörande av mål och ärenden är i en rättsstat av avgörande betydelse såväl för den enskildes rättssäkerhet som för allmänhetens förtroende för rättskipningen. Det finns därför anledning att se mycket allvarligt på NH:s handlande. Enligt min uppfattning har han, genom att avfatta domskäl med de brister såvitt avser fullständighet och uttryckssätt som jag ovan redovisat, åsidosatt sina skyldigheter i anställningen på ett sätt som utgör sådan tjänsteförseelse som enligt 14 § lagen (1994:260) om offentlig anställning bör föranleda disciplinpåföljd.

MB lämnade den 9 juli 2010 in en klagan över domvilla till Svea hovrätt och yrkade bl.a. att hovrätten skulle undanröja tingsrättens dom (hovrättens mål nr Ö 5854-10). Hon yrkade även inhibition av tingsrättens dom, ett yrkande som hovrätten avslog samma dag. MB förde talan mot beslutet i Högsta domstolen som dock inte meddelade prövningstillstånd (Högsta domstolens mål nr Ö 3756-10). Till stöd för själva klagan över domvilla anförde MB i hovrätten dels att tingsrättens dom var så oklar eller ofullständig att det inte framgick hur domstolen hade dömt i saken, dels att NH hade varit partisk vilket utgör ett grovt rättegångsfel (59 kap. 1 § första stycket 3 respektive 4 rättegångsbalken). I beslut den 4 april 2011 avslog hovrätten MB:s klagan över domvilla i den del den grundade sig på 59 kap. 1 § första stycket 3 rättegångsbalken och avvisade klagan i den del den grundade sig på 59 kap. 1 § första stycket 4 rättegångsbalken. Hovrätten anförde följande skäl.

Den av MB åberopade bestämmelsen i 59 kap. 1 § första stycket 3 rättegångsbalken innebär att en dom ska undanröjas på grund av domvilla, om den är så oklar eller ofullständig att det inte framgår av domen hur rätten har dömt i saken. Bestämmelsen tar sikte på domslutet och inte på domskälen. Domslutet är i detta fall klart och fullständigt. Det finns alltså inte skäl att undanröja domen på den av MB i första hand åberopade grunden.

Enligt 59 kap. 1 § första stycket 4 ska en dom undanröjas på grund av domvilla, om det i rättegången förekommit något annat grovt rättegångsfel än vad som nämnts tidigare i paragrafen och rättegångsfelet kan antas ha inverkat på målets utgång. Möjligheten till bifall till klagan över domvilla enligt denna bestämmelse inskränks av en bestämmelse i paragrafens andra stycke. Där sägs att klagan över domvilla enligt första stycket 4 som grundas på en omständighet som inte tidigare har åberopats i målet ska avvisas, om klaganden inte gör sannolikt att han har varit förhindrad att åberopa omständigheten i rättegången eller annars haft giltig ursäkt att inte göra det.

MB har varit medveten om de omständigheter som hon nu åberopar till stöd för sin klagan över domvilla alltsedan hon fick del av tingsrättens dom. Hon har haft möjlighet att överklaga domen i vanlig ordning men avstått från det. I sin klagan över domvilla har hon inte anfört någon omständighet till stöd för sin underlåtenhet att överklaga domen. Vid dessa förhållanden ska hennes klagan över domvilla avvisas i den del den grundar sig på 59 kap. 1 § första stycket 4 rättegångsbalken.

I beslut den 3 maj 2011 ålade Statens ansvarsnämnd NH en varning enligt 14 och 15 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning. I skälen för beslutet anförde ansvarsnämnden sammanfattningsvis att domskälen inte uppfyllde de minimikrav som uppställs i 17 kap. 7 § 5 rättegångsbalken samt att domskälens utformning föranlett att rättens opartiskhet på goda grunder kunnat sättas i fråga. Ansvarsnämnden fann vidare att felen i vart fall hade begåtts av oaktsamhet och att de inte kunde bedömas som ringa. NH ålades därför en disciplinpåföljd för tjänsteförseelse i form av en varning. NH har inte fört talan mot beslutet.

Anspråket

MB har begärt skadestånd av staten med sammanlagt 167 480 kr. Hon har hänvisat till JO:s och ansvarsnämndens beslut och har till stöd för anspråket anfört att hennes rätt till en opartisk rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts samt att domstolen har uttryckt sig partiskt och nedlåtande om henne i domskälen. Inte heller har tingsrätten redovisat på vad den har grundat sina slutsatser.

Av det yrkade beloppet avser 120 000 kr ersättning för lidande på grund av uttalanden i domen som MB har upplevt som kränkande och partiska, 38 480 kr ersättning för det lidande som hon har upplevt genom att det yngsta barnet rycktes upp ur sin hemmiljö på grund av det, enligt MB:s mening, felaktiga förordnandet om gemensam vårdnad och växelvist boende, 8 000 kr nedlagt arbete vid upprättande av klagan över domvilla samt 1 000 kr utebliven arbetsförtjänst då hon var tvungen att sjukskriva sig dagen efter att domen meddelades.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Av praxis framgår vidare att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (jfr. NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862).

Enligt Högsta domstolens praxis på senare tid (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträdelser av Europakonventionens bestämmelser. I den mån Sverige har en förpliktelse att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till skadestånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska bestämmelsen tolkas konventionskonformt. Detta har ansetts innebära att den nyss nämnda begränsningen att endast uppenbart oriktiga bedömningar medför skadeståndsskyldighet inte ska tillämpas om ett konstaterat fel eller en försummelse också innefattar en överträdelse av konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen kan därmed i regel inte grundas på skadeståndslagens regler, men kan utgå utan särskilt lagstöd om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen. Det åtagande som härvid åsyftas är kravet på konventionsstaterna att i den nationella rättsordningen tillhandahålla effektiva rättsmedel för att förhindra och komma till rätta med konventionsöverträdelser.

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har åsidosatts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen har förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Enligt Europadomstolens praxis innebär bestämmelsen att konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva nationella rättsmedel för att antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fortsättning eller gottgöra en kränkning som redan har inträffat. I artikel 13 uppställs inga specifika krav på formerna för rättelse eller gottgörelse och det ankommer därmed i första hand på respektive konventionsstat att fastställa de närmare villkoren i detta hänseende. Kravet på ett effektiv rättsmedel kan också uppfyllas genom en kombination av olika åtgärder. Skadestånd kan utgöra ett effektivt rättsmedel men något uttryckligt krav på att skadestånd ska utgå i vissa situationer följer inte av artikel 13. Däremot kan frånvaron av andra rättsmedel eller den omständigheten att ett beslut som syftar till att ge rättelse av olika skäl inte har någon praktisk effekt medföra att den återstående möjligheten för att uppfylla kraven enligt artikel 13 är att utge ekonomisk kompensation. Det ligger dock i sakens natur att det måste betraktas som mer effektivt att tillhandahålla rättsmedel som gör det möjligt att bota konventionskränkningar redan inom ramen för den process där de uppstår än att tillhandahålla en möjlighet att erhålla ekonomisk kompensation i efterhand. Den omständigheten att den enskilde har avstått från att ta i anspråk ett tillgängligt rättsmedel som hade kunnat medföra att överträdelsens undanröjs, lindras eller gottgörs påverkar därmed också möjligheten att få ekonomisk kompensation i efterhand. (Se för en närmare utveckling av dessa principer SOU 2010:87 Skadestånd och Europakonventionen, särskilt avsnitt 3, 4.2.2 och 6.4.1, 6.4.4 samt 6.4.5, med där angivna hänvisningar till Europadomstolens praxis.)

Överväganden

På de skäl som JO och Statens ansvarsnämnd har anfört konstaterar även Justitiekanslern att de aktuella domskälen inte uppfyller de krav som uppställs i 17 kap. 7 § 5 rättegångsbalken och att domskälen innehåller uttalanden som har varit ägnade att framkalla tvivel om rättens opartiskhet, varför jäv enligt 4 kap. 13 § 10 rättegångsbalken har förelegat. Däremot ger utredningen inte stöd för att domen innefattar i sak felaktig rättstillämpning. Vidare är de negativa omdömen som förekommer i domen angående MB visserligen klart olämpliga med de kan inte anses innefatta ärekränkningsbrott enligt brottsbalkens bestämmelser. Enligt Justitiekanslerns bedömning är de inte heller av den karaktären att MB:s rätt till respekt för sitt rykte och personliga integritet enligt artikel 8 i Europakonventionen har åsidosatts.

Rättegångsbalkens krav på angivande och utformning av domskäl liksom upprätthållande av opartiskheten i den dömande verksamheten syftar till att säkerställa i allt väsentligt samma grundläggande rättssäkerhetsgarantier som följer av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. I det sagda ligger att rättegångsbalkens bestämmelser i dessa hänseenden ska tolkas med beaktande av konventionens krav och att ett konstaterat åsidosättandet av ifrågavarande bestämmelser också ofta innefattar en överträdelse av artikel 6 i konventionen. Om kraven enligt rättegångsbalken är högre ställda än vad som följer av konventionsbestämmelsen kan dock slutsatsen bli den motsatta. I detta fall bedömer Justitiekanslern att de konstaterade bristerna i domskälen också innefattar ett åsidosättande av MB:s rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i konventionen.

Under sådana förhållanden är staten som utgångpunkt skadeståndsskyldig i förhållande till MB enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen för bl.a. ren förmögenhetsskada som är en direkt följd av de konstaterade bristerna. Härutöver kan MB, enligt de principer som framgår av Högsta domstolens praxis, även vara berättigad till ersättning för ideell skada som har uppkommit på grund av konventionsöverträdelserna. Ekonomisk ersättning för sådan ideell skada kan emellertid endast utgå under förutsättning att MB:s rätt till ett effektivt rättsmedel för att komma till rätta med överträdelserna inte har tillgodosetts på annat sätt.

Med dessa utgångspunkter konstaterar Justitiekanslern att MB:s yrkande om ersättning för det lidande som hon menar att hon har upplevt genom att det yngsta barnet rycktes upp ur sin hemmiljö på grund av det, enligt MB:s mening, felaktiga förordnandet om gemensam vårdnad och växelvist boende inte kan vinna bifall. Som anges inledningsvis ger utredningen inte stöd för att domen i sak var felaktig och att staten av den anledningen skulle ha ådragit sig skadeståndsskyldighet.

Vad sedan gäller yrkandet om ersättning för kostnader för klagan över domvilla och utebliven inkomst gör Justitiekanslern följande bedömning. Sådana brister i en dom som det här är fråga om kan typiskt sett medföra merkostnader i form av rättegångskostnader i den utsträckning handläggningen måste tas om, t.ex. om domen undanröjs och målet visas åter för förnyad handläggning. Även kostnaderna för själva överklagandet för att få frågan prövad på nytt i underinstansen kan var ersättningsgilla. Några sådana merkostnader har emellertid inte uppkommit i detta fall. De kostnader för nedlagt arbete som MB har begärt ersättning för hänför sig till hennes klagan över domvilla. Som framgår av hovrättens beslut kunde de konstaterade bristerna i tingsrättens dom emellertid inte föranleda undanröjande genom ianspråktagande av ett extraordinära rättsmedel. Detta är en följd av en annan grundläggande rättssäkerhetsprincip, nämligen principen om laga kraftvunna domars orubblighet. MB:s yrkande om ersättning för nedlagt arbete för upprättande av klagan över domvilla ska därför avslås. Inte heller kan någon ersättning utgå för förlorad arbetsförtjänst på grund av att MB sjukskrev sig dagen efter tingsrättens dom. De konstaterade bristerna kan inte anses ha medfört sådana allvarliga konsekvenser för MB att hon var förhindrad att arbeta.

MB har slutligen begärt ersättning med 120 000 kr som gottgörelse för de i hennes mening kränkande och partiska uttalanden som domen innefattar. Som tidigare angivits bedömer Justitiekanslern att uttalandena i sig inte innefattar något sådant integritetskränkande brott eller någon överträdelse av artikel 8 i Europakonventionen som i sig hade kunnat medföra en ideell skada för MB. Den fråga som återstår att bedöma är därmed om det krävs för att upprätthålla MB:s rätt till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen att hon tillerkänns ekonomisk ersättning med anledning av det åsidosättande av hennes rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i konventionen som har förekommit genom domskälens bristfälliga utformning.

Vid åsidosättande av de för rättssäkerheten centrala bestämmelserna om utformningen av domskäl liksom opartiskhet i den dömande verksamheten innehåller rättegångsbalken långtgående skyddsmekanismer som bl.a. syftar till att ge den enskilde möjlighet till en ny prövning. Således gäller enligt 50 kap. 27 och 29 §§ rättegångsbalken att hovrätten ska undanröja tingsrättens dom och återförvisa målet för förnyad prövning om talan om jäv mot en domare i tingsrätten förs och hovrätten anser att jäv har förelegat. Även bristfälligt utformade domskäl kan föranleda undanröjande och återförvisning (se 50 kap. 28 och 29 §§ jämfört med 59 kap. 1 § första stycket 4 rättegångsbalken). Förekomsten av rättegångsfel av nu aktuellt slag medför också typiskt sett att prövningstillstånd ska meddelas (49 kap. 14 § 2 och 4 rättegångsbalken).

Vid ett överklagande hade således MB kunnat få tingsrättens dom undanröjd och få en förnyad prövning som uppfyllde kraven på en rättvis rättegång.

Utöver möjligheten till rättelse genom ett överklagande har hon också kunnat framföra klagomål hos JO. JO har genom sin genomlysning av ärendet och sina uttalanden tydligt klarlagt att tingsrättens domskäl inte uppfyllde rättegångsbalkens krav. Härigenom framgår att domskälen inte längre kan ses som ett uttryck för det allmännas uppfattning. Härutöver har JO föranstaltat om disciplinpåföljd för den ansvarige domaren. Även om JO:s uttalanden och åläggandet av disciplinpåföljden inte ensamt kan betraktas som ett effektivt rättsmedel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser av ifrågavarande slag utgör de en del av de samlade möjligheter som står till buds för den enskilde. Det är också i grunden den enskildes eget val om denne anser det tillräckligt med ett uttalande från JO i saken i stället för att söka rättelse genom ett överklagande.

Justitiekanslern konstaterar därmed att MB har haft möjlighet att genom ett överklagande av tingsrättens dom få domen undanröjd och få en förnyad prövning samt att hon under alla omständigheter genom JO:s tydliga uttalanden och den ålagda disciplinpåföljden har fått betydande upprättelse. Enligt Justitiekanslerns bedömning har därmed MB haft tillgång till effektiva rättsmedel för att komma till rätta med konventionskränkningarna. För att upprätthålla Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen krävs det därför inte att MB därutöver tillerkänns ekonomisk kompensation. Med hänsyn härtill saknas det förutsättningar för Justitiekanslern att bifalla MB:s yrkande om ersättning för ideell skada med anledning av bristerna i utformningen av tingsrättens domskäl.

Sammantaget har Justitiekanslern kommit fram till att någon ersättning inte ska utgå till MB.

Remissyttrande över betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29)

Justitiekanslern får härmed yttra sig över Förvaltningslagsutredningens betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). Justitiekanslern har med beaktande av att det framlagda förslaget är mycket omfattande fått begränsa sin granskning till de delar av betänkandet som här har bedömts vara viktigast och ha störst betydelse för den framtida rättstillämpningen på området.

Allmänt

Utredningens förslag till en ny förvaltningslag (NFL) är väl genomarbetat och direktivens målsättning att lagen ska få en pedagogisk och lättillgänglig utformning uppfylls i allt väsentligt.

Det är utmärkt att de grundläggande principer på vilka en god förvaltning kan sägas vila – såsom legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprincipen – kommer till direkt uttryck i NFL. Det understryker vikten av att dessa principer iakttas i den offentliga verksamheten och sätter medborgarnas berättigade krav på en rättssäker handläggning i fokus.

I flera centrala delar innebär NFL även att juridiska begrepp som i grunden är svåra att avgränsa har kunnat förenklas och definieras på ett för såväl den enskilde medborgaren som tjänstemannen begripligt och därmed förtjänstfullt sätt.

NFL har också en fått en logisk och konsekvent systematisk struktur.

Justitiekanslern är således i huvudsak positivt inställd till betänkandets förslag till ny förvaltningslag.

I det följande redovisar Justitiekanslern vissa närmare synpunkter på förslagen. Redovisningen följer i huvudsak NFL:s systematik.

Lagens tillämpningsområde, huvudregel och begräsningar (1 – 2 §§ NFL)

Justitiekanslern har förståelse för att det ur ett rent förvaltningsrättsligt perspektiv framstår som ändamålsenligt att tillämpningsområdet för en mer pedagogisk och lättillgänglig förvaltningslag inte knyts till begreppet myndighets-utövning. Som utgångspunkt får också en utvidgning av tillämpningsområdet för de grundläggande bestämmelserna i NFL till att gälla generellt för förvaltnings-myndigheternas ärendehandläggning antas medföra en förstärkning av skyddet för den enskildes rättssäkerhet. Som anges i betänkandet finns det knappast heller ett sådant omedelbart samband mellan förvaltningslagens myndighets-utövningsbegrepp och begreppets användning i annan lagstiftning att det är nödvändigt att begreppet används även i NFL.

Mot bakgrund av den starka koppling som i nu gällande rätt föreligger mellan, å den ena sidan, det faktum att förvaltningslagens tillämplighet i väsentliga delar styrs av om det rör sig om ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild och, å den andra sidan, utformningen av främst reglerna om det allmännas skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 och 3 §§ skadeståndslagen (1972:207) samt tjänstefelsansvaret enligt 20 kap. 1 § brottsbalken ställer sig Justitiekanslern dock tveksam till att begreppet helt kan utmönstras ur förvaltningslagen utan att de närmare konsekvenserna för de nu nämnda regelverken först får en närmare belysning.

Justitiekanslern vill i sammanhanget helt kort peka på den grundläggande betydelse för avgränsningen av det allmännas skadeståndsansvar som begreppet myndighetsutövning tillmättes när det utvidgade skadeståndsansvaret för det allmänna avseende rena förmögenhetsskador tillkom genom skadeståndslagens bestämmelser. Även den senare tillkomna bestämmelsen i 3 kap. 3 § skadeståndslagen om skadeståndsansvar vid felaktig myndighetsinformation har en koppling till den åtskillnad som görs mellan de bestämmelser i förvaltningslagen som är generellt tillämpliga och de som endast gäller vid myndighetsutövning.

Det nu sagda behöver inte innebära att betänkandets förslag att utmönstra begreppet myndighetsutövning måste ifrågasättas, men väl att behovet av förändringar i annan lagstiftning som bygger på förvaltningslagens användning av begreppet myndighetsutövning bör ses över innan förslaget genomförs.

Justitiekanslern är inte heller helt övertygad om att begreppet myndighets-utövning är så svårtillgängligt och svårdefinierat som utredningen synes mena och som verkar vara ett av de vägande skälen för att utmönstra begreppet ur NFL. Även om det är eftersträvansvärt att samtliga begrepp som kommer till användning i NFL så långt som möjligt kan förklaras och förenklas bör det inte vara uteslutet att även i NFL använda begrepp som inte är direkt tillgängliga utan utgör juridiska fackuttryck. Även om gränsdragningsfrågor kan uppkomma när det gäller begreppet myndighetsutövning framstår ändå kärnan i begreppet som tämligen begripligt även för den som inte är juridiskt skolad. De gränsdragnings-problem som idag får sin lösning genom en tolkning av begreppet myndighets-utövning kommer inte heller att försvinna genom att begreppet som sådant ut-mönstras ur NFL. Betänkandet ger inte heller något entydigt stöd för att utvidg-ningen av lagens tillämpningsområde svarar mot någon konstaterad brist i den enskildes rättssäkerhet som uppkommit på grund av att merparten av förvaltningslagens regler idag har ett något mer begränsade tillämpningsområde än vad som nu föreslås ska gälla. Utredningen synes också i första hand ha bedömt konsekvenserna av det utvidgade tillämpningsområdet med utgångspunkt i de krav som idag ställs på handläggningen av ärenden som innefattar myndighetsutövning. Som Justitiekanslern uppfattar det innebär emellertid förslagen till änd-ring när det gäller de specifika reglerna, t.ex. bestämmelserna om muntliga uppgifter (20 §), kommunikation (21 §) och dokumentation (23 §), att kraven i NFL skärps och inte på samma sätt som idag ger utrymme för en rimlig flexi-bilitet i tillämpningen. Det är mot den bakgrunden svårt att bedöma om slut-satsen att utvidgningen av tillämpningsområdet inte skulle medföra några mer omfattande praktiska konsekvenser är korrekt.

Justitiekanslern är alltså sammanfattningsvis inte fullt ut övertygad om att en ny förvaltningslag, vars tillämpningsområde vidgas genom att helt frikopplas från begreppet myndighetsutövning, bör genomföras utan att det först kommer till stånd en närmare utredning av vilka konsekvenser den föreslagna förändringen skulle få för bl.a. annan lagstiftning som knyter nära an till den nu gällande förvaltningslagens användning av begreppet.

Med utgångspunkt i de intressen som Justitiekanslern främst har att bevaka lämnar Justitiekanslern inte några mer ingående synpunkter på de ytterligare förändringar avseende tillämpningsområdet som föreslås i förhållande till 31 – 33 § förvaltningslagen. Justitiekanslern anmärker dock att beskrivningen av bak-grunden till undantaget enligt 32 § förvaltningslagen inte framstår som fullständig. Ett av de bäranden skälen för att förvaltningslagen inte har varit generellt tillämp-lig på Kronofogdemyndighetens, polis och åklagares, Tullverkets m.fl. myndig-heters exekutiva respektive brottsbekämpande verksamhet torde vara att den specialreglering (såsom utsöknings- och rättegångsbalken) som gäller för dessa verksamheter uppställer väsentligen mer omfattande rättssäkerhetsgarantier för den enskilde än förvaltningslagens bestämmelser. För det fall NFL ska bli gene-rellt tillämplig även för dessa verksamheter bör under alla omständigheter förhållandet mellan NFL och de aktuella regelverken samtidigt klarläggas.

Avvikande bestämmelser (3 § NFL) samt övergångsbestämmelsen

Justitiekanslern instämmer i bedömningen att starka principiella invändningar kan riktas mot att undantag från de grundläggande bestämmelser som föreskrivs genom förvaltningslagen ska kunna göras genom av regeringen beslutade för-ordningsbestämmelser. Dessa skäl är av sådan tyngd att de praktiska skäl som talar för den nuvarande ordningen bör få vika. Justitiekanslern har mot den bak-grunden inte någon erinran mot förslaget enligt 3 § NFL.

Som också konstateras i betänkandet och som kommer till uttryck i den föreslagna övergångsbestämmelsen framstår det dock i praktiken som ogörligt att i ett sammanhang genomföra en sådan genomgripande översyn av de regler som i nuläget styr ett stort antal myndigheters verksamhet och som skulle vara nöd-vändig för att förslaget enligt 3 § ska kunna genomföras i praktiken. En sådan ordning får i stället genomföras successivt i flera steg.

Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 § NFL)

Justitiekanslern instämmer helt i bedömningen att de grundläggande principerna för en god förvaltning bör komma till direkt uttryck i NFL och tillstyrker förslaget till utformning av bestämmelsen.

Såvitt gäller proportionalitetsprincipen vill Justitiekanslern särskilt instämma i utredningens bedömning att en sådan princip inte bör ges en från framför allt unionsrättsliga rättsprinciper avvikande innebörd. Att, som kommer till uttryck i de särskilda yttrandena, införa en princip som syftar till att skydda annat än enskil-da intressen, skulle enligt Justitiekanslerns mening kunna leda till sådana be-tydande oklarheter kring dess innebörd att man i så fall bör avstå från lagreg-lering.

Service, tillgänglighet och samverkan (5 – 7 §§)

Utformningen av bestämmelserna om service, tillgänglighet och samverkan är nära förknippad med det övergripandet val som gjorts i fråga om utvidgningen av tillämpningsområdet för NFL. Med den utgångspunkten har Justitiekanslern inte några synpunkter på bestämmelsernas utformning förutom vad avser 6 § andra stycket.

Justitiekanslern delar självfallet utredningens bedömning att det är angeläget att det ökade inslaget av elektronisk kommunikation tas tillvara i den moderna förvaltningen. Som utredningen också understryker bör dock lagbestämmelserna så långt som möjligt vara teknikoberoende. Att införa en särskild regel i NFL an-gående myndigheternas skyldighet att vara tillgängliga per e-post framstår mot den bakgrunden som mindre lämpligt. Förslaget till den uttryckliga bestämmelsen i 6 § andra stycket, att myndigheterna ska anvisa den e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe dit meddelanden kan sändas, förefaller vidare kunna leda till olyckliga motsatsslut eller i vart fall missuppfattningar när det gäller frågan på vilka andra sätt myndigheterna ska kunna nås. Det framstår också som inkonsekvent att i lag ålägga myndigheterna en skyldighet att be-kräfta mottagandet av just elektroniska försändelser när någon sådan skyldighet inte gäller beträffande andra försändelser. Detta även om bestämmelsen i den delen tekniskt torde kunna ordnas så att bekräftelsen sker automatiskt och därmed inte tar personella resurser i anspråk. Justitiekanslern vill dock peka på att det motsatta torde vara fallet i fråga om bestämmelsens sista led. En underrättelse om att meddelandet eller bifogat material helt eller delvis inte har kunnat uppfattas kan knappast ske på automatisk väg utan förutsätter att det enskilda e-brevet öppnas. I praktiken kan alltså det förfarandet inte fullgöras samtidigt som mottagandet av e-brevet bekräftas och det kan inte ske på automatisk väg. Justitiekanslern kan inte se att det finns skäl att behandla elektroniska meddelanden som inte kan uppfattas på något annat sätt än en handling som t.ex. på grund av brister i kopieringen inte är fullt läsbar.

Sammanfattningsvis bör enligt Justitiekanslerns mening eventuella behov av att kunna ställa högre krav när det gäller service, tillgänglighet och samverkan anses gälla oavsett om hanteringen sker på elektronisk väg eller ej.

Riktlinjer för handläggningen (8 §), framställning från enskild (16 §), muntliga uppgifter (20 §), kommunikation (21 §) och dokumentation (23 §)

Justitiekanslern ansluter sig till utredningens ståndpunkt att det på ett tydligare sätt än idag bör framgå att handläggningen kan innehålla muntliga inslag, även om huvudregeln alltjämt ska vara att handläggningen är skriftlig. Denna huvudregel kommer till uttryck på ett bra sätt i 8 § NFL.

När huvudregeln i 8 § läses tillsammans med de förändringar som föreslås genom 16, 20, 21 och 23 §§ framstår det emellertid som mer svårbedömt om regleringen i alla stycken kan antas främja sitt primära syfte, nämligen att värna den enskildes rättssäkerhet. Striktare regler som i princip garanterar den en-skildes rätt att välja kommunikationssätt kan vid första påseende synas leda till en bättre rättssäkerhet för den enskilde. Ett mindre flexibelt regelverk blir emellertid av nödvändighet mindre anpassningsbart till den enskilda situationen och kan leda till en mindre smidig och därmed mer resurskrävande handläggning. En enkel, smidig och snabb handläggning är också väsentliga komponenter i den enskildes berättigade krav på en god förvaltning. Det går knappast heller att bortse från att den enskilde kan tänkas ha en från myndigheten avvikande upp-fattning om i vilken utsträckning dennes uppgifter har relevans för ärendet. Myn-dighetens dokumentation av uppgifter som lämnas muntligen torde i regel utformas som en sammanfattning, där myndighetens egen bedömning av uppgifternas relevans kan antas inverka på innehållet. Att den enskilde själv lämnar uppgifterna skriftligen garanterar att samtliga de uppgifter som den enskilde anser rele--vanta också tillförs ärendet. Med hänsyn till den tekniska utvecklingen och de utökade möjligheterna att kommunicera med myndigheten på elektronisk väg framstår ett sådant förfarande också som väsentligen mindre omständligt för den enskilde idag än vad som tidigare har varit fallet.

Utredningen har anfört att den nu föreliggande möjligheten för en myndighet att neka att ta emot uppgifter muntligen med hänsyn till arbetets behöriga gång inbjuder till missbruk. Utredningen presenterar dock inte något underlag som visar att det skulle förekomma missbruk av denna möjlighet. Justitiekanslern ifråga-sätter därför om den minskade flexibilitet som de föreslagna reglerna medför är sakligt motiverad liksom antagandet att de striktare reglerna inte skulle få några mer omfattande praktiska konsekvenser för myndigheternas arbete. För det senare antagandet har det också betydelse att de skärpta reglerna föreslås bli tillämpliga generellt och inte endast på ärenden som innefattar myndighetsutövning.

Även om det knappast bör vara bestämmande för bedömningen av förslagen generellt kan det anmärkas att förslagen för Justitiekanslerns del kommer att få direkta konsekvenser för väsentliga delar av myndighetens verksamhet. Varken Justitiekanslerns tillsynsverksamhet eller statens s.k. frivilliga skadereglering innefattar myndighetsutövning mot enskild och huvuddelen av förvaltningslagens bestämmelser är därmed inte idag direkt tillämpliga i vår verksamhet. Förvaltningslagens grundprinciper tillämpas dock analogt i Justitiekanslerns verksam-het. Den flexibilitet som förvaltningslagen erbjuder gagnar enligt Justitiekanslerns mening i hög grad den enskildes intressen av en enkel, smidig och snabb hand-läggning samtidigt som myndighetens resurser inte tas i anspråk på ett mindre ändamålsenligt sätt. Som Justitiekanslern uppfattar den föreslagna regleringen skulle den t.ex. medföra att Justitiekanslern knappast kan underlåta att doku-mentera och lägga upp ett särskilt tillsynsärende för varje telefonsamtal från en enskild som önskar att Justitiekanslern ska granska ett påstått missförhållande i den offentliga förvaltningen. Ett ärende som, med hänsyn till de begränsningar som gäller för Justitiekanslern tillsynsverksamhet, samtidigt som det lades upp inte skulle föranleda någon ytterligare åtgärd och därmed omedelbart avslutas.

När det särskilt gäller förslaget till ny regel för kommunikation (21 §) kan Justitie-kanslern ansluta sig till utredningens bedömning att bestämmelsen bör ges en utformning som bättre återspeglar vad som med hänsyn till praxis får antas gälla redan idag i fråga om krav på att även vissa icke slutliga beslut ska föregås av kommunikation. Att kommunikationsbestämmelsen åtskiljs från bestämmelsen om partsinsyn och uttryckligen anger att syftet med kommunikationen är att bereda den enskilde tillfälle att yttra sig bidrar till ökad tydlighet.

Justitiekanslern ställer sig dock tveksam till förslaget att kommunikationsskyl-digheten inte ska begränsas till material som har tillförts ärendet av annan än parten själv. Utredningen har som skäl för förslaget i den delen anfört att det ur rättssäkerhetssynpunkt inte framstår som helt riskfritt att behålla denna begräns-ning med hänsyn till att det ibland kan förekomma gränsdragningsfrågor mellan flera olika ärenden med samma part hos myndigheten. Vad utredningen pekar på i den delen synes snarare vara risken för en felbedömning av om visst material har tillförts det ärende i vilket kommunikationen sker. Situationen framstår inte som alltför frekvent förekommande och det saknas i utredningen en redovisning av om det har kunnat konstateras några brister i detta avseende.

Inte heller förslaget att slopa den nuvarande begränsningen att kommunikation inte behöver föregå ett beslut som inte går parten emot förefaller ha sin grund i en konkret och konstaterad brist. Den ”ventil” som i stället förespråkas i betänk-andet, att kommunikation kan underlåtas om det är uppenbart obehövligt, torde i praktiken sällan kunna komma till tillämpning. Som Justitiekanslern uppfattar det rör det sig egentligen enbart om den situationen att materialet är irrelevant för beslutet i ärendet. Det framstår i varje fall inte som ett orimligt antagande att just relevansen av materialet svårligen låter sig bedömas förrän ärendet fullt ut har lästs in för slutligt avgörande. Justitiekanslern vill mot denna bakgrund väcka frågan om inte förslaget i praktiken riskerar att leda till slentrianmässig kom-munikation med oundvikliga fördröjningar i handläggningen och ökade kostnader i verksamheten till följd.

Bestämmelsen om kommunikation skulle med hänsyn till NFL:s vidgade tillämpningsområde även komma att gälla i statens frivilliga skadereglering enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Som ett exempel från Justitiekanslerns verksamhet kan då nämnas att förvaltnings-lagens kommunikationsregel som utgångspunkt tillämpas analogt i skadereg-leringsärendena. Däremot gör Justitiekanslern i vissa fall bedömningen att det är till fördel för den enskilde att denne inte behöver lägga ner onödigt merarbete på att bemöta vad en myndighet har anfört i sitt remissvar till Justitiekanslern i sådana fall där skadeståndsfrågan ter sig klar. Den skadeståndssökande som kommuniceras den ”felande” myndighetens remissvar kan svårligen förväntas avstå från att argumentera mot vad myndigheten har anfört om svaret inte i alla stycken är till fördel för sökanden. Det är emellertid Justitiekanslern, i egenskap av företrädare för staten, som slutligen prövar frågan om ersättning ska utgå i ärendet och remissyttrandet utgör endast ett underlag för den bedömningen. I de fall Justitiekanslern t.ex. gör en annan bedömning än remissmyndigheten är det varken ändamålsenligt för den enskilde eller staten att sökanden lägger ner arbete på att bemöta vad remissmyndigheten har anfört.

Justitiekanslern vill även peka på att Insynsutredningen i sitt slutbetänkande (SOU 2010:14) har gjort en annan och enligt Justitiekanslern väl avvägd bedömning när det gäller hur kommunikationsplikten bör avgränsas i allmän domstol. Även om förhållandena i domstol i vissa stycken skiljer sig från myndighets-handläggning är de grundläggande utgångspunkterna för kommunikationsplikten desamma och kraven på kommunikation när det gäller parter i ett mål i domstol borde väl om något sättas högre än vad som bör gälla helt generellt i förvalt-ningsärenden.

Åtgärder vid dröjsmål (10 – 11 §§)

Justitiekanslern har under senare tid handlagt ett stort antal ersättningsanspråk mot staten grundade på att rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts. Den rätt till ersättning för framför allt ideell skada vid sådana överträdelser som har slagits fast genom Högsta domstolens praxis utgör en komponent för att uppfylla det krav som åligger Sverige i egen-skap av konventionsstat enligt artikel 13 i konventionen, nämligen att på det nationella planet ge den enskilde tillgång till ett effektivt rättsmedel för att kom-ma till rätta med konventionsöverträdelser. Möjligheten att i efterhand utge eko-nomisk ersättning som gottgörelse för en konventionsöverträdelse kan dock, som Europadomstolen vid upprepade tillfällen har framhållit, sällan ensamt anses utgöra ett tillfredsställande system för att garantera den enskildes konventions-rättigheter. Det är också mot denna bakgrund som lagen (2009:1059) om förturs-förklaring i domstol har införts. Såväl möjligheten till skadestånd som bestäm-melserna om förtursförklaring i domstol gäller samtliga fall som omfattas av artikel 6.1 i konventionen.

När det gäller bakgrundsbeskrivningen i betänkandet angående artikel 6.1 i Europakonventionen önskar Justitiekanslern lämna vissa förtydligande synpunkter. Detta bl.a. med hänsyn till att utredningen har hänfört sig till ett äldre JK-beslut som inte återspeglar Justitiekanslern nuvarande inställning i dessa frågor.

Rätten till rättegång inom skälig tid inträder när det föreligger en reell och seriös tvist om en civil rättighet eller skyldighet eller när någon på ett sådant sätt att det tillräckligt tydligt påverkar dennes situation har anklagats för ett brott.

Avseende civila rättigheter anses en tvist angående rättigheten i fråga av natur-liga skäl föreligga när talan har väckts i domstol. I ärenden där domstolsprövning har kommit till stånd har Europadomstolen i handläggningstiden i vissa situation-er även räknat in den tid som ett föregående administrativt förfarande har tagit. Det har då emellertid krävts att det administrativa förfarandet har varit en förut-sättning för en prövning i domstol. Den relevanta tidsperioden börjar i sådana fall däremot inte att löpa redan när en ansökan har lämnats in till myndigheten utan först när myndigheten har meddelat ett avslagsbeslut eller, om det finns en lag-reglerad frist för beslut, när beslutsfristen har gått ut. Dessförinnan föreligger det inte någon tvist om rättigheten i den mening som avses i artikel 6.1 i konven-tionen. (Se t.ex. Hellborg v. Sweden, Application no. 47473/99, punkten 59 med där angiva hänvisningar och Svea hovrätts dom den 6 april 2009 i mål nr T 8924-07.)

För svenska förhållanden innebär det sagda att i förvaltningsärenden där den enskilde söker utverka en förmån som är att anse som en civil rättighet i Europa-konventionens mening, rätten till prövning inom skälig tid inte aktualiseras förrän en tvist har uppkommit, dvs. i regel först då myndigheten har meddelat ett av-slagsbeslut. Detta innebär dock inte att artikel 6.1 i konventionen saknar betyd-else om dröjsmål uppkommer i handläggningen vid en förvaltningsmyndighet. Enligt artikel 6.1 i konventionen ska den enskilde tillförsäkras tillgång till dom-stolstolsprövning i en rättssäker process. Be-stämmelsen ställer upp en rad olika specifika krav på hur domstolsprövningen ska vara utformad för att den ska anses innefatta tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier, bl.a. rätten till rättegång inom skälig tid. Den primära rätt som följer av artikeln avser dock själva tillgång-en till domstolsprövning som sådan (access to court). Av Europadomstolens praxis framgår att de rättigheter som följer av konventionen, bl.a. rätten till domstolsprövning, ska garanteras på ett effektivt sätt. Bedömningen av om den enskildes rätt till domstolsprövning har upprätthållits ska därmed göras mot bakgrund av samtliga de omständigheter som präglar det enskilda fallet. Även om det nationella systemet i princip tillhandahåller en möjlighet till domstolsprövning kan det därför bli fråga om en överträdelse av konventionen om den en-skildes rätt i det konkreta fallet trots detta har blivit illusorisk. Med hänsyn till avsaknaden av en möjlighet att föra passivitetstalan kan så bli fallet i den svenska systemet om förvaltningsmyndigheten dröjer så länge med att fatta beslut att den enskilde de facto kan anses betagen sin möjlighet att genom ett överklagande få saken prövad i domstol. För en närmare utveckling av Justitiekanslerns syn på dessa frågor hänvisas till Justitiekanslerns beslut den 10 februari 2009 i ärendet med dnr 5969-08-40.

Justitiekanslern ställer sig mot den här i korthet tecknade bakgrunden positiv till att ett system införs för att motverka dröjsmål som kan leda till att konvention-ens rätt till domstolsprövning åsidosätts. Avgörande för om det föreslagna systemet bedöms som godtagbart kommer att vara dess praktiska effektivitet. Detta bör tydligt understrykas också i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Som Justitiekanslern uppfattar det har förslaget angående åtgärder vid dröjsmål snarare utformats mot bakgrund av kravet på rätt till rättegång inom skälig tid än med hänsyn till kravet på rätt till tillgång till domstolsprövning som sådan. Detta synes i och för sig inte ha fått någon avgörande betydelse för bestämmelsernas innehåll. Det är dock möjligen förklaringen till att det inte tydligt framgår av bestämmelsen att den inte ska vara tillämplig på t.ex. statens frivilliga skadereglering. Justitiekanslern utgår från att avsikten inte kan vara annan än att bestäm-melserna endast ska vara tillämplig i ärenden där förvaltningsmyndighetens beslut är en förutsättning för att saken ska kunna bli föremål för domstolspröv-ning. När det t.ex. gäller statens frivilliga skadereglering kan den enskilde när som helst under handläggningen välja att avsluta ärendet för att i stället väcka talan i domstol. Att sådana ärenden inte omfattas kan möjligen utläsas motsats-vis av utformningen av ordningen för överklagande i 11 §. Det vore dock att föredra att detta framgick på ett tydligare sätt ur bestämmelsen; eventuellt kan en liknande avgränsning som görs i tillämpningsområdet för motiveringsskyldig-heten (36 §) komma till användning.

Justitiekanslern är vidare något osäker på bestämmelsens tillämpningsområde i övrigt. Som Justitiekanslern förstår det är tanken att möjligheten till dröjsmåls-talan främst ska gälla ärenden som i Europakonventionens mening rör civila rättigheter. Detta med hänsyn till att bestämmelserna är avgränsade till att gälla ärenden som har väckts av enskild part. Därmed kommer den rena brottsut-redande verksamheten att ligga utanför bestämmelsernas tillämpningsområde. När det däremot gäller skatte- och skattetilläggsärendena förefaller det mer oklart. Den rena skatteprocessen rör vare sig en tvist om civila rättigheter eller skyldigheter eller en anklagelse för brott och omfattas således inte av artikel 6.1 i konventionen. Det hindrar i och för sig inte att en nationell regel om dröjsmåls-talan kan omfatta även ett sådant ärende, men det är alltså inte ett krav som följer av konventionen. Justitiekanslern är osäker på om det ordinära skatte-ärendet kan uppfattas som ett ärende som väcks av enskild part i bestämmel-sernas mening. Frågan om påförande av skattetillägg avser en anklagelse för brott i konventionens mening men Justitiekanslern antar att skatteilläggsärenden inte skulle komma att omfattas av bestämmelserna med hänsyn till kravet att ärendet ska ha väckts av den enskilde själv.

Det är angeläget att tillämpningsområdet för bestämmelserna om åtgärder vid dröjsmål blir tydligt framför allt med hänsyn till att möjligheten till dröjsmålstalan kommer att ingå som en komponent av flera i det system som syftar till att säkerställa att Sverige uppfyller sina åtaganden enligt artiklarna 6.1 och 13 i Europakonventionen. Det är också att föredra att möjligheten till åtgärder för att motverka dröjsmål kan utformas så att de kan tillämpas i samtliga ärenden som i konventionens mening avser civila rättigheter eller skyldigheter och anklagelser för brott.

Tolkning och översättning (12 §)

I betänkandet anges att bestämmelsen om tolkning och översättning inte är avsedd att innebära några dramatiska förändringar i den existerande och som det förefaller välfungerande ordningen. Justitiekanslern vill dock väcka frågan om inte bestämmelsen, genom det ovillkorliga kravet på tolkning och översättning så snart det behövs för att den enskilde ska kunna ”ta till vara sin rätt”, har fått en utformning som kan medföra en avsevärd förändring i vissa typer av ärenden. Det gäller t.ex. statens skaderegleringsärenden där en sökande som inte behär-skar svenska idag inte kan framställa sitt skadeståndsanspråk på ett annat språk än svenska och påkalla att staten ska stå för kostnaderna för översätt-ning. Språkligt sett förefaller det svårt att uppfatta att ett sådant ärende inte skulle avse sökandens rätt. Justitiekanslern ifrågasätter om det är rimligt att staten, som i sådana ärenden utgör den enskildes motpart, ska vara skyldig att stå för kostnaderna och merarbetet för att sökanden ska kunna föra sin talan på varje annat språk än svenska.

Ombud och biträde (13 §)

När det gäller möjligheten att frånta ombud eller biträde som har visat sig olämp-lig för sitt uppdrag rätten att vidare befatta sig med ärendet föreslås inte någon ändring i sak. Justitiekanslern vill dock framhålla att avsaknaden av en möjlighet i nu gällande lagstiftning att besluta att mer generellt avvisa ett ombud har med-fört vissa bekymmer i den praktiska tillämpningen. Frågan har på senare tid bl.a. aktualiserats i ärenden hos Migrationsverket. Riksdagens ombudsmän (JO) uppmärksammade motsvarande problem avseende utformningen av 12 kap. 5 § rät-tegångsbalken i ett beslut den 30 augusti 2007 (JO:s dnr 5062-2005). Detta är alltså en fråga som det finns skäl att ytterligare överväga i det fortsatta lagstift-ningsarbetet.

Fastställande av ankomstdagen för ingivna handlingar (18 §)

Av motiveringen till bestämmelsen om fastställande av ankomstdag (18 §) fram-går att den är avsedd att i grunden vara identisk med den nu gällande bestäm-melsen i 10 § förvaltningslagen. Justitiekanslern har inga synpunkter på att be-stämmelsen lämnas innehållsmässigt oförändrad men ifrågasätter om lagtexten har fått en i alla delar lyckad utformning. Det framstår som i någon mån mot-sägelsefullt att huvudregeln i första stycket har uttryckts så att handlingen ”är inkommen” när den har anlänt till myndigheten samtidigt som hjälpreglerna är utformade så att handlingen ska ”anses inkommen” en annan dag. För den som ska diarieföra handlingen torde det med hänsyn till huvudregelns språkliga ut-formning framstå som kontraintuitivt att registrera handlingen som inkommen någon annan dag än just den dag då handlingen anlände. Det kan anmärkas att begreppet ”ankomstdagen” i bestämmelsens rubrik över huvud taget inte åter-kommer i själva bestämmelsen.

Motivering av beslut (27 §)

Utredningen framhåller med rätta att motiveringsskyldigheten utgör ett centralt moment för den enskildes rättsskydd. Justitiekanslern ansluter sig till utredningens utgångspunkt att man på detta område bör ha en hög ambitionsnivå. Vad som framkommer i betänkande ger dock inte underlag för någon slutsats i frågan om det nu gällande regelverket har medfört faktiska problem med beslut som inte åtföljs av motiveringar. Justitiekanslern har inte heller något annat underlag för att bedöma om man, som utredningen anger, bör ha en högre ambitionsnivå på området. Justitiekanslern uttrycker därför inte någon uppfattning i den frågan men konstaterar att t.ex. slopandet av undantaget från motiveringsskyldigheten avseende beslut som inte går någon part emot förutsätter att man bedömer att det i detta avseende verkligen finns skäl att skärpa kraven.

Justitiekanslern vill också peka på den inkonsekvens som uppkommer mellan tillämpningsområdet för motiveringsbestämmelsen och främst bestämmelsen om kommunikation genom det system som har valts i NFL. Förslaget att bestämmelsen om motiveringsskyldighet ska vara tillämplig på beslut som kan över-klagas framstår som välövervägd. Härigenom bör de beslut som får påtagliga konsekvenser för den enskilde fångas upp av bestämmelsen. En följd av den avgränsningen blir emellertid att exempelvis beslut i statens frivilliga skade-reglering inte omfattas av motiveringsskyldigheten eftersom beslut som hand-läggs enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten inte får överklagas (15 §).

Beslutsmyndighetens åtgärder (43 §)

Justitiekanslern ställer sig tveksam till att det införs en regel som innebär att ett överklagande som har kommit in för sent inte ska avvisas om myndigheten inte har lämnat någon överklagandeanvisning. Det kan visserligen framstå som praktiskt att den enskilde, på samma sätt som när en felaktig överklagandeanvisning har lämnats, inte ska behöva ta den mer omständliga proceduren för återställande av försutten tid i anspråk när ingen överklagandeanvisning har lämnats. Skillnaderna mellan de två situationerna synes emellertid vara att i det fall en felaktig uppgift har lämnats om tiden för överklagande förseningen kan antas beror just på den felaktiga överklagandeanvisningen medan detta samband inte är särdeles tydligt om ingen överklagandeanvisning har lämnats. Såsom regeln i 43 § andra stycket har formulerats synes den som inte har fått någon överklagandeanvisning få i stort sett obegränsad tid till sitt förfogande för att överklaga, i vart fall om den uteblivna upplysningen har uppfattats som att beslutet inte kan överklagas.

Ärendet har föredragits av byråchefen Karin Wistrand. I ärendets beredning har även byråcheferna Håkan Rustand och Daniel Kjellgren deltagit.

Ersättning enligt frihetsberövandelagen samt viss kritik mot en förvaltningsrätt när en dom med innebörden att psykiatrisk tvångsvård skulle upphöra inte nådde fram från domstolen till sjukhuset per fax

Justitiekanslerns beslut

Ersättning ska utgå för lidande med 4 000 kronor samt ombudskostnader
med 4 000 kronor. Ersättning ska betalas ut av Justitiekanslern.

Ärendet

Bakgrund

Den 28 juli 2010 utfärdades ett vårdintyg avseende BB vid Östersunds sjukhus. Samma dag togs hon in enligt 6 b § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Den 3 augusti 2010 överklagade BB intagningsbeslutet till Förvaltningsrätten i Härnösand och yrkade att tvångsvården av henne skulle upphöra. Efter att ha hållit en förhandling i målet den 5 augusti 2010 meddelade förvaltningsrätten dom den 9 augusti 2010. Överklagandet bifölls på så sätt att tvångsvården skulle upphöra. Enligt förvaltningsrättens faxlista faxades domen till sjukhuset den 9 augusti 2010. Domen har emellertid inte antecknats som inkommen till sjukhuset förrän den kom dit per post den 11 augusti 2010. Samma dag informerades BB av läkare på sjukhuset om innehållet i domen och valde då att begära sig utskriven.

Anspråk

BB har begärt ersättning för lidande med ett skäligt belopp och ersättning för ombudskostnader med 4 000 kr. Hon har till stöd för anspråket anfört i huvudsak följande. På grund av sjukvårdens bristande rutiner kom hon att tvångsvårdas under två dagar trots att tvångsvården hade upphävts. Hon upplevde det som mycket kränkande att kvarhållas och medicineras mot sin vilja. Förvaltningsrätten måste redan i samband med överläggning den 5 augusti 2010 ha kommit fram till att ansökan inte skulle bifallas. Det är då inte acceptabelt att domen inte meddelades förrän den 9 augusti 2010. Detta bör beaktas vid bestämmande av en skälig ersättning.

Utredningen

Socialstyrelsen har lämnat ett eget yttrande och ett yttrande från chefsöverläkaren vid Jämtlands Läns Landsting, Östersunds sjukhus, Område Psykiatri. I yttrandet har Socialstyrelsen redogjort för vissa bestämmelser som aktualiseras i detta fall, däribland 3, 4, 6 b, 27 och 32 §§ LPT. Bland dessa bör 27 § LPT nämnas där det föreskrivs att en chefsöverläkare genast ska besluta att tvångsvården ska upphöra när det inte längre finns förutsättningar för tvångsvård.

Chefsöverläkaren vid sjukhuset har anfört i huvudsak följande. I sjukhusets diarium finns inte antecknat att förvaltningsrättens fax har inkommit den 9 augusti 2010. Domen har däremot antecknats som inkommen per post den 11 augusti 2010. Förklaringen till detta kan vara att faxet aldrig har anlänt eller att det anlänt men förkommit eller på annat sätt inte underställts chefsöverläkaren.

Socialstyrelsen har för sin del sammanfattningsvis angett att tvångsvården den 9 – 11 augusti 2010 inte var lagligen grundad och att BB för den tidsperioden bör ha rätt till ersättning enligt 5 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen).

Justitiekanslern har även hämtat in ett yttrande från Förvaltningsrätten i Härnösand som har anfört följande.

Målet gällde ett överklagande av ett intagningsbeslut för tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Förvaltningsrätten har därvid att pröva om förutsättningarna för intagning är uppfyllda och om vården ska upphöra. Undertecknad har talat med ansvarig rådman. Hon uppgav att det framstod klart att skäl fanns för intagning men att frågan om vårdens upphörande var svårbedömd. Det var en komplicerad sjukdomsbild. Det fanns både psykiska och somatiska sjukdomsbesvär. Utgången i målet var alltså inte uppenbar efter förhandlingens slut. Överläggningen pågick länge och dom beslutades. Rådmannen ville dock kontrollera vissa saker i litteraturen när hon kom tillbaka till kansliet i Härnösand. Den muntliga förhandlingen hölls på Östersunds sjukhus och rådmannen återkom till Härnösand på kvällen. När det gäller frågans svårighetsgrad kan nämnas att patienten intogs för tvångsvård på nytt den 28 augusti 2010 (Förvaltningsrättens dom den 16 september 2010 i mål nr 3657-10).

Sammanfattningsvis fanns det enligt förvaltningsrättens mening inte förutsättningar att avkunna dom direkt efter förhandling eller samma dag.

Om det är uppenbart att tvångsvården ska upphöra avkunnas dom direkt efter överläggning. När det är mer tveksamma fall kan journalanteckningarna behövas genomgås vid överläggningen och ytterligare överväganden göras. Eftersom de muntliga förhandlingarna hålls på sjukhusen har inte rätten tillgång till praxis och litteratur som när förhandling hålls i rättens lokaler i Härnösand.

När det gäller frågan om domen har avfattats med den skyndsamhet som kunnat begäras menar förvaltningsrätten att det inte fanns några hinder för meddelande av dom och expediering den 6 augusti 2010.

Domen i ifrågavarande mål lämnades ut till kansliet för expediering den 9 augusti 2010. Den ansvarige domaren har daterat domen, vilket är den rutin som förvaltningsrätten har. Domen expedierades samma dag.

När förvaltningsrätten beslutar att tvångsvård ska upphöra faxas också domen till partema samma dag och i förekommande fall till behandlingshem. Förvaltningsrätten ska också per telefon förvissa sig om att faxförsändelsen når mottagaren som ska verkställa beslutet. Enligt faxlistan har fax översänts till aktuell avdelning på Östersunds sjukhus den 9 augusti 2010 kl. 15.35. Misstaget som förvaltningsrätten gjorde är att man inte ringde och efterhörde att försändelsen kommit fram till mottagaren.

Förvaltningsrätten har efter denna olyckliga händelse kommit överens med chefsöverläkaren att när tvångsvård upphör ska förvaltningsrätten ringa till jourhavande överläkare på psykiatriska kliniken. Dessutom skriver vi i akten att dom faxats och att klinken underrättats per telefon.

BB har yttrat sig över vad Socialstyrelsen och förvaltningsrätten har anfört.

Justitiekanslerns bedömning

I 5 § frihetsberövandelagen föreskrivs att den som varit berövad friheten till följd av beslut vid myndighetsutövning har rätt till ersättning, om det står klart att beslutet om frihetsberövande vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt. I förarbetena till bestämmelsen anförs att detta innebär att rätten till ersättning ska bedömas restriktivt och att bestämmelsen är avsedd enbart för helt klara fall där grunden för åtgärden på ett iögonenfallande sätt framstår som felaktig, jfr prop. 1997/98:105 s. 52 f.

Det står klart att det efter förvaltningsrättens dom den 9 augusti 2010 inte längre fanns något lagligt stöd för den psykiatriska tvångsvården av BB. Tvångsvården fortsattes emellertid fram till dess att sjukhuset fick kännedom om domen den 11 augusti 2010. Frihetsberövandet har därför under tiden den 9 – 11 augusti 2010 varit oriktigt i den mening som avses i 5 § frihetsberövandelagen.

När det gäller tvångsvården i tiden den 5 – 9 augusti 2010 gör Justitiekanslern följande bedömning.

Mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård ska enligt 35 § i lagen handläggas skyndsamt. Förvaltningsrätten har i denna del förklarat att det i och för sig inte fanns några hinder för meddelande av dom fredagen den 6 augusti 2010. Det hade givetvis också varit lämpligt om så hade skett. Domen meddelades dock följande vardag, måndagen den 9 augusti 2010, och den fördröjningen kan inte anses innebära att det allmänna kravet på skyndsamhet har åsidosatts (jfr Justitiekanslerns beslut i ärende dnr 976-09-22).

Det kan även ifrågasättas om, när domen inte meddelades den 6 augusti 2010, rätten var skyldig att särskilt besluta om upphävande av tvångsvården när överläggningen hade avslutats den dagen (jfr JO:s beslut i ärende dnr 2102-2009). Enligt Justitiekanslerns uppfattning borde ett sådant beslut ha fattats, men i avsaknad av en tydlig reglering beträffande sådana situationer kan frihetsberövandet av BB under tiden den 5 – 9 augusti 2010 ändå inte anses vara oriktigt i den mer påtagliga mening som detta begrepp avses ha enligt i 5 § frihetsberövandelagen (jfr Justitiekanslerns beslut i ärende dnr 6339-08-41 och 8357-09-40).

BB är alltså endast berättigad till ersättning enligt frihetsberövandelagen för lidande under tidsperioden den 9 – 11 augusti 2010 men inte för dagarna dessförinnan. I enlighet med Justitiekanslerns praxis bestäms ersättningen till 4 000 kr.

Begärd ersättning för ombudskostnader får anses vara skälig och godtas.

BB:s ärende aktualiserar också Justitiekanslerns tillsynsbefogenheter. Förvaltningsrätten har medgett att ett fel begicks när man inte per telefon kontrollerade att faxet med domen kommit sjukhuset till handa. Det är givetvis av yttersta vikt att frågor som berör enskildas frihet hanteras med den största omsorg och förvaltningsrätten kan inte undgå viss kritik för detta fel. Med hänsyn till vad som har framkommit beträffande förvaltningsrättens och sjukhusets nya rutiner utgår dock Justitiekanslern från att liknande händelser kan undvikas i framtiden. Saken kan därför bero med här gjorda uttalanden och det skadestånd som utges till BB.

Skadestånd för rättegångskostnader i förvaltningsprocess när mål återförvisats för förnyad handläggning samt ersättning för ombudskostnader i skaderegleringsärendet hos JK

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner KP skadestånd med 40 000 kr samt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 10 000 kr, varav 2 000 kr utgör mervärdesskatt, och uppdrar åt Domstolsverket att betala ut beloppen till honom.

Ärendet

Bakgrund

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) beslutade den 13 oktober 2004 att med stöd av 5 kap. 3 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) ålägga legitimerade läkaren KP en varning (HSAN:s beteckning HSAN 2178/03:B4, HSAN 2369/03:B4, HSAN 2400/03:B4 och HSAN 2469/03:B4). HSAN bedömde att KP inte hade handlagt vården av fyra patienter i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. KP överklagade beslutet till Länsrätten i Stockholms län som i dom den 1 september 2006 avslog överklagandet. Länsrätten avslog i beslut den 2 maj 2006 samt i domen KP:s yrkande om muntlig förhandling i målet. Efter att KP hade överklagat domen till Kammarrätten i Stockholm, beslutade kammarrätten den 3 september 2009 att återförvisa målet till länsrätten för förnyad prövning med motiveringen att länsrätten inte hade bort neka KP muntlig förhandling i målet.

Den 31 januari 2005 beslutade HSAN att med stöd 5 kap. 3 § LYHS ålägga KP en varning (HSAN:s beteckning HSAN 1548/04:B4). Ärendet gällde vården av ytterligare en patient som enligt HSAN:s bedömning inte hade behandlats i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. KP överklagade beslutet till Länsrätten i Stockholms län som i dom den 10 augusti 2006 avslog överklagandet. Länsrätten hade dessförinnan i beslut den 7 april 2006 avslagit KP:s yrkande om muntlig förhandling i målet. Efter att KP hade överklagat domen till Kammarrätten i Stockholm, beslutade kammarrätten den 3 september 2009 att även i detta fall återförvisa målet till länsrätten för förnyad prövning på grund av att muntlig förhandling inte hade hållits i målet.

Den 22 december 2005 anmälde Socialstyrelsen KP till HSAN och yrkade att hans läkarlegitimation skulle återkallas. Sammanfattningsvis gjordes gällande att KP i ett 40-tal patientfall hade varit försumlig genom att låta utföra alltför omfattande utredningar, slentrianmässiga behandlingar, behandling med den s.k. CVS-mixen, läkemedelsbehandling utan säkerställd diagnos och på mycket osäkra symptom samt övermedicinering av patienter. HSAN beslutade den 17 oktober 2006 att återkalla KP:s legitimation som läkare (HSAN:s beteckning HSAN 2005/3591:B5). KP överklagade till Länsrätten i Stockholms län. Länsrätten avslog i beslut den 19 december 2006 och i beslut den 26 oktober 2007 KP:s yrkande om muntliga bevisning i form av förhör med sakkunniga och patienter. Länsrätten höll muntlig förhandling i målet den 10 december 2007 och avslog i dom den 1 april 2008 överklagandet. Efter att KP överklagat till Kammarrätten i Stockholm beslutade kammarrätten den 3 september 2009 att återförvisa målet till länsrätten för förnyad handläggning bl.a. med motiveringen att vittnesförhör borde ha hållits med sakkunniga läkare. Efter att målet hade återförvisats till länsrätten avslog länsrätten i beslut den 18 november 2009 KP:s begäran att såsom vittnen höra dels en professor i ekonomi, dels patienter och anhöriga till patienter.

Den 8 – 10 februari 2010 höll länsrätten (numera Förvaltningsrätten i Stockholm) gemensam muntlig förhandling i de båda målen om disciplinpåföljd och i målet om återkallelse av läkarlegitimationen. Vid förhandlingen hölls på begäran av KP i de båda målen om disciplinpåföljd vittnesförhör med överläkaren GL (specialist i radiologi och nukleärmedicin), docenten GR (specialist i endokrinologi), docenten LN (specialist inom psykiatri) och professorn JD (specialist inom psykiatri och neurologi). Dessa hördes på KP:s begäran även i målet om återkallelse av läkarlegitimationen liksom leg. neuropsykologen och neuroterapeuten HW och professorn OA (specialist i neuropsykologi).

Förvaltningsrätten i Stockholm meddelade dom i målen den 9 april 2010. I det första målet om disciplinpåföljd (mål nr 14107-10) avslog förvaltningsrätten KP:s överklagande liksom hans yrkande om ersättning för kostnader i målet. I det andra målet om disciplinpåföljd (mål nr 14108-10) beslutade länsrätten att med bifall till överklagandet upphäva HSAN:s beslut att meddela KP varning men avslog hans yrkande om ersättning i målet. I målet om återkallelse av läkarlegitimationen (mål nr 14111-10) avslogs KP:s överklagande liksom yrkande om ersättning för kostnader.

Förvaltningsrättens dom i det andra målet om disciplinpåföljd överklagades inte.

KP överklagade domen i det första målet om disciplinpåföljd och i målet om återkallelse av legitimationen till Kammarrätten i Stockholm. Kammarrätten beslutade den 15 oktober 2010 att inte meddela prövningstillstånd i något av målen (mål nr 2875-10 respektive 2824-10). Efter att KP överklagat beslutade Högsta förvaltningsdomstolen den 10 maj 2011 att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 7246-10 och 7303-10).

Anspråket

KP har begärt ersättning av staten med sammanlagt 630 819 kr. Han har uppgivit att av det yrkade beloppet avser 552 571 kr onödiga ombudskostnader (322 571 kr) och eget nedlagt arbete (230 000 kr) i målet om återkallelse av hans läkarlegitimation. 46 245 kr avser onödiga ombudskostnader (22 245 kr) och eget nedlagt arbete (24 000 kr) i det första målet om disciplinpåföljd. 16 003 kr avser onödiga ombudskostnader i det andra målet om disciplinpåföljd. Han har slutligen yrkat ersättning för i ärendet här eget nedlagt arbete med 20 000 kr och ombudskostnader med 75 815 kr inklusive mervärdesskatt.

KP har som grund för sitt anspråk anfört sammanfattningsvis följande.

Vid länsrättens första prövning i det första disciplinpåföljdsmålet förekom två grova rättegångsfel, nämligen dels att muntlig förhandling inte hölls, dels att KP inte tilläts att åberopa förhör med de fyra specialistläkare som sedermera kom att höras. Kammarrätten anförde i sitt beslut om undanröjande och återförvisning följande skäl.

Enligt 8 § förvaltningsprocesslagen ska rätten tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och överflödig utredning för avvisas.

Enligt kammarrättens mening är det av väsentlig betydelse att den som riskerar en disciplinpåföljd bereds tillräckliga möjligheter att förebringa utredning till stöd för sin talan. (se RÅ 1996 ref. 83). Även om en varning inte direkt påverkar rätten att utöva ett yrke kan den, om den vinner laga kraft, komma att beaktas och ha stor betydelse i en senare process om återkallelse av yrkeslegitimation. Länsrätt som har att pröva talan om disciplinpåföljd bör därför vara mer restriktiv med att avslå begäran om muntlig förhandling från enskild i denna måltyp än vad som kan anses befogat i flera andra måltyper.

En avgörande fråga i målet är om KP har gett de aktuella patienterna sakkunnig och ansvarsfull vård som varit i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Frågan rymmer kvalificerade medicinska bedömningar. Till stöd för sin ståndpunkt åberopade KP i länsrätten, förutom skriftlig, bevisning, vittnesförhör med fyra namngivna medicinskt sakkunniga. Av ingiven bevisuppgift framgick att förhören i huvudsak var avsedda att styrka KP:s utredningsmetoder varit förenliga med god vård och att han haft fog för genomförda utredningar och behandlingar. Det kan under dessa omständigheter, och med beaktande av den bevisning parterna i övrigt åberopat, inte uteslutas att förhör med de sakkunniga hade kunnat bidra till en säkrare bedömning av de aktuella frågeställningarna. En muntlig förhandling kan därför inte anses ha varit obehövlig. Några särskilda skäl som talar emot en muntlig förhandling har inte framkommit. Kammarrätten finner därför att länsrätten inte borde ha avslagit KP:s begäran om muntlig förhandling och därigenom frånta honom möjligheten att förebringa den åberopade muntliga bevisningen. Kammarrätten noterar därvid också att KP först genom länsrättens dom synes ha fått besked om att länsrätten, utan formellt beslut därom avvisat KP:s begäran om förhören och att KP således inte heller getts möjlighet att överväga annan bevisning i stället för den av länsrätten avvisade. Med hänsyn till instansordningens princip bör KP ha rätt till muntlig förhandling i länsrätten som första instans. Målet ska därför återförvisas till länsrätten för förnyad handläggning.

Dessa rättegångsfel medförde att målet fick tas om i länsrätten vilket innebar att ombudskostnader om 22 245 kr exklusive mervärdesskatt blev onödiga för honom. Dessutom fick KP i onödan lägga ner eget arbete med 12 timmar. Han gick därmed miste om inkomster med 24 000 kr exklusive mervärdesskatt (12 timmar * 2 000 kr/timme).

Vid länsrättens första prövning i det andra disciplinpåföljdsmålet förekom samma två grova rättegångsfel som i det första disciplinpåföljdsmålet. Kammarrätten anförde i sitt beslut om undanröjande och återförvisning samma skäl som i det första disciplinpåföljdsmålet. Dessa rättegångsfel medförde att målet fick tas om i länsrätten vilket innebar att ombudskostnader om 16 003 kr exklusive mervärdesskatt blev onödiga för honom.

Vid länsrättens första prövning i återkallelsemålet förekom grova rättegångsfel i fyra avseenden. Hela bevisbördan i fråga om de i målet aktuella behandlingarna skett i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet har i strid med gällande rätt lagts på KP. Länsrätten avvisade hans yrkande om att hålla förhör med de sakkunniga specialistläkarna. Länsrätten grundade dessutom sin dom på två icke lagkraftvunna beslut om varning. Länsrättens domskäl var knapphändiga och allmänt hållna och därmed otillräckliga. Detta framgår av kammarrättens skäl där följande anges.

Inledningsvis konstaterar kammarrätten att Europadomstolen vid ett flertal tillfällen (se t.ex. König mot Tyskland, dom den 28 juni 1978; L Compte, Van Leuven och De Meyere mot Belgien, dom den 23 juni 1981; Albert och Le Compte mot Belgien, dom den 10 februari 1983 och Diennet mot Frankrike, dom den 26 september 1995) fastslagit att innehav av läkarlegitimation utgör sådan civil rättighet som avses i artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för det mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Särskilda krav bör därför ställas på att KP får en rättvis rättegång.

Frågan om återkallelse av legitimation prövas endast på ansökan av Socialstyrelsen eller den som innehar legitimationen. När Socialstyrelsen för talan har den bevisbördan för att en legitimationsinnehavare har varit grovt oskicklig vid utövning av sitt yrka eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket. Det beviskrav som ställts upp i praxis är att det på ett otvetydigt sätt kan slås fast att den legitimerade gjort sig skyldig till de allvarliga missgrepp, försummelser, eller andra handlingar som lagts honom eller henne till last (se RÅ 2000 ref. 10).

Det är vidare ett oeftergivligt krav att det av ett beslut om återkallelse av läkarlegitimation klart och tydligt framgår vilka faktiska missgrepp och försummelser som slutligen funnits styrkta och som lagts till grund för återkallelsen (RÅ 1989 ref. 67).

En avgörande fråga i målet är huruvida det kritiserade behandlingarna skett i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. I denna fråga har länsrätten i sin bedömning redovisat Socialstyrelsens kritik och bedömningar i ett antal punkter och därefter för egen del funnit dels att flertalet av KP:s påståenden svagt underbyggda och i några fall remarkabla vad gäller effekten av vissa läkemedel, dels att den bevisning som KP åberopat inte styrker att han bedriver vård i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Som avslutande helhetsbedömning finner länsrätten att KP:s handläggning och behandling av ett stort antal patientfall varit grovt felaktig och i strid med vetenskap och beprövad erfarenhet.

Som framgår av det sagda har länsrätten utan närmare resonemang godtagit Socialstyrelsens bedömning att den behandling KP gett var felaktig och i strid med vetenskap och beprövad erfarenhet och därvid konstaterat att KP inte förmått styrka motsatsen. Såvitt framgår av domen synes länsrätten således ha placerat hela bevisbördan på KP när det gäller frågan om den av Socialstyrelsen kritiserade behandlingen skett i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Oavsett hur det förhåller sig med detta, konstaterar kammarrätten att frågan om KP handlat felaktigt och i strid med vetenskap och beprövad erfarenhet eller inte rymmer kvalificerade medicinska bedömningar. Till stöd för sin ståndpunkt åberopade KP i länsrätten, förutom omfattande skriftlig bevisning och vittnesförhör med ett antal patienter, förhör med fem namngivna sakkunniga läkare. Av ingiven bevisuppgift framgick bland annat att förhören till en betydande del skulle avse bedömningar och behandlingsinsatser i konkreta patientfall samt att avsikten med förhören i huvudsak vara att visa att Socialstyrelsens kritik var på angivna punkter obefogad och att av KP utförda utredningar och behandlingar utförts korrekt. Av i målet ingivna och åberopade skriftliga utlåtanden framgår vidare att åtminstone några av de sakkunniga kan ha en annan uppfattning än Socialstyrelsen i frågan om huruvida KP:s undersöknings- och behandlingsmetoder är i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Det kan under dessa omständigheter, och med beaktande av den bevisning parterna i övrigt åberopat i denna fråga, enligt kammarrättens mening utan vidare antas att muntliga förhör med de av KP åberopade sakkunniga hade kunnat bidra till en säkrare bedömning av frågan om den av KP utförda behandlingen skett i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Mot den bakgrunden, och med hänsyn till den ingripande åtgärd återkallelsen är för den drabbade, hade länsrätten inte bort avvisa de av KP åberopade förhören med sakkunniga.

Som framhålls ovan måste det i ett beslut om återkallelse av läkarlegitimation otvetydigt kunna slås fast att den legitimerade gjort sig skyldig till de faktiska missgrepp och försummelser som läggs till grund för en återkallelse. HSAN har i sin bedömning av frågan om de påtalade bristerna i KP:s yrkesverksamhet utgör tillräckliga skäl för att återkalla hans legitimation beaktat bland annat att han tidigare gjort sig skyldig till likartade fel. Även om detta inte uttryckligen framgår, synes HSAN därvid avse de påstådda brister för vilka KP i två tidigare beslut tilldelats varningar. Det framgår visserligen inte uttryckligen att länsrätten vid sin bedömning beaktat dessa beslut, men eftersom det i domskälen, under rubriken ”Länsrättens bedömning” hänvisas till besluten, kan annan slutsats inte dras än att besluten tillmättes betydelse även för länsrättens bedömning. De påstådda brister som lagts till grund för dessa beslut om varning är emellertid ännu inte slutligt prövade och kan därför inte läggas KP till last i den nu aktuella prövningen.

Kammarrätten konstaterar slutligen att länsrätten i sin dom inte i något fall har redovisat sin bedömning i förhållande till ett konkret påstående om missgrepp eller försummelse. I stället har länsrätten, på sätt som angetts ovan, mycket kortfattat redovisat sin bedömning i allmänna ordalag och med hjälp av termer som ”flertalet”, ”några” och ”stort antal”. För att en sådan redovisning ska kunna godtas, måste i enlighet med vad som sagts ovan som ett minimikrav gälla det klart och tydligt framgår i vilken utsträckning påstådda missgrepp och försummelser funnits styrkta och lagts till grund för återkallelsen. Den knapphändiga och allmänt hållna redovisning länsrätten gett av sin bedömning och sina slutsatser medger inga säkra bedömningar i dessa frågor och måste därför enligt kammarrättens bedömning anses otillräcklig.

De brister som kammarrätten sålunda funnit i länsrättens handläggning och prövning av målet är enligt kammarrättens mening sådana att de i första hand bör åtgärdas vid förnyad handläggning i länsrätten. Länsrättens dom ska därför undanröjas och målet återförvisas till länsrättens för förnyad handläggning.

Dessa rättegångsfel medförde att målet fick tas om i länsrätten vilket innebar att ombudskostnader om 322 571 kr exklusive mervärdesskatt – avseende inläsning av handlingar inför muntlig förhandling i länsrätten, muntlig förhandling i länsrätten den 10 december 2007, genomgång av länsrättens dom, upprättande av överklagandet med begäran om prövningstillstånd och sex kompletterande yttranden till kammarrätten, genomgång av kammarrättens dom samt ombudets kontakter med KP och domstolarna – blev onödiga för honom. Dessutom fick KP i onödan lägga ner eget arbete med 115 timmar då varje samtal och skrivelseomgång samt kommenterande tog lika lång tid i anspråk för honom som för ombudet. Han gick därmed miste om inkomster med 230 000 kr exklusive mervärdesskatt (115 timmar * 2 000 kr/timme).

KP har som underlag för skadan givit in tidrapporter utvisande ombudets arvodesdebitering.

Utredningen

Justitiekanslern inhämtat yttrande från Förvaltningsrätten i Stockholm, som har anfört bl.a. följande.

KP har i begäran om skadestånd, med hänvisning till kammarrättens beslut om återförvisning, hävdat att länsrätten begått grovt rättegångsfel bl.a. genom att avvisa den åberopade muntliga bevisningen. Han har vidare pekat på att varningen av den 31 januari 2005 kom att upphävas av förvaltningsrätten vid den förnyade prövningen ”baserat på förhören” av vittnena.

Förvaltningsrätten vill hänvisa till vad som anförs under domskälen i fråga om den muntliga bevisningen (s. 12 i mål nr 14107-10 och s. 31 f. i mål nr 14111-10). I det mål där förvaltningsrätten kom att upphäva den meddelade varningen (mål nr 14108-10) ger skälen inte stöd för påståendet att rättens beslut baserats på vittnesförhören. Sammantaget har de åberopade vittnesförhören inte påverkat de slut vartill förvaltningsrätten har kommit i de tre målen.

Kammarrätten har i målet om återkallelse av legitimationen motiverat sitt undanröjande och sin återförvisning också med andra brister i länsrättens handläggning och prövning av målet. Förvaltningsrätten har inte någon annan uppfattning än kammarrätten i de frågorna.

Skadeståndsskyldighet

[…]

Till grund för yrkandet om skadestånd har KP hänvisat till de tre ovan nämnda besluten i Kammarrätten i Stockholm om återförvisning och de brister som domstolen funnit i länsrättens handläggning av målen. Skadan preciseras till att avse de onödiga ombudskostnader och egna kostnader som KP har orsakats genom de fel som länsrätten har begått enligt kammarrättens beslut. Ersättningen som yrkas avser kostnader under tiden från förberedelsearbete inför länsrättens förhandling i återkallelsemålet och genomgång av länsrättens domar i målen om varning till mottagandet av kammarrättens beslut om återförvisning.

Kammarrätten har återförvisat målen till länsrätten. De två målen om varning återförvisades med anledning av att länsrätten och kammarrätten gjort olika bedömningar av behovet av muntlig bevisning och om muntlig förhandling skulle hållas. Målet om återkallelse av legitimationen återförvisades bl.a. med anledning av att länsrätten och kammarrätten gjort olika bedömningar av om vittnen skulle kallas till den muntliga förhandlingen.

Det är, som anförts ovan, rätten som ska göra dessa bedömningar. Även om kammarrätten har gjort en annan bedömning än länsrätten kan enligt förvaltningsrättens mening länsrättens bedömningar i dessa frågor knappast utgöra sådana fel eller försummelser som är skadeståndsgrundande. Justitiekanslern har i ett beslut den 19 februari 1990 (dnr 247-90-40) vägrat ersättning för ökade omkostnader till följd av att hovrätt återförvisat ett mål till tingsrätt på grund av grovt rättegångsfel, eftersom någon påtaglig felbedömning inte legat tingsrätten till last.

I domen om återkallelse av legitimationen har kammarrätten också konstaterat andra brister i länsrättens prövning av målet, bl.a. placeringen av bevisbördan samt den knapphändiga och allmänt hållna redovisning länsrätten gett av sin bedömning. Som nämnts ovan delar förvaltningsrätten kammarrättens bedömning i fråga om dessa brister men konstaterar att när målet ånyo prövades i förvaltningsrätten kom domstolen till samma utgång som tidigare och överinstanserna meddelade inte prövningstillstånd. Förvaltningsrätten ifrågasätter om bristerna är så grova att de kan anses vara sådana fel eller försummelser som utgör grund för skadestånd.

Om Justitiekanslern skulle finna att länsrättens handläggning varit skadeståndsgrundande är frågan vilken skada som KP har orsakats av länsrättens hantering av målen. KP har begärt ersättning för dels ombudskostnader, dels egna kostnader med totalt 630 819 kr. Såvitt avser de egna kostnaderna anges att KP har tvingats lägga ned samma antal timmar som sitt ombud och att hans förlorade inkomst i anledning därav uppgår till 2 000 kr/timme exklusive mervärdesskatt.

Ersättning för eget arbete bör utgå endast i den mån det motsvaras av en faktisk inkomstförlust. Det måste här ankomma på KP att styrka sin förlust. Såvitt framgår av de remitterade handlingarna består hans anspråk av ett uppskattat belopp grundat på ombudets tidsredovisning. Enligt förvaltningsrätten kan det inte härigenom anses styrkt att han lidit någon inkomstförlust. Skadeståndsanspråket bör därför enligt förvaltningsrätten avslås i denna del.

Såvitt avser kostnader för ombudsarvode bör ersättning utgå endast om kostnaderna varit skäligen påkallade för tillvaratagande av KP:s rätt i målen. Förvaltningsrätten vill framhålla att kostnader för ombudsarvode normalt inte ersätts i förvaltningsprocessen. I sammanhanget vill förvaltningsrätten också upplysa om att KP själv uppträder som ombud i förvaltningsdomstol, bl.a. i socialförsäkringsmål, och således torde ha tillägnat sig en viss processvana. Emellertid har ett mål gällt återkallelse av legitimation som läkare, dvs. en mycket ingripande åtgärd, och om Justitiekanslern anser att länsrättens handläggning är skadeståndsgrundande, kan förvaltningsrätten tillstyrka att KP tillerkänns viss ersättning för ombudskostnader. Enligt förvaltningsrätten kan ersättningen beräknas till motsvarande 25 timmars arbete enligt rättshjälpstaxan.

KP har fått del av förvaltningsrättens yttrande och har inkommit med kompletterande synpunkter. Han har inte tillhandahållit något ytterligare underlag till stöd för sitt anspråk.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska rätten tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar rätten hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas.

Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen är förfarandet skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I kammarrätt och förvaltningsrätt ska muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det.

Enligt 25 § förvaltningsprocesslagen får rätten förordna om förhör med bl.a. vittne. Sådant förhör äger rum vid muntlig förhandling.

Rätten till muntlig förhandling enligt 9 § förvaltningsprocesslagen är inte ovillkorlig. Frågan om muntlig förhandling ska hållas i ett mål får bedömas från fall till fall. Det är vidare rätten som inom ramen för sin utredningsskyldighet enligt 8 § förvaltningsprocesslagen får bedöma om viss muntlig bevisning ska medges eller om bevisningen ska avvisas eller om bevisningen lämpligen bör föras fram i någon annan form.

Såväl mål om disciplinpåföljd som mål om återkallelse av läkarlegitimation avser, med hänsyn till den betydelse som saken har för den enskildes yrkesutövning, den enskildes civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. De rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artikeln ska således upprätthållas vid förvaltningsdomstolarnas handläggning av sådana mål och förvaltningsprocesslagens bestämmelser om bl.a. muntlig förhandling och bevisning måste därmed tolkas mot bakgrund av och i enlighet med de krav på en rättvis rättegång som artikel 6.1 i konventionen uppställer.

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Förvaltningsdomstolarnas handläggning av och beslut i mål av ifrågavarande slag är sådan verksamhet.

Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Dessa begränsningar har emellertid inte ansetts kunna upprätthållas fullt ut i sådana fall då ett fel eller en försummelse innefattar en överträdelse av Europakonventionen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)

Överväganden

Kammarrättens beslut att undanröja länsrättens domar och återförvisa målen till underinstansen för förnyad handläggning måste uppfattas som att kammarrätten har bedömt att länsrättens beslut att avgöra målen om disciplinpåföljd utan muntlig förhandling liksom länsrättens beslut att inte tillåta förhör med de av KP åberopade specialistläkarna i dessa mål liksom i målet om återkallelse inte var förenliga med de krav på en rättvis rättegång som följer av artikel 6.1 i Europakonventionen. Detta är också Justitiekanslerns bedömning. Länsrättens beslut i dessa avseenden har därmed varit felaktiga på ett sådant sätt att de grundar skadeståndsansvar för staten. Eftersom redan dessa omständigheter får antas vara tillräckliga för att föranleda undanröjande och återförvisning saknas det anledning att gå närmare in på om även övriga brister i länsrättens handläggning i och för sig skulle kunna vara skadeståndsgrundande.

Skadeståndet syftar till att försätta den skadelidande i den situation som denne skulle ha befunnit sig i om den skadeståndsgrundande handlingen inte hade företagits. När en dom undanröjs och målet visas åter till underinstansen för förnyad handläggning kan detta typiskt sett antas orsaka merkostnader i den utsträckning som processen måste tas om. Däremot är sådana kostnader som skulle ha uppkommit också om målet redan från början hade handlagts på rätt sätt inte några merkostnader och därmed inte ersättnings-gilla. I mål där bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen tillämpas har den enskilde, till skillnad från vad som gäller t.ex. vid handläggning i allmän domstol av tvistemål i allmänhet, oavsett utgången inte rätt till ersättning för sina rättegångskostnader. Att en sådan rätt inte föreligger motiveras bl.a. av den utredningsskyldighet som åvilar rätten i mål som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen. Eftersom den enskilde inte kan påräkna att få ersättning för rättegångskostnader i sådana mål kan staten endast i begränsad utsträckning på skadeståndsrättslig grund bli ersättningsskyldig härför. Under alla omständigheter kan rätten till ersättning endast omfatta sådana kostnader som har varit skäligen påkallade för att tillvarata partens rätt.

Mot bakgrund av det nyss sagda konstaterar Justitiekanslern att kostnader för att överklaga i syfte att få domarna undanröjda och målen återförvisade för förnyad handläggning inte skulle ha uppkommit om länsrätten från början hade handlagt målen på rätt sätt. Sådana kostnader bör därför anses utgöra merkostnader. Därutöver får vissa merkostnader anses ha uppkommit för förnyad förberedelse inför den muntliga förhandlingen i länsrätten i det återförvisade målet om återkallelse, främst såvitt avser förhöret med KP själv. Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra en rimlig omfattning när det gäller dessa förberedande åtgärder måste emellertid beaktas den utredningsskyldighet som åvilar rätten i mål av ifrågavarande slag liksom det faktum att muntlig förhandling i sådana mål endast är ett komplement till det skriftliga förfarandet och således inte syftar till någon fullständig genomgång av målet. Kostnader direkt hänförliga till den nya muntliga förhandlingen i målet om återkallelse är också att anse som merkostnader. Däremot är kostnader som avser förberedelsen inför och själva den muntliga förhandlingen i målen om disciplinpåföljd inte ersättningsgilla eftersom någon muntlig förhandling inte tidigare hade hållits i dessa mål och några merkostnader härför således inte har uppkommit. Detsamma gäller kostnader för förberedelse inför och hörande av de av KP åberopade vittnena, då dessa inte tidigare hade hörts i något av målen.

Vid bestämmande av skälig kostnad för ombudsarvode bör, på samma sätt som gäller enligt 18 kap. 8 § rättegångsbalken, utgångspunkten vara att ärendets omfattning och beskaffenhet liksom den omsorg och skicklighet med vilken uppdraget har utförts ska beaktas. Justitiekanslern konstaterar att inget i det tillgängliga underlaget ger stöd för slutsatsen att uppdraget har utförts på ett sådant särskilt skickligt sätt som skulle kunna motivera den höga arvodesnivå som BG och KP har kommit överens om (jfr t.ex. NJA 2009 s. 441 där en arvodesnivå om 1 800 kr/timme har ansetts motsvara en måttlig timkostnad).

Med beaktande av de överväganden som ovan redovisats och vid en samlad bedömning finner Justitiekanslern att de ersättningsgilla åtgärderna skäligen får antas ha medfört ombudskostnader om 40 000 kr.

Vad därefter gäller ersättning för uteblivna inkomster med anledning av det arbete som KP själv har lagt ned i målen har ingen utredning till stöd för det anspråket lagts fram. Anspråket i denna del synes grundat på ett antagande om vilka inkomster KP skulle ha haft som läkare. Med hänsyn till att KP:s läkarlegitimation varit återkallad kan ett sådant antagande inte godtas utan närmare utredning. Anspråket i denna del kan därför inte till någon del vinna bifall.

Ombudskostnader m.m. i ärendet här

Justitiekanslern kan inom ramen för statens frivilliga skadereglering förordna om ersättning för ombudskostnader m.m. i enlighet med de principer som skulle gälla vid bestämmande av ersättning för rättegångskostnader om anspråket i stället hade prövats i domstol, dvs. med utgångspunkt i bestämmelserna i 18 kap. rättegångsbalken. I enlighet därmed gäller, utöver vad som tidigare sagts härom, bl.a. att ersättning endast utgår om sökanden vinner bifall till sitt anspråk och att, om sökandens yrkande bifalls endast till en del, ersättningen kan jämkas helt eller delvis.

KP har endast till en mindre del haft framgång i ärendet här. Såvitt gäller skadeståndsskyldigheten som sådan har någon utredning och argumentation utöver vad som framgår av kammarrättens avgöranden inte varit behövlig. Någon relevant utredning till stöd för de olika anspråken har inte tillhandahållits. Varken ärendets omfattning och beskaffenhet eller ombudets sätt att utföra uppdraget motiverar den höga arvodesnivå som yrkandet om ersättning för ombudskostnader grundas på. Med hänsyn härtill finner Justitiekanslern vid en samlad bedömning att ersättning för ombudskostnader i ärendet här ska utgå med skäliga 10 000 kr inklusive mervärdesskatt. Utredningen ger inte stöd för att någon ersättning för eget arbete ska utgå till KP.

Anspråk på skadestånd med anledning av en ambassads handläggning av viseringsansökningar

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår Music Solution Sweden AB:s samt RW:s och CW:s ersättningsanspråk.

Ärendet

Bakgrund

Music Solution Sweden AB bedriver en verksamhet i Stockholm som bl.a. går ut på att, i en egen studio, spela in och producera musik. Sedan år 2006 har bolaget samarbetat med ett antal musikproducenter från Senegal. Inom ramen för det samarbetet har man i sin studio tagit emot senegalesiska musiker som spelat in musik, vilken sedan marknadsförts på bl.a. den afrikanska marknaden. En förutsättning för denna del av verksamheten har varit att de kontrakterade musikerna kunnat få visum för inresa i Sverige. Sådana visumansökningar handlades av den svenska ambassaden i Dakar fram till den 31 augusti 2010, då ambassaden lades ner.

Under en tvåveckorsperiod på våren 2008 slutade ambassaden helt att ta emot visumansökningar från senegalesiska musiker och därefter behandlades sådana ansökningar i särskild ordning; bl.a. beslutade man under hösten 2008 att ett antal ärenden skulle översändas till Migrationsverket för klarläggande praxisbeslut. Bakgrunden till att visumansökningar från just musiker behandlades särskilt restriktivt var att det från andra Schengenstater hade upplysts att musiker med viseringar utfärdade av den svenska ambassaden inte hade lämnat Schengenområdet sedan viseringstiden löpt ut.

Anspråket m.m.

Music Solution Sweden AB har i en skrivelse hit begärt skadestånd av staten med, som Justitiekanslern uppfattat bolaget, 9 974 000 kr jämte ränta samt därutöver med 188 000 kr per månad fr.o.m. juni 2010 till dess betalning sker. Bolagets ställföreträdare, RW och CW, har för egen del yrkat skadestånd med 2 000 000 kr. För det fall bolaget skulle ha försatts i konkurs vid tidpunkten för Justitiekanslerns beslut har ett yrkande om ersättning med ytterligare 2 300 000 kr framställts.

Till stöd för sina yrkanden har bolaget och dess företrädare anfört att ambassaden i strid med lag har vägrat att ens ta emot visumansökningar under en period på våren 2008 och att ambassaden under en period därefter visserligen har tagit emot sådana ansökningar, men konsekvent och utan någon individuell prövning avslagit dem. Senare, när ambassaden åter började ta emot och behandla visumansökningar från musiker, var handläggningstiderna så långa att det ändå inte var möjligt för Music Solution Sweden AB att planera sin verksamhet och boka in studiotider med några senegalesiska musiker. Genom de fel och försummelser som sålunda förekommit i ambassadens hantering av visumansökningar har bolaget åsamkats inkomstförluster på i vart fall 9 974 000 kr och därutöver en förlust på ca 188 000 kr per månad fr.o.m. juni 2010. Dessutom har RW och CW drabbats hårt, både psykiskt och ekonomiskt, av ambassadens tillkortakommanden. De bör därför vara berättigade till ett privat skadestånd med totalt 2 000 000 kr.

Utrikesdepartementet, som i sin tur inhämtat yttranden från ambassadören AB och Migrationsverket, har yttrat sig i ärendet och därvid anfört bl.a. att det inte finns någon skyldighet för en stat att bevilja en ansökan om visering, att varje sådan ansökan ska prövas individuellt och att det i detta fall inte framkommit något som tyder på att ambassaden i sin bedömning av enskilda ärenden har förfarit felaktigt eller på annat sätt brustit i sin handläggning, annat än när det gäller åtgärderna att under en kort period helt vägra att ta emot viseringsansökningar från musiker och att därefter, när ansökningarna åter handlades, ha uttryckt restriktivitet avseende viseringar för musiker. Vidare har departementet anfört att de skador som Music Solution Sweden AB påstår sig ha drabbats av är sådana tredjemansskador som inte är ersättningsgilla enligt svensk skadeståndsrätt.

Music Solution Sweden AB och dess företrädare har yttrat sig över vad Utrikesdepartementet anfört.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.

Staten bär inte något strikt ansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Frågan om oaktsamhet har förekommit måste bedömas utifrån hur en myndighet borde ha handlat med hänsyn till de kunskaper, den noggrannhet och det omdöme som man från allmänhetens synpunkt får kräva vid myndighetsutövning i den speciella situationen och med hänsyn tagen till det material som varit tillgängligt för myndigheten.

Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jämför rättsfallen NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)

För att skadestånd ska utgå krävs – förutom att skadeståndsskyldighet föreligger i och för sig – att en ersättningsgill skada har uppstått samt att det finns ett adekvat orsakssamband mellan den skadeståndsgrundande handlingen eller underlåtenheten och skadan. Det ankommer på den som begär skadestånd att visa att samtliga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda.

Kretsen av ersättningsberättigade

Att det vid myndighetsutövning har förekommit fel eller försummelser som lett till skada för någon enskild är inte tillräckligt för att den skadelidande också ska vara berättigad till ersättning för sin skada. En ytterligare förutsättning för att den skadelidande ska ha rätt till ersättning är att han eller hon tillhör den krets som överhuvudtaget skyddas av skadeståndsregleringen.

Frågan uppkommer därför hur kretsen av dem som är berättigade till ersättning av det allmänna skall avgränsas. Skadeståndslagen ger i detta avseende ingen direkt ledning, utan man har att söka avgränsningen i de förarbetsuttalanden som i skilda sammanhang har gjorts om skadeståndslagens tillämpningsområde samt i den juridiska litteratur och den rättspraxis som finns på området.

Inledningsvis bör framhållas att i den mån Music Solution Sweden AB och dess företrädare har drabbats av påstådda skador till följd av ambassadens handläggning av viseringsansökningar så bör dessa skador anses ha utgjort en direkt följd av den påstått felaktiga myndighetsutövningen. Det kan alltså inte anses vara fråga om några sådana medelbara tredjemansskador som Utrikesdepartementet har utgått från i sitt yttrande till Justitiekanslern. Med begreppet ”tredjemansskada” brukar nämligen avses sådana följdskador som en tredje man drabbas av till följd av att någon annan (den direkt skadelidande) drabbas av en person-, sak- eller förmögenhetsskada och i detta fall finns det inte något som tyder på att det skulle finnas någon sådan primär skada som är en förutsättning för att en tillämpning av den s.k. tredjemansskadeprincipen ska bli aktuell.

Att de påstådda skadorna inte skulle vara att betrakta som tredjemansskador innebär dock inte med automatik att de är ersättningsgilla. Det finns nämligen ett flertal andra omständigheter som har betydelse för hur kretsen av ersättningsberättigade ska avgränsas. Flera av dessa kan sammanfattas under den i rättspraxis tillämpade principen om skyddat intresse (även kallad normskyddsläran m.m.). Denna princip innebär att skadeståndsansvaret begränsas till de intressen som skyddas av den lagfästa eller oskrivna handlingsnorm vars åsidosättande utgör grunden för skadeståndsansvar. Principen går att härleda till skilda förarbetsuttalanden (jfr Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 351 f. med hänvisningar). I fall av felaktiga myndighetsbeslut har i doktrin och förarbeten förts fram att en utgångspunkt vid tillämpningen av läran bör vara att kretsen av de ersättningsberättigade avgränsas på samma sätt som kretsen av klagoberättigade beträffande beslutet (a.a. s. 353 f. samt prop. 1972:5 s. 513). En omständighet av betydelse för att bestämma den skadeståndsberättigade kretsen är alltså – i fråga om felaktiga myndighetsbeslut – vem som har haft rätt att klaga på det ifrågasatta beslutet.

Bedömningen i detta fall

Av utredningen i ärendet framgår att det under år 2008 framkom uppgifter som gav vid handen att senegalesiska musiker som beviljats visering stannat kvar inom Schengenområdet under en längre tid än som medgavs enligt viseringsbesluten. Mot den bakgrunden kan det inte läggas ambassaden till last som fel eller försummelser att den, i samråd och samarbete med Migrationsverket, underkastade viseringsansökningar från musiker en särskilt ingående prövning som var mer noggrann och tog längre tid än som tidigare hade varit fallet.

Genom tillgänglig utredning får det dock vidare anses vara klarlagt att ambassaden under en period på ca två veckor helt vägrade att ta emot viseringsansökningar från musiker och att den under en tid därefter gick ut med direktiv till sin personal om att överhuvudtaget inte bevilja några sådana ansökningar. Som Utrikesdepartementet anfört i sitt yttrande ska varje ansökan om visering prövas individuellt, varvid den prövande myndigheten ska ta hänsyn till de skäl som den enskilde åberopar till stöd för sin ansökan. Åtgärderna att (låt vara under en begränsad period) överhuvudtaget inte ta emot några viseringsansökningar från musiker och att ge förhandsdirektiv till handläggarna om att inte bevilja några sådana ansökningar har utgjort uppenbara och flagranta avsteg från de krav som man har kunnat ställa på en korrekt myndighetsutövning. Ambassaden förtjänar allvarlig kritik för sin hantering av viseringsansökningar under aktuell period.

De brister som förekommit i dessa avseenden har varit sådana att de i och för sig skulle kunna ådra staten skadeståndsskyldighet. Som anförts ovan gäller dock denna skadeståndsskyldighet inte mot envar, utan endast i förhållande till dem som på ett mer direkt sätt berörts av den felaktiga myndighetsutövningen (i detta fall närmast de enskilda sökandena). När det gäller Music Solution Sweden AB och dess företrädare står det klart att de inte har intagit ställning som part i viseringsärendena och att de inte heller på annan grund har haft rätt att överklaga de beslut som fattats. Inte heller i övrigt finns det utrymme att anse att de haft några sådana intressen som den av ambassaden överträdda handlingsnormen har avsett att skydda. De fel och försummelser som förekommit kan därför inte medföra någon skadeståndsskyldighet gentemot Music Solution Sweden AB eller dess företrädare. De framställda anspråken ska alltså avslås.

Vid angiven bedömning finns det inte anledning att gå in på frågorna om Music Solution Sweden AB och dess företrädare har bevisat att de lidit påstådda skador och om dessa i så fall har utgjort en sådan adekvat följd av den felaktiga myndighetsutövningen som är en förutsättning för skadeståndsskyldighet.

Ifrågasatt överträdelse av repressalieförbudet när en akademichef samtalat med en anställd efter att denne hade uttalat sig i massmedia

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern inleder inte förundersökning men gör vissa uttalanden med anledning av hur en akademichef vid Mälardalens högskola har agerat när en anställd hade uttalat sig i massmedia.

Ärendet

Den 14 april 2011 gav TO in en anmälan angående brott mot tryckfrihetsförordningen riktad mot akademichefen EW samt personalchefen JS vid Mälardalens högskola. Han angav i anmälan att de hade försökt få honom att inte kritisera sin arbetsplats i tidningen.

Med anledning av anmälan beslutade Justitiekanslern den 18 april 2011 att inhämta ett yttrande från Mälardalens högskola.

Den 18 maj 2011 anmälde HJ att han och TO hade drabbats av vissa repressalier från Mälardalens högskola. Han uppgav också att det fanns eller hade funnits en policy vid högskolan som innebar att man måste vända sig till akademiledningen på respektive akademi för godkännande att prata med massmedia.

Justitiekanslern bad därefter Mälardalens högskola att även yttra sig över den sistnämnda anmälan.

Högskolans yttranden kom in till Justitiekanslern den 14 juni 2011 och i dessa yttranden anges bl.a. följande.

Det är ostridigt att TO den 27 augusti 2011 skrivit en artikel i VLT, i vilken han bl.a. hänvisade till en intern arbetsmiljöenkät, kritiserade såväl rektor som HST:s [Akademin för hållbar samhälls- och teknikutveckling] akademiledning samt uppgav att denna ledning omedelbart måste avsättas. Det är vidare ostridigt att TO, ÅF, JS och EW haft ett möte och att detta möte bl.a. behandlat TO:s missnöje med HST:s ledning samt TO:s kommande pensionering.

Det kan konstateras att såväl ÅF, JS som EW under utredningen uppgett att mötet med TO var planerat sedan en viss tid tillbaka och inte ägde rum spontant. Detta ger stöd för att TO:s beskrivning av hur EW skulle ha rusat in och krävt ett omedelbart möte inte är sanningsenlig. Högskolan bestrider därför uppgifterna i TO:s anmälan om att EW i ett argt och ilsket tillstånd skulle ha krävt ett omedelbart möte med TO med anledning av insändaren.

Det är vidare ostridigt att TO endast arbetat 37 % i tid och inte deltagit i upptaktsträffen för hela akademin den 26-27 augusti 2010. EW har under utredningen uppgett att TO varit svår att nå för att delges information och att detta kan ha varit skälet till dennes missnöje och till viss del missuppfattningar om olika förhållanden på HST. Det kan konstateras, mot bakgrund av artikelns innehåll, att TO har ett stort missnöje med HST:s ledning samt att såväl personalchefen som akademichefen, ur ett arbetsgivarperspektiv, sett ett behov av att träffa TO för att reda ut vissa missförstånd om olika förhållanden på HST. Högskolan bestrider således inte att innehållet i artikeln kom att diskuteras med TO vid det aktuella mötet.

EW och JS har var för sig i utredningen betonat att de är väl medvetna om anställdas meddelarfrihet och vidden av förbudet kring efterforskning eller ingripande från det allmänna mot den som utnyttjar meddelarfriheten samt att ingen av dem på något vis gett uttryck för att hindra TO i dennes rätt att använda sig av meddelarfriheten. EW och JS har vardera mycket lång erfarenhet av statlig tjänst och är väl informerade och insatta i vidden av innebörden av offentliganställdas meddelarfrihet.

Högskolan ser mycket allvarligt på kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter men gör […] bedömningen att det inte kan anses vara i strid med tryckfrihetsförordningen att en arbetsgivare informerar en anställd och samtalar med denne om vissa förhållanden på arbetsplatsen som den anställde fått en felaktig uppfattning om eller ställt sig mycket kritisk till. Denna möjlighet för arbetsgivaren måste enligt högskolans uppfattning, gälla även om den anställde i fråga redan har kontaktat media eller på annat sätt offentligt gett uttryck för sitt missnöje.

Vid en samlad bedömning av ovan redogjorda omständigheter, och med särskild hänsyn tagen till TO:s uppgifter i anmälan om att denne inte minns några detaljer av mötet, gör högskolan således bedömningen att EW och JS vid det aktuella mötet inte gått över gränsen för vad som är lämpligt med hänsyn tagen till den tryckfrihetsrättsliga regleringen.

[…]

Mälardalens högskola bestrider […] att HJ och TO skulle ha utsatts för någon form av repressalie över huvud taget – vare sig med anledning av sina anmälningar till JK, sina kontakter med media eller av någon annan anledning.

Avseende den policy som HJ i sin anmälan uppger har funnits på högskolans hemsida i januari 2011 gör högskolan följande bedömning. Någon informationspolicy finns inte på högskolan och någon policy, styrdokument, riktlinjer eller annat som skulle kunna liknas med vad HJ, i sin anmälan, beskriver förekommer inte heller. Av utredningen som högskolan företagit framkommer således att högskolan inte har lagt fram någon information av det slag som HJ hänvisar till i sin anmälan.

HJ har yttrat sig över vad högskolan har anfört.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 2 kap. 1 § 1 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.

Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) framgår vidare att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i de grundlagsskyddade medierna om inte något annat är föreskrivet i TF eller YGL (meddelarfrihet). Meddelarfriheten gäller för var och en och alltså även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen.

Sedan den 1 januari 2011 är i 3 kap. 4 § andra stycket TF respektive 2 kap. 4 § tredje stycket YGL uttryckligen stadgat att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i ett grundlagsskyddat medium har utnyttjat tryck- eller yttrandefriheten. Uppsåtligt ingripande i strid med dessa bestämmelser är numera också straffsanktionerat direkt genom bestämmelserna i 3 kap. 5 § tredje stycket TF respektive 2 kap. 5 § tredje stycket YGL. Detta s.k. repressalieförbud gällde även tidigare, dvs. före den 1 januari 2011, såsom en följd av stadgandet i 1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL att ingen får tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten eller medverkan däri i annan ordning eller annat fall än vad TF eller YGL medger. En överträdelse av repressalieförbudet kunde härvid, om den skedde i samband med myndighetsutövning mot den anställde, föranleda ansvar för tjänstefel enligt brottsbalkens bestämmelser eller ett ingripande inom ramen för reglerna om disciplinpåföljd. Andra överträdelser av förbudet har också kunnat bli föremål för JO:s och Justitiekanslerns prövning inom ramen för dessa myndigheters tillsynsbefogenheter, se t.ex. Thomas Bull, Offentligt anställdas yttrandefrihet och repressalieförbudets räckvidd i JO – Lagarnas väktare, s. 51 f.f.

Repressalieförbudet anses innebära att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundas på dennes medverkan i ett grundlagsskyddat medium i princip är otillåten. Myndigheter och chefer hos myndigheten får således inte vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller yttrandefriheten, även om ingripandet mot den enskilde inte skulle vara så allvarligt att det är straffbart (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och JO 1987/88 s. 193 och SOU 1990:12 s. 63).

Samtalet med TO

Justitiekanslern konstaterar inledningsvis att Mälardalens högskola och TO har lämnat olika beskrivningar av mötet där TO, ÅF, JS och EW deltog.

Enligt högskolans utredning har ÅF beträffande mötet uppgett att han minns att EW uttalat att TO:s agerande ”var olämpligt och att sådana saker kunde skötas internt och att om så ändå sker får det till följd att skolan vanhedras”. EW har för sin del bestritt att hon skulle ha sagt att TO:s agerande skulle få till följd att skolan vanhedrades men synes inte i övrigt ha ifrågasatt ÅF:s minnesbild av vad som uppgetts vid mötet.

Med hänsyn till framför allt de uppgifter som ÅF har lämnat under högskolans utredning måste det anses vara utrett att EW:s uttalanden vid mötet innefattade viss kritik mot TO för att denne hade yttrat sig i massmedia i stället för att framföra sina synpunkter internt. Frågan är då hur hennes agerande vid mötet ska bedömas.

Det är tydligt att EW:s kritik mot TO inte har innefattat någon straffbar överträdelse av repressalieförbudet. Även om så inte är fallet måste hennes agerande prövas utifrån grunderna för den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen.

Det finns därvid inledningsvis anledning att framhålla meddelarfrihetens stora betydelse som ett värn för yttrande- och informationsfriheten i vårt samhälle. Därmed är inte sagt att en chef aldrig får uttala missnöje med den som har lämnat uppgifter till medierna på ett sätt som chefen uppfattar som illojalt. Hur strängt man ska se på sådana uttalanden från en chef beror på omständigheterna i det enskilda fallet (se t.ex. Justitiekanslerns beslut den 27 april 2011, dnr 4322-10-30).

I den aktuella insändaren ifrågasatte TO akademiledningens och rektorns agerande i olika avseenden. När det gäller sådana uppgifter får utrymmet att kritisera en anställd som har vänt sig till massmedia anses vara mycket begränsat (jfr dnr 4322-10-30). Justitiekanslern ifrågasätter visserligen inte högskolans uttalande om att det inte kan anses stå i strid med den tryckfrihetsrättsliga regleringen att en arbetsgivare samtalar med en anställd om dennes kritik mot arbetsgivaren och försöker reda ut eventuella missförstånd. Vid sådana samtal bör emellertid kritiska synpunkter inte lämnas på det förhållandet att en anställd har yttrat sig i massmedia. Sådana synpunkter kan få till följd att anställda avstår från att vända sig till media av rädsla för missnöje från ledningen, vilket i sin tur kan leda till att en debatt stryps som måste få förekomma.

Mot den angivna bakgrunden framstår EW:s agerande vid mötet med TO, även om det inte är helt klarlagt vad som då har sagts, som mindre lämpligt med hänsyn till grunderna för den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Justitiekanslern finner emellertid inte skäl att vidta någon ytterligare åtgärd i denna del utan låter saken bero med detta uttalande.

Övrigt

Det har genom utredningen i ärendet inte framkommit att det vid Mälardalens högskola har förekommit någon sådan policy beträffande personalens kontakter med massmedia som HJ har hänvisat till. Justitiekanslern lämnar frågan med detta konstaterande.

Vad HJ i övrigt har anfört föranleder inte heller någon åtgärd från Justitiekanslerns sida.

Justitiekanslern ärende är härmed avslutat.

Fråga om ett kommunalråd tilllika kommunstyrelsens ordförande i Umeå kommun har brutit mot tryckfrihetsförordningens respektive yttrandefrihetsgrundlagens regler

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern inleder inte förundersökning.

Justitiekanslern gör vissa uttalanden inom ramen för sin tillsynsverksamhet.

1. Ärendet

1.1 Anmälningar

I en anonym anmälan som kom in till Justitiekanslern den 31 mars 2011 uppges att LH, kommunalråd tillika kommunstyrelsens ordförande i Umeå kommun, dels genom ett SMS-meddelande, dels genom vissa uttalanden i en blogg på Internet har brutit mot tryckfrihetsförordningens (TF) respektive yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) regler (Justitiekanslerns dnr 2406-11-31).

I en anmälan som kom in till Justitiekanslern den 3 maj 2011 ifrågasätts om LH, genom SMS-meddelandet i Justitiekanslerns ärende med dnr 2406-11-31, har brutit mot TF:s regler om repressalieförbudet (Justitiekanslerns dnr 3131-11-31).

1.2 Bakgrund

1.2.1 Det ifrågasatta SMS-meddelandet

Tidningen Västerbottens-Kuriren publicerade den 1 februari 2011 en debattartikel skriven av en person som var anställd som webbredaktör på Västerbottens museum. I artikeln, som publicerades i såväl tidningens pappersupplaga som dess nätupplaga, beskrevs och diskuterades kopplingen mellan Umeå kommun och ett lokalt fastig-hetsbolag, Balticgruppen AB.

Den 2 februari 2011 skickade LH följande SMS-meddelande till chefen för Väster-bottens museum, UG:

Hej U. Jag läste den debattartikel som din webbredaktör skrev mot Baltic. Det är ju en person som haft flera sådana artiklar förut men nog är jag helt säker på att du och museet för all framtid inte bör kontakta Baltic för att de ska sponsra någon verksam-het. Jag vet ju att han skriver vad han vill som privatperson men han kan långt ifrån må bra med alla de insinuationer som fanns. Dessutom en massa fel, men det ansvaret ligger ju på VK som publicerar.

1.2.2 Det ifrågasatta inlägget på en blogg

I ett inlägg den 20 mars 2010 på en internetblogg med webbadressen [uteslutet här] under rubriken ”Det är länge sedan en centerpartist förlöjligat så många konsulter och ska förstatliga utseendena” har LH anfört följande:

[…] När det gäller PH [forskare i skogspatologi vid Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU) i Umeå, tillika medlem i centerpartiet; Justitiekanslerns anmärkning] syn så liknar den det många andra kommit med när det gäller utredningar, att man ska be-ställa resultatet i förväg och den modellen tror inte jag ett enda dugg på. Jag hoppas verkligen inte den synen genomsyrar de forskningsprojekt som bedrivs på SLU där Per har sin anställning att vi har en forskning där resultatet bestäms i förväg, då blir jag djupt fundersam över hela forskningen, så jag får nog fråga TL dekanus på skogis [skogsfakulteten vid SLU; Justitiekanslerns anmärkning] hur man jobbar […]

Anmälaren anser att LH i sitt inlägg dels insinuerar att den namngivne forskaren fa-bulerar sina forskningsresultat, dels försöker skrämma den namngivne forskaren till tystnad i sin samhällskritik.

LH:s inlägg var föranlett av ett tidigare inlägg med rubriken ”När H är borta stannar Umeå...”, skrivet den 5 mars 2010 av den namngivne forskaren på en blogg med webbadressen [uteslutet här].

2. Justitiekanslerns bedömning

2.1 SMS-meddelandet

2.1.1 Rättsliga utgångspunkter

Detta s.k. repressalieförbud gällde visserligen även tidigare som en följd av stadgan-det i 1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL att ingen får tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryck- eller yttrandefrihe-ten eller medverkan däri i annan ordning eller annat fall än vad TF eller YGL medger. En överträdelse av repressalieförbudet kunde härvid, om den skedde i samband med myndighetsutövning mot den enskilde, föranleda ansvar för tjänstefel enligt brottsbalkens bestämmelser.

I kommunal verksamhet fick detta emellertid till följd att överträdelser av repressalie-förbudet inte kunde föranleda straffrättsligt ansvar eftersom frågan om disciplinan-svar för kommunanställda regleras i kollektivavtal, och inte i lag som för statsanställ-da, vilket innebär att disciplinåtgärder mot kommunanställda inte utgör myndighets-utövning. Sedan den 1 januari 2011 är dock skyddet mot repressalier på grund av medverkan till ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium detsamma för alla offent-ligt anställda.

För kommunala bolag har i 13 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen 2009:400 (OSL) gjorts hänvisningar till bestämmelserna i TF och YGL om repressalieförbudet. I 14 kap. 1 § OSL har också införts en bestämmelse om straff för överträdelser av repressalieförbudet som motsvarar vad som gäller enligt TF och YGL.

Repressalieförbudet innebär att i princip varje åtgärd som medför negativa konse-kvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i en tryckt skrift i princip är otillåten. Myndigheter och chefer hos myndigheter får så-ledes inte vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskil-des bruk av tryck- eller meddelarfriheten. Det kan här anmärkas att det även när TF eller YGL inte kan tillämpas genom bestämmelserna i 2 kap. 1 § 1 regeringsformen (RF) får anses föreligga ett motsvarande skydd mot repressalieåtgärder (se JO:s be-slut den 25 september 2009 i ärendet med dnr 149-2009 m.fl.).

Repressalieförbudet omfattar även åtgärder som inte kan föranleda straff och företrä-dare för det allmänna är utanför det straffbelagda området underkastade tillsyn av Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (prop. 2009/10:81 s. 42).

Av förarbetena till de nya bestämmelserna framgår att det inte är uteslutet att en åt-gärd som riktas mot någon annan än en anställd vid myndigheten kan omfattas av repressalieförbudet. Straffansvar för åtgärder mot andra än anställda är dock uteslutet på grund av karaktären av de repressalier som enligt straffbestämmelsen krävs för att föranleda sådant ansvar (prop. 2009/10:81 s. 43).

Förbudet förutsätter för sin tillämpning att det finns någon form av lydnads- eller beroendeförhållande mellan meddelaren och företrädaren för myndigheten eller det allmänna. I typfallet rör det sig om en person med överordnad tjänsteställning som tillrättavisar en underordnad, alltså någon med en reell möjlighet att utsätta den andre för någon form av negativa verkningar.

2.1.2 Överträdelse av repressalieförbudet?

Justitiekanslern konstaterar inledningsvis att de uttalanden som skett i den aktuella debattartikeln omfattas av regleringen i TF/YGL. Omständigheterna i ärendet är emellertid sådana att det inte kan vara fråga om en överträdelse av repressalieförbu-det som kan föranleda straffrättsligt ansvar. Förundersökning ska alltså inte inledas.

Frågan är då om det kan vara fråga om en icke straffsanktionerad överträdelse av re-pressalieförbudet. Därvid måste det göras en bedömning av i vilken egenskap LH har skickat och uttalat sig i SMS-meddelandet, mot vem uttalandet riktat sig och om det-ta i sig kan anses utgöra en repressalie.

LH är kommunalråd tillika kommunstyrelsens ordförande i Umeå kommun. Vidare är han styrelseordförande i det kommunala bolaget Umeå Kommunföretag AB. Väs-terbottens museum ägs till 60 procent av Umeå kommun genom detta bolag. Mot den bakgrunden och med beaktande av meddelandets innehåll måste LH anses ha skickat SMS-meddelandet som företrädare för Umeå kommun och/eller det kommunala bo-laget Umeå Kommunföretag AB.

Frågan är därefter vilken betydelse som ska tillmätas den omständigheten att SMS-meddelandet skickades till UG och inte till den aktuelle artikelförfattaren. (Jfr Justi-tiekanslerns beslut den 16 oktober 2007 i ärendet med dnr 43-07-22.) För att SMS-meddelandet ska kunna utgöra en överträdelse av repressalieförbudet måste också, som ovan angetts, LH ha intagit en överordnad ställning i förhållande till meddelaren.

Oavsett hur det förhåller sig med det nyss sagda konstaterar Justitiekanslern följande. Om LH:s SMS-meddelande anses innefatta ett uttalande om att artikelförfattarens bruk av sin tryck- och yttrandefrihet kan komma att påverka medelstilldelningen till museet innebär detta, enligt Justitiekanslerns mening, inte ett så konkret ingripande att det kan betecknas som en repressalie. Någon överträdelse av repressalieförbudet kan redan på grund härav inte anses ha ägt rum.

2.1.3 Vissa uttalanden inom ramen för Justitiekanslerns tillsyn

Det inträffade har således inte innefattat någon överträdelse av repressalieförbudet. SMS-meddelandets innehåll och avfattning kan emellertid knappast uppfattas på nå-got annat sätt än som en form av indirekt påtryckning mot någon som har brukat sin tryck- och yttrandefrihet. Det står givetvis LH, liksom var och en, fritt att diskutera och kritisera vad någon, oavsett vem, har uttalat i medierna. Det finns emellertid samtidigt anledning att framhålla vikten av att den som företräder en myndighet eller ett allmänt organ särskilt beaktar meddelarfrihetens stora betydelse som ett värn för yttrande- och informationsfriheten i vårt samhälle. Bedömd mot bakgrund av de ovan redovisade grunderna för den tryckfrihetsrättsliga regleringen måste LH:s agerande enligt Justitiekanslerns bedömning anses som klart olämpligt.

2.2 Inlägget på en blogg

När det gäller det anmälda blogginlägget är omständigheterna sådana att det inte kan röra sig om någon överträdelse av repressalieförbudet.

Denna del av anmälan föranleder inte någon åtgärd här.

Skadeståndsanspråk med anledning av att Kronofogdemyndigheten efter utmätning har redovisat influtna medel till annan än den sökande

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår Juristfirman G Andersson & Co KB:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

RW företräddes i ett tvistemål vid Stockholms tingsrätt av jur. kand. GA vid Juristfirman G Andersson & Co KB (bolaget). I en dom den 1 december 2008 förpliktade tingsrätten Advokatfirman NN att bl.a. ersätta RW för dennes rättegångskostnader i målet med 40 360 kr. Den 9 december 2008 inkom till Kronofogdemyndigheten en ansökan om verkställighet mot Advokatfirman NN med bolaget som sökande (dnr U-34748-08/0103). Bolagets fordran uppgavs uppgå till 40 360 kr och den nämnda domen åberopades som grund för ansökan. Efter att en underrättelse skickats betalade Advokatfirman NN det begärda beloppet till Kronofogdemyndigheten. Eftersom domen inte hade vunnit laga kraft satte myndigheten in beloppet på ett räntebärande konto. Domen överprövades av Svea hovrätt som i en dom den 16 november 2009 fastställde tingsrättens dom och förpliktade Advokatfirman NN att ersätta RW för dennes rättegångskostnader i hovrätten med 21 340 kr. RW företräddes även i hovrätten av jur. kand. GA.

Efter hovrättens dom kontaktades Kronofogdemyndigheten av Advokatfirman NN som frågade om myndigheten ville utmäta den fordran som RW, vilken förekom som gäldenär i mål hos Kronofogdemyndigheten, enligt hovrättens dom hade på Advokatfirman NN. Sedan handläggaren vid myndigheten konstaterat att fordringarna på Advokatfirman NN enligt såväl tingsrättens som hovrättens dom tillkom RW ändrades sökanden i utsök-ningsärendet U-34748-08/0103 från bolaget till RW. Den 25 november 2009 beslutade Kronofogdemyndigheten att utmäta dels de innestående medlen som hade betalats i ärende U-34748-08/0103, dels RW:s fordran enligt hovrättens dom till betalning av RW:s skulder. Utmätningarna överklagades inte och beloppen krediterades sedermera RW:s skulder i enskilda mål. Krediteringarna har vunnit laga kraft.

Den 2 december 2009 inkom till Kronofogdemyndigheten en begäran från bolaget om verkställighet av hovrättens dom avseende ersättning för rättegångskostnader i vilken bolaget angavs som sökande.

Anspråket

Juristfirman G Andersson & Co KB har i en skrivelse till Kronofogdemyndigheten begärt skadestånd med 61 700 kr jämte på visst sätt angiven ränta. Beloppet motsvarar det belopp som den 25 november 2009 utmättes för RW:s skulder. Som grund för sitt anspråk har bolaget anfört följande. Bolaget har enligt avtal med RW förvärvat all dennes tillkommande fordran i tvistemål mot Advokatfirman NN vid Stockholms tingsrätt. Till ansökan om verkställighet av tingsrättens dom fogades en överlåtelsehandling i original av fordringsrätten. Kronofogdemyndigheten har, genom att inte redovisa de medel som influtit vid verkställighet av tingsrättens och hovrättens domar mot Advokatfirman NN till rätt borgenär, orsakat bolaget ekonomisk skada med det utmätta beloppet.

Utredningen

Kronofogdemyndigheten har med ett yttrande överlämnat anspråket hit. I yttrandet har Kronofogdemyndigheten anfört bl.a. följande.

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som orsakats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten har att svara. Det ankommer på den som begär skadestånd att lägga fram en utredning som gör det möjligt att bedöma om ett skadeståndsgrundande fel har begåtts och om detta har orsakat skada. Vidare skall det framgå hur stor den påstådda skadan är och hur den har beräknats. Yrkat belopp bör även kunna styrkas.

[---]

Av 2 kap. 2 § utsökningsbalken följer att huvudregeln är att exekutionstiteln skall inges till Kronofogdemyndigheten då ansökan om verkställighet görs. Av exekutionstiteln framgår i allmänhet vem som är berättigad att söka verkställighet. Skulle annan än sökanden vara angiven som berättigad, måste sökanden visa att han har förvärvat den förres rätt. Sökanden bör därvid föreläggas att inkomma med dessa uppgifter, se Walin m.fl. Utsökningsbalken en kommentar, 4 uppl, s. 34 f. och 2 kap. 5 § utsökningsbalken. Frågan om huruvida en prövning av sökandens saklegitimation, i fall där exekutionsurkunden har överlåtits, är beroende av en invändning från gäldenären eller om en officialprövning skall ske har dock under lång tid varit föremål för diskussioner såväl inom som utom myndigheten. Sedan den 1 september 2010 kräver dock Kronofogdemyndigheten att sökanden styrker sin saklegitimation i samband med ansökan.

Enligt myndighetens uppfattning borde Kronofogdemyndigheten ha kontaktat Juristfirman G Andersson & Co KB och/eller RW i vart fall innan målet omregistrerades och begärt in överlåtelsehandlingar. Juristfirman har dock vare sig i utmätningsmålet eller i skadeståndsärendet visat att RW överlåtit sin fordran till Juristfirman. Det kan därmed inte anses stå klart vem som var berättigad till de inbetalade medlen varför något skadestånd inte bör utgå.

Även om Juristfirman G Andersson & Co KB skulle visa att det skett en överlåtelse finns det ingenting som tyder på att Advokatfirman NN denuntierats om överlåtelsen varför Juristfirman G Andersson & Co KB i så fall inte fått sakrättsligt skydd för sitt förvärv. Det finns därmed ingenting som tyder på att utmätningen av fordran hos advokatfirman var felaktig.

Det finns heller ingenting i handlingarna som tyder på att Juristfirman G Andersson & Co KB eller RW överklagat Kronofogdemyndighetens utmätningsbeslut för att på så sätt söka ta till vara sin rätt.

Med hänvisning till ovanstående bör något skadestånd inte utgå till Juristfirman G Andersson & Co KB.

Juristfirman G Andersson & Co KB har yttrat sig över vad Kronofogdemyndigheten har anfört. Bolaget har vidhållit sin uppgift att en överlåtelsehandling i original lämnats till Kronofogdemyndigheten i samband med att ansökan om verkställighet av tingsrättens dom gavs in i december 2008. Någon kopia av handlingen har inte getts in i ärendet här. Bolaget har vidare anfört följande. Överenskommelsen med RW träffades i oktober 2006 i samband med en muntlig förberedelse i tvisten mot Advokatfirman NN och manifesterades då i en överlåtelsehandling. Överenskommelsen var en förutsättning för att bolaget skulle åta sig att fortsättningsvis biträda RW i tvisten. I samband med hovrättsförhandlingen i målet upplystes Advokatfirman NN och dess ombud om att GA drev processen på egen risk. Den 21 november 2009 tillställde bolaget Advokatfirman NN ett brev med anmodan att inbetala av Svea hovrätt utdömt belopp om 21 340 kr ”till vårt bg [---] eller pg [---] eller alternativt genom insättning på vårt konto hos SHB [---] för undvikande av uttag av ränta”. De i brevet angivna kontonumren är bolagets rörelsekonton till skillnad från dess klientmedelskonton. Kronofogdemyndigheten har inte varit i kontakt med bolaget med anledning av de åtgärder som vidtogs. Besluten om utmätning har inte skickats till bolaget som alltså har saknat information om desamma och därför inte kunnat överklaga besluten i tid.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Kronofogdemyndighetens handläggning av och beslut i utsökningsärenden är sådan verksamhet.

Justitiekanslern delar Kronofogdemyndighetens uppfattning att myndigheten borde ha kontaktat Juristfirman G Andersson & Co KB innan sökanden i ärendet U-34748-08/0103 omregistrerades från bolaget till RW för att bringa klarhet i på vilken grund bolaget uppgett sig självt som sökande i ärendet.

Även om så hade skett är det dock inte utrett att bolaget ändå inte hade lidit den skada det gjort gällande. Bolaget har anfört att det gett in en överlåtelsehandling i original till Kronofogdemyndigheten, vilket myndigheten inte har bekräftat. Någon sådan handling har vidare inte getts in i ärendet här. Som Kronofogdemyndigheten framhållit kan det alltså inte anses visat att RW överlåtit sina fordringar på Advokatfirman NN till bolaget.

Även om bolaget skulle kunna visa att fordringarna hade överlåtits måste överlåtelsen, för att fordringarna inte ska kunna utmätas för RW:s skulder, ha vunnit sakrättsligt skydd. Bolaget har till styrkande av att så varit fallet åberopat en skrivelse som skickats till Advokatfirman NN före utmätningarna med anmodan om betalning till ett av flera bolaget tillhöriga kontonummer samt uppgett att Advokatfirman NN muntligen upplysts om att GA drev processen på egen risk. Av den åberopade skrivelsen framgår inte att fordringarna i fråga har överlåtits från RW till bolaget. Någon sådan uppgift har inte heller lämnats muntligen. Advokatfirman NN kan alltså inte anses ha denuntierats genom den åberopade skrivelsen eller på annat sätt. Justitiekanslern delar alltså Kronofogdemyndighetens uppfattning att bolaget inte fått sakrättsligt skydd för sitt förvärv. Kronofogdemyndighetens beslut om utmätning av fordringarna för RW:s skulder har alltså inte varit felaktiga.

Anspråket ska på grund av det anförda avslås.

Anspråk på skadestånd från en bostadsrättsförening med anledning av en felaktig registrering hos Bolagsverket

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår Bostadsrättsföreningen Kyrkogatan i Göteborgs anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Bostadsrättsföreningen Kyrkogatan i Göteborg (föreningen) registrerades av Bolagsverket den 21 maj 2003. Föreningens stadgar har sedan dess innehållit bestämmelsen att föreningens firma tecknas, förutom av styrelsen, av två av styrelsen utsedda styrelseledamöter i förening eller av en av styrelsen utsedd styrelseledamot i förening med annan av styrelsen utsedd person.

J.M. valdes som ledamot i föreningens styrelse på en extra föreningsstämma den 8 februari 2007. Valet anmäldes i ett ärende som kom in till Bolagsverket den 26 februari 2007. I ärendet anmäldes samtidigt att föreningens firma skulle tecknas, förutom av styrelsen, av M.R. och T.H. var för sig. Sedan Bolagsverket i föreläggande till föreningen den 1 mars 2007 och den 28 mars 2007 erinrat om vad stadgarna föreskrev om firmateckningsrätten i föreningen ändrades anmälan på så sätt att firman skulle tecknas, förutom av styrelsen, av M.R. och T.H. i förening. Ändringarna registrerades den 16 april 2007.

Den 22 februari 2008 anmäldes på nytt en ändring av firmateckningsrätten i föreningen. Enligt den nya anmälan skulle föreningens firma tecknas, förutom av styrelsen, av styrelsens ledamöter var för sig. J.M. var kontaktperson i ärendet och han hade också ensam undertecknat anmälningsblanketten. Anmälan innehöll inte något protokoll från föreningsstämma eller styrelsemöte. Ändringen registrerades den 29 februari 2008.

En begäran om rättelse, underskriven av M.R. och T.H., kom in till Bolagsverket den 5 juni 2009. Deras begäran ledde till att Bolagsverket den 9 juni 2009 korrigerade registret på så sätt att föreningens firma därefter tecknades, förutom av styrelsen, av styrelsens ledamöter två i förening. Den 17 september 2009 avanmäldes J.M. ur föreningens styrelse.

Den 27 januari 2010 dömdes J.M. av Göteborgs tingsrätt för trolöshet mot huvudman, grovt brott, till fängelse ett år åtta månader. Han förpliktades i domen även att betala skadestånd till föreningen, som var målsägande i brottmålet, med 2 368 056 kr jämte ränta.

Anspråket

Föreningen har begärt skadestånd av staten med 2 165 332 kr jämte ränta och till stöd för anspråket anfört i huvudsak följande. Bolagsverket har i februari 2008 registrerat ändringen av rätten att teckna föreningens firma trots att ändringen stod i strid med föreningens stadgar. Genom den felaktiga registreringen har föreningen åsamkats ekonomisk skada uppgående till i vart fall det begärda beloppet. Efter det att J.M. fick rätt att ensam teckna föreningens firma köptes flertalet verksamhetsfrämmande produkter. Den 18 september 2008 tog han för föreningens räkning upp ett lån på 2 500 000 kr i Handelsbanken och i slutet av april 2009 tog han upp ytterligare ett lån på 375 000 kr. Därefter utställde han ett större antal fakturor avseende byggnadsarbeten på föreningens fastighet. Han hade även attesteringsrätt i föreningen och godkände dessa fakturor för betalning. Betalningen skedde till konton som han själv disponerade. Merparten av arbetena enligt fakturorna har inte utförts. Hans agerande uppmärksammades av föreningens revisor i juni 2009. I samband därmed fick föreningen kännedom om den felaktiga registreringen av firmateckningsrätten och underättade Bolagsverket om detta. Samtidigt polisanmäldes J.M. av föreningen. Räntekostnaderna till följd av de lån som J.M. tog upp uppgår till 67 130 kr. J.M. har genom utställande av felaktiga fakturor dessutom undandragit 2 618 056 kr från föreningen. Föreningen har anlitat revisor och juridiskt biträde i ärendet. Kostnaderna i den delen uppgår till 95 521 kr. Sammanlagt uppgår dessa belopp till 2 780 707 kr. Kronofogdemyndigheten har i januari 2010 utmätt ett belopp om 365 375 kr från J.M. Han har därefter utfört arbete för föreningens räkning motsvarande ett värde på 250 000 kr. Skadan för föreningen uppgår därför totalt till 2 165 332 kr.

Utredningen

Justitiekanslern har i ärendet hämtat in ett yttrande från Bolagsverket. Verket har i sitt yttrande anfört följande.

Utgångspunkten är i det här fallet att styrelseledamoten J.M. har kommit in till Bolagsverket med en anmälan om ändrad firmateckningsrätt i Bostadsrätts-föreningen Kyrkogatan i Göteborg. Det har senare kommit fram att de uppgifter om firmateckningsrätten som anmäldes för registrering aldrig hade beslutats i föreningen, och J.M. har därför inte haft rätt att göra någon anmälan. För detta och vad som i övrigt lagts honom till last, har J.M. lagförts och dömts vid Göteborgs tingsrätt.

[…]

Bolagsverket har […] brustit i granskningshänseende och fattat ett felaktigt beslut, eftersom det anmälda sättet för firmateckning inte var förenligt med föreningsstadgarnas bestämmelser.

Frågan uppkommer då om det finns ett adekvat orsakssamband mellan den påstådda skadevållande handlingen, registreringen hos Bolagsverket, och den ekonomiska skadan för bostadsrättsföreningen. Enligt Bolagsverkets uppfattning är inte sambandet av det slaget att Bolagsverkets registrering ofrånkomligen måste leda fram till art bostadsrättsföreningen gör en ekonomisk förlust om 2 165 332 kr. Det är när J.M. använder sig av firmateckningsrätten för egen vinnings skull, som skadan för föreningen uppkommer. J.M. hade en valmöjlighet. Han skulle lika gärna ha kunnat använda den ändrade firmateckningsrätten till rättshandlingar enbart i goda avsikter och för att skapa ett ekonomiskt överskott åt föreningen. Enligt J.M. var ju också hans avsikt att utföra arbeten på bostadsrättsföreningens fastighet till ert förmånligare pris än vad andra entreprenörer kunde erbjuda.

Å andra sidan hade det inte varit möjligt för J.M. att uppta två större banklån, om inte firmateckningsrätten i föreningen felaktigt hade ändrats genom registreringen, och därmed hade inte heller hans fortsatta skadevållande handlingar kunnat genomföras.

Bidragande till den ekonomiska skadan och skadans omfattning är förstås också J.M.:s attesteringsrätt. Det är anmärkningsvärt, menar Bolagsverket, att J.M. redan kort tid efter valet av honom till styrelseledamot utsågs till kassör i föreningen med en synbarligen mycket långtgående attesteringsbefogenhet. Det är inte mindre anmärkningsvärt att faktureringar och attesteringar kunde pågå under mer än ett år och ske systematiskt.

En styrelse är ett kollektiv med ansvar och kontrolluppgifter för organisationen och förvaltningen, oberoende av organisationsform. Bolagsverket erinrar om stadgandet i 6 kap. 6 § andra stycket lagen om ekonomiska föreningar, där det understryks att styrelsen har skyldighet att se till att organisationen beträffande bokföringen och medelsförvaltningen omfattar en tillfredsställande kontroll. Denna uppgift kan inte heller delegeras till exempelvis revisorn eller någon annan. I kommentarer till lagstiftningen betonas att behovet av kontroll kan variera mellan olika föreningar beroende på organisationens utformning, men att det givetvis åligger styrelsen att se till att bolagets funktioner svarar mot behovet i det enskilda fallet.

Det är troligt, menar Bolagsverket, att brister i internkontrollen i föreningen på ett olyckligt sätt har lett till uppkomsten av den ekonomiska skadan. Över huvud taget är det svårt att frigöra sig från tanken att styrelsen inte har kunnat vara helt ovetande om J.M.:s faktureringar och attesteringar. Detta särskilt mot bakgrund av att J.M. under mer än ett åts tid utfärdat ett stort antal fakturor till höga belopp, som fått betalas av föreningen. Styrelsen borde väl också, åtmin-stone vid något tillfälle, ha kontrollerat om J.M. höll sitt löfte och verkligen utförde arbetet på föreningens fastighet till ett lägre pris än konkurrerande firmor hade erbjudit.

[…]

Bolagsverket anser att SBC Bostad AB genom sitt åtagande att sköta både den tekniska och den ekonomiska förvaltningen åt föreningen har haft extra goda möjligheter att komma J.M.:s verksamhet på spåren. H.A., bokförare på SBC Bostad AB, har också i sitt vittnesmål i tingsrätten lämnat uppgifter som stöder Bolagsverkets uppfattning i det avseendet.

[…]

Det är egendomligt, anser Bolagsverket, att de omständigheter som här kommer fram inte föranledde SBC Bostad AB att vidta ytterligare åtgärder och att också kontakta övriga i föreningsstyrelsen eller styrelsens ordförande. I egenskap av ekonomisk och teknisk förvaltare hade ju SBC Bostad AB kunskap om ekonomin i föreningen samt både möjlighet och skyldighet att kontrollera föreningens fastighet.

[…]

Bolagsverket har konstaterat att registreringen av det ärende i vilket J.M. anmälde ändrad firmateckningsrätt i föreningen innefattade fel eller försummelse av sådant slag som kan medföra skadeståndsskyldighet för staten.

För den händelse Justitiekanslern skulle finna att Bolagsverket i och med den gjorda registreringen har ådragit staten skadeståndsskyldighet, är det verkets uppfattning att ett eventuellt skadestånd bör jämkas till ett avsevärt lägre belopp än som yrkats på grund av medvållande på den skadelidandes sida.

Medvållandet har i sin tur sin grund i de förmodade brister i den interna kontrollen i bostadsrättsföreningen, som Bolagsverket pekat på i det föregående. Att föreningen har haft hjälp med att sköta den ekonomiska och den tekniska förvaltningen kan inte ta ifrån styrelsen det föreningsrättsliga ansvaret för förvaltningen. Föreningen är således ansvarig också för de försummelser, som Bolagsverket menar att SBC Bostad AB har ådagalagt.

Det bör också noteras att den direkta orsaken till den ekonomiska skadan naturligtvis är de brottsliga gärningar som J.M. har dömts för. Det råder således ett direkt orsakssamband mellan faktureringarna, attesteringarna de bristfälliga reparationerna på föreningens fastighet och den skada som föreningen åsamkats. För denna brottslighet är J.M. ensam och direkt ansvarig.

Det är inte möjligt för Bolagsverket att ha någon bestämd uppfattning om storleken av det belopp som yrkas ersatt av statliga medel. Därtill är osäkerheten alltför stor när det gäller vad föreningen har fått utfört i utbyte mot de fakturor som betalats.

Föreningen har yttrat sig över vad Bolagsverket har anfört och framhållit följande. Verkets felaktiga registrering utgjorde en nödvändig förutsättning för föreningens skada. Risken för att föreningen skulle åsamkas denna skada ökade väsentligt genom verkets fel. J.M.:s agerande kan inte anses opåräkneligt. Det föreligger därför adekvat kausalitet mellan verkets felaktiga registrering och uppkommen skada. För att jämkning ska kunna aktualiseras krävs ett adekvat orsakssamband mellan den skadelidandes medverkan och skadan. Något sådant samband finns inte.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel eller en försummelse att detta kan anses ha direkt orsakat en skada för den enskilde. Det oaktsamma handlandet ska därvid i princip vara såväl en tillräcklig som en nödvändig betingelse för skadan. Vidare får orsakssambandet inte vara alltför svårförutsebart, säreget eller avlägset utan det måste med skadeståndsrättslig terminologi föreligga ”adekvat kausalitet” mellan felet och skadan.

Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

I 6 kap. l § skadeståndslagen finns dessutom regler om jämkning av skadestånd vid medvållande. Enligt andra stycket kan skadestånd med anledning av bl.a. ren förmögenhetsskada jämkas om vållande på den skadelidandes sida har medverkat till skadan. Jämkning ska enligt tredje stycket ske med hänsyn till graden av vållande på ömse sidor och övriga omständigheter. Det är vidare en allmän skadeståndsrättslig princip att en skadelidande är skyldig att göra vad denne kan för att begränsa sin skada.

Föreningens ärende

Justitiekanslern instämmer i Bolagsverkets bedömning att verkets registrering av den ändrade firmateckningsrätten för föreningen i februari 2008 har innefattat fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § ska-deståndslagen. Frågan är då om övriga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda.

Det kan först konstateras att Bolagverkets felaktiga registrering inte i sig har vållat föreningen någon skada. Det är i stället, som Bolagsverket har anfört, J.M.:s brottsliga handlande – huvudsakligen i form av utfärdande och betalning av s.k. luftfakturor – som direkt har orsakat den skada som föreningen nu begär ersättning för. En förutsättning för brottsligheten synes visserligen ha varit att J.M. hade rätt att ensam teckna föreningens firma men hans brottsliga handlande måste enligt Justitiekanslerns uppfattning anses vara en så svårförutsebar och avlägsen följd av Bolagsverkets felaktiga registrering att kravet på adekvat kausalitet inte är uppfyllt.

Vidare är J.M. enligt domen från Göteborgs tingsrätt i januari 2010 på grund av det inträffade skyldig att betala skadestånd till föreningen med 2 368 056,25 kr. Förhållandevis kort tid efter domen har hans skuld till föreningen minskat med 365 375 kr respektive 250 000 kr genom utmätning respektive arbete på föreningens fastighet. Resterande belopp (1 752 681 kr) motsvarar en fastställd fordran som föreningen fortfarande har kvar och alltså kan göra gällande mot J.M. Föreningens begäran om skadestånd av staten innefattar dock detta belopp. Med hänsyn till att utredningen i ärendet inte visar att det är uteslutet att J.M. kan betala hela eller delar av beloppet kan det enligt Justitiekanslerns uppfattning inte anses vara utrett att föreningen i denna del har lidit någon slutlig skada.

Det ska tilläggas att Justitiekanslern på de skäl som Bolagsverket har anfört anser att föreningen har varit medvållande till skadans uppkomst i sådan grad att skadestånd till föreningen under alla förhållanden inte skulle utgå alternativt att medvållandet skulle leda till en väsentlig nedsättning av skadeståndsbeloppet.

På grund av det anförda ska föreningens skadeståndsanspråk avslås.

Fråga om storleken på ersättningen för ideell skada vid oskäligt lång handläggningstid i tvistemål

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner AW och EW ersättning för ideell skada med 40 000 kr vardera samt ersättning för ombudskostnader med 3 000 kr inklusive mervärdesskatt vardera.

Justitiekanslern uppdrar åt Domstolsverket att betala ut beloppen till AW och EW.

Ärendet

Bakgrund

Den 25 juni 1997 gav AW och EW (makarna W) in en ansökan om stämning mot FöreningsSparbanken AB till Stockholms tingsrätt (mål nr 2-849-97). Tingsrätten meddelade dom i målet den 16 september 2008. Makarna W överklagade domen till Svea hovrätt. Hovrätten meddelade i sin tur dom i målet den 16 februari 2010. Efter överklagande av denna dom från makarna W avgjordes målet slutligt genom Högsta domstolens beslut att inte meddela prövningstillstånd den 7 juni 2010.

Efter en granskning av Stockholms tingsrätts handläggning av makarna W:s mål uttalade Justitiekanslern i ett beslut den 11 september 2008 att tingsrättens långsamma handläggning av målet var av den karaktären att den hade föranlett skadeståndsansvar för staten för sådana skador som orsakats av dröjsmålet (dnr 6367-06-21). Makarna W hade vid den tidpunkten emellertid inte framställt något skadeståndsanspråk mot staten.

Anspråket

Makarna W har i detta ärende – efter att inledningsvis ha begärt en ny granskning domstolarnas handläggning av målet – framställt ett anspråk på ersättning för ideell skada med 190 000 kr vardera. De har även begärt ersättning med 8 500 kr inklusive mervärdesskatt vardera för ombudskostnader i ärendet här. De har som grund för anspråket anfört i huvudsak följande. Handläggningstiden i tvistemålet har varit oskäligt lång och deras rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har därigenom överträtts. De är därför berättigade till skadestånd av staten. Vid bestämmande av beloppets storlek ska beaktas att den sammanlagda handläggningstiden har uppgått till 13 år, att det har förekommit två längre perioder av inaktivitet vid tingsrättens handläggning och att målet inte varit av komplex beskaffenhet. Målet har för dem avsett ett betydande belopp och de har upplevt stor ekonomisk och emotionell stress under målets handläggning. De har levt i långvarig osäkerhet och har berövats möjligheten att planera för sina liv. Det begärda beloppet överrensstämmer med den ersättningsnorm som har fastställts i Europadomstolens avgöranden Zullo I och Zullo II.

Justitiekanslerns bedömning

Justitiekanslern har i ärendet dnr 6367-06-21 slagit fast att handläggningen av det aktuella tvistemålet har innefattat en överträdelse av makarna W:s rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska den vars rättigheter enligt konventionen har åsidosatts ha tillgång till ett effektivt nationellt rättsmedel för att komma till rätta med överträdelsen. Det är inte möjligt att nu förebygga eller undanröja överträdelsen av rätten till rättegång inom skälig tid och sökandena har inte heller inom ramen för den ursprungliga processen gottgjorts härför. Vad som återstår är ekonomisk ersättning för den skada som sökandena kan ha lidit. Enligt Europadomstolens praxis föreligger det en stark men motbevisbar presumtion för att ett åsidosättande av rätten till rättegång inom skälig tid medför en ideell skada för den enskilde. Det är i detta fall inte tillräckligt att konstatera att en överträdelse har skett utan ekonomisk kompensation är påkallad.

Makarna W har begärt ersättning för ideell skada med ett belopp som väsentligt överstiger de skadestånd som har dömts ut i liknande ärenden på det nationella planet på senare tid. Rättspraxis ger alltså inte stöd för att tillerkänna dem ersättning på den begärda nivån. Frågan är då vilket belopp som kan anses skäligt.

Av särskilt intresse är Högsta domstolens avgörande NJA 2010 s. 363. Av avgörandet framgår att ersättningen ska bestämmas genom en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet, varvid särskild hänsyn ska tas till den tid som handläggningen varat, hur många instanser som handlagt målet, om den enskilde har bidragit till tidsutdräkten, målets komplexitet, sakens betydelse för den enskilde och existensen av effektiva nationella rättsmedel.

I Högsta domstolens fall var den sammanlagda handläggningstiden i det bakomliggande målet ca tio år. Högsta domstolen bestämde då ersättningen för ideell skada till 40 000 kr. I Högsta domstolens mål var det emellertid även fråga om en överträdelse av artikel 13 i Europakonventionen. Det ska också tilläggas att käranden i det målet inte för egen del hade bidragit till tidsutdräkten.

Den sammanlagda handläggningstiden i makarna W:s mål har varit längre än vad som var fallet i det nyss nämnda avgörandet från Högsta domstolen. I deras fall har det emellertid inte förekommit någon överträdelse av artikel 13 i Europakonventionen. Med hänsyn till vad som har framkommit i Justitiekanslerns tidigare ärende måste även deras eget agerande under processen anses ha bidragit till den osedvanligt långa handläggningstiden. Sammantaget anser Justitiekanslern att åsidosättandet av artikel 6.1 i Europakonventionen i makarna W:s fall kan jämföras med den konventionsöverträdelse som var föremål för prövning i Högsta domstolens avgörande NJA 2010 s. 363. Ersättningen för ideell skada bör därför, med utgångspunkt från Högsta domstolens uttalanden, bestämmas till 40 000 kr vardera till AW respektive EW.

Vid denna utgång ska makarna W även tillerkännas viss ersättning för ombudskostnader i ärendet här. Med hänsyn till att Justitiekanslern redan tidigare har slagit fast att staten är skadeståndsskyldig mot dem och med beaktande av att det nu främst varit fråga om en skälighetsuppskattning av skadeståndsbeloppets storlek, anser Justitiekanslern att ersättningen för ombudskostnader bör begränsas till 3 000 kr vardera.

Justitiekanslern kommer inte att vidta någon ytterligare åtgärd i detta ärende.

Kritik mot Migrationsverket med anledning av att en förvarstagen person placerats i arrest

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern uttalar kritik mot Migrationsverket för att en förvarstagen person vid verkställigheten av beslutet om förvar fått tillbringa för lång tid i arrest.

Ärendet

Bakgrund

Den iranske medborgaren MN kom till Sverige den 16 juni 2010. Migrationsverket avslog den 5 juli 2010 MN:s ansökan om uppehållstillstånd och beslutade att han med omedelbar verkställighet skulle överföras till Ungern i enlighet med Rådets förordning (EG) 343/2003 (Dublinförordningen). Den 8 juli 2010 beslutade Migrationsverket att MN skulle tas i förvar. Beslutet verkställdes den 30 augusti 2010 då Migrationsverket också, med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen (2005:716), beslutade att MN skulle placeras på kriminalvårdsanstalt, i häkte eller i arrest. I beslutet angavs att det fanns synnerliga skäl för beslutet om placering eftersom transporten till en förvarslokal inte kunde ordnas omedelbart. MN placerades samma dag i polisarresten i Kiruna. Den 2 september 2010 förordnades JE som offentligt biträde för MN i verkställighetsärendet avseende frågan om förvar. MN anlände till Migrationsverkets förvar i Gävle den 4 september 2010. JE har uppgett att hon först den 6 september 2010 fick kontakt med MN.

MN har genom JE i en anmälan hit framfört klagomål mot Migrationsverkets tillämpning av 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen i hans ärende och i allmänhet. Han har framhållit att placeringar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ofta varar längre än vad lag-stiftaren har avsett. Han har också gjort gällande att någon överprövning av Migrationsverkets beslut om placering sällan kommer till stånd eftersom placeringen ofta har upphört när frågan kommer till Migrationsdomstolen.

Utredningen m.m.

Migrationsverket, stf. generaldirektören CW, har i ett yttrande till Justitiekanslern anfört bl.a. följande.

Enligt 10 kap. 20 § 3 utlänningslagen får Migrationsverket besluta att en person som tagits i förvar ska placeras i t.ex. arrest om det föreligger synnerliga skäl. Detta innebär att det finns ett mycket begränsat utrymme för att kunna fatta ett sådant beslut. I förarbetena till utlänningslagen uppges att de situationer som avses är när en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras några timmar eller en natt i sådana lokaler och fall där verkställigheten av ett avlägsnandebeslut är mycket nära förestående (prop. 1996(07:147). Ett beslut om placering får överklagas till Migrationsdomstol.

Vid ett placeringsbeslut ska Polismyndigheten bistå Migrationsverket med att förflytta personen som tagits i förvar till den förvarslokal som verket anvisat. Polismyndigheten ansvarar således för att personen överförs till ett förvar. Vanligtvis utförs transporten av Kriminalvårdens transporttjänst, TPT. Att transporten till ett förvar ska ske skyndsamt framgår av tillämplig bestämmelse i utlänningslagen.

Av Migrationsverkets utredning i ärendet framgår att MN placerades i arresten i Kiruna den 30 augusti 2010 i avvaktan på transport till Migrationsverkets förvar i Gävle. Polismyndigheten i Norrbotten har uppgett i sitt yttrande att polisen transporterade MN med bil från arresten i Kiruna den 2 september 2010 och att TPT därefter tagit över transporten samma dag. Myndigheten har ingen kännedom om ärendets handläggning för tiden efter överlämnandet till TPT.

Förflyttningen av MN till verkets förvarslokal i Gävle har uppenbarligen dragit ut på tiden. Transporten av MN har utförts av Polismyndigheten och Kriminalvårdens trans-porttjänst. Migrationsverket kan således inte uttala sig om vad som orsakat detta eftersom polisen och TPT ansvarat för själva transporten av den förvarstagne.

Av information som lämnats till verket från Kriminalvården framgår att Kriminalvårdens generaldirektör den 29 april 2010 beslutat att förflyttningar av förvarstagna från polisstation eller häkte/anstalt till förvar prioriteras först under punkt fyra (sist) i prioriteringsordningen gällande inrikes transporter av intagna, [---].

Det är varken rimligt eller förenligt med lagstiftarens intentioner att en person placeras med stöd av 10 kap. 20 § 3 utlänningslagen under alltför lång tid. I de flesta fall är dock transporttiden inte känd för Migrationsverket innan placeringsbeslut fattas. Detta har dels att göra med att det är Polismyndigheten som genomför själva förvarstagandet, dels med att det – vanligtvis – är TPT som utför själva transporten.

Det Migrationsverket kan göra i samband med en placering av transporttekniska skäl är att i samband med placeringen också via Polismyndigheten begära att den förvarstagne ska transporteras mellan exempelvis arresten i Kiruna och förvarsenheten Gävle samt att transporten ska genomföras snarast.

Migrationsverket har i princip möjlighet att häva ett placeringsbeslut om det strider mot proportionalitetsprincipen. Men, då måste verket få information om att transporttiden drar ut på tiden och att transporttiden inte enbart beror på att transportsträckan är lång. Om placeringsbeslutet hävs kan detta också innebära att förvarsbeslutet måste hävas. Detta skapar problem då Migrationsverket i många fall inte är handläggande myndighet i förvarsärendet. Det är vanligt att det är någon av polismyndigheterna som handlägger förvarsärendet och ett beslut att upphäva en placering påverkar således det arbete som en annan myndighet utför. I de allra flesta fall är det dessutom TPT som ansvarar för själva transporten. Konsekvensen av detta är således att tre myndigheter är inblandade i denna process och att det ställs höga krav på samverkan mellan de berörda myndigheterna när det gäller frågan om ett eventuellt upphävande av placeringsbeslutet.

Migrationsverket samarbetar med Polismyndigheten och Kriminalvården i syfte att utveckla och förbättra rutiner som behandlar myndigheternas arbete inom t.ex. förvarsverksamheten. Verket kommer även fortsättningsvis att vara aktiv i detta samarbete för att på så sätt kunna säkerställa att arbetet bedrivs på ett rättssäkert sätt.

MN har beretts tillfälle att yttra sig över vad Migrationsverket har anfört men har inte inkommit med något yttrande.

Justitieombudsmannen Hans-Gunnar Axberger har inom ramen för ett initiativärende (dnr 6090-2009) inspekterat Migrationsverkets förvar. Resultatet av granskningen redovisades i ett beslut den 19 maj 2011. I beslutet uttalar JO beträffande den i detta ärende aktuella frågan bl.a. följande.

Utredningen visar att tiden för kriminalvårdsplaceringar enligt 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen, och då i första hand "transportplaceringar", normalt varierar från några timmar upp till tre dagar. Vid granskning av enheternas akter påträffades även ett antal fall där den förvarstagne varit placerad på detta sätt under längre tid, i vissa fall upp till sex dagar, [---].

Vid inspektionerna framkom även att dessa beslut mycket sällan överklagas, vilket kan bero på att utlänningen som regel ännu inte fått något offentligt biträde förordnat, och att - i de fall så ändå skett - kriminalvårdsplaceringen i princip alltid har upphört vid domstolens prövning, varför målet avskrivs.

Det som framkommit visar att de tidsgränser som anges i förarbetena ("några timmar eller en natt") regelmässigt överskrids. Att utlänningar, som inte är misstänkta för eller har begått något brott, rutinartat placeras flera dagar i arrestceller eller i häkten av transporttekniska skäl är inte försvarligt.

[---]

Även om en bidragande orsak till de långa placeringstiderna är Kriminalvårdens låga prioritet av förvarstagna är det ytterst Migrationsverkets ansvar att se till att placeringstiden håller sig inom de ramar lagstiftaren har satt upp och inte blir oproportionerligt lång. Migrationsverket förtjänar kritik för de brister som föreligger.

JO har i sitt beslut också funnit att det finns behov av att överväga lagstiftningen när det gäller s.k. transportplaceringar samt i flera andra avseenden och har med anledning av detta översänt sitt beslut till Regeringskansliet, Justitiedepartementet, för kännedom.

En statlig utredning (förvarsutredningen) fick i februari 2009 i uppdrag att med anledning av två EU-direktiv och mot bakgrund av nuvarande praxis och rutiner, särskilt överväga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen är ändamålsenligt utformade samt, om det var påkallat, lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder. I uppdraget ingick att undersöka om lagstiftningen beträffande placering i häkte tillämpas som är avsett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i dessa lokaler. Utredningen redovisade i februari 2011 sina slutsatser och förslag i detta avseende i sitt slutbetänkande SOU 2011:17. Utredningen konstaterar att bestämmelsen om synnerliga skäl endast används i de situationer som lagstiftaren har avsett men att placeringar enligt bestämmelsen är förhållandevis vanligt förekommande. Utredningen konstaterar också att det är förhållandevis vanligt att en utlänning som är placerad på grund av transporttekniska skäl får stanna kvar i ett häkte längre tid än vad man avsett enligt förarbetena, vanligtvis tre till fem dagar. Utredningen föreslår att möjligheten att placera en förvarstagen utlänning av transporttekniska skäl ska framgå av en egen bestämmelse och således inte längre omfattas av bestämmelsen om placering på grund av synnerliga skäl. Utred-ningen föreslår dessutom en ny bestämmelse med innebörd att en förvars-tagen utlänning inte får vara placerad i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest av transporttekniska skäl längre tid än absolut nödvändigt och längst i tre dygn. Utredningen föreslår inte någon ändring av den nuvarande rätten att överklaga ett beslut om placering. Betänkandet har remissbehandlats. Justitiekanslern har i ett yttrande den 13 juni 2011 lämnat synpunkter på betänkandet.

Justitiekanslerns bedömning

En utlänning som har fyllt 18 år får enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen tas i förvar under vissa förutsättningar. En förvarstagen ska som huvudregel vis-tas i en särskild förvarslokal. Migrationsverket får, enligt 10 kap. 20 § första stycket 3, besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om det finns synnerliga skäl. Av förarbetena till utlänningslagen framgår att bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt. De situationer som avses är att en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras några timmar eller en natt i den typen av lokaler och fall där verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående (prop. 1996/97:147 s. 44).

Det står i detta ärende klart att den tid som MN vistades i polisarrest överskred den tid som mot bakgrund av lagstiftarens överväganden kan anses godtagbar. Som JO har framhållit är det ytterst Migrationsverkets ansvar att se till att placeringstiden håller sig inom de ramar lagstiftaren har satt upp och inte blir oproportionerligt lång. Oavsett om orsaken till att MN inte kunde överföras till förvarslokalen förrän efter fem dygn var att Kriminalvården inte prioriterat transporten förtjänar Migrationsverket kritik för det inträffade.

Av såväl JO:s beslut som av SOU 2011:17 framgår att det föreligger ett generellt problem med för långa placeringar i kriminalvårdsanstalt, häkte och polisarrest av transporttekniska skäl. Behovet av lagstiftning i frågan har påtalats av bl.a. JO och ett förslag till reglering har lämnats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Justitiekanslern delar JO:s uppfattning att det föreligger ett behov av att överväga lagstiftningen på området och överlämnar därför ett exemplar av detta beslut till Regeringskansliet, Justitiedepartementet för beaktande i det fortsatta arbetet med förvarsutredningens slutbetänkande. Justitiekanslern finner mot denna bakgrund inte skäl att utöver detta och den kritik som framgår av det ovan sagda vidta någon ytterligare åtgärd i anledning av detta ärende.

Skadeståndsanspråk med hänvisning till oskäligt lång handläggningstid i ett brottmål när rätten inte funnit skäl att sätta ned sökandens straff med tillämpning av 29 kap. 5 § brottsbalken

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår PR:s anspråk på skadestånd.

Ärendet

PR har begärt ersättning av staten för ideell skada med 40 000 kr. Han har till stöd för anspråket anfört att handläggningstiden i ett brottmål har varit oskäligt lång och att hans rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därigenom har överträtts (Jönköpings tingsrätts mål nr B 221-07).

Justitiekanslern har tagit del av Jönköpings tingsrätts dagboksblad och dom respektive Göta hovrätts dom i det aktuella brottmålet. Av dessa handlingar framgår följande. Målet inleddes vid tingsrätten genom att en framställan om förordnade av offentlig försvarare gavs in den 22 januari 2007. Åtal väcktes sedermera den 15 mars 2010 och tingsrätten meddelade dom den 2 december 2010. PR dömdes av tingsrätten för grovt bedrägeri m.m. till fängelse fem år. Hovrätten fastställde i dom den 3 maj 2011 tingsrättens domslut beträffande påföljden.

Justitiekanslern har även inhämtat uppgift om att målet avgjordes slutligt den 9 juni 2011 genom att Högsta domstolen beslutade att inte meddela prövningstillstånd.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en vid prövningen av en anklagelse mot honom för brott rätt till domstolsprövning inom skälig tid.

I artikel 13 i Europakonventionen stadgas att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Det finns inte någon generell rätt till skadestånd vid kränkningar av Europakonventionen. Kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel vid konventionskränkningar kan nämligen upp-fyllas på olika sätt. Vid t.ex. oskäligt lång handläggningstid i ett brottmål kan en kränkning av artikel 6.1 i konventionen gottgöras genom en lindring av den påföljd som döms ut (se bl.a. NJA 2003 s. 414 och Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje uppl., s. 433).

När en tilltalad döms för ett brott ska rätten vid straffmätningen självmant beakta bl.a. vissa förmildrande omständigheter som räknas upp i 29 kap. 5 § brottsbalken. En av de omständigheter som ska beaktas är om en ovanligt lång tid har förflutit sedan brottets begicks (29 kap. 5 § 7 brottsbalken). Detsamma gäller om någon annan omständighet föreligger som påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än vad brottets straffvärde motiverar (29 kap. 5 § 8 brottsbalken). I de fall rätten till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts är detta närmast att betrakta som en sådan omständighet som är att hänföra till 29 kap. 5 § 8 brottsbalken (jfr NJA 2003 s. 414 och SOU 2010:87, s. 222-224).

I PR:s fall har domstolarna inte funnit skäl att tillämpa bestämmelserna i 29 kap. 5 § brottsbalken, vilket de alltså skulle ha varit skyldiga att göra om de hade ansett att någon förmildrande omständighet som räknas upp där hade varit för handen. Domstolarna kan följaktligen för sin del inte ha ansett att handläggningstiden i brottmålet har varit så lång att det har förekommit en överträdelse av PR:s rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Den totala handläggningstiden i PR:s mål var knappt fyra och ett halvt år i tre domstolsinstanser. Särskilt med hänsyn till målets komplicerade karaktär anser inte heller Justitiekanslern att den handläggningstiden innebär att PR:s rätt till domstolsprövning inom skälig tid har åsidosatts. Hans anspråk på skadestånd ska därför avslås.

Fråga om jämkning av ersättning för lidande när en person, som varit anhållen och häktad, annars hade varit tagen i förvar (jfr 6§ tredje stycket frihetsberövandelagen)

Justitiekanslerns beslut

Ersättning ska utgå för lidande med 20 000 kronor samt ombudskostnader 2 187 kronor. Ersättning ska betalas ut av Justitiekanslern.

Anspråk m.m.

SAY har varit berövad friheten som anhållen och häktad under tiden den 19 december 2010 – 11 april 2011 på grund av misstanke om medhjälp till grov stöld. Genom en dom den 18 april 2011 ogillade Göta hovrätt åtalet för medhjälp till grov stöld. SAY dömdes dock för annan brottslighet till villkorlig dom. Med hänsyn till den tid han hade varit frihetsberövad i målet beslutade hovrätten att inte förena den villkorliga domen med böter. Domen har vunnit laga kraft.

Den 21 december 2010 fattade Polismyndigheten i Örebro ett interimistiskt beslut om förvar avseende SAY. Som skäl angavs att fråga om verkställighet av beslut om utvisning enligt 8 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716) hade uppkommit. Vidare angavs bl.a. att det fanns anledning att anta att han skulle hålla sig undan. SAY försattes på fri fot den 11 april 2011. Samma dag verkställdes förvarsbeslutet. SAY var placerad på förvar till den 16 juli 2011 då han säkerhetsplacerades i häkte. Den 19 oktober 2011 var han alltjämt placerad i häkte.

SAY har begärt ersättning för lidande med 60 000 kr. Han har vidare begärt ersättning för ombudskostnader med 2 187 kr.

Åklagarmyndigheten har avgett ett yttrande.

Justitiekanslern har inhämtat upplysningar samt utredning från Migrationsverket och åklagaren. Vid samtal med åklagaren har det framkommit att den dag SAY försattes på fri fot av hovrätten rätteligen var den 11 april 2011. Justitiekanslern har även tagit del av Göta hovrätts dom (mål nr B 538-11) och anteckningar från huvudförhandlingen.

SAY har fått tillfälle att lämna synpunkter på åklagarens yttrande och den inhämtade utredningen från Migrationsverket.

Justitiekanslerns bedömning

Allmänna utgångspunkter

Enligt 2 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) har den som varit frihetsberövad rätt till ersättning av staten bl.a. om frikännande dom meddelas för den häktningsgrundande brottsligheten.

SAY frikändes för den häktningsgrundande brottsligheten. Han är därför i princip berättigad till ersättning för det lidande som frihetsberövandet får antas ha inneburit för honom.

Jämkning enligt 6 § fjärde stycket frihetsberövandelagen?

Av 6 § fjärde stycket frihetsberövandelagen framgår att ersättningen får sättas ned efter vad som är skäligt om tiden för frihetsberövandet har avräknats eller annars har beaktats vid fastställande eller verkställighet av brottspåföljd.

Justitiekanslern konstaterar att hovrätten har beaktat tiden för frihetsberövandet genom att inte förena den villkorliga domen med böter. SAY har alltså redan i viss utsträckning kompenserats för frihetsberövandet. Det är naturligtvis svårt att uppskatta vilket antal böter som tingsrätten skulle ha dömt ut om SAY inte hade varit frihetsberövad.

Vid en försiktig bedömning med ledning av straffmätningspraxis finner Justitiekanslern det rimligt att anta att om den villkorliga domen hade förenats med böter hade dessa bestämts till 40 dagsböter. Justitiekanslern tillämpar vid jämkningen de principer som Högsta domstolen har slagit fast i rättsfallet NJA 1989 s. Enligt dessa principer ska 10 dagsböter anses motsvara 1 dags frihetsberövande och 40 dagsböter motsvarar alltså 4 dagar som anhållen och häktad. Ersättningen ska alltså reduceras med ett belopp motsvarande 4 dagar.

Jämkning enligt 6 § tredje stycket frihetsberövandelagen?

Fråga uppkommer emellertid även om rätten till ersättning ska påverkas av den omständigheten att SAY, för det fall han inte redan hade varit frihetsberövad som anhållen eller häktad, ändå hade varit frihetsberövad på grund av beslutet om förvar som polismyndigheten i Örebro meddelade den 21 december 2010.

Enligt 6 § tredje stycket frihetsberövandelagen finns det utrymme för att bestämma ersättningen utifrån mer allmänna skälighets överväganden så att oskäliga resultat kan undvikas i det enskilda fallet. Det kan hävdas att det är oskäligt att ersättning utgår om det kan konstateras att en person som har varit anhållen eller häktad annars skulle ha varit tagen i förvar under hela anhållnings- eller häktningstiden. Ett frihetsberövande i form av förvar enligt utlänningslagen innebär även det ett ingrepp i den enskildes frihet men får anses mindre ingripande jämfört med att vara anhållen eller häktad. Ersättningen för det straffprocessuella frihetsberövandet bör således inte jämkas helt.

Vid en samlad bedömning finner Justitiekanslern att ersättningen för lidande på grund av det straffprocessuella frihetsberövandet bör jämkas och bestämmas till skäliga 20 000 kr.

Ombudskostnader

Begärd ersättning för ombudskostnader är skälig och godtas.

Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till långsam handläggning av ett brottmål

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår HA:s anspråk på skadestånd.

Ärendet

HA har begärt skadestånd av staten med 75 000 kr för ideell skada med hänvisning till att hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har kränkts vid prövningen av en anklagelse av brott som har handlagts i Umeå tingsrätts mål nr B 169-06. Han har anfört att ett första förhör hölls med honom i saken den 4 mars 2004 och att han själv inte har någon aning om varför det tagit så lång tid.

Justitiekanslern har inhämtat Umeå tingsrätts dagboksblad och dom den 30 september 2011 i det aktuella målet. Genom domen dömdes HA för brott mot lotterilagen till dagsböter. Gärningen avsåg olovligen anordnat lotteri under tiden den 23 januari – 10 februari 2004. I domskälen anges bl.a. följande: ”Straffvärdet för den nu aktuella brottsligheten ligger på dagsbotsnivån. Med beaktande av att den faktiska brottstiden varit kort, den ekonomiska vinningen under denna tid varit begränsad, samt att en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan brottet begicks (29 kap 5 § första stycket 7 brottsbalken) kan antalet dagsböter för samtliga tilltalade stanna vid lägsta möjliga antal; det vill säga 30.” Domen har vunnit laga kraft.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har en person vid prövningen av en anklagelse mot honom för brott rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Artikel 6.1 i konventionen är tillämplig i ärendet.

I HA:s fall får handläggningstiden av brottsanklagelsen – som uppgår till omkring sju år – anses ha varit så utdragen att det därigenom har förekommit en överträdelse av hans rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Fråga är då om HA är berättigad till ersättning för sådan ideell skada i form av oro och maktlöshetskänslor som i regel antas uppkomma när rätten till rättegång inom skälig tid åsidosätt.

I artikel 13 i Europakonventionen stadgas att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Det finns inte någon generell rätt till skadestånd vid kränkningar av Europakonventionen. Kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel vid konventionskränkningar kan nämligen uppfyllas på olika sätt. Vid t.ex. oskäligt lång handläggningstid i ett brottmål kan en kränkning av artikel 6.1 i konventionen gottgöras genom en lindring av den påföljd som döms ut (se bl.a. NJA 2003 s. 414 och Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje uppl., s. 433).

I det nu aktuella målet tog tingsrätten hänsyn till tidsutdräkten när den bestämde påföljden för HA och bestämde antalet dagsböter till lägsta möjliga antal. HA får genom lindringen av straffet anses vara gottgjord för den långa handläggningstiden. Han kan enligt Justitiekanslerns uppfattning inte dessutom anses vara berättigad till skadestånd. HA:s anspråk på skadestånd mot staten ska därför avslås.

Ett mål angående frågan om formella förutsättningar för att ändra uppgifter i en ansökningsblankett för miljöstöd efter ansökningstiden löpt ut har ansetts inte gälla sökandes civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår SW:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

SW ansökte 2004 hos Länsstyrelsen i Västra Götaland om miljöstöd för ekologisk odling från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden. De formella kraven för en sådan ansökan framgår huvudsakligen av förordningen (EG) nr 2419/2001 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 (IAKS-förordningen). Ansökan ska göras på den s.k. SAM-blanketten och skulle aktuellt år ges in senast den 15 juni 2004. Efter detta datum får uppgifterna i ansökan inte ändras annat än om fråga är om ett uppenbart fel (artikel 12 i IAKS-förordningen). SW markerade i sin ansökan inte att den avsåg ekologiska produktionsformer (SAM-blankettens ruta M23). Länsstyrelsen skrev till SW och upplyste att hans ansökan behövde kompletteras för att denna skulle kunna godkännas. I svar, som inkom till länsstyrelsen den 2 juli 2004, uppgav SW att han av misstag inte hade fyllt i ruta M23 och att han avsåg att fortsätta att odla ekologiskt t.o.m. 2006. Länsstyrelsen avslog därefter i beslut den 12 november 2004 SW ansökan med motiveringen att SW antingen inte hade ett åtagande för ekologiska produktionsformer eller att han inte hade ansökt om utbetalning för något skifte som berättigar till utbetalning.

SW överklagade till Jordbruksverket som den 27 maj 2005 avslog överklagandet.

SW överklagade till Länsrätten i Mariestad som i dom den 22 mars 2006 avslog överklagandet (mål nr 1338-05). Länsrätten konstaterade att frågan i målet var om det var möjligt att ändra ansökan efter ansökningstidens utgång med tillämpning av artikel 12 i IAKS-förordningen. Som skäl för avslaget angav länsrätten bl.a. följande.

Redan av ordalydelsen i artikel 12 i IAKS-förordningen, uppenbara fel, följer att det skall föreligga restriktivitet vid godkännande av ändringar i en stödansökan efter utgången av tidsfristen. En felaktighet som konstateras först efter en utredning kan således inte hänföras till uppenbara fel.

I förevarande fall har länsstyrelsens skrivelse till SW syftat till att utreda om skiftet fortfarande odlades ekologiskt. Uppgifterna i SW ansökan har vid länsstyrelsens handläggning inte framstått som så motstridiga eller tvivelaktiga att de inte kunnat läggas till grund för beslut att inte utge ersättning. Länsrätten finner mot bakgrund härav att Jordbrukverket haft fog för sitt beslut att avslå överklagandet.

SW överklagade till Kammarrätten i Jönköping som den 1 november 2007 beslutade att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 1392-06).

Efter att SW överklagat beslutade Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) den 11 november 2009 att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 7252-07).

Anspråket

SW har yrkat ersättning av staten med 25 000 kr avseende ideell skada. Han har som grund för anspråket anfört att handläggningen har dragit ut på tiden på ett sådant sätt att hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Högsta förvaltningsdomstolen som har anfört sammanfattningsvis följande. Målets totala handläggningstid i fem instanser har tagit fem år, varav cirka två år i Högsta förvaltningsdomstolen, i anspråk. Målet var av ”normal” omfattning, dvs. jämförbart med mål av liknande karaktär och måltyp. Rättsligt sett får målet anses vara normalsvårt. SW beviljades i Högsta förvaltningsdomstolen anstånd med att komplettera sitt överklagande under ca två månader. För det fall målet ska anses har rört SW civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen anser Högsta förvaltningsdomstolen att den sammanlagda handläggningstiden inte kan anses oskäligt lång.

SW har fått del av Högsta förvaltningsdomstolens yttrande och har inkommit med kompletterande synpunkter.

Justitiekanslerns bedömning

Den fråga som har prövats i målet är om formella förutsättningar förelåg för SW att ändra sin ansökan om miljöstöd. Prövningen har inte innefattat en materiell bedömning av om SW, med en korrekt ifylld ansökan, var berättigad till miljöstöd. Under sådana omständigheter kan prövningen inte anses ha varit avgörande för rätten till stödet som sådant. Justitiekanslern bedömer därmed att förfarandet inte har varit avgörande för en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Redan av denna anledning ska anspråket därmed avslås.

Justitiekanslern tillägger dock att, även om prövningen har tagit längre tid i anspråk än vad som är önskvärt, handläggningstiden med beaktande av att frågan har prövats i fem instanser inte kan anses så lång att Europakonventionens krav har åsidosatts.

Artikel 6.1 i Europakonventionen har inte ansetts vara tillämplig på ett domstolsförfarande angående särskild avgift för överskjutning av älg

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår SH:s anspråk.

Ärendet

SH har begärt ersättning av staten för ideell skada med 15 000 kr. Han har som grund för anspråket anfört att handläggningstiden i ett mål angående särskild avgift för överskjutning av älg enligt jaktförordningen (1987:905) har varit oskäligt lång och hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därigenom har överträtts.

Justitiekanslerns bedömning

Den sammanlagda handläggningstiden i SH:s mål har onekligen varit längre än önskvärt. En förutsättning för att hans anspråk på ersättning för ideell skada med anledning av den långsamma handläggningen ska kunna bifallas är emellertid att artikel 6.1 i Europakonventionen har varit tillämplig på det aktuella förfarandet.

Justitiekanslern instämmer i Länsrätten i Blekinge läns bedömning att uttagande av särskild avgift för överskjutning av älg inte innefattar en anklagelse om brott enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Förfarandet kan inte heller anses ha gällt SH:s civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i konventionen. Artikel 6.1 i konventionen har alltså enligt Justitiekanslerns uppfattning inte varit tillämplig på processen. SH:s anspråk på skadestånd ska därför avslås.

Artikel 6.1 i Europakonventionen har inte ansetts vara tillämplig på ett domstolsförfarande angående värnpliktstjänstgöringsbetygs överklagbarhet

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår HB:s anspråk.

Ärendet

Anspråket

HB har begärt skadestånd av staten för förlorad arbetsinkomst med 200 000 kr per år som handläggningen av ett mål angående värnpliktstjänstgöringsbetygs överklagbarhet har pågått. Han har som grund för anspråket anfört att handläggningstiden i målet har varit oskäligt lång och hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därigenom har överträtts.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten). I yttrandet anges sammanfattningsvis följande. Målets sammanlagda handläggningstid var fyra år och åtta månader, varav handläggningstiden i Högsta förvaltningsdomstolen var två år och två månader. HB begärde anstånd vid två tillfällen, vilket ledde till en fördröjning av handläggningstiden med ca två månader. Europadomstolen har fastslagit att artikel 6.1 i Europakonventionen är tillämplig under förutsättning att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild person och en annan person eller myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten och att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet. Europadomstolen har i målet Van Marle m.fl. mot Nederländerna funnit att en värdering av kunskaper och erfarenheter som liknar den bedömning som görs vid en skol- eller universitetsexamen ligger så långt från vad som normalt prövas av domstol att det i ett sådant fall inte är fråga om en tvist som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Avgörandet har i doktrinen tolkats på så vis att subjektiva omdömen om kunskaper eller arbetsinsatser i form av betyg eller liknande inte behöver underkastas domstolskontroll (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e uppl. s. 143). Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om artikel 6.1 i Europakonventionen har varit tillämplig i HB:s mål. Oavsett om så har varit fallet, kan handläggningen av målet med hänsyn till att HB:s eget handlande har bidragit till att förlänga handläggningstiden, inte anses ha skett under en oskäligt lång tid.

Justitiekanslerns bedömning

På de skäl som Högsta förvaltningsdomstolen har anfört bedömer Justitiekanslern att det aktuella förfarandet i förvaltningsdomstolarna inte kan anses ha gällt HB:s civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Artikel 6.1 i konventionen har alltså inte varit tillämplig på processen.

Under alla förhållanden finns det inte något som tyder på att HB till följd av den långsamma handläggningen av målet skulle ha drabbats av den inkomstförlust som han har begärt ersättning för.

På grund av det anförda ska HB:s anspråk på skadestånd avslås.

Ifrågasatt överträdelse av repressalieförbudet

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern anser inte att det finns skäl att rikta kritik mot någon företrädare för dåvarande Integrations- och jämställdhetsdepartementet och vidtar inte någon ytterligare åtgärd i ärendet.

Ärendet

Bakgrund

I massmedierna förekom under hösten 2010, bl.a. i en artikel i Expressen den 18 augusti 2010, uppgifter om att en tjänsteman hos Integrations- och jämställdhetsdepartementet hade blivit omplacerad med anledning av att han ansågs ha uttryckt sig olämpligt på sin privata blogg. Tjänstemannen skulle bl.a. ha jämfört islam med nazismen. Efter ett samtal med statssekreteraren skulle han ha fråntagits sina tidigare arbetsuppgifter. Statssekreteraren skulle ha yttrat att det som medarbetaren skrivit var oursäktligt och djupt problematiskt. Uppgifter om saken återgavs också på Politikerbloggen: ”Sabunis medarbetare får nya uppgifter”.

MN vände sig den 19 augusti 2010 genom ett e-postbrev till Justitiekanslern och ifrågasatte med hänvisning till uppgifterna i medierna om departementets agerande var förenligt med den yttrandefrihetsrättsliga regleringen. MN anmälde saken som privatperson och är inte den tjänsteman som avsågs i artikeln. Tjänstemannen har inte själv vänt sig hit i ärendet.

Mot bakgrund bl.a. av det i svensk rätt vedertagna förbudet för myndigheterna mot att vidta repressalier mot offentliganställda som utnyttjar sin yttrandefrihet genom att framträda öppet i medierna med åsikter vilka bedöms som misshagliga, beslöt Justitiekanslern att inhämta ett yttrande från departementet om vad som förevarit i ärendet.

Utredningen

I sitt svar den 2 oktober 2010 anförde departementet följande:

Den tjänsteman som anmälan rör är sedan den 1 november 2008 anställd som departementssekreterare i Regeringskansliet och tills vidare placerad på Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Han tillhör enheten för integration och urban utveckling, där han som handläggare bl.a. har deltagit i enhetens arbete med den s.k. etableringsreformen (se prop. 2009/10:60 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd). Däremot har han inte haft något utredningsuppdrag inom Regeringskansliet.

Expressen publicerade den 18 augusti 2010 en artikel med rubriken "Islam är som nazism" där det framgick att tjänstemannen på sin privata blogg hade skrivit följande: "Islam är som kommunism eller nazism. Det finns inga goda utövare – bara förvirrade eller onda." Blogginlägget hade publicerats den 30 september 2008, dvs. innan tjänstemannen påbörjat sin anställning i Regeringskansliet. Nyheten spreds under dagen till andra nyhetsmedier.

När departementet uppmärksammat nyheten bestämdes att statssekreterare CH skulle företräda departementet i den aktuella frågan. Han tog samma dag i media avstånd från den uppfattning om islam som kommit till uttryck i tjänstemannens blogginlägg. Samma kväll gick statssekreteraren ut med följande kommentar till TT.

”Den tjänsteman på Integrations- och jämställdhetsdepartementet som på en privat blogg gjort ett inlägg om islam har idag lagt ut en ursäkt och förklaring på samma blogg. Jag och [tjänstemannens namn uteslutet här] är dock överens om att den diskussion som uppstått inte gör det möjligt för honom att företräda Integrations- och jämställdhetsdepartementet på samma sätt som tidigare. Han kommer därför att få förändrade arbetsuppgifter inom departementet i framtiden. En diskussion om detta pågår för närvarande.”

Tjänstemannen hade i förväg tagit del av och godkänt texten om vad som överenskommits. Han har därefter haft arbetsuppgifter på departementets analysenhet. Arbetsuppgifterna där består i att ta fram statistik och faktaunderlag samt att göra omvärldsanalyser.

Statssekreteraren har i sina uttalanden i media inte ifrågasatt tjänstemannens rätt att uttrycka sina åsikter. Uttalandena kan inte uppfattas som någonting annat än ett bestämt avståndstagande från innehållet i det aktuella blogginlägget. En arbetsgivare måste kunna bemöta en anställds åsiktsyttringar utan att detta anses kränka den anställdes yttrandefrihet. Av uppenbara skäl kan det vara mycket angeläget för en myndighet att klargöra att myndighetens uppfattning i frågan avviker från en uppfattning som en medarbetare har fört fram.

Förändringarna av tjänstemannens arbetsuppgifter har skett helt i samförstånd mellan den anställde och departementet. Det har alltså inte varit fråga om någon omplacering. Både tjänstemannen och departementet bedömde att en förändring av arbetsuppgifterna var nödvändig och att detta var ett lämpligt sätt att hantera den uppkomna situationen.

Anmälaren har fått del av departementets yttrande.

Justitiekanslern har från Myndigheten för radio och tv inhämtat att den blogg som tjänstemannen uttryckt sig på inte är en sådan webbplats som omfattas av databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen.

Den berörde tjänstemannen har inte hit gett uttryck för någon uppfattning om det inträffade.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.

Yttrandefriheten i vissa medier som bl.a. tidningar, radio och TV samt vissa webbplatser, omfattas av den särskilda grundlagsregleringen i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Denna yttrandefrihet tillkommer självfallet också de offentliganställda. Jag bortser här från de undantag som kan följa av sekretessregleringen.

En grundläggande beståndsdel i den yttrandefrihetsrättsliga regleringen är meddelarskyddet. Detta innebär att den som brukar sin yttrandefrihet inte får utsättas för några sanktioner i andra fall än då detta är uttryckligen angivet i grundlagarna. En tjänsteman som t.ex. låter sig intervjuas av en journalist men vill vara anonym får inte efterforskas. Om tjänstemannen framträder öppet får han inte utsättas för några repressalier. Motsvarande skydd gäller för den som själv offentliggör uppgifter, t.ex. på en grundlagsskyddad webbplats. Varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på medverkan i en tryckt skrift eller ett medium som omfattas av YGL har i princip ansetts vara otillåten, jfr betänkandet Meddelarrätt SOU 1990:12 s. 63.

Det är klarlagt i ärendet att den berörde tjänstemannen framfört sina åsikter på en privat blogg som i och för sig inte omfattas av regleringen i YGL. JO (Hans- Gunnar Axberger) har dock i ett beslut i ett närbesläktat ärende (dnr 149 – 2009 m.fl.) den 25 september 2009 uttalat att bestämmelserna i RF innebär att det också inom regeringsformens ram finns ett motsvarande skydd mot repressalieåtgärder även när TF eller YGL inte kan tillämpas. Det är också enligt min mening ett naturligt synsätt.

Innebörden av yttrandefriheten är bl.a. att det allmänna som arbetsgivare inte får lägga sig i vilka åsikter de anställda har eller hur de brukar sin yttrandefrihet. En offentlig arbetsgivare kan därmed inte av sina anställda kräva att de utanför tjänsten avhåller sig från att ge uttryck för en viss typ av värderingar.

En utgångspunkt för min prövning i ärendet är alltså att den berörde tjänstemannen inte har fått utsättas för några repressalier för de privata åsikter som han framfört på sin blogg. Att publiceringen i detta fall ägde rum innan anställningen påbörjades saknar därvid betydelse.

Principen att en tjänstemans offentligt uttalade åsikter är en privatsak kan dock inte upprätthållas fullständigt undantagslöst. JO har i det nämnda ärendet uttalat bl.a. följande.

Man måste räkna med att exempelvis en beslutsfattare, vars personliga åsikter tilldragit sig uppmärksamhet, i allmänhetens ögon kan framstå som mindre lämpad att handlägga vissa typer av ärenden och att detta någon gång kan ge en myndighet rätt att vidta åtgärder. Det handlar då om att förebygga förtroendeskador av ungefär samma slag som de som riskerar att uppkomma vid jävsförhållanden. Jäv kan som bekant föreligga redan då en beslutsfattare kan synas ha en sådan anknytning till det som ska bedömas att den hos parter och allmänhet är ägnad att ge upphov till ett ifrågasättande av vederbörandes objektivitet. Åtgärder kan därför vara befogade även då det i och för sig saknas faktiska skäl att misstro vederbörande beslutsfattares förmåga att i tjänsten bortse från sina privata uppfattningar.

Enligt JO får vidare en avvägning ske mellan kravet på myndighetens opartiskhet och skyddet för yttrandefriheten. Om utfallet av en sådan avvägning blir att myndigheten har rätt att vidta åtgärder måste dessa stå i proportion till vad som i sammanhanget kan anses absolut nödvändigt. Det torde enligt JO, när sådana konflikter aktualiseras, finnas utrymme för att hitta samförståndslösningar inom ramen för anställningsförhållandet så att man kan finna en lösning som inte behöver betraktas som en repressalieåtgärd.

Den mening som kommer till uttryck i JO:s beslut återspeglar väl vad som får anses vara gällande rätt och jag har ingen annan uppfattning om hur förhållandet bör uppfattas mellan den offentlige arbetsgivaren och den anställde när det gäller den anställdes yttrandefrihet och de krav på tjänsteutövningen som kan anses åvila denne.

När den nu berörde tjänstemannens åsikter uppmärksammades i medierna får det alltså anses naturligt och tillåtet att departementet ville bemöta dessa och klargöra att de inte gav uttryck för departementets synsätt. Detta särskilt som blogguttalandena rörde frågor som har anknytning till departementets verksamhetsområde. Ordvalet i departementets uttalande kan naturligtvis diskuteras och det finns skäl att betona vikten av att ett sådant bemötande utformas med särskilt beaktande av förbudet mot repressalier.

Jag kan inte finna att utredningen ger underlag för bedömningen att den berörde tjänstemannen i detta fall har utsatts för någon otillåten repressalie. Den överenskommelse som har träffats mellan departementet och den anställde synes vara att beteckna som en sådan samförståndslösning som i enlighet med vad JO ansett bör kunna godtas. Det har inte heller framkommit något som tyder på att tjänstemannen i samband med att han fick förändrade arbetsuppgifter har fått sänkt lön eller på annat sätt drabbats av några ofördelaktiga konsekvenser. Som ovan framgått har tjänstemannen inte själv vänt sig hit med några klagomål, utan ärendet har väckts genom en anmälan från en utomstående.

Det anförda leder sammanfattningsvis till slutsatsen att det inte finns skäl att uttala någon kritik mot företrädare för departementet med anledning av det inträffade.

Ärendet är därmed avslutat.

Kritik mot Förvaltningsrätten i Uppsala pga. underlåtenhet att fatta beslut enligt lagen (2009:1058) om förtursförklaring.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar kritik mot Förvaltningsrätten i Uppsala för att domstolen vid två tillfällen underlåtit att fatta beslut enligt lagen (2009:1058) om förtursförklaring, samt för att avgörandet av två mål dröjt nästan ett år trots att de var klara för avgörande.

Ärendet

P-Å uppgav i en anmälan hit den 27 april 2011 att han den 8 april 2010 hade gett in en ansökan om personlig assistans till Förvaltningsrätten i Uppsala men att han ännu inte fått något beslut. Han uppgav även att han begärt att hans mål skulle tas med förtur.

Justitiekanslern inhämtade med anledning av anmälan dagboksblad från förvaltningsrätten beträffande två mål avseende stöd och service till vissa funktionshindrade. På det ena dagboksbladet fanns två anteckningar om att det framställts yrkanden om förtur. Det framgick dock inte av dagboksbladen om detta hade föranlett något beslut av domstolen.

Med anledning av anmälan samt av vad som framgick av dagboksbladen begärde Justitiekanslern att Förvaltningsrätten i Uppsala skulle yttra sig.

Lagmannen LG har anfört följande.

[…]

Förvaltningsrätten har vid en genomgång av handlingarna i målen kunnat konstatera att P-Å i skrivelse inkommen till förvaltningsrätten den 10 december 2010 och i skrivelse inkommen till förvaltningsrätten den 4 april 2011 begärt förtur i mål nr 3304-10.

I skrivelsen inkommen till förvaltningsrätten den 10 december 2010 har P-Å angett att ärendet tagit alldeles för lång tid. I skrivelsen inkommen den 4 april 2011 anges att förtur begärs i ärendet.

Enligt 1 § lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol ska domstolen efter skriftlig ansökan från en enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts. I förvaltningsrättens arbetsordning anges bl.a. följande angående handläggningen av yrkanden om förtur.

”Om enskild part skriftligen begär förtur i ett hos förvaltningsrätten pågående mål ska begäran registreras som ett förvaltningsärende hos domstolen i det administrativa diariet och handläggas skyndsamt. Beslut i ärenden om förtursförklaring fattas av lagmannen efter föredragning av den lagmannen utser. Vid beviljande av förtur kan lagmannen besluta att målet ska fördelas på annan domare eller på annan enhet. Lagmannen kan även besluta att målet sätts ut till muntlig förhandling eller annan åtgärd som är nödvändig för att målet ska kunna tas med förtur. Om målet är fördelat på lagmannen när ansökan om förtursförklaring prövas ska denna prövning göras av lagmannens ställföreträdare. Denne har därvid samma befogenheter som lagmannen annars skulle ha haft.”

Enligt förvaltningsrättens mening har P-Å:s begäran den 10 december 2010 utgjort ett yrkande enligt lagen om förtursförklaring i domstol. Förvaltningsrätten borde således skyndsamt genom ett skriftligt beslut ha tagit ställning till detta yrkande. Förvaltningsrätten kan konstatera att handläggningen av förtursyrkandena inte har hanterats i enlighet med lagen om förtursförklaring i domstol och inte heller i enlighet med domstolens arbetsordning.

På aktkappan i mål nr 3304-10 har antecknats att målet inte bör tas med förtur enligt ämnesansvarig domare. Det finns inget datum som anger när denna bedömning gjorts. Det har vidare inte gått att klarlägga om P-Å har fått något muntligt besked angående bedömningen av förtursyrkandet. Förvaltningsrätten utgår, i frånvaro av tjänsteanteckning, från att något sådant besked inte lämnats. Det har vidare inte kunnat klarläggas varför P-Å inte fått något besked från förvaltningsrätten när han en andra gång begärde förtur.

Förvaltningsrätten finner således att det föreligger flera brister i handläggningen av yrkandena om förtur och beklagar djupt det inträffade.

Vad gäller frågan om handläggningstiden i övrigt kan anses oskäligt lång vill förvaltningsrätten anföra följande. Förvaltningsrätten bildades den 15 februari 2010 genom en sammanslagning av länsrätterna i Västmanlands län och Uppsala län. Därtill fördes kommunerna Sigtuna, Norrtälje och Upplands Väsby till förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten har inte kunnat bemannas tillräckligt med personal till följd av att domstolen först i april 2011 fick lokaler dimensionerade efter måltillströmningen och sammanläggningen. Vid sidan om personalbrist bör framhållas att domstolen lagt ned ett stort arbete på processkartläggning och utarbetande av gemensamma rutiner m.m., vilket tagit mycket tid och kraft i anspråk. Detta har medfört att mål som inte är av förturskaraktär har blivit lidande, vilket är olyckligt men tyvärr ofrånkomligt.

Mål nr 3303-10 och 3304-10 inkom till förvaltningsrätten den 29 mars 2010 och bedömdes klara för avgörande den 19 maj 2010 respektive den 30 juni 2010. Målen avgjordes av förvaltningsrätten den 17 maj 2011. Enligt förvaltningsrättens mening har handläggningstiden varit längre än vad som kan anses acceptabelt under normala förhållanden. Fördröjningen får tillskrivas omorganisationen och den underbemanning som domstolen till följd härav har haft i cirka 15 månader.

Förvaltningsrätten avgör som huvudregel sina mål i den ordning de inkommit till förvaltningsrätten. Så har skett även i förevarande fall.

P-Å har fått tillfälle att lämna synpunkter på Förvaltningsrättens yttrande.

Justitiekanslerns bedömmning

Av 1 § lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol framgår att om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts, ska domstolen efter skriftlig ansökan från en enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen. Något annat formkrav än att ansökan ska vara skriftlig har inte uppställts (se prop. 2008/2009:213 s. 28 f.).

Justitiekanslern delar Förvaltningsrättens i Uppsala bedömning att P-Å vid två tillfällen får anses ha begärt förtursförklaring enligt ovan nämnda lag. Som förvaltningsrätten också anfört borde domstolen skyndsamt ha fattat ett beslut i frågan (se a. prop. s. 27).

Uppgiften att fatta beslut enligt lagen om förtursförklaring åvilar i första hand domstolschefen, dvs. i detta fall lagmannen, se a. prop. s. 10 ff. Detta förutsätter emellertid att han får kännedom om att det inkommit ett yrkande om förtursförklaring. Det måste därvid anses åligga lagmannen att som ett led i styrningen av domstolen uppmärksamma medarbetarna på hur yrkanden om förtursförklaring ska handläggas. I detta fall framgår det tydligt av domstolens arbetsordning att sådana yrkanden skyndsamt ska underställas lagmannens prövning.

Det finns inget i utredningen som tyder på att lagmannen fått kännedom om att P-Å begärt förtursförklaring. Det tycks istället ha brustit vid den för målet ansvarige domarens handläggning, antingen genom att P-Å:s förtursyrkanden inte uppmärksammades, eller att de endast föranledde en anteckning på aktkappan om att målet inte skulle handläggas med förtur. Justitiekanslern konstaterar att yrkandena inte blivit prövade i laglig ordning.

Att domstolen underlåtit att fatta beslut med anledning av begäran om förtursförklaring är allvarligt och förtjänar kritik. Det inträffade kan dock i detta fall enligt Justitiekanslerns mening inte aktualisera något straffansvar för tjänstefel. Det saknas därmed skäl att närmare utreda vem som brustit i handläggningen av P-Å:s yrkanden om förtursförklaring.

Det finns dock anledning att understryka vikten av att en begäran om förtursförklaring handläggs skyndsamt och att rutinerna kring detta är tydliga och väl inarbetade vid domstolen. Justitiekanslern utgår från att det inträffade utgör en engångsföreteelse och att liknande misstag inte kommer att upprepas i framtiden.

När det gäller handläggningstiden i de två aktuella målen har upplysts att de avgjordes genom dom den 17 maj 2011, dvs. drygt ett år efter det att de kom in till domstolen. Det finns inget särskilt lagstadgat skyndsamhetskrav för mål enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (jfr. t.ex. 33 och 34 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga). Däremot gäller enligt 17 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion att mål vid förvaltningsrätt ska avgöras "så snart det kan ske". Bestämmelsen innebär att mål som är klara att avgöras inte får bli liggande under någon längre tid. I förevarande fall har målen varit klara för avgörande i nästan ett år innan dom meddelades. Att målen legat utan åtgärd så länge är givetvis inte acceptabelt och förtjänar kritik.

Sammanfattningsvis finns det således skäl att rikta kritik mot Förvaltningsrätten i Uppsala både för underlåtenheten att fatta beslut med anledning av begäran om förtursförklaring och för att avgörandet av de två målen dröjt nästan ett år trots att de var klara för avgörande. Då bristerna såvitt gäller hanteringen av begäran om förtursförklaring bedöms utgöra en enstaka händelse, och då förvaltningsrätten har vidtagit åtgärder för att komma till rätta med de långa handläggningstiderna, låter jag dock saken bero med här gjorda uttalanden.

Remissyttrande över slutbetänkandet Särskilda spaningsmetoder (SOU 2010:103)

(Departementets dnr Ju2010/10019/L4)

Allmänna synpunkter

Vi vill att Sverige ska vara ett öppet och demokratiskt samhälle som värnar enskildas rättssäkerhet och integritet. Det har emellertid sedan lång tid bedömts vara nödvändigt att låta de brottsbekämpande myndigheterna använda sig av vissa dolda spanings- och utredningsmetoder. De bestämmelser som reglerar det allmännas möjligheter att förebygga och utreda brott måste vara anpassade till verkligheten och också följa samhällsutvecklingen. Teknikens utveckling ger och brottsutvecklingen kan också skapa behov av nya metoder för att polis och åklagare ska kunna utföra sitt arbete. Det är emellertid både ur ett demokratiperspektiv och med hänsyn till de enskilda som berörs av stor vikt att de spaningsmetoder som bedöms vara nödvändiga inom ramen för de brottsbekämpande myndigheternas dolda spanings- och utredningsverksamhet är rättsligt reglerade. Det är fråga om i vissa fall starkt integritetskränkande åtgärder och regleringen måste utformas med noggrant beaktande av grundlagarnas krav och Europakonventionens fri- och rättighetsreglering.

Det är mot den bakgrunden utmärkt att polismetodutredningen fått i uppdrag att lämna ett förslag till lagreglering av de särskilda spaningsmetoder som hittills har kommit till användning med stöd av de allmänna befogenheterna i bl.a. polislagen (1984:387) och att också utreda behovet av vissa nya spaningsmetoder. Inte minst mot bakgrund av de rättsliga problem som i olika sammanhang aktualiserats i samband med polisens infiltrations- och informatörsverksamhet och polisens användning av provokativa åtgärder framstår behovet av en tydligare författningsreglering som angeläget. En sådan reglering får sett i ett större perspektiv anses vara till fördel både för de myndigheter som tillämpar de särskilda spaningsmetoderna och för de individer som blir föremål för dessa.

Utredningens grundläggande utgångspunkt; att förslagen ska syfta till att upprätthålla en effektiv brottsbekämpande verksamhet samtidigt som rättssäkerheten och integritetsskyddet ska förstärkas och byggas ut vid bruket av särskilda spaningsmetoder samt att regleringen ska leva upp till Europakonventionens krav med viss marginal framstår som okontroversiell. Vad som ligger i denna deklaration är dock inte självklart och en allmän reflektion är att utredningen inte tillräckligt beaktat och haft sin utgångspunkt i de grundläggande rättssäkerhets- och demokratiproblem som dold myndighetsutövning av det slag som här avses aktualiserar utan istället i allt för hög grad kommit att präglas av de mera juridiskt tekniska frågorna samtidigt som abstraktionsnivån är hög. Även om det naturligtvis kan vara svårt att exakt beskriva det som är dolt skulle det ha varit önskvärt med någon statistik eller annan form av sammanställning som mera konkret kan bekräfta och beskriva de behov som motiverar användningen av dessa särskilda spaningsmetoder. Enligt utredningen innebär förslaget en lagreglering av en ordning som redan används och får anses tillåten enligt allmänna principer. Jag har svårt att utifrån utredningens redovisning bedöma om detta stämmer fullt ut men även när det gäller sådana metoder som kan anses utgöra en kodifiering av en redan idag gällande ordning måste utgångspunkten givetvis vara att också dessa metoder bör förutsättningslöst övervägas med fokus på rättssäkerhets- och integritetsaspekter och att det därvid skulle kunna finnas skäl att inskränka möjligheten att använda också sådana åtgärder som redan förekommer.

Jag vill även inledningsvis framföra viss tveksamhet inför utredningens val att de spaningsmetoder som behöver lagregleras ska tas in i en ny lag. Det kan framstå som lämpligt att de föreslagna särskilda spaningsmetoderna får en enhetlig reglering som ska gälla oavsett vilken myndighet som har att tillämpa dem. Frågan är dock om det finns skäl att särbehandla dessa metoder när det i grunden handlar om åtgärder som ska ingå som en del inom ramen för sådan brottsutredande verksamhet som redan finns reglerad i främst rättegångsbalken och polislagen. En fördel med att ansluta till det befintliga regelverket bör utöver att regleringen därigenom blir mera tydlig och systematiskt överblickbar också vara att man därmed skulle kunna slippa inrätta en sådan särlösning som utredningen föreslår i form av den s.k. Nämnden och istället hitta former för beslutsfattande och tillsyn som anknyter till nu gällande ordning i fråga om tvångsmedel.

I det nu sagda ligger att det enligt min bedömning innan ett slutligt förslag presenteras för riksdagen bör ske någon form av bredare parlamentarisk beredning av utredningens förslag så att dessa kan förankras och allmänna medborgarintressen beaktas på ett mera fullständigt sätt än vad som varit möjligt inom ramen för utredningen.

Även om jag således menar att det bör ske en fortsatt beredning av ärendet lämnas i det följande vissa synpunkter på de nu framlagda förslagen. I de fall hänvisning sker till ett tidigare remissyttrande av Justitiekanslern avses Justitiekanslerns yttrande den 26 februari 2004 över Beredningens för rättsväsendets utveckling delbetänkande (SOU 2003:74).

Infiltrationsoperationer (avsnitt 4)

När det gäller begreppet infiltration anför utredningen att det saknas en legal definition av infiltrationsbegreppet och att det varken är enkelt eller nödvändigt att göra en sådan definition. Därefter diskuteras emellertid begreppets innebörd och utredningen sammanfattar att en infiltrationsoperation används för att beteckna ”dolda undersökningar där interaktion med målpersonerna bedrivs med hjälp av aktivt vilseledande och där det är fråga om vilseledande som har en viss varaktighet över tiden”. Med en så vidsträckt definition följer nästan automatiskt slutsatsen att någon lagreglering av befogenheten att använda infiltrationsoperationer inte bör föreslås. Utredningen menar att en reglering ändå kommer till stånd genom de förslag till reglering av vissa åtgärder som kan komma att vidtas under en infiltrationsoperation som läggs fram. Frågan är dock om det inte är nödvändigt att av rättssäkerhetsskäl överväga en reglering av infiltration som utredningsmetod. Även om detta inte enkelt låter sig göras och användningen av infiltration begränsas av allmänna rättsprinciper om proportionalitet etc. framstår det som tveksamt att inte lägga fast några formella avgränsningar för när infiltration ska få användas.

En fråga som utredningen kortfattat berör men som bör övervägas ytterligare är hur man avgränsar användningen av infiltration som metod i förhållande till särskilt skyddade friheter som bedrivs inom ramen för bl.a. religiösa eller politiska organisationer. Utredningen hänvisar här endast kortfattat till generella regler om föreningsfrihet m.m. Det skulle även vara värdefullt att ytterligare analysera och försöka beskriva var gränserna bör gå när det gäller att skydda enskildas integritet – såväl infiltratörens som de som infiltreras.

Brottsprovokativa åtgärder (avsnitt 5)

Justitiekanslern har i ett tidigare remissyttrande bl.a. uttryckt uppfattningen att det kan finnas fog för att något utvidga möjligheterna för polisen att tillämpa provokationer men att detta i första hand bör avse s.k. icke riktade brottsprovokationer och att däremot s.k. riktade brottsprovokationer bör tillåtas endast när det är fråga om en förhållandevis stark misstanke om allvarlig brottslighet. Jag konstaterar att det nu framlagda lagförslaget ligger i linje med och tillgodoser detta.

Jag delar vidare utredningens uppfattning att framprovocerade brott inte bör få lagföras.

Utredningen har i kommentaren till stadgandet om att framprovocerade brott inte får lagföras (5 kap. 4 § i lagförslaget) bl.a. uttalat att straffrihet inte kan komma i fråga om den enskilde förmåtts att begå ett brott vid vilket provokativa åtgärder överhuvudtaget inte får företas, t.ex. fullbordad misshandel eller mord eller dråp och att detta framgår av att det i lagtexten talas om att den utsatte ska ha förmåtts till gärningen ”genom provokativa åtgärder som avses i 1 §” (se s. 379 n i slutbetänkandet). I lagförslaget görs dock ingen uttrycklig hänvisning till 1 § (se a a s. 36). Även med en sådan uttrycklig hänvisning är det tveksamt om det med tillräcklig tydlighet framgår att straffrihet inte kan komma i fråga i bl.a. sådana fall som utredningen pekat på.

Annars brottliga gärningar (avsnitt 6)

Som bl.a. JO anfört (se t.ex. beslut den 25 juni 2008 dnr 1772-2007) är det mycket svårt att tänka sig att en polisman kan fullborda ett infiltrationsuppdrag utan att själv någon gång göra sig skyldig till brott. Jag instämmer i denna uppfattning. Mot den bakgrunden har jag förståelse för utredningens bedömning att det finns ett behov från polisens sida att i samband med infiltrationsoperationer kunna utföra vissa gärningar som annars hade varit att anse som brottliga. Detta skulle emellertid innebära att avsteg görs från den grundläggande principen att polisen inte får begå brott. Jag är tveksam till om värdet av en sådan möjlighet uppväger de nackdelar som följer med en sådan ordning. Om en sådan möjlighet ska öppnas är det mycket viktigt att ramarna för ett sådant avsteg noga övervägs och att nyttan av en sådan reglering verkligen kan anses motivera ett införande.

Vad avser de gärningar som i förslaget föreslås kunna bli tillåtna delar jag experten Thomas Nilssons uppfattning att hänvisningen till 23 kap. 5 § brottsbalken (ringa medverkan/ medverkan i mindre mån) mycket lätt kan medföra betydande tolkningssvårigheter och en alltför vittgående tillämpning. Jag ställer mig därför tveksam till lämpligheten av den föreslagna avgränsningen.

Jag vill också peka på att i den mån endast gärningar som kan antas medföra böter tillåts kan det ifrågasättas vilken praktisk betydelse en sådan reglering skulle kunna få i ett infiltrationsuppdrag.

Jag ställer mig även av praktiska skäl tveksam till utredningens förslag att införa ett tillståndsystem i stället för en ansvarsfrihetsgrund, alltså ett system med förhands- i stället för efterhandsprövning. Utformningen av sådana tillstånd framstår som svår att göra i praktiken vilket torde kunna medföra tillämpnings- och handläggningsproblem. Att utredningen har funnit det behövligt att komplettera det föreslagna tillståndssystemet med en mer allmän ansvarsfrihetsregel tyder också på detta.

Tvångsmedelsliknande åtgärder (avsnitt 7)

Justitiekanslern har i ett tidigare remissyttrande sammanfattningsvis uttalat uppfattningen att det finns ett behov av att öka möjligheterna att senarelägga underrättelser om beslag men att det är viktigt att en sådan bestämmelse tillämpas restriktivt. Det framlagda förslaget ledde inte till lagstiftning. Det nu framlagda förslaget överensstämmer med det tidigare. Jag har inte funnit skäl att revidera den uppfattning i frågan som då uttalades.

Biträde av enskilda (avsnitt 8)

Utredningen har i slutbetänkandet redogjort för att både JO och JK flera gånger har uttalat sig när det gäller användningen av privatpersoner som infiltratörer eller provokatörer och att det därvid har framhållits att ett samarbete med enskilda enbart i rena undantagsfall kan vara befogat samt att det under inga omständigheter kan accepteras att polisen har ett organiserat samarbete med enskilda i syfte att provocera fram brottsliga handlingar.

Enligt min mening finns det – inte minst mot bakgrund av de ärenden som föranledde JO att uttala sig i bl.a. denna fråga i det ovan nämnda JO-beslutet – alltjämt skäl att hålla fast vid en mycket restriktiv inställning till biträde av enskilda personer i samband med infiltrationsoperationer eller provokativa åtgärder. Detta innebär emellertid inte att jag inte har förståelse för att de brottsbekämpande myndigheterna kan ha ett mer eller mindre starkt behov av att kunna få ett sådant bistånd. Det är dock mycket viktigt att – hur starkt behovet än är – detta inte i slutändan resulterar i att enskilda anser sig eller kan konstateras ha ”utnyttjats” i den brottsbekämpande verksamheten på ett sätt som inte framstår som godtagbart. Ett uppenbart problem är också att kunna garantera säkerheten för enskilda som biträder på ett sådant aktivt sätt.

Även om utredningen med sitt förslag avsett att tillse att en fortsatt restriktiv hållning upprätthålls ställer jag mig tveksam till om lagförslaget såvitt gäller den ordinarie polisens verksamhet – med sina två olika nivåer – (kap. 7) på ett godtagbart sätt tillgodoser detta. Jag delar inte utredningens uppfattning att enskilda bör kunna biträda brottsbekämpande myndigheter vid brottsprovokationer inom ramen för förundersökning enligt 5 kap. och när det gäller annars brottsliga gärningar enligt 6 kap. i den föreslagna inhämtningslagen. Jag delar dock utredningens uppfattning att Säkerhetspolisen bör kunna anlita enskilda personer i större utsträckning än vad som gäller för övriga brottsbekämpande myndigheter.

Undantag från åtalsplikten (avsnitt 9)

I den mån annars brottsliga gärningar blir tillåtna inom ramen för infiltrationsverksamhet följer att motsvarande regler om undantag från förundersöknings- och åtalsplikten måste införas. Utredningen vill även införa en ytterligare ventil genom att från förundersöknings- och åtalsplikten undanta brott som visserligen kan antas föranleda strängare påföljd än böter, men där brottet har ett avsevärt lägre straffvärde än det brott eller den brottsliga verksamhet som infiltrationsoperationen riktar sig mot. Jag konstaterar att det redan utifrån de ganska kortfattade resonemang som utredningen för om detta framgår att den föreslagna ordningen skulle komma att medföra både praktiska problem och grannlaga bedömningsfrågor som behöver övervägas ytterligare.

Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person (avsnitt 10)

Jag är positiv till att dessa tekniska spaningsmetoder, vilka enligt vad som framgår av betänkandet är viktiga redskap för polisen, lagregleras. Utredningen har gjort bedömningen att dessa metoder inte skiljer sig så mycket från varandra vad gäller integritetsintrång att det finns skäl att föreskriva olika förutsättningar för när de ska få vidtas. Särskilt lokalisering av person men även bildupptagning kan emellertid komma att innefatta uppenbara kränkningar av enskildas integritet. Utredningen menar att man kan åstadkomma en tillfredställande säkerhet genom att lägga beslutsfattandet högre upp i hierarkin när det gäller ”särskilt ingripande åtgärder”. Beskrivningen av vad som ska avses med ”åtgärder av särskilt ingripande slag” och hur proportionalitetsbedömningen ska ske i dessa fall ger dock inte några helt klara besked. Jag har förståelse för att det är svårt att åstadkomma en mera exakt reglering men konstaterar att det även i denna del kan förutskickas tillämpningsproblem i den praktiska hanteringen.

Tillträde till utrymmen i vissa fall för installation m.m. av lokaliseringsutrustning (avsnitt 10.8)

Jag ställer mig tveksam till förslaget om att tillskapa en ny befogenhet som innebär att polisen kan få tillgång till skyddade utrymmen för att bl.a. installera lokaliseringsutrustning. Det är i avsaknad av konkreta exempel svårt att bedöma om behovet av en sådan ny befogenhet är så stort att det kan anses uppväga det integritetsintrång en sådan reglering skulle medföra.

Identifiering och störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning m.m. (avsnitt 11)

Av samma skäl som nyss sagts under föregående rubrik kan det ifrågasättas om det finns ett så stort behov av att använda störsändare att Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna och Tullverket ska undantas från innehavsförbudet. Av utredningens redogörelse för regleringen i vissa andra länder synes den slutsatsen också kunna dras att en sådan användning som nu föreslås endast i någon utsträckning är tillåten utomlands.

Den föreslagna lagregleringen av s.k. IMSI-catchers förefaller såvitt jag kan bedöma vara rimlig och välgrundad.

Rättssäkerhetsgarantier m.m. (avsnitt 12)

Jag har inledningsvis uttalat viss tveksamhet inför förslaget att tillskapa en ny beslutsinstans, den s.k. Nämnden, för beslut om tillstånd till särskilt ingripande åtgärder.

I den mån utredningens förslag leder till lagstiftning bör tillämpningsområdet för offentliga ombud av rättssäkerhetsskäl utvidgas till att omfatta rättens eller den föreslagna nämndens prövning av särskilt ingripande åtgärder.

Enligt min mening bör i så fall även övervägas om det inte är ska införas en redovisningsskyldighet till riksdagen motsvarande den som gäller för användningen av hemliga tvångsmedel.

Jag är i nuläget beredd att godta utredningens bedömning att skyddsintresset medför att tystnadsplikten bör ha företräde framför meddelarfriheten för uppgifter som rör särskilda inhämtningsåtgärder. Jag konstaterar dock samtidigt liksom utredningen att det handlar om en svår avvägning och konstaterar att denna bedömning förutsätter att en slutlig reglering utformas så att hanteringen av de tillåtna särskilda spaningsmetoderna tillgodoser högt ställda rättssäkerhetskrav och det också blir möjligt att i efterhand kontrollera tillämpningen av bestämmelserna.

Klagomål mot ett universitet och mot Socialstyrelsen samt skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till att en antagen student inte kunnat fullfölja läkarutbildning.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår KHS begäran om ersättning av staten.

Justitiekanslern gör vissa uttalanden inom ramen för sin tillsynsuppgift.

Ärendet

Bakgrund

KHS antogs vårterminen 2009 till läkarprogrammet vid Uppsala universitet. På kursen Professionell utveckling 1, som inleds den tredje veckan under läkarprogrammets första termin, ingår verksamhetsförlagd utbildning (VFU) vid vårdcentral. Uppsala universitet skrev till Landstingen i Uppsala, Gävleborgs och Sörmlands län i nu nämnd ordning angående avsikten att placera KHS för praktik på vårdcentral inom respektive landsting. Samtliga tre landsting meddelade Uppsala universitet att de inte skulle komma att bereda KHS praktikplats för de verksamhetsförlagda momenten under läkarutbildningen. De angav att det kommit till deras kännedom att studenten är dömd för mord och att de, med hänvisning till att Socialstyrelsen i beslut daterat 2008-02-11 behandlat frågor om hur brottslighet bedöms vid ansökan om legitimation och därvid bl.a. anfört att det är olämpligt att en person med en sådan bakgrund tjänstgör som hälso- och sjukvårdspersonal på sådant sätt att patientvårdgivar relationer uppstår och att denna bedömning omfattar även de under läkarutbildningen verksamhetsförlagda momenten, skulle följa Socialstyrelsens rekommendation och därmed inte kunde bereda studenten praktikplats. En student som inte deltar i dessa moment kan inte slutföra sin utbildning och ta läkarexamen.

Uppsala universitet underrättade genom en skrivelse den 4 februari 2009 KHS om att inget av de tre tillfrågade landstingen skulle bereda honom praktikplats för de verksamhetsförlagda momenten under läkarutbildningen. Han upplystes om att den delen av läkarutbildningen därför inte kunde genomföras inom universitetet och att det därmed förelåg hinder mot att låta honom genomgå den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen.

Klagomålen och anspråket

KHS har i en skrivelse hit framfört klagomål mot Uppsala universitet och mot Socialstyrelsen samt begärt skadestånd av staten. Han har anfört i huvudsak följande. Uppsala universitets underrättelse till honom har rättslig verkan men han har inte någon möjlighet att överklaga att han inte kan fullfölja studierna i medicin. Uppsala universitet har genom sitt förfarande kringgått de regler som finns rörande avskiljande av studenter. Även Socialstyrelsen har förfarit felaktigt när man uttalat sig i ett beslut om brevsvar i februari 2008. Innehållet i avtalen mellan universitetet och landstingen ger inte landstingen någon rätt att neka en student en praktikplats. Justitiekanslern har att ta ställning till huruvida skadeståndsskyldighet uppkommit för staten genom det som inträffat. KHS har inte angett någon rättslig grund för sitt skadeståndsyrkande.

Utredningen här

Justitiekanslern har begärt in yttranden från Uppsala universitet, Högskoleverket och Socialstyrelsen.

Uppsala universitet har anfört bl.a. följande:

Uppsala universitet har inte begärt hos Högskolans avskiljandenämnd att KHS skall avskiljas från utbildningen eller beslutat om avstängning av honom enligt bestämmelserna om disciplinära åtgärder enligt 10 kap. högskoleförordningen. Det har således inte förelegat något hinder för KHS att deltaga i de teoretiska momenten under läkarprogrammets första termin vid Uppsala universitet. Såsom anges i underrättelsen till KHS den 4 februari 2009 kan emellertid inte den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen genomgås inom universitetet. Om en student genom beslut utanför universitetet inte kan beredas praktikplats föreligger därmed ett hinder för studenten att genomgå den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen.

En väsentlig fråga vid bedömningen om Uppsala universitet genom fel eller försummelse har vållat KHS skada torde vara huruvida universitetet har vidtagit tillräckliga åtgärder för att ordna en praktikplacering. Därvid bör beaktas att Uppsala universitet, när Landstinget i Uppsala län lämnat negativt besked, även vänt sig till "reservalternativen" Landstinget Gävleborg och Landstinget Sörmland. Uppsala universitet har inte funnit det möjligt att efter landstingens tydliga besked kräva att något av landstingen skulle ta emot KHS för praktik.

Vid bedömningen av universitetets handlande bör vidare beaktas att det i lagstiftningen saknas bestämmelser för hur ett lärosäte ska agera när det inte går att ordna praktikplats till en viss student. Det finns med andra ord inget stöd i lagstiftningen för Uppsala universitet att fatta ett formellt beslut i den uppkomna situationen. Det kan i detta sammanhang nämnas att regeringen den 12 februari 2009 har gett uppdrag till Högskoleverket att utreda vissa frågor om antagning och avskiljande av sökande och studenter som till följd av allvarlig brottslighet inte bedöms kunna slutföra hela eller delar av utbildningen. Utgångspunkten för uppdraget till Högskolverket är att det är fråga om situationer som följer eller kan tänkas följa av beslut av en annan myndighet eller motsvarande.

Sammanfattningsvis har Uppsala universitet förståelse för att KHS genom den uppkomna situationen har lidit skada. Mot bakgrund av dels de åtgärder Uppsala universitet har vidtagit genom att vända sig till tre olika landsting, dels problemen med utformningen av den nuvarande lagstiftningen, finner universitetet inte att den uppkomna skadan beror på fel eller försummelser från universitetets sida. Någon skadeståndsskyldighet för staten på grund av Uppsala universitets handlande föreligger därmed inte.

Högskoleverket har i ett yttrande hit i juni 2009 bl.a. anfört följande:

Enligt Högskoleverkets bedömning finns det endast anledning att uttala sig om huruvida skadeståndsskyldighet finns enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen, dvs. om Uppsala universitet har vållat skada genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Några exempel på vad som avses med "fel eller försummelse" är misstag vid tillämpning av författningar, förbiseende av prejudikat och dröjsmål vid behandling av ärenden.

Uppsala universitet måste, trots att det saknas föreskrifter om det, anses ha en skyldighet att vidta åtgärder för att se till att studenten har en plats på en vårdinrättning för att genomgå verksamhetsförlagd utbildning. Universitetet är emellertid beroende av att huvudmännen för hälso- och sjukvården medger att studenten genomgår sådan utbildning inom verksamheten. Någon lagstadgad skyldighet för landstingen att tillhandahålla platser för den verksamhetsförlagda utbildningen finns inte. I stället ingår staten avtal med landstingen...

/-----/

Högskoleverket har i ett kompletterande yttrande i januari 2010 anfört bl.a. följande:

Högskoleverket utgår från de regler som gäller för närvarande, inte från de förslag till författningsändringar som verket lämnar i rapporten Allvarlig brottslighet som hinder mot att genomgå högskoleutbildning (2009:20 R). I denna rapport föreslår verket att bestämmelser ska införas som innebär

- att högskolan är skyldig att vidta åtgärder för att se till att studenten får genomgå praktik eller motsvarande utbildning om godkänt resultat på en kurs förutsätter att studenten genomgått sådan utbildning,

- att högskolan får dra in studentens rätt att genomgå praktiken om högskolan har vidtagit tillräckliga åtgärder för att ordna praktik åt studenten utan att lyckas på grund av omständigheter som beror på studenten,

- att studenten ska ha rätt att överklaga ett beslut om att dra in rätten att genomgå praktik eller motsvarande utbildning.

Någon möjlighet för Uppsala universitet att dra in KHS rätt att genomgå verksamhetsförlagd utbildning finns inte med dagens regler. Att universitetet är skyldigt att vidta åtgärder för att se till att studenten får genomgå praktik eller motsvarande utbildning, får dock anses följa redan av att praktiken (motsvarande) är en del av den utbildning som universitetet erbjuder studenterna. Eftersom lärosätena oftast inte tillhandahåller praktiken inom den egna verksamheten är de beroende av att myndigheter och andra organisationer tillhandahåller praktikplatser. För att få tillgång till praktikplatser för studenter på vård- och lärarutbildningar skriver lärosätena avtal med kommuner och landsting. När dessa tillhandahåller vård eller skolverksamhet är de skyldiga att skydda personer inom verksamheten mot övergrepp. Denna skyldighet kan leda till att en student som exempelvis gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet nekas att genomgå praktiken av praktikanordnaren. I en sådan situation kan inte lärosätet tvinga fram en plats med hänvisning till ett avtal om praktikplatser. Enligt Högskoleverkets mening kan emellertid ett lärosäte i princip inte heller utifrån det gällande regelverket nöja sig med beskedet från en enda praktikanordnare. Krav bör kunna ställas på att lärosätet kontaktar andra praktikanordnare för att försöka ordna en praktikplats åt studenten. Med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet bör det dock vara möjligt för ett lärosäte att komma fram till att det vidtagit ”tillräckliga åtgärder” och ge studenten besked om att han eller hon inte kommer att kunna genomgå praktiken. Högskoleverket anser i detta fall att ytterligare krav inte kan ställas på Uppsala universitet och att skadeståndsskyldighet därför inte föreligger för staten.

Socialstyrelsen har anfört bl.a. följande:

Socialstyrelsen har i ett beslut om brevsvar den 11 februari 2008 besvarat frågor från Karolinska Institutet avseende bl.a. hur brottslighet bedöms vid ansökan om legitimation, (bilaga; här utesluten, JK:s anm). I brevsvaret konstaterar Socialstyrelsen att frågorna är ställda på ett allmänt sätt men påkallade med anledning av en särskild student. Socialstyrelsen betonade att de svar som lämnas utgör information om rättsläget och att en individuell prövning av om legitimation ska meddelas alltid sker i det enskilda fallet och efter ansökan. I brevet redogörs för Socialstyrelsens sedan tidigare (se t.ex. i RÅ 2007 ref. 10 I) uttalade generella uppfattning avseende om en person som har dömts för ett så allvarligt brott som mord, och dessutom till ett långt frihetsberövande straff, kan anses lämplig att inneha legitimation som yrkesutövare inom hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen anser att en sådan person på ett otvetydigt sätt visat sig uppenbart olämplig för detta. Patienter ska kunna känna förtroende för såväl kunskapsnivån som vissa personliga egenskaper hos den yrkesutövare de möter. Det handlar inte om människors rädsla utan deras tillit till en av samhället certifierad yrkesutövare. Att ha gjort sig skyldig till mord innebär att det förtroende som allmänheten har rätt att hysa för en legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården är förbrukat. Det är högst osäkert om detta förtroende kan återvinnas. Socialstyrelsen angav vidare i brevsvaret att det är olämpligt att en person med nämnda bakgrund tjänstgör som hälso- och sjukvårdspersonal på ett sådant sätt att patient- vårdgivarrelation uppstår, och att denna bedömning även omfattar de under läkarutbildningen verksamhetsförlagda momenten.

/----/

Socialstyrelsens bedömning

/----/

Socialstyrelsen har att i sin tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal utföra granskning som syftar till kontroll av att den som är föremål för tillsynen uppfyller de krav som följer av olika författningar på hälso- och sjukvårdsområdet. Därutöver ska tillsynen genom exempelvis rådgivning och information medverka till att skapa goda förutsättningar för god vård och hög patientsäkerhet.

Det bör här anmärkas att Socialstyrelsen inte fattat något beslut avseende KHS. De instanser som dock fattat beslut synes ha hänvisat till ett socialstyrelsens brevsvar till Karolinska Institutet och uttalanden från Socialstyrelsen så som dessa refererats i media. Socialstyrelsen har i anförda sammanhang uttalat sig generellt om möjligheten för en person som blivit dömd till ett långt frihetsberövande straff för mord att kunna arbeta som läkare och erhålla legitimation som läkare i framtiden. Socialstyrelsen anser att det är tveksamt om en person som blivit dömd för ett så grovt brott som mord någonsin kan återställa tilliten till henne eller honom som läkare, men att en individuell prövning får ske i varje enskilt fall. Av detta resonemang följer att en sådan person även borde vara olämplig att delta i verksamhetsförlagd utbildning.

De aktuella landstingen har med hänvisning till Socialstyrelsens uppfattning enligt vad nyss anförts om möjligheten att arbeta som läkare meddelat att de inte kan erbjuda någon praktikplats, dvs. i ett inledande skede av läkarutbildningen. Detta är en bedömning som har gjorts inom det område där landstingen har beslutsbehörighet.

Socialstyrelsen har som framgått ovan inte fattat något beslut som gäller KHS. Socialstyrelsens uttalanden kan inte heller anses gjorda vid myndighetsutövning gentemot honom. Vid denna bedömning har särskilt beaktats att de generella uttalandena inte kan anses bindande för den individuella prövning som ska göras i det enskilda fallet. Inte heller har de haft något nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövning vid Socialstyrelsen (jfr NJA 1987 s. 535). Det bör noteras att Socialstyrelsen först då en läkarstudent fullgjort nionde terminen på medicinsk grundutbildning har möjlighet att fatta ett beslut enligt 5 § Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2000:6) om särskilt förordnande att utöva läkaryrket för icke legitimerade läkare. Först då kan det också bli aktuellt för Socialstyrelsen att fatta ett beslut som innebär myndighetsutövning för KHS

KHS som fått del av de inhämtade yttrandena har därefter inkommit med synpunkter.

Rättslig reglering

Antagning till högskoleutbildning

Enligt 4 kap. 2 § första stycket högskolelagen (1992:1434) avgör den högskola som anordnar en utbildning vilka behörighetsvillkor som ska gälla för att bli antagen till utbildningen. Detta gäller dock inte om annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I 7 kap. högskoleförordningen (1993:100) har regeringen föreskrivit vilka krav på grundläggande behörighet som ska gälla och förutsättningarna för krav på särskild behörighet. Enligt 7 kap. 4 § tredje stycket högskoleförordningen avgörs frågor om antagning av högskolan.

Regler om avskiljande från högskoleutbildning

Enligt 4 kap. 6 § högskolelagen gäller följande.

Regeringen får meddela föreskrifter om att en student tills vidare skall avskiljas från utbildningen i fall då studenten

1. lider av psykisk störning,

2. missbrukar alkohol eller narkotika, eller

3. har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet

Som ytterligare förutsättning för ett avskiljande gäller att det, till följd av något sådant förhållande som avses i första stycket 1-3, bedöms föreligga en påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen.

Regeringen har i 2 § förordningen (2007:989) om avskiljande av studenter från högskoleutbildning angett att en student får avskiljas under de villkor som anges i 4 kap. 6 § högskolelagen.

Avskiljandeförfarandet

Frågor om avskiljande prövas enligt 4 kap. 7 § högskolelagen av en för högskolan gemensam nämnd (Högskolans avskiljandenämnd). Nämndens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol av både studenten och högskolan.

Av förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning framgår att sådana ärenden tas upp av Högskolans avskiljandenämnd endast efter en skriftlig anmälan från rektorn för ett universitet eller en högskola eller den som rektorn har utsett. Ett beslut om avskiljande ska alltid innebära att studenten tills vidare inte får fortsätta den pågående utbildningen. Beslutet ska också innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon annan utbildning av samma slag, om inte avskiljandenämnden beslutar något annat. Beslutet om avskiljande kan också innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon annan högskoleutbildning. Det ska i så fall anges i beslutet. Nämndens beslut ska gälla omedelbart, om inte nämnden bestämmer något annat.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsfrågan

KHS har inte angett någon rättslig grund för sitt skadeståndsyrkande. Som hans anspråk får förstås anser han att han betagits möjligheten att få delta i en utbildning som han blivit antagen till och att han därmed i praktiken avskiljts från utbildningen utan möjlighet att överklaga förfarandet. Han får anses göra gällande att han har drabbats av en förmögenhetsskada på grund av universitetets handlande i och med att hans inträde på arbetsmarknaden försenats eller omintetgjorts.

Justitiekanslern kan inom ramen för statens s.k. frivilliga skadereglering besluta om skadestånd till en enskild under förutsättning att staten är skadeståndsskyldig enligt skadeståndslagen eller någon annan skadeståndsrättslig reglering. I 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) finns en generell bestämmelse om statens skadeståndsskyldighet. Enligt den bestämmelsen skall staten ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet som staten svarar för.

Begreppet myndighetsutövning avser beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna och som i kraft av offentligrättsliga regler får omedelbara rättsverkningar för eller emot den enskilde (prop. 1972:5 s. 311 f.). Karaktäristiskt är att den enskilde står i ett beroendeförhållande till myndigheten, som bestämmer över hans eller hennes rättigheter och skyldigheter på ett sätt som inte förekommer i privaträttsliga sammanhang. För att skada ska anses ha vållats ”vid” myndighetsutövning måste den ha ett visst närmare tidmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen (jfr NJA 1985 s. 696 I).

Sådan skolverksamhet som omfattas av skolplikt har, bortsett från den rena undervisningen, ofta en påtaglig karaktär av myndighetsutövning. När det gäller det frivilliga utbildningsväsendet, dit universitetsutbildning hör, hindrar frivilligheten i och för sig inte att det kan förekomma inslag av myndighetsutövning men utrymmet är mera begränsat än vad som gäller vid utbildning som omfattas av skolplikt. Som exempel på åtgärder som anses innefatta myndighetsutövning vid frivillig utbildning kan nämnas beslut om antagning till viss utbildning, beslut angående disciplinära påföljder, avstängning från undervisningen och examination. (Se t.ex. Bengtsson, Skadeståndsansvar vid myndighetsutövning I, 1976, s. 166 f.)

En utbildningsanordnare som tillhandahåller en utbildning som inte alls överensstämmer med det som kursdeltagarna fått utfästelse om kan bli ersättningsskyldig i vissa fall på avtalsrättslig grund. Även staten kan åläggas ett sådant avtalsrättsligt skadeståndsansvar. Detta förutsätter emellertid att det har träffats ett avtal som staten bryter mot. Universitetsutbildning anses inte grundad på avtal.

Beslut och andra åtgärder som kan hänföras till hur en högskola organiserar utbildningsverksamheten, utformar innehållet i kurserna och informerar studenterna om de kurser som erbjuds utgör inte myndighetsutövning. Sådana beslut och åtgärder har normalt inte heller ett sådant samband med myndighetsutövning att de kan anses ha skett vid myndighetsutövning.

Det finns för närvarande inte något utrymme i de författningar som reglerar högskolornas verksamhet som gör det möjligt att neka att anta en sökande enbart på grund av att han eller hon inte bedöms kunna slutföra hela eller delar av utbildningen eller utöva det yrke som utbildningen förbereder för. Det är inte heller tillåtet att avskilja en student enbart på grund av att studenten inte bedöms kunna slutföra utbildningen eller utöva det framtida yrket. Det har således inte funnits någon möjlighet för Uppsala universitet att besluta att avskilja KHS från utbildningen med anledning av att det förelåg hinder mot att låta honom genomgå den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen. Det har inte heller funnits någon möjlighet för universitetet att besluta att han inte ska ha rätt att genomgå verksamhetsförlagd utbildning. Det skulle inte heller ha varit möjligt för universitetet att neka att anta honom till läkarprogrammet av det skälet att man kunde förutse att det inte skulle bli möjligt låta honom genomgå den verksamhetsförlagda delen av utbildningen eller på grund av att han bedömdes vara olämplig för läkaryrket.

Att KHS inte har kunnat beredas en praktikplats har emellertid utgjort ett hinder för honom att genomgå den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen. Eftersom godkänd praktik är en förutsättning för att få fortsätta på nästa kurs och för examen har universitetets besked i realiteten fått samma konsekvenser för honom som ett faktiskt avskiljande. Det besked som universitetet lämnade genom skrivelsen den 4 februari 2009 bör därmed anses ha skett vid myndighetsutövning.

Frågan är då om Uppsala universitet genom att lämna ett besked till KHS att det förelåg hinder mot att låta honom genomgå den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen har gjort sig skyldig till fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Som Högskoleverket har anfört måste ett universitet anses vara skyldigt att vidta åtgärder för att se till att en student får genomgå praktik eller motsvarande utbildning, eftersom detta är en del av den utbildning som universitetet erbjuder studenterna. Den ordning som gäller idag innebär emellertid att ett universitet kan vara helt beroende av att myndigheter och andra organisationer utanför universitetet tillhandahåller praktikplatser och avtal sluts regelbundet med bl.a. kommuner och landsting om sådana platser. När ett landsting i egenskap av praktikanordnare tillhandahåller vårdpraktikplatser måste givetvis de regler som gäller för landstingets verksamhet iakttas. Detta kan så som skett i detta fall innebära att ett landsting förklarar sig inte vara berett att tillhandahålla en praktikplats till en student som gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Universitetet har då inte någon möjlighet att tvinga fram en plats med hänvisning till avtalet om praktikplatser. Mot den här bakgrunden anser Justitiekanslern att Uppsala universitet genom att vid sitt sökande efter praktikplats åt KHS vända sig till tre olika landsting får anses ha gjort vad som kunnat krävas i den uppkomna situationen. Universitetets agerande kan därför inte anses ha innefattat något fel eller någon försummelse. Någon skadeståndsskyldighet har därför inte uppkommit för staten genom universitetets underrättelse till KHS.

När det gäller det brevsvar den 11 februari 2008 varigenom Socialstyrelsen har besvarat frågor från Karolinska Institutet är dess innehåll inte sådant att det har fått några omedelbara rättsverkningar mot någon enskild. På grund härav samt av de skäl Socialstyrelsen anfört i sitt yttrande kan uttalandena inte anses ha skett vid myndighetsutövning. Redan på grund härav kan det aktuella brevet inte föranleda någon skadeståndsskyldighet för staten.

Tillsynsfrågan

Även om myndigheternas agerande inte kan föranleda skadeståndsansvar för staten väcker det inträffade angelägna frågor som ligger inom ramen för Justitiekanslerns uppdrag att utöva tillsyn över myndigheter och domstolar för regeringens räkning.

Som Uppsala universitet anfört har KHS genom den uppkomna situationen lidit skada. Det står klart att det nuvarande regelsystemet inte på ett rimligt sätt tillgodoser enskilda studenters krav på förutsebarhet och rättssäkerhet och att de nuvarande reglerna också skapar problem för myndigheterna. Ännu allvarligare är det givetvis om de bestämmelser som för närvarande reglerar antagning och avskiljande från utbildning inte tillräckligt beaktar patienters, klienters och elevers intressen och berättigade krav på skydd mot övergrepp och skador.

Som framgått ovan gav regeringen i februari 2009 ett uppdrag till Högskoleverket att utreda vissa frågor om antagning och avskiljande (U2009/766/UH). Uppdraget redovisades i rapporten Allvarlig brottslighet som hinder mot att genomgå högskoleutbildning (2009:20 R). Rapporten bereds inom regeringskansliet men har ännu inte föranlett några lagstiftningsåtgärder. Av rapporten framgår att flera förslag om lämplighetsbedömning vid antagningen och om ändrade avskiljanderegler har lagts fram sedan de nuvarande avskiljandereglerna infördes 1987. Där beskrivs också den registerkontroll av bl.a. lärarstudenter som gäller sedan drygt tio år och det förslag om registerkontroll vid anställning av viss personal inom hälso- och sjukvården som lades fram av Patientsäkerhetsutredningen i betänkandet SOU 2008:117.

Jag uppfattar att Högskoleverkets rapport, delvis på grund av hur uppdraget angetts, har ett för snävt perspektiv. De förslag som presenteras löser enligt min mening inte heller de problem som bl.a. det här ärendet väcker. Av rapporten framgår också att remissinstanserna haft synpunkter på Patientsäkerhetsutredningens förslag och att bl.a. Uppsala universitet menat att frågan om registerkontroll av studenter bör utredas vidare. Jag har under handläggningen av detta ärende haft underhandskontakt med chefen för tillsynsavdelningen på Socialstyrelsen som i sin verksamhet kunnat konstatera att det ur ett patientsäkerhetsperspektiv är viktigt att få till stånd en mera heltäckande utredning av hur bestämmelserna om antagning och avskiljande av studenter vid universitet och högskolor bör vara utformade.

Jag föreslår därför att bestämmelserna om antagning och avskiljande av studenter blir föremål för en mera heltäckande utredning.

Några viktiga hållpunkter för en sådan utredning bör enligt min mening vara;

* Att en samordning måste ske mellan de regler som gäller för antagning och avskiljande av studenter och de som gäller vid utfärdande av legitimation och beslut om anställning.

* Att omsorgen om patienter, klienter och elever måste väga tyngre än den enskilde studentens/yrkesutövarens krav på att få genomgå en viss utbildning eller utöva ett visst yrke. Det framstår t.ex. inte som relevant att tala om en dubbelbestraffning om någon som avtjänat straff för ett brott inte antas eller avstängs eftersom grunden för ett sådant beslut alltid är omsorgen om patienten, klienten eller eleven.

* Att det måste tydligt klargöras vilka omständigheter, i fråga om allvarlig brottslighet vilka brott, som kan utgöra grund för att vägra anta, avskilja, inte anställa eller stänga av en viss individ.

* Att det bör övervägas om det finns omständigheter som bör utgöra absoluta hinder mot att kunna antas till viss utbildning men att ett beslut som baseras på en lämplighetsprövning ska kunna omprövas om nya omständigheter tillkommit.

* Att det ska ske en individuell prövning i varje enskilt fall men att man bör eftersträva en ordning där samma krav ska gälla för alla som genomgår utbildningar och utövar yrken som innefattar patient-, klient- eller elevkontakter. Det är idag t.ex. svårt att förstå varför registerkontroll sker av lärarstudenter men inte av läkarstudenter.

* Att reglerna måste utformas så att den enskilde alltid kan få ett beslut som går att överklaga.

* Att en ordning där den enskilde tillhandahåller ett registerutdrag som en förutsättning för att bli antagen – i linje med vad som synes gälla i Norge – bör övervägas. Även med beaktande av integritetsintresset framstår ett sådant krav som mera rättssäkert och rimligt än att hon eller han efter att ha antagits och påbörjat en utbildning inte tillåts fullfölja den eller vägras legitimation.

Med dessa synpunkter avslutas ärendet här.

Kritik mot Swedavia AB för brister i handläggningen av en begäran om utfående av allmänna handlingar

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar kritik mot Swedavia AB för brister i handläggningen av en begäran om utfående av allmänna handlingar. Justitiekanslern vidtar i övrigt inte någon åtgärd i ärendet.

Ärendet

Anmälan

I en anmälan som kom in till Justitiekanslern den 21 mars 2011 framförde Hjelmco Oil AB (Hjelmco), genom bolagets VD LH, klagomål mot Luftfartsverket och Swedavia AB (Swedavia) avseende hanteringen av en begäran från bolaget om utfående av allmänna handlingar.

Hjelmco har i huvudsak anfört följande. Hjelmco har under en längre tid förgäves försökt få tillgång till vissa allmänna handlingar genom såväl Luftfartsverket som Swedavia. Hjelmco ifrågasätter på vilken rättslig grund de aktuella handlingarna förvaras hos Swedavia. Vidare ifrågasätter Hjelmco ett påstående från Swedavia att Swedavia inte skulle ha att tillämpa offentlighetsprincipen.

Utredningen

Justitiekanslern har i ärendet inhämtat yttranden från Luftfartsverket och Swedavia.

Luftfartsverket har i sitt yttrande anfört följande.

[…]

LFV delades den 1 april 2010 på så sätt att LFVs tidigare bedrivna förvaltning av statens flygplatser överlämnades till det nybildade statliga Swedavia AB (Swedavia). Därvid överlämnades LFVs arkiv såvitt avser flygplatsrelaterade handlingar till Swedavia AB.

Regelverket

Av 2 kap 17 § tryckfrihetsförordningen framgår bl.a. att det i lag får beslutas att regeringen får besluta att allmänna handlingar som hänför sig till myndighets verksamhet vilken skall övertas av enskilt organ (Swedavia) får överlämnas till organet för förvaring om detta behöver handlingarna i verksamheten. Organet skall i fråga om överlämnade handlingar jämställas med myndighet vid tillämpningen av TF 2 kap. 12-16 §§ (utlämnandeprövningen).

Av lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring framgår bl.a. att:

Regeringen får föreskriva att allmänna handlingar som kommit intill eller upprättats hos en statlig myndighet får överlämnas till ett enskilt organ och förvaras där under viss tid utan att handlingarna upphör att vara allmänna om

1. myndigheten skall läggas ned eller upphöra med en viss verksamhet,

2. den verksamhet som handlingarna hänför sig till i fortsättningen skall bedrivas av det enskilda organet och

3. det enskilda organet behöver ha tillgång till handlingarna för att kunna bedriva verksamheten.

Av bilagan till förordningen (1994:1495) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring framgår att allmänna handlingar får överlämnas från LFV till Swedavia.

LFV och Swedavia har därför i samband med delningen och efter samråd med Riksarkivet avtalat att LFVs arkiv avseende flygplatsverksamheten skulle överlämnas till Swedavia, allt i enlighet med ovan nämnda bestämmelser. Swedavia har också i avtalet åtagit sig att hantera handlingarna i enlighet med offentlighetsprincipen och enligt Riksarkivets anvisningar.

LFV konstaterar således att det ankommer på Swedavia att pröva frågor om utlämnande av de allmänna handlingar som förvaras där.

Utlämnandet

LH har hos Swedavia (enligt egen utsaga vid flera tillfällen) begärt att få ta del av en dispositionsplan (fastställd år 2004) för Stockholm Bromma Airport samt handlingar från ett styrelsemöte vid Swedavia AB.

LH har även, inledningsvis per telefon den 10 mars 2011, kontaktat LFV:s registrator för att få ta del av ovan nämnda utvecklingsplan. LFV:s registrator hänvisade honom i ett e-postmeddelande samma dag till Swedavia AB. Efter ytterligare kontakter med LFV blev LH i ett e-postmeddelande av den 22 mars 2011 åter upplyst om att utvecklingsplanen pga. LFV:s delning fanns arkiverad hos Swedavia. Swedavia har därefter lämnat ut den begärda dispositionsplanen men inte handlingarna från styrelsemötet med motiveringen att bolagshandlingar inte omfattas av offentlighetsprincipen.

Yttrande

LFV kan förstå Hjelmbergs besvär men LFV har utan dröjsmål lämnat korrekta besked om var han kunde ta del av den arkiverade dispositionsplanen.

[…]

Swedavia har i sitt yttrande anfört följande.

[…]

Intern information om utlämnande av allmänna handlingar

I information på Swedavias intranät framgår att det i första hand är den registrerade handläggaren för en handling som ska bedöma och fatta beslut om handlingen ska lämnas ut. Vid osäkerhet skall närmaste chef eller jurist konsulteras. I de fall Swedavia, efter sekretessprövning, fattar beslut att inte lämna ut handlingen görs detta av chefsjuristen med fullföljdshänvisning.

Utlämnande av begärda handlingar förvarade hos Swedavia AB

LH har den 3 februari 2011 (härefter samtliga datum under 2011) ställt ett mejl till flygplatsdirektören för Stockholm Bromma flygplats, bilaga 2 [här utelämnad; Justitiekanslerns anmärkning]. I textfältet i mejlet återfinns endast LH:s mejlsignatur. I e-mejlets ämnesrad anges vidare ”Dispositionsplan Bromma flygplats begäran.pdf” och inget ytterligare. Ingenstans i mejltexten framgår att det rör en begäran om utlämnande av allmän handling. En förutsättning för att kunna hantera frågan som en begäran om utlämnande av allmän handling är att mottagaren aktivt öppnat den bifogade PDF-filen. LH har därefter den l7 mars telefonledes kontaktat Swedavia registratur och fått beskedet att handlingen kommer att genomgå sedvanlig sekretessprövning och att han därefter snarast kommer att erhålla besked. Därefter tas dispositionsplanen fram från Bromma varvid det kan konstateras att denna inte behöver sekretessbeläggas varken i sin helhet eller i någon del och därefter ges besked den 22 mars att handlingen kan lämnas ut till LH, bilaga 3 [här utelämnad; Justitiekanslerns anmärkning].

LH har samtidigt den 3 februari i annat brev ställt till mig som VD för Swedavia framställt begäran som är definierad som att LH önskar få ”tillgång till komplett underlag till styrelsen inför detta möte [dec 2010], protokoll från styrelsemötet samt föreliggande beredningsmaterial”, bilaga 4 [här utelämnad; Justitiekanslerns anmärkning]. LH har samma dag kl 18:53 på kvällen genom e-mail erhållit besked att Swedavia uppfattar hans begäran som en begäran om att få ut allmän handling och att handlingar upprättade i Swedavia inte är att betrakta som sådana allmänna handlingar och att Swedavia därför inte kommer att lämna ut det begärda materialet. LH fortsätter korrespondensen följande dag kl 9:06 på förmiddagen och erhåller därefter svar 36 minuter senare, bilaga 4 [här utelämnad; Justitiekanslerns anmärkning].

Sammanfattning

Swedavia har ovan redogjort för den normalt skyndsamma hanteringen i Swedavias verksamhet vid begäran om utlämnande av allmän handling. Swedavia är väl införstått med det regelverk som reglerar Swedavias åtagande att, efter sedvanlig sekretessprövning, lämna ut sådana handlingar som är att definiera som allmänna handlingar. I samband med bolagiseringen av flygplatsverksamheten beslutades att Swedavia fortsättningsvis skulle följa samma rutiner som LFV för utlämnande av allmän handling. I åtagandet att följa samma rutiner som i LFV är inbegripet att en begäran om utlämnande av allmänhandling ska hanteras skyndsamt.

Det nu aktuella mejlet till flygplatsdirektören på Bromma av den 3 februari har dock varit dock så otydligt formulerat att det vid en genomgång av mottagarens Inkorg inte rimligen kunde uppfattas som en begäran om utlämnande av allmän handling. Det finns krav på att en begäran om utlämnande av allmän handling skall vara så precist formulerad att det faktiskt finns möjlighet för myndigheten att lämna ut det som efterfrågas. Innan myndigheten/organet får en möjlighet att pröva om handlingen skall lämnas ut bör det kunna ställas krav på att begäran skall vara så tydlig att mottagaren förstår att det rör sig om en begäran om utlämnande av allmän handling.

Sammanfattningsvis har Swedavia vid de framställningar som gjorts av LH varit mycket tillmötesgående och hanterat ärendena med största skyndsamhet, allt i enlighet med Swedavias rutiner för utlämnande av allmän handling. I det aktuella fallet kan det bara konstateras att LH:s mejl av den 3 februari inte uppfattats som en begäran om utlämnande av allmän handling och därför heller inte behandlats som en sådan. Så snart förfrågan tydliggjordes genom LH:s telefonkontakt med Swedavia den 17 mars hanterades förfrågan enligt rutinerna och utlämnande skedde den 23 mars.

[…]

Hjelmco har kommenterat Luftfartsverkets och Swedavias yttranden och har därvid anfört i huvudsak följande.

Den 2 februari 2011, dvs. dagen innan det aktuella e-postmeddelandet med Hjelmcos begäran sändes till flygplatsdirektören på Bromma flygplats, hölls ett möte mellan Swedavia och arrendatorerna på flygplatsen med anledning av att 35 arrendatorer – däribland Hjelmco – hade blivit uppsagda. Flygplatsdirektören var närvarande vid detta möte. Hjelmcos e-postmeddelande den 3 februari 2011 till flygplatsdirektören innehöll komplett kontaktinformation. Eventuell oklarhet om vad ärendet avsåg kunde enkelt ha avhjälpts genom ett telefonsamtal eller ett e-postmeddelande.

En likartad händelse utspelade sig senare under år 2011. Hjelmcos försök att då ta del av en annan handling misslyckades eftersom handlingen enligt Swedavia inte existerade. Först när den erhölls från annan källa erkändes att handlingen existerade.

Det föreligger en tvist mellan arrendatorerna och Swedavia. Hjelmco hemställer att Justitiekanslern i särskild ordning informerar regeringen om det olustiga och omoraliska i att en part i tvist med en annan part (Hjelmco mot Swedavia) som samtidigt är myndighet när det gäller arkivering av offentliga handlingar till denna part måste offentliggöra sina frågor och blotta sitt informationsbehov. Juridisk handläggare inom Swedavia gentemot part i tvist kan således vara samma handläggare som är myndighet mot samma part när det gäller tillgång till offentliga handlingar.

Justitiekanslerns bedömning

Justitiekanslerns tillsyn

Justitiekanslerns tillsynsuppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

Justitiekanslern har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet, i nu aktuellt ärende Luftfartsverket, följer lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina uppgifter. Tillsynen över den offentliga verksamheten är inriktad främst på att olika frågor handläggs på ett formellt riktigt sätt utifrån de krav författningsregleringen ställer upp.

Justitiekanslern har generellt sett inte tillsyn över enskilda organ. Justitiekanslern har emellertid tillsyn över den som innehar en tjänst eller ett uppdrag som innefattar myndighetsutövning, såvitt avser denna verksamhet (se 3 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn). Prövning av frågor som rör utlämnande av allmänna handlingar är att anse som myndighetsutövning. Justitiekanslern har således tillsyn över Swedavias verksamhet i denna del.

Bestämmelser i tryckfrihetsförordningen m.m.

Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF) ska en allmän handling som får lämnas ut, och som alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse, på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av den. Av 2 kap. 13 § TF följer att den som önskar ta del av handlingen även har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. Riksdagens ombudsmän (JO) har i ett flertal beslut uttalat att innebörden härav är att besked i en utlämnandefråga bör lämnas redan samma dag som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Ett visst dröjsmål är vidare ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material.

Det är naturligtvis av fundamental betydelse att myndigheter och andra organ som har att tillämpa reglerna om utlämnande av allmänna handlingar i TF handlägger dylika ärenden på ett korrekt sätt. En allmän handling ska alltså lämnas ut genast eller så snart det kan ske och en kopia av en allmän handling ska tillhandahållas skyndsamt. Det torde i regel kunna bli fråga om högst någon eller några dagars väntan.

Handläggningen hos Luftfartsverket

Av utredningen framgår att Luftfartsverkets handläggning av Hjelmcos begäran har skett i enlighet med gällande författningsregler om utlämnande av allmänna handlingar. Det saknas således skäl att vidta någon ytterligare åtgärd här med anledning av Luftfartsverkets hantering av bolagets begäran.

Handläggningen hos Swedavia

Av utredningen framgår, såvitt nu är av intresse, att Hjelmco i ett e-brev den 3 februari 2011 vände sig till flygplatsdirektören för Bromma flygplats med en begäran om att få ta del av allmänna handlingar. Det ankom då på flygplatsdirektören att skyndsamt behandla bolagets begäran.

Justitiekanslern, som har tagit del av Hjelmcos e-brev och därtill fogad PDF-fil, konstaterar att det redan av texten i e-brevets ämnesrad, ”Dispositionsplan Bromma flygplats begäran.pdf”, framgår att e-brevet innehåller en begäran av något slag. Den till meddelandet fogade PDF-filen, som är ett vedertaget filformat, kan inte uppfattas på något annat sätt än en begäran från bolaget att få ta del av vissa handlingar.

Swedavias yttrande hit ger vid handen att Swedavia, i vart fall fram till dess att Hjelmco den 17 mars 2011 åter tog kontakt med Swedavia i ärendet, underlät att öppna bilagan till e-postmeddelandet.

Swedavias skyldigheter enligt TF:s föreskrifter om handlingsoffentlighet innefattar att Swedavia aktivt och skyndsamt tar del av samtliga dit inkomna handlingar, även i de fall dessa ges in i form av bilagor till e-postmed-delanden. Även om det av texten i e-brevets ämnesrad inte kunde direkt utläsas att begäran avsåg att få ta del av allmänna handlingar har det ålegat Swedavia att ta del av bilagan. Justitiekanslern, som saknar närmare kännedom om Swedavias riktlinjer för e-posthantering, konstaterar att bolaget – mot bakgrund av vad som har framkommit i nu aktuellt ärende – synes ha bristfälliga rutiner för hantering av inkomna e-postmeddelanden och utlämnande av allmänna handlingar.

Swedavias handläggning har inte varit förenlig med bestämmelserna i TF och förtjänar kritik. Jag förutsätter att Swedavia ser över sina rutiner för e-posthantering i syfte att tillse att TF:s föreskrifter om handlingsoffentlighet i fortsättningen kan uppfyllas.

Vad Hjelmco i övrigt har anfört föranleder inte något uttalande eller någon åtgärd från min sida.

Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda.

Remissyttrande över betänkandet Skadestånd och Europakonventionen (SOU 2010:87)

Betänkandet Skadestånd och Europakonventionen (SOU 2010:87)

(Departementets diarienummer Ju2010/9314/L2)

Allmänna synpunkter

Utredningen har ingående och på ett mycket förtjänstfullt sätt analyserat omfattningen av statens skadeståndsskyldighet vid överträdelser av Europakonventionen. De förslag till lagändringar som läggs fram innebär enligt Justitiekanslerns mening en önskvärd och tydlig reglering i enlighet med den nationella rättspraxis på området som har utvecklats av Högsta domstolen på senare år.

Den föreslagna regleringen är lättöverskådlig och kommer att underlätta förfarandet för enskilda personer som vill göra gällande att de har drabbats av konventionsöverträdelser från det allmännas sida. Ur ett rättssäkerhets-perspektiv framstår därför de föreslagna lagändringarna som en klar förbättring i förhållande till att endast vara hänvisad till de principer som har vuxit fram genom rättspraxis. Vidare tydliggörs genom utredningens förslag att Sverige uppfyller sitt åtagande att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen och förslagen bör dessutom innebära att Sverige bidrar till att minska arbetsbördan för den alltför hårt belastade Europadomstolen.

Justitiekanslern tillstyrker utredningens samtliga lagförslag.

Utredningens redogörelse och analys i betänkandet kommer även att vara till stor nytta i den praktiska rättstillämpningen; inte minst hos Justitiekanslern inom ramen för statens frivilliga skadereglering.

Nedan kommer Justitiekanslern att redogöra för vissa av sina erfarenheter i fråga om skadestånd och Europakonventionen samt lämna vissa mer konkreta synpunkter på betänkandet.

Justitiekanslerns allmänna erfarenheter

Utredningen har i avsnitt 4.4.4 redogjort för Justitiekanslerns verksamhet inom ramen för statens frivilliga skadereglering och hänvisat till vissa beslut där Justitiekanslern har tillerkänt enskilda personer ersättning för ideell skada vid överträdelser av Europakonventionen. Det kan beträffande Justitiekanslerns allmänna erfarenheter på området tilläggas följande.

Justitiekanslern har inom ramen för statens frivilliga skadereglering, från hösten 2007 och framåt, handlagt ett stort antal skadeståndsanspråk som framställts med hänvisning till överträdelser av Europakonventionen. Antalet ärenden i denna kategori sköt i höjden när Justitiekanslern på hösten 2007, efter det att Högsta domstolen hade lagt fast praxis på området under åren 2003-2007, fick stöd för att tillerkänna sökande ersättning för ideell skada vid konventionsöverträdelser. Det finns inte något enkelt sätt att bland de ca 3 000 skadeståndsärenden som Justitiekanslern årligen handlägger urskilja antalet anspråk där sökanden hänvisat till konventionsöverträdelser, men uppskattningsvis rör det sig om sammanlagt närmare 1 000 ärenden under drygt tre års tid. Under samma tidsperiod har Justitiekanslern också företrätt staten i ett flertal rättegångar vid nationella domstolar där kärandena har gjort gällande att det har förekommit överträdelser av Europakonventionen.

Den klart största andelen av de nämnda anspråken har gällt ersättning för ideell skada vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Över 400 ärenden där sådana anspråk framställts har handlagts från och med november 2009. Bakgrunden till dessa ärenden var att organisationen Centrum för rättvisa, efter en genomgång av Regeringsrättens handläggningstider, brevledes hade informerat ca 2 000 personer om att de hade möjlighet att begära skadestånd av staten. Med användande av en av Centrum för rättvisa utformad blankett begärde därefter alltså mer än 400 personer skadestånd hos Justitiekanslern med hänvisning till långa handläggningstider hos Regeringsrätten. Fler än hälften av dessa anspråk har bifallits helt eller delvis. Ersättningen för ideell skada har därvid av Justitiekanslern bestämts till mellan 10 000 kr och 30 000 kr. Domstolsverket har totalt utbetalat ca fyra miljoner kr.

Justitiekanslern har vidare, som utredningen angett, handlagt ett stort antal ärenden, där anmälan avsett registreringar i Säkerhetspolisens register. I dessa drygt 160 ärenden har aktualiserats tillämpning av artiklarna 8, 10, 11 och 13 i Europakonventionen.

I enstaka ärenden där enskilda framställt anspråk på ersättning har det även förekommit påståenden om överträdelser av konventionen i andra avseenden, bl.a. har frågor om överträdelser av artikel 5 respektive artikel 7 i konventionen behandlats.

Utredningens utgångspunkter m.m.

Utifrån sina erfarenheter instämmer Justitiekanslern helt i utredningens utgångspunkter för dess överväganden och anser i likhet med utredningen att det är angeläget att genom lagstiftning klargöra rättsläget avseende reparativa rättsmedel vid överträdelser av Europakonventionen. En skadeståndsregel som den föreslagna, som alltså vilar på en konventionsrättslig ansvarsgrund, blir tydlig för den enskilde rättssökanden och avspeglar det gällande rättsläget.

Det är emellertid av största vikt att, såsom utredningen har gjort, framhålla att ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen i många fall kan och bör ta en annan form än skadestånd. Skadestånd vid konventionsöverträdelser har snarast karaktären av en sista utväg när det allmänna på annat sätt inte har förmått förhindra eller avhjälpa en överträdelse. Det föreslagna andra stycket i 3 kap. 3 § skadeståndslagen kan visserligen te sig något främmande ur ett rent skadeståndsrättsligt perspektiv: ”Skadestånd […] ska bara utgå om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen”, men är enligt Justitiekanslerns uppfattning nödvändig och viktig för att tydliggöra vilken funktion skadeståndet har att fylla vid konventionsöverträdelser vid sidan av andra rättsmedel.

Kretsen av ersättningsberättigade

Frågan om vilka personer som är ersättningsberättigade vid skadestånds-grundande fel hör till de svårare och mer omdiskuterade inom skadestånds-rätten och kan inte besvaras generellt. Som utredningen har konstaterat måste frågan vid konventionsöverträdelser prövas utifrån vilken rättighet som har åsidosatts.

Justitiekanslern har för sin del funnit att det vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig enligt artikel 6.1 i Europakonventionen enbart är parterna i den bakomliggande rättegången, oavsett om det är fråga om fysiska eller juridiska personer, som kan tillerkännas ersättning (se t.ex. Justitiekanslerns beslut i ärendena dnr 3933-10-40 och 7188-10-40).

Justitiekanslern har alltså tillerkänt även juridiska personer ersättning för ideell skada vid överträdelser av artikel 6.1 i Europakonventionen. I ett fall avseende långsam handläggning har Justitiekanslern emellertid funnit att ett aktiebolag inte har drabbats av någon ersättningsgill ideell skada (dnr 2944-10-40). Det kan tilläggas att anspråken från juridiska personer på konven-tionsrättslig grund har varit mycket få i förhållande till de anspråk som ingetts från fysiska personer.

Utredningen har i detta sammanhang nämnt att Europadomstolen tillåtit personer som var enda aktieägare i bolag att föra talan i domstolen parallellt med bolagen (se s. 380; uttalandet gäller målen Västberga Taxi AB och Vulic respektive Rey m.fl.). Det bör dock noteras att dessa fysiska personer även för egen del – vid sidan av de juridiska personerna – hade varit parter i de bakomliggande processer där överträdelser av rättigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen uppgavs ha förekommit. De skulle därför även med tillämpning av gällande nationella process- och skadeståndsrättsliga principer ansetts ha talerätt och ingå i kretsen av ersättningsberättigade om de hade vänt sig till Justitiekanslern eller nationell domstol med sina anspråk.

Det kan här även vara av intresse att ta upp Justitiekanslerns beslut i ärendet dnr 590-09-40. I detta ärende prövade Justitiekanslern ett anspråk från ett aktiebolag i konkurs efter att det hade klartgjorts att konkursförvaltaren för konkursboets räkning hade avstått från att göra gällande den eventuella skadeståndsfordran mot staten.

Vid bedömningen av vilka personer som kan tillerkännas skadestånd vid konventionsöverträdelser måste Europadomstolens praxis givetvis beaktas, men det finns enligt Justitiekanslerns uppfattning i dagsläget inte något som tyder på att nationella principer beträffande kretsen av ersättningsberättigade skulle stå i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen.

Ersättningsnivåer

När det gäller överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid har den generella nivån på ersättningen för ideell skada på det nationella planet varit omdiskuterad. Den diskussionen har dock avtagit efter Högsta domstolens avgörande NJA 2010 s. 363 och Svea hovrätts avgöranden den 18 juni respektive den 18 november 2010 (mål nr T 9082-09 och T 4189-10; dessa avgöranden har dock inte vunnit laga kraft). Med hänvisning till dessa avgöranden beslutar Justitiekanslern numera, under förutsättning att övriga förutsättningar för ideellt skadestånd är uppfyllda, vid överträdelser av artikel 6.1 i konventionen vanligtvis om ersättning med 10 000 kr – 30 000 kr. En prövning görs dock av omständigheterna i varje enskilt fall och i vissa ärenden har även högre ersättning än 30 000 kr beslutats. (Se t.ex. ärende dnr 5478-08-40, där ersättningen bestämdes till 50 000 kr.)

Justitiekanslern instämmer i utredningens analys och överväganden i fråga om nivån på ersättningen för ideell skada vid konventionsöverträdelser i allmänhet och i fall av långsam handläggning i synnerhet. Av särskilt intresse är därvid att det, i enlighet med vad Högsta domstolen också uttalat, betonas att det finns nära ett samband mellan nuvarande bestämmelser om kränkningsersättning i skadeståndslagen och den ideella skada som kan ersättas vid konventionsöverträdelser.

Preskriptionsfrågor

Justitiekanslern har i ett par ärenden på senare tid haft att ta ställning till frågor om preskription vid anspråk på ersättning för ideell skada vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid. Justitiekanslern har därvid anslutit sig till utredningens synsätt beträffande preskription (se t.ex. ärende dnr 32-10-40).

Det kan emellertid anmärkas att de fri- och rättigheter som Europakonven-tionen syftar till att säkerställa, och som det ankommer på konventions-staterna att tillförsäkra de enskilda, knappast är att betrakta som fordringar i preskriptionslagens mening. En begäran om att få en överträdelse av en sådan fri- eller rättighet fastställd utan att skadestånd begärs torde inte heller kunna bli föremål för preskription. Frågan om hur påståenden om konventionskränkningar utan samband med skadeståndsanspråk ska behandlas måste emellertid anses ligga vid sidan av utredningens uppdrag.

Anspråk från dödsbo (jämför 6 kap. 3 § skadeståndslagen)

Enligt 6 kap. 3 § skadeståndslagen faller rätten till ersättning för fysiskt och psykiskt lidande samt för särskilda olägenheter bort, om den skadelidande avlider innan krav på sådan ersättning har framställts. Detsamma gäller rätten till ersättning för kränkning.

Bestämmelsen gäller ideellt skadestånd enligt skadeståndslagen. Vad som gäller beträffande ersättning för icke ekonomisk skada som utgår enligt annan lagstiftning anses vara oklart (se t.ex. Bengtsson och Strömbäck, Skadeståndslagen – En kommentar, tredje upplagan, s. 372). Justitiekanslern har för sin del ansett att även rätten till ersättning för sådan ideell skada som kan utgå vid överträdelser av Europakonventionen bör falla bort när den skadelidande har avlidit utan att framställa ett sådant anspråk.

Justitiekanslern har följaktligen avslagit ett anspråk på ersättning för ideell skada från ett dödsbo som till stöd för anspråket gjorde gällande att det hade förekommit oskäligt lång handläggningstid i en tidigare rättegång där den avlidne hade varit part (se ärende dnr 7619-09-40). Det kan nämnas att Justitiekanslern också har tillämpat 6 kap. 3 § skadeståndslagen analogt beträffande anspråk på ersättning för lidande enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (se ärende dnr 4436-10-41).

Justitiekanslern vill mot den bakgrunden väcka frågan om det inte av 6 kap. 3 § skadeståndslagen uttryckligen bör framgå att rätten till ersättning för ideell skada som kan utgå enligt den föreslagna bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 2 skadeståndslagen faller bort när den skadelidande har avlidit utan att framställa ett sådant anspråk.

Rättegångskostnadsfrågor

En tillämpning av den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 7 § skadestånds-lagen om rättegångskostnad förutsätter att en skadeståndstalan har ogillats trots att det konstaterats att en överträdelse av en rättighet enligt Europakonventionen har förekommit. Det är för Justitiekanslern inte känt att det vid nationell domstol hittills har förekommit något fall där det hade kunnat bli aktuellt att tillämpa en sådan bestämmelse.

Bestämmelsen i 18 kap. 4 rättegångsbalken ger redan nu stora möjligheter för domstolarna att fördela rättegångskostnaderna med hänsyn till de krav som följer av Europakonventionen. Dagens reglering ger tveklöst utrymme för att behandla den som endast delvis vinner framgång med en skade-ståndstalan på konventionsrättslig grund på ett mer förmånligt sätt i rätte-gångskostnadshänseende än vad som annars skulle vara fallet (jfr NJA 2010 s. 363 och Fitger, Rättegångsbalken I, s. 18:23).

Med beaktande av dels det starkt begränsade tillämpningsområdet, dels den reglering som finns redan idag kan det praktiska behovet att den föreslagna bestämmelsen ifrågasättas. Det kan dock inte uteslutas att regeln i vissa särpräglade fall skulle kunna vara av värde med hänsyn till Sveriges konventionsåtaganden och Justitiekanslern vill mot den bakgrunden inte motsätta sig förslaget.

Det kan emellertid inte uteslutas att en regel som den föreslagna i den praktiska rättstillämpningen skulle kunna få genomslag i andra fall än när den är direkt tillämplig, vilket i så fall skulle kunna motverka rättegångskostnadsreglernas handlingsdirigerande effekt. Det är med hänsyn härtill angeläget att utrymmet för möjligheten att frångå huvudprinciperna för kostnadsfördelningen enligt 18 kap. rättegångsbalken tydligt anges av lagstiftaren. Enligt Justitiekanslerns uppfattning bör ett sådant utrymme i vart fall inte vara större än enligt det förslag som har lagts fram av utredningen.

Forumregeln i 3 kap. 10 § skadeståndslagen

Justitiekanslern har inte minst på senare år kunnat konstatera att forumregeln i 3 kap. 10 § skadeståndslagen vållar förhållandevis stora problem i den praktiska rättstillämpningen. Enskilda parter, även företrädda av advokater, har vid flera tillfällen väckt talan mot staten vid fel forum (tingsrätt i stället för hovrätt eller Högsta domstolen i stället för tingsrätt) och tingsrätter har också vid flera tillfällen utfärdat stämning trots att rätten enligt 3 kap. 10 § skadeståndslagen har saknat behörighet att ta upp det framställda käromålet till prövning. De av utredningen nu föreslagna bestämmelserna innebär att ännu större komplikationer kan förväntas uppkomma om bestämmelsen i 3 kap. 10 § skadeståndslagen kvarstår oförändrad.

Justitiekanslern har tidigare föreslagit att bestämmelsen i 3 kap. 10 § skadeståndslagen skulle ändras på visst sätt (se s. 451 f. i betänkandet). Med hänsyn till den rättsutveckling som har skett sedan dess är det emellertid nu Justitiekanslerns uppfattning, av de skäl som utredningen har anfört och med beaktande av Justitiekanslerns egna iakttagelser, att det mest ändamålsenliga är att – som utredningen föreslår – upphäva bestämmelsen.

Taleförbudet i 3 kap. 7 § skadeståndslagen

Utredningen anser att det krävs en mer grundläggande och omfattande ana-lys för att ta ställning till huruvida taleförbudet i 3 kap. 7 § skadestånds-lagen bör ändras eller upphävas. Jag har för snart femton år sedan, i min dåvarande roll som utredare, föreslagit att taleförbudsregeln bör upphävas (se SOU 1997:194, s. 145 ff.) och vidhåller för egen del alltjämt den uppfattningen. Mot bakgrund av det som utredningen nu anför nöjer sig dock Justitiekanslern med att betona att även den bestämmelsen medför uppenbara tillämpningsproblem, inte minst när talan förs med anförande av alternativa grunder, vilket t.ex. är tämligen frekvent förekommande i EU-rättsliga sammanhang. Det kan också konstateras att eftersom bestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen endast är tillämplig på en talan enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen framstår de principiella skälen för bestämmelsen numera inte som lika vägande som tidigare. Enligt Justitiekanslerns mening är det angeläget att frågan huruvida taleförbudsbestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen bör ändras eller upphävas ytterligare övervägs.

Justitiekanslerns roll som skadereglerare i framtiden

Justitiekanslern har på senare år gjort stora ansträngningar för att bidra till att staten uppfyller kravet på ett effektivt rättsmedel i den mening som avses i artikel 13 i Europakonventionen. Här kan exempelvis framhållas att de mer än 400 anspråk, där enskilda begärde ersättning på grund av lång handläggningstid i Regeringsrätten, vilka kom in till Justitiekanslern under några månaders tid med början i november 2009, kunnat avgöras inom ca ett års tid. Detta resultat måste betecknas som mycket gott, ställt i relation till de resurser Justitiekanslern förfogar över. Ur såväl enskilda rättssökandes som statens perspektiv finns det emellertid skäl att eftersträva kortare handläggningstider än de nuvarande.

En snabbare hantering av skadeståndsanspråken hos Justitiekanslern förutsätter emellertid en ökad resurstilldelning till myndigheten. Justitiekanslern instämmer i utredningens slutsats att en sådan satsning på statens frivilliga skadereglering skulle medföra att statens totala kostnader för hanteringen av anspråk med anledning av konventionsöverträdelser kan hållas nere. Att skadeståndsanspråk mot staten kan hanteras inom ramen för Justitiekanslerns frivilliga skadereglering är således något som staten av statsfinansiella skäl har anledning att eftersträva men en sådan ordning är också den som, väl genomförd, bäst gagnar medborgarnas intressen.

Det kan avslutningsvis framhållas att medan nationella domstolar från år 2007 och framåt handlagt något tiotal processer angående skadestånd på grund av konventionsöverträdelser så har Justitiekanslern inom ramen för statens frivilliga skadereglering tagit ställning till nästan 1 000 anspråk på skadestånd med hänvisning till sådana överträdelser. Endast i ett fåtal av de fall där Justitiekanslern reglerat anspråk på konventionsrättslig grund har sökanden valt att därefter ansöka om stämning mot staten i domstol. Såvitt känt har antalet inkomna klagomål mot Sverige i Europadomstolen grundade på påståenden om oskäligt lång handläggningstid också minskat avsevärt under motsvarande period. Det bör därför även kunna antas att en satsning på statens frivilliga skadereglering kan minska arbetsbördan inte bara för nationella domstolar utan även för Europadomstolen.

Fråga om hur den relevanta tidsperioden enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska beräknas i ett brottmål

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår ET:s anspråk.

Ärendet

Anspråket

ET har, som han får uppfattas, begärt ersättning av staten för ideell skada med 182 500 kr. Han har som grund för anspråket anfört att handläggningstiden i ett brottmål angående grov förskingring m.m. har varit oskäligt lång och att hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därigenom har överträtts. Han har därvid hänvisat till ett beslut från JO (JO:s dnr 4610-2007).

Utredningen

Justitiekanslern har hämtat in och tagit del av följande handlingar. JO:s beslut den 14 februari 2008, Åklagarmyndighetens dagboksblad (dnr 401A-4403-02), Stenungsunds tingsrätts förordnande om offentlig försvarare den 7 september 2005 (mål nr B 1044-05), Göteborgs tingsrätts dom den 17 december 2007 (mål nr B 3089-06) samt Hovrätten för Västra Sveriges dom den 10 april 2008 (mål nr B 1225-08).

Justitiekanslern har även inhämtat uppgift från Polismyndigheten i Västra Götaland om att förhör hölls med ET den 31 januari 2006 och han i samband därmed delgavs misstanke om brott.

I JO:s beslut anges bl.a. följande. ET antecknades som skäligen misstänkt i december 2002. Under två års tid synes inga åtgärder ha vidtagits hos polisen. I mars 2006 slutredovisades ärendena. Åtal väcktes vid Göteborgs tingsrätt den 28 mars 2006. Efter den 5 maj 2006 vidtogs inte någon åtgärd i målet förrän tingsrätten den 15 oktober 2007 kallade till huvudförhandling. I det aktuella målet dröjde det, såvitt framkommit, mer än ett och ett halvt år från det att stämningsansökan kom in till dess att tingsrätten bestämde tid och kallade till huvudförhandling. Detta är inte acceptabelt.

Justitiekanslerns bedömning

Frågan är då hur den relevanta tidsperioden enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska beräknas i ET:s fall. Europadomstolen har slagit fast att tiden börjar löpa när en person kan sägas vara anklagad för ett brott. Så anses vara fallet när myndigheterna har vidtagit någon åtgärd som lett till att en viss person väsentligt har påverkats av en misstanke mot honom. En sådan åtgärd kan vara att förundersökning har inletts, att den misstänkte har anhållits eller att han underrättats om att han är misstänkt för ett brott (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl., s. 262 f.).

I december 2002 inledde åklagaren förundersökning angående grov förskingring och i samband därmed antecknades ET som skäligen misstänkt. ET delgavs emellertid inte misstanke om brott förrän drygt tre år senare och det har inte framkommit att han redan när förundersökningen inleddes väsentligen påverkades av brottsmisstanken mot honom. Efter beslutet att inleda förundersökning vidtogs, såvitt framkommit, under två års tid inte några åtgärder i ärendet från polisens sida gentemot ET. Därefter begärdes den 31 augusti 2005 offentlig försvarare för ET. Den 7 september 2005 förordnade tingsrätten försvarare för honom. Även om ET inte delgavs misstanke om brott förrän i januari 2006, måste förordnandet av offentlig försvarare anses innebära att han påverkades av brottsmisstanken i sådan grad att den relevanta tidsperioden enligt artikel 6.1 i Europakonventionen började löpa.

Med dessa utgångspunkter uppgår den handläggningstid som ska bedömas i konventionsrättsligt hänseende till drygt två och ett halvt år i två domstolsinstanser. Justitiekanslern instämmer visserligen i JO:s kritik beträffande tingsrättens handläggning, men den tidsutdräkten kan med hänsyn till målets karaktär inte anses ha innefattat en överträdelse av ET:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Hans anspråk på skadestånd ska därför avslås.

Justitiekanslerns remissyttrande över promemorian Olovlig fotografering (Ds 2011:1).

Departementspromemorian Olovlig fotografering (Ds 2011:1)

(Justitiedepartementets dnr J2011/512/L5)
_____________________________________________________________

Allmänna synpunkter

Departementspromemorians förslag har sin utgångspunkt i Integritetsskyddskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:3) Skyddet för den personliga integriteten. Jag delar kommitténs och promemorians bedömning att det finns behov av lagstiftning för att stärka skyddet för den enskildes integritet. Som utförligt beskrivits i betänkandet har bl.a. den digitala fototeknikens utbredning och en ökad tillgång till mobiltelefonkameror och Internet inneburit att spridningen av integritetskränkande bilder har underlättats och vuxit i omfattning. Att det förhåller sig så bekräftas av de anmälningar som Justitiekanslern får ta del av i sin egenskap av åklagare på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Jag ställer mig alltså i princip positiv till promemorians förslag om ett straffsanktionerat förbud mot olovlig fotografering. Den föreslagna bestämmelsens utformning är dock inte oproblematisk och behovet av en avvägning gentemot yttrandefrihetsintressena är påfallande. Jag redovisar i det följande några mera konkreta synpunkter på förslaget.

Effekter av kriminaliseringen på det yttrandefrihetsrättsliga området

I promemorian saknas en djupare analys av fotograferingsförbudets effekter på det yttrandefrihetsrättsliga området. Här bör inledningsvis anmärkas att det ur ett informations- och yttrandefrihetsperspektiv givetvis är problematiskt med ett förbud som riktar sig mot ett av de vanligaste sätten för anskaffning av information för publicering i olika medier. I promemorian diskuteras visserligen förhållandet till den grundlagsskyddade anskaffarfriheten och den föreslagna kriminaliseringen anses vara förenlig med anskaffarfriheten så länge kriminaliseringen tar sikte på sättet för anskaffandet. Jag vill emellertid, i likhet med vad JO anförde i sitt remissyttrande över Integritetsskyddskommitténs betänkande, erinra om att när själva informationsanskaffningen – fotograferingen – är just det som bestraffas ter det sig svårt att hävda att det är sättet för informationsanskaffandet och inte detta anskaffande i sig som är föremål för kriminaliseringen. I promemorian anförs att anskaffning av information genom olovlig fotografering bör kunna jämställas med anskaffning av information genom olovlig avlyssning. Här bör dock påpekas att det kriminaliserade området vid olovlig avlyssning t.ex. inte omfattar en intervju med dold mikrofon.

Även andra frågor synes olösta. Som Yttrandefrihetskommittén har anfört i sitt yttrande över departementspromemorian kan det t.ex. uppstå tveksamheter om den föreslagna straffbestämmelsen kan tillämpas eller om tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens exklusivitet utesluter en sådan tillämpning vid en direktsändning.

De gränsdragnings- och tillämpningsproblem som nu antytts innebär att det finns risk för att ett genomförande av det nu framlagda förslaget inte skulle komma till rätta med de problem som föranlett kriminaliseringen. Samtidigt bör lagförslagets inverkan på de grundlagsskyddade mediernas möjligheter att straffritt anskaffa uppgifter genom fotografering ytterligare belysas.

Straffbestämmelsens närmare utformning

Den föreslagna straffbestämmelsen ska bl.a. omfatta den som, på ett sätt som är ägnat att kränka den enskildes personliga integritet, olovligen fotograferar eller annars med tekniskt hjälpmedel tar upp bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller i ett annat liknande utrymme.

En utgångspunkt för kriminaliseringen i denna del har varit att den ska avse vissa klart avgränsade platser som tillhör den enskildes särskilt privata miljö eller som annars är avsedda för särskilt privata förhållanden. Straffbestämmelsen har därför, anförs det, fått en snäv och tydlig avgränsning. I författningskommentaren anges att med bostad avses en lokal eller annan plats där en person bor beständigt eller för en längre tid liksom en tillfällig bostad, t.ex. ett hotellrum, en båthytt eller ett tält. Det finns emellertid flera platser jämförbara med dem som räknas upp i promemorian. Integritetsskyddskommittén räknade i sitt betänkande t.ex. upp vistelse på ett sjukhus. Det kan därför ifrågasättas om gränsdragningen är så klar som bör krävas vid strafflagstiftning. I författningskommentaren anförs också som ett exempel på en situation som ska omfattas av straffbestämmelsen att någon fotograferar en person på en fest i en enskilds bostad. Det kan ifrågasättas om inte samma skydd bör ges mot olovlig fotografering av någon på en privat fest som sker i en hyrd lokal. Med den i promemorian valda utformning av bestämmelsen krävs en mera utförlig kommentar med ytterligare exemplifieringar för att klarlägga lagstiftarens avsikt och för att försöka uppnå en likabehandling i rättstillämpningen.

Som bl.a. JO anförde i sitt remissyttrande över Integritetsskyddskommitténs betänkande kan det, mot bakgrund av det nyss sagda, ifrågasättas om inte de fall då integritetsskyddet ska gälla avgränsas bättre med ett rekvisit som anknyter till situation och omständigheter och inte till plats. Invändningen att en sådan modell skulle överlämna åt praxis att sätta gränserna för kriminaliseringen framstår inte som helt övertygande och den nu valda ordningen kommer istället att riskera att skapa osakliga skillnader mellan fall som måste anses lika straffvärda.

Att straffbestämmelsen innehåller en försvarlighetsventil är bra men den kan bli svårtillämpad. Ytterligare överväganden bör ske också i den frågan under det fortsatta lagstiftningsarbetet.

2008 års kameraövervakningsutredning har i sitt betänkande (SOU 2009:87) En ny kameraövervakningslag föreslagit att privat kameraövervakning över huvud taget inte ska omfattas av den nya kameraövervakningslagens reglering. Detta skulle innebära att det nuvarande kravet på upplysning om att kameraövervakning sker t.ex. i en privatbostad försvinner. Den föreslagna straffbestämmelsen om olovlig fotografering omfattar emellertid kameraövervakning som sker i privata bostäder. En fråga blir då om förekomsten av en upplysningsskylt om övervakningen är tillräcklig för att den besökande ska anses ha gett sitt samtycke till att bli filmad eller om en bostadsinnehavare i förhållande till varje besökare måste upplysa särskilt om kameraövervakningen för att undgå straffansvar.

Frågan om en kriminalisering av spridningen av bilder som tagits i strid med fotograferingsförbudet

I sitt remissvar över integritetsskyddskommitténs slutbetänkande ställde Justitiekanslern sig tvekande till kommitténs förslag att spridningen av olovligt tagna bilder borde lämnas straffri. Regeringen har i promemorian kommit till samma slutsats som integritetsskyddskommittén i denna del. De argument som i promemorian har framförts mot en kriminalisering av spridningen av olovligt tagna bilder framstår enligt min uppfattning inte som övertygande. Jag utvecklar inte min uppfattning vidare här men vill framhålla att frågan om enskildas skydd mot sådan spridning inte kan anses färdigbehandlad utan att det, vilket också är promemorians slutsats, finns skäl att i annat sammanhang på ett mer generellt plan överväga möjligheterna att förstärka skyddet mot integritetskränkningar genom spridning av bilder. Det torde närmast bli aktuellt att ta upp frågan inom ramen för Yttrandefrihetskommitténs arbete (dir. 2008:42). I det fortsatta arbetet med promemorians lagstiftningsförslag bör vikten av samordning med den kommitténs överväganden beaktas.

Konkurrensfrågor

Tillämpningsområdet för den föreslagna straffbestämmelsen om olovlig fotografering kan i viss utsträckning komma att sammanfalla med tillämpningsområdena för andra straffstadganden, t.ex. bestämmelserna om ofredande (4 kap. 7 § brottsbalken) och sexuellt ofredande (6 kap. 10 § brottsbalken i den av sexualbrottsutredningen i SOU 2010:71 föreslagna lydelsen). Sexualbrottsutredningen anför (s. 382) att en kriminalisering av olovlig fotografering inte utesluter möjligheterna att döma även för sexuellt ofredande i brottskonkurrens om brottsrekvisiten är uppfyllda. I promemorian anges att bestämmelsen om ansvar för olovlig fotografering bör ges företräde framför bestämmelsen om ofredande. Några ytterligare överväganden i konkurrensfrågor finns inte i promemorian. Även konkurrensfrågorna bör utvecklas och klargöras i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Fråga om ett aktiebolag har orsakats ideell skada vid långsam handläggning av ett förenklat tvistemål

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår det anspråk som har framställts av Stävrullen Finans AB (publ).

Ärendet

Stävrullen Finans AB (tidigare Kraftkommission i Sverige AB) har begärt ersättning av staten för ideell skada med 20 000 kr. Bolaget har som grund för anspråket anfört att handläggningstiden i ett förenklat tvistemål vid Västmanlands tingsrätt har varit oskäligt lång och att bolagets rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därmed har överträtts. Bolaget har därvid gett in och hänvisat till ett beslut från JO (JO:s dnr 4303-2005). Bolaget har även gett in tingsrättens dom i mål nr FT 3839-03.

Av handlingarna i ärendet framgår följande. Målet överlämnades till Västmanlands tingsrätt från Kronofogdemyndigheten i september 2003. Efter viss skriftväxling och ett efterföljande sammanträde för muntlig förberedelse vid tingsrätten förelades parterna i februari 2004 att slutföra sin talan i målet. Den 11 november 2005 kritiserade JO tingsrätten för den långa tidsutdräkten efter det att målet blev klart för avgörande på handlingarna. Tingsrätten meddelade dom i målet den 20 februari 2006. Såvitt framkommit överklagades inte domen.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse om brott rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Artikel 6.1 i konventionen är tillämplig i ärendet.

Justitiekanslern instämmer i den kritik som JO har uttalat avseende tidsutdräkten vid handläggningen av målet. Vid en helhetsbedömning av de omständigheter som har kommit fram i ärendet finner Justitiekanslern ändå att den långa handläggningstiden, trots perioden av inaktivitet vid tingsrätten, inte har innefattat en överträdelse av Stävrullen Finans AB:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Bolagets anspråk på skadestånd ska därför avslås på den grunden.

Det bör dock tilläggas att även om den långa handläggningstiden skulle anses innefatta en överträdelse av artikel 6.1 i Europakonventionen anser Justitiekanslern att anspråket ska avslås på den grunden att Stävrullen Finans AB inte har lidit någon ersättningsgill ideell skada.

Juridiska personer, såsom aktiebolag, kan visserligen tillerkännas ersättning för ideell skada vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Vidare föreligger enligt Europadomstolens praxis en stark men motbevisbar presumtion för att ett åsidosättande av rätten till rättegång inom skälig tid medför en ideell skada för den enskilde. Sådan ideell skada för en juridisk person kan enligt Europadomstolens praxis exempelvis bestå i en osäkerhet att planera för verksamheten eller uppkommet obehag hos personer i företagets ledning (se vidare betänkandet Skadestånd och Europakonventionen SOU 2010:87, s. 190 och s. 378).

Den tidsutdräkt som Stävrullen Finans AB har drabbats av har förekommit i ett fordringsmål där bolaget begärde betalning för levererad el. Det yrkade kapitalbeloppet uppgick till ca 9 300 kr. Värdet av det som yrkades i målet var alltså så lågt att målet handlades som ett förenklat tvistemål enligt bestämmelsen i 1 kap. 3 d § rättegångsbalken. Med hänsyn till tvisteföremålets art kan den långsamma handläggningen vid tingsrätten knappast ha orsakat svårigheter att planera för aktiebolagets verksamhet, vållat något mera påtagligt obehag hos bolagets företrädare eller lett till annat än obetydlig ideell skada i övrigt. Justitiekanslern anser alltså under alla förhållanden att det inte har framkommit att aktiebolaget till följd av den långsamma handläggningen av det aktuella målet har drabbats av någon ersättningsgill ideell skada.

Skadeståndsanspråk från modern till en underårig målsägande vid långsam handläggning av ett brottmål

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår det anspråk som har framställts av CP.

Ärendet

CP har begärt ersättning av staten för ideell skada med 40 000 kr. Hon har som grund för anspråket i huvudsak anfört att handläggningstiden i ett brottmål angående misshandel där hennes underårige son var målsägande har varit oskäligt lång och att det därigenom har förekommit en överträdelse av rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Hon har därvid hänvisat till ett beslut från JO (JO:s dnr 4620-2008).

Justitiekanslern har tagit del av det aktuella JO-beslutet, Östersunds tingsrätts dom den 11 maj 2007 i mål nr B 647-06 och Hovrätten för Nedre Norrlands dom den 17 juni 2008 i mål nr B 632-07. I JO-beslutet kritiseras polisen, åklagaren och hovrätten för den långsamma handläggningen av brottmålet. Tilltalad i brottmålet var målsägandens far.

Justitiekanslerns bedömning

CP var inte part i det aktuella brottmålet. Förfarandet gällde alltså inte hennes civila rättigheter eller skyldigheter. CP:s anspråk på skadestånd ska därför avslås redan på den grunden.

För det fall anspråket ska uppfattas som framställt för CP:s sons räkning ska följande tilläggas.

En målsägande som deltar i ett straffrättsligt förfarande enbart i syfte att en gärningsman ska straffas anses inte omfattas av de rättigheter som garanteras genom artikel 6.1 i Europakonventionen. För att artikel 6.1 i konventionen ska vara tillämplig för målsägandens del krävs därför att denne har framställt ett anspråk på skadestånd på grund av brottet, dvs. att målsäganden för talan om en civil rättighet i konventionens mening. Den relevanta tidsperioden kan således för målsägandens del inte inledas förrän denne har framställt ett sådant anspråk (jfr Justitiekanslerns beslut den 22 december 2010, dnr 2011-10-40).

Såvitt framkommit framställdes CP:s sons skadeståndsanspråk genom en skrift från hans särskilda företrädare till Östersunds tingsrätt den 20 april 2007. Tingsrätten meddelade dom i målet den 11 maj 2007. Målet avgjordes därefter slutligt av hovrätten den 17 juni 2008. Handläggningstiden avseende målsägandenas talan var alltså ca ett år och två månader i två domstolsinstanser. Med hänsyn till att det enskilda anspråket framställdes av en underårig målsägande och riktades mot dennes far får det visserligen anses angeläget att anspråket prövades med viss skyndsamhet. Den sammanlagda handläggningstiden är dock även med beaktande härav inte sådan att den kan anses ha innefattat en överträdelse av målsägandens rätt till rättegång inom skäligt tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Sammanfattningsvis konstaterar Justitiekanslern att det aktuella brottmålet inte har innefattat en prövning av CP:s civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen och att det vid handläggningen av målet inte heller har förekommit någon överträdelse av hennes sons rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i konventionen.

På grund av det anförda ska det av CP:s framställda anspråket avslås.

Fråga om rätt till ersättning för ideell skada p.g.a. överträdelse av Europakonventionen då bl.a. ersättning för lidande enligt frihetsberövandelagen redan utgått

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår BK:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

På morgonen den 25 februari 2009 utbröt en brand i restaurangen i Stadshotellet i Eskilstuna. På hotellet befann sig drygt 100 hotellgäster varav ett trettiotal bodde i den äldre hotelldelen som var belägen över restaurangen. Branden var anlagd och innebar direkt fara för liv och hälsa för många människor. Det totala skadevärdet kom att uppgå till betydande belopp.

BK anhölls den 17 april 2009 och häktades den den 21 april 2009 såsom på sannolika skäl misstänkt för grov mordbrand med anledning av branden i Stadshotellet i Eskilstuna.

Under förundersökning genomfördes under sommaren 2009 en bevisupptagning i Turkiet. Tre turkiska medborgare (ST, MT och HT) som vistades i Marmaris i Turkiet antogs ha uppgifter att lämna med anknytning till branden och hördes som vittnen. Närvarande vid bevisupptagningen var från svensk sida åklagaren och två utredningsmän. Enligt turkisk lag tilläts inte BK:s offentliga försvarare att delta.

Åklagaren åberopade vid tingsrätten vittnesförhör med ST, MT och HT. De hade kallats till huvudförhandlingen men befann sig alltjämt i Turkiet och hade meddelat att de inte hade för avsikt att inställa sig. Åklagaren åberopade i första hand att bevisupptagning skulle ske i Turkiet med ST, MT och HT och i andra hand att tingsrätten skulle tillåta åklagaren att åberopa utskrifterna av de förhör som hade hållits med dem i Turkiet under förundersökningen. Med anledning härav gjorde tingsrätten en framställan till Justitiedepartementet om bevisupptagning vid turkiskt domstol. BK motsatte sig emellertid att bevisupptagningen skulle ske i Turkiet och angav som skäl härför bl.a. att primära rättssäkerhetskrav inte kunde garanteras vid bevisupptagning där och att ett sådant förfarande skulle medföra en förlängning av den redan osedvanligt långa häktningstiden. Tingsrätten återkallade härefter framställan till Justitiedepartementet och beslutade den 9 oktober 2009 att avvisa vittnesförhören med ST, MT och HT samt avslog åklagarens yrkande om bevisupptagning i Turkiet. Tingsrätten tillät i stället att utskrifterna av förhören under förundersökning skulle få åberopas vid huvudförhandlingen.

Huvudförhandling i målet hölls vid Eskilstuna tingsrätt under hösten 2009. I dom den 23 oktober 2009 dömdes BK för grov mordbrand till fängelse på livstid. I domen anges bl.a. följande angående ST, MT och HT:s utsagor.

BK:s uppgift att han var på hotellet kvällen innan branden med anledning av att han på uppmaning av ST skulle överlämna en väska med träningskläder till HT och MT överensstämmer inte med uppgifter i de utsagor som upptagits vid turkisk åklagarmyndighet. Det bör anmärkas att ST, HT och MT inte kunnat höras inför svensk domstol. Bevisupptagning genom telefonförhör är förbjudet enligt turkisk lag och bevisupptagning utom huvudförhandling har inte ägt rum. BK försvarare har till skillnad från åklagaren inte beretts möjlighet att ställa frågor till vittnena. Stor försiktighet måste därför iakttas vid värderingen av vilken bevisstyrka ST, HT och MT:s utsagor har, och deras uppgifter kan endast läggas till grund för en fällande dom mot BK om uppgifterna vinner stöd av annan åberopad bevisning.

[…]

Även om försiktighet måste iakttas vid värderingen av vilken bevisstyrka uppgifterna i utsagorna har får vittnenas samstämmiga under ed lämnade uppgifter godtas särskilt som de visar sig att BK i andra sammanhang blivit överbevisad om att ha lämnat felaktiga uppgifter om de kontakter han haft med vittnena ST, MT och HT. Vid angivna förhållanden har BK inte kunnat ge någon som helst rimlig förklaring till varför DNA-spår från honom funnit på hans keps och tröja och en arbetshandske i närheten av brottsplatsen.

Efter att BK överklagat beslutade Svea hovrätt den 23 november 2009 att undanröja tingsrättens dom och återförvisa målet till tingsrätten för erforderlig handläggning. Hovrätten bedömde samtidigt att det fortfarande fanns skäl att hålla BK häktad. Som skäl för beslutet om undanröjande anförde hovrätten följande.

Av 35 kap. 14 § första stycket rättegångsbalken följer bl.a. att en uppteckning av en berättelse som någon i anledning av en redan inledd rättegång har lämnat inför åklagare eller polismyndighet eller annars utom rätta får åberopas som bevis i rättegången endast om – såvitt här är av intresse – förhör med den som lämnat berättelsen inte kan hållas vid eller utom huvudförhandlingen inför rätten eller om det finns särskilda skäl med hänsyn till de kostnader eller olägenheter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas medföra, vad som kan antas stå att vinna med ett sådant förhör, berättelsens betydelse och övriga omständigheter.

Av rättens allmänna skyldighet att sörja för att ett brottmål blir tillfredsställande handlagt följer att den har ett ansvar för att bevismaterialet förebringas på det med hänsyn till omständigheterna bästa möjliga sättet och så att befogade rättssäkerhetsanspråk från den tilltalades sida tillgodoses. Om exempelvis uppgifter har lämnats inför utländsk polismyndighet utan att den tilltalade eller hans försvarare har varit närvarande kan det finnas anledning för domstolen att – i varje fall som en komplettering till uppgifterna – föranstalta om bevisupptagning vid utländsk domstol. Särskilt gäller detta när det är fråga om uppgifter av central betydelse i målet och detta avser brottslighet med högt straffvärde (se NJA 1991 s. 512 (I)). Då måste domstolens anses ha en långtgående skyldighet att sörja för att den bevisning som åberopas presenteras på ett sätt som ger domstolen bästa möjliga underlag för sin bedömning.

Tingsrätten dömde BK till livstids fängelse och utvisning på livstid för mordbrand. De aktuella utsagorna åberopades av åklagaren till vederläggande av vissa uppgifter som BK lämnat om förhållandena i anslutning till den åtalade händelsen. Det framgår av domen att tingsrätten vid sin bedömning fäste avseende vid de av vittnena lämnade uppgifterna.

Av handlingarna i målet framgår att tingsrätten inte vidtagit någon åtgärd för att försöka uppta bevisning som finns i utlandet, närmast genom bevisupptagning vid utländsk domstol eller förhör genom videokonferens (4 kap. 6 och 13 §§ lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål). Att ett sådant förfarande skulle komma att förlänga målets handläggning med någon tid kan inte, med tanke på den betydelse uppgifterna kunnat antas ha i målet och den allvarliga brottslighet BK stod åtalad för (med livstids fängelse och utvisning på livstid som följd), anses ha utgjort skäl för att avstå från sådana åtgärder. Skulle det därvid visa sig vara omöjligt att få till stånd en bevisupptagning i utlandet under rimliga förhållanden torde de uppgifter som lämnats vid förhör i Turkiet under förundersökningen kunna åberopas som bevisning. Detta gäller trots att BK inte varit företrädd i samband med att uppgifterna lämnades och inte heller senare fått möjlighet att ställa frågor till uppgiftslämnarna (jfr. NJA 1991 s. 512 (I)). Den bristen får då i stället återspeglas vid rättens värdering av den förebragta bevisningen varvid även Europadomstolens praxis måste beaktas.

Tingsrättens underlåtenhet att vid angivna förhållanden söka utverka förhör med de åberopade vittnena samt att i stället genast lägga skriftliga berättelser till grund för domen utgör ett rättegångsfel (jfr NJA 1991 s. 512 (II) och NJA 1992 s. 532). Felet kan antas ha inverkat på målets utgång och det kan inte utan väsentlig olägenhet avhjälpas i hovrätten. Detta bör föranleda att domen i själva saken undanröjs och att målet återförvisas till tingsrätten för erforderlig behandling.

Efter att målets handläggning hade återupptagits vid Eskilstuna tingsrätt hölls förhör inför turkiskt domstol med ST, MT och HT. BK:s offentlige försvarare var närvarande. Ny huvudförhandling hölls i tingsrätten den 11 – 19 februari 2010, varvid en översättning av uppteckningen av förhören lästes upp. I dom den 5 mars 2010 dömdes BK för grov mordbrand till fängelse 18 år.

BK överklagade till Svea hovrätt. Huvudförhandlingen inleddes den 23 april och avslutades den 12 maj 2010. Genom beslut den 18 maj 2010 hävde hovrätten häktningen och BK försattes på fri fot. I dom den 4 juni 2010 ogillade hovrätten, med upphävande av tingsrättens dom, åtalet. I fråga om förhören med ST, MT och HT anförde hovrätten bl.a. följande.

Utsagorna har lämnats i närvaro av bl.a. BK försvarare HS, varvid denne har fått tillfälle att ställa frågor till vittnena. Enligt HS har dock domstolen i Marmaris vid flera tillfällen avvisat hans frågor varför han inte fått tillfälle att fullt ut granska vad vittnena berättat. Enligt hovrätten ger denna omständighet inte i sig tillräcklig anledning att bortse från bevisningen.

Enligt BK är sannolikt ST och MT inblandade i branden och BK har pekat ut MT som den man som ses springa från hotellet efter det att branden anlagts. Vittnena ST, MT och HT befinner sig i Turkiet sedan kort tid efter branden. Någon utredning om ST, MT och HT:s eventuella inblandning i branden har inte lagts fram. Av utredningen framgår att ST i vissa avseenden har ändrat sina uppgifter vid bevisupptagningen i domstolen jämfört med det förhör som hölls av åklagaren dessförinnan (innan den första tingsrättsförhandlingen). Vittnena ST, MT och HT har kallats även till huvudförhandlingen i hovrätten med inte inställt sig. Genom vad som framkommit i målet går det inte att bortse från BK:s uppgifter om vittnena ST, MT och HT:s inblandning i branden. Hovrätten finner sammantaget att vittnena ST, MT och HT:s uppgifter får anses ha så låg tillförlitlighet att de saknar bevisvärde i målet och hovrätten bortser därför från vad dessa har berättat.

Hovrättens dom vann laga kraft.

BK var således berövad friheten såsom anhållen och häktad under tiden den 17 april 2009 – 18 maj 2010 på grund av misstanken om grov mordbrand.

BK begärde i juli 2010 hos Justitiekanslern ersättning av staten dels på grund av frihetsberövandet som sådant, dels med anledning av det rättegångsfel som hade förekommit vid tingsrättens handläggning. Efter att han hemställt att Justitiekanslern skulle behandla hans framställan såvitt den avsåg ersättning för lidande enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) med förtur förordnade Justitiekanslern i delbeslut den 29 september 2010 att sådan ersättning skulle utgå med 425 000 kr jämte ränta. Han tillerkändes vidare ersättning för ombudskostnader med 7 088 kr.

Kvarstående anspråk

BK har, såsom han slutligen har bestämt sitt anspråk, begärt ersättning med 150 000 kr avseende förlust av personligt lösöre, 480 000 kr för förlorad arbetsförtjänst under perioden september 2009 – december 2010 och 500 000 kr avseende ideell skada hänförlig till det rättegångsfel som förekom i tingsrätten. Han har yrkat ränta på beloppen. Han har vidare yrkat ersättning för ombudskostnader med sammanlagt 29 059 kr, varav ersättning med 7 088 kr har utgått enligt delbeslutet den 29 september 2010.

BK har som grund för anspråket anfört sammanfattningsvis följande.

Vid frihetsberövandet hyrde BK en bostadsrättslägenhet i andra hand. Hyran betalades via socialtjänsten i Eskilstuna kommun fram till dess han dömdes första gången. Då upphörde hyresbidraget och han kunde inte betala hyran, varvid han blev uppsagd. Eftersom han var frihetsberövad kunde han inte själv ta hand om sina personliga tillhörigheter i lägenheten. På hans uppdrag skrev hans offentlige försvarare ett brev till hans handläggare inom socialtjänsten i Eskilstuna kommun med en begäran om hjälp från kommunens sida att ta hand om hans tillhörigheter. Handläggaren hörde inte av sig utan lämnade begäran utan åtgärd. Under tiden för frihetsberövandet tömde någon lägenheten på allt lösöre. Han har polisanmält saken. När BK greps skulle han ha påbörjat en chaufförsutbildning vilken ordnats och finansierats av Eskilstuna kommun. Genom frihetsberövandet gick utbildningen om intet. Efter utbildningen var han lovad arbete som lastbilschaufför. Även om löftet inte har infriats är det ett rimligt antagande att han inom rimlig tid borde ha fått anställning inom yrket. Utbildningen skulle ha avslutats i augusti 2009 och en anställning skulle ha kunnat påbörjas i september 2009. I november 2010 påbörjade han en utbildning till lastbilschaufför genom Arbetsförmedlingens försorg. Han har därmed genom frihetsberövandet berövats möjligheten till en fast inkomst under perioden september 2009 – december 2010. Bruttolönen för en lastbilschaufför kan antas uppgå till 30 000 kr per månad. Genom frihetsberövandet har han förlorat beaktansvärda möjligheter till anställning och det har i sin tur bidragit till att orsaka ekonomisk skada. Av rättspraxis (särskilt NJA 2005 s. 462) framgår att det finns åtskilliga exempel på att kravet på att visa ett orsakssamband lindrats i situationer där det allmänt sett ansetts vara särskilt svårt att uppfylla. Så är fallet här. Det rättegångsfel som begicks av Eskilstuna tingsrätt har inte enbart påverkat graden av lidande utan även orsakat ekonomisk skada. Särskilt stränga krav måste ställas på domstolar, polis och åklagare. Bevisningen som upptogs i Turkiet saknade bevisvärde. Åklagare och domstol borde ha insett att de skadeverkningar som det förlängda frihetsberövandet medförde inte kunde uppvägas av vad bevisningen kunde tillföra. Eskilstuna tingsrätts hantering av bevisupptagningen innefattade en överträdelse BK:s rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6, särskilt punkten 3 d), i Europakonventionen. Det långa frihetsberövandet förorsakade honom stor oro, olägenhet och otrygghet.

Utredningen

Åklagaren har såvitt gäller anspråket på ersättning för förlust av personligt lösöre hänvisat till en promemoria upprättad av kriminalinspektören BL. I promemorian anges bl.a. följande. Avspärrningen av BK:s bostad hävdes den 31 juli 2009. BK:s offentlig försvarare HS var närvarande. Polisens låscylinder byttes till BK:s tidigare cylinder och lägenhetsnycklarna överlämnades till HS. HS informerades om att BK tidigare givit sin f.d. fru tillträde till lägenheten tillsammans med polis för att hämta de gemensamma barnens tillhörigheter. Vidare informerades HS att han fortsättningsvis skulle vara ”länken” gällande BK:s bostad och att polisen i längre inte hade något intresse av den. Ordningen i bostaden vad gäller möbler och tillhörighet m.m. var vid det aktuella tillfället identisk med ordningen vid husrannsakningen i samband med gripandet. I fråga om utbildningen till lastbilschaufför har åklagaren anfört att han kontaktat Arbetsförmedlingen för att få information om utbildningen, utbildningstid och ersättning men fått beskedet att uppgifterna av sekretesskäl inte lämnas ut till honom.

BK har givit in en journalanteckning från Eskilstuna kommuns socialtjänst daterad den 18 maj 2010 samt en kopia av polisanmälan den 26 november 2010. I journalanteckningen anges bl.a. att brevet från BK offentliga försvarade angående lösöret i BK lägenhet inte skulle föranleda någon åtgärd med hänsyn till dels att socialtjänsten inte hade BK:s medgivande att kontakta hans tidigare hyresvärd, dels sekretess. I polisanmälan anges att den avser brottet ”Egenmäktigt förfarande genom att målsägandens hyresvärd sålt eller kastat de saker som fanns i lägenheten när han sålde den vidare till en annan person”.

Justitiekanslern har tagit del av tingsrättens och hovrättens domar samt hovrättens beslut om återförvisning.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Särskilda bestämmelser om rätt till ersättning vid frihetsberövanden finns i frihetsberövandelagen. Enligt 7 § frihetsberövandelagen utgår ersättning för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet och lidande. Statens ersättningsansvar enligt frihetsberövandelagen är strikt men omfattar endast vissa skadetyper. En grundläggande förutsättning för ersättning är att skadan har vållats genom själva frihetsberövandet. Utanför det ersättningsgilla området faller därmed sådana skador som inte direkt följer av frihetsinskränkningen utan som har vållats genom brottsmisstanken som sådan, brottsutredningen eller andra moment i det rättsliga förfarandet. Allmänna skadeståndsrättsliga principer är i övrigt tillämpliga vid fastställande av ersättningen.

För skador som inte ersätts enligt frihetsberövandelagen kan ersättning utgå enligt bestämmelsen i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Tjänstefel kan enligt praxis endast under vissa begränsade omständigheter anses utgöra ett sådant brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.

Ersättning för förlorat lösöre

Skada i form av förlust av lösöre ersätts inte enligt frihetsberövandelagen. BK:s anspråk i denna del får därmed prövas enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Av utredningen framgår att BK:s tillhörigheter fanns kvar i lägenheten då polisen den 31 juli 2009 hävde avspärrningen och överlämnade lägenhetsnycklarna till BK:s offentlige försvarare. Efter denna tidpunkt ansvarade inte polisen för lägenheten och de föremål som fanns där. Staten ansvarar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen inte för fel eller försummelser i kommunal verksamhet, enligt denna bestämmelse bärs det skadeståndsrättsliga ansvaret av kommunen själv. Det kan dock anmärkas att någon skyldighet för socialtjänsten att lämna BK bistånd med att ta hand om tillhörigheterna i lägenheten inte förelåg och även om socialtjänsten borde ha återkommit till BK med ett besked härom, en sådan underlåtenhet inte är av den karaktären att den grundar skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. För BK hyresvärds agerande ansvarar inte staten. Det rättegångsfel som har förekommit i tingsrätten har inte något samband med förlusten av lösöret. Det har således inte förekommit något sådant fel eller någon sådan försummelse som kan föranleda skadeståndsskyldighet för staten avseende förlusten av lösöret. BK:s anspråk i denna del ska därmed avslås.

Ersättning för förlorad arbetsförtjänst

Förlorad arbetsförtjänst som är en följd av ett frihetsberövande ersätts enligt frihetsberövandelagen. Med förlorad arbetsförtjänst avses i princip förlorad inkomst i anställning. Därmed avses i första hand ett sådant direkt inkomstbortfall som blir följden av att den frihetsberövade inte kan utföra sitt arbete under den tid han är frihetsberövad. Därutöver kan – om än med viss restriktivitet – ersättning utgå för viss tid efter frihetsberövandet, t.ex. under tid som en frihetsberövad som har mist sin anställning behöver för att kunna söka och erhålla ett nytt arbete. Under förutsättning att det förhåller sig på det sätt som BK har gjort gällande, dvs. att han skulle ha genomgått en utbildning till lastbilschaufför och direkt därefter skulle ha erhållit en anställning som sådan, bedömer Justitiekanslern att förlorade arbetsförtjänst från en sådan anställning skulle vara ersättningsgill enligt frihetsberövandelagen. Det ankommer emellertid på BK att lägga fram den utredning som krävs för att det med tillräcklig säkerhet ska kunna gå att dra slutsatsen att han, om han inte blivit frihetsberövad, framgångsrikt skulle ha genomgått utbildningen och erhållit anställning som lastbilschaufför med en lön om påstådda 30 000 kr per månad. Som BK har anfört bör det visserligen inte ställas alltför höga krav på denna utredning. BK har emellertid, trots bl.a. åklagarens påpekande att denne saknat möjlighet att inhämta uppgifter från Arbetsförmedlingen om utbildningens innehåll m.m., själv inte presenterat någon utredning till styrkande av sina uppgifter. Under sådana förhållanden kan BK inte anses ha styrkt sin skada. BK anspråk på ersättning för förlorad arbetsförtjänst ska därför avslås.

Ersättning för ideell skada med anledning av rättegångsfelet i tingsrätten

Till den del det rättegångsfel som har förekommit i tingsrätten har medfört att frihetsberövandet har förlängts är BK berättigad till ersättning för lidande enligt frihetsberövandelagen. Sådan ersättning har utgått enligt delbeslutet den 29 september 2010. Vid bestämmande av ersättningens storlek har härvid hänsyn tagits till att det kom att röra sig om ett mycket långt frihetsberövande, att misstanken avsåg synnerligen allvarlig brottslighet och att BK dömdes vid två tillfällen i tingsrätten. Ersättningen fastställdes därför till ett väsentligen högre belopp än normalt. För annan ideell skada som kan ha uppkommit på grund av rättegångsfelet utgår inte ersättning enligt frihetsberövandelagen. Ersättning för sådan skada kan inte heller utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen eftersom rättegångsfelet inte har innefattat någon sådant brott som kan föranleda en rätt till ersättning för ideell skada enligt denna bestämmelse. Om rättegångsfelet har innefattat ett åsidosättande av BK:s rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen och det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen att han tillerkänns ekonomisk ersättning för överträdelsen kan ersättning dock utgå utan särskilt stöd i lag.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en, vid prövningen av en anklagelse mot honom om brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som är upprättad enligt lag. Enligt punkten 3 d) i samma artikel ska var och en som har blivit anklagad för ett brott garanteras minimirättigheten att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom.

Frågan om den brottsanklagade har tillförsäkrats en rättvis rättegång i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen bedöms mot bakgrund av förfarandet som helhet. Enbart det faktum att en domstol har tillåtit åklagaren att lägga fram bevisning som har tillkommit på ett sätt som inte uppfyller det särskilda kravet i punkten 3 d) i artikeln innebär inte att rätten till en rättvis rättegång har åsidosatts. För att en överträdelse ska vara för handen krävs att den aktuella bevisningen också har fått direkt betydelse för den fällande domen (jfr NJA 1991 s. 512 och Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje uppl. s. 235, med där angivna hänvisningar till Europadomstolens praxis).

Tingsrätten har visserligen i domen den 23 oktober 2009 understrukit att bevisvärdet av MT, ST och HT:s utsagor under förundersökningen måste bedömas med stor försiktighet. För att den bevisningen skulle kunna läggas till grund för den fällande domen utan att BK:s rätt till en rättvis rättegång åsidosattes krävdes dock att annan betydelsefull bevisning förelåg. Det måste alltså röra sig om annan bevisning med högt bevisvärde. Justitiekanslern bedömer att utsagorna, i förhållande till övrig bevisning, i detta fall får antas ha tillmätts en sådan betydelse för den fällande domen att BK:s rätt till en rättvis rättegång därigenom åsidosattes.

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen har förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Enligt Europadomstolens praxis innebär bestämmelsen att konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva nationella rättsmedel för att antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fortsättning eller gottgöra en kränkning som redan har inträffat. I artikel 13 uppställs inga specifika krav på formerna för rättelse eller gottgörelse och det ankommer därmed i första hand på respektive konventionsstat att fastställa de närmare villkoren i detta hänseende. Kravet på ett effektiv rättsmedel kan också uppfyllas genom en kombination av olika åtgärder. Skadestånd kan utgöra ett effektivt rättsmedel men något uttryckligt krav på att skadestånd ska utgå i vissa situationer följer inte av artikel 13. Däremot kan frånvaron av andra rättsmedel eller den omständigheten att ett beslut som syftar till att ge rättelse av olika skäl inte har någon praktisk effekt medföra att den återstående möjligheten för att uppfylla kraven enligt artikel 13 är att utge ekonomisk kompensation. Det ligger dock i sakens natur att det måste betraktas som mer effektivt att tillhandahålla rättsmedel som gör det möjligt att bota konventionskränkningar redan inom ramen för den process där de uppstår än att tillhandahålla en möjlighet att erhålla ekonomisk kompensation i efterhand. (Se t.ex. SOU 2010:87 Skadestånd och Europakonventionen, avsnitt 3, 4.2.2 och 6.4.4 samt 6.4.5, med där angivna hänvisningar till Europadomstolens praxis.)

För att komma till rätta med en sådan konventionsöverträdelse som är aktuell här har den brottsanklagade möjlighet att med stöd av rättegångsbalkens bestämmelser få den fällande domen ändrad eller upphävd. Så har också skett i detta fall. Konventionsöverträdelsen har alltså botats genom att tingsrättens fällande dom undanröjdes och brottsanklagelsen prövades på nytt. Vid tingsrättens förnyade handläggning och dom har BK:s rättigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen iakttagits.

Konventionsöverträdelsen har visserligen föranlett att BK kom att vara frihetsberövad under längre tid än vad som annars hade varit fallet. Ersättning för lidande härför har dock redan utgått enligt frihetsberövandelagen.

Justitiekanslern bedömer därmed att det härutöver inte krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt artikel 13 i Europakonventionen att BK nu tillerkänns ytterligare ersättning. BK:s anspråk på ersättning med 500 000 kr för ideell skada ska således avslås.

Ombudskostnader

BK:s anspråk har, förutom såvitt avser ersättning för lidande enligt frihetsberövandelagen, avslagits. För ombudskostnader hänförliga till lidandeersättningen har, i avvaktan på den slutliga prövningen, ersättning utgått för fem timmars arbete. Med hänsyn till utgången ska ytterligare ersättning för ombudskostnader inte utgå.

Ett förfarande angående särskild förvaltning enligt 9 kap. 8 § äktenskapsbalken har inte ansetts gälla sökandens civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår JJ:s anspråk.

Ärendet

Anspråket

JJ har begärt ersättning av staten för ideell skada med 100 000 kr. Hon har som grund för anspråket, som hon får uppfattas, anfört att handläggningstiden i ett ärende angående särskilt förvaltning enligt 9 kap. 8 § äktenskapsbalken varit oskäligt lång och att hennes rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därigenom har överträtts. Hon har därvid hänvisat till ett beslut från JO den 23 januari 2006 (JO:s dnr 4823-2005).

Utredningen

Justitiekanslern har tagit del av det aktuella JO-beslutet och Västmanlands tingsrätt beslut den 17 augusti 2005 i ärende nr Ä 1266-01.

Av handlingarna i ärendet framgår följande. Ärendet om särskild förvaltning anhängiggjordes den 14 april 2000 vid Sala tingsrätt genom en ansökan från boutredningsmannen i JJ:s avlidne före detta makes dödsbo. Ansökan gällde särskild förvaltning av bl.a. en fastighet och JJ var dödsboets motpart i ärendet. Ärendet överfördes år 2001 till Västmanlands tingsrätt. Parallellt med detta ärende pågick ett bodelningsförfarande. I juni 2003 förrättades en bodelning som innebar att den aktuella fastigheten tillskiftades dödsboet. Bodelningen vann därefter laga kraft. I ärendet om särskild förvaltning, som alltså ännu inte avgjorts, fick tingsrätten den 24 maj 2005 besked från boutredningsmannen om att denne frånföll ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader. Tingsrätten avskrev därefter genom ett beslut den 17 augusti 2005 ärendet från vidare handläggning och beslutade att vad som tidigare interimistiskt hade förordnats i ärendet inte längre skulle gälla. Som skäl för beslutet angav tingsrätten att förvaltningen av fastigheterna hade upphört genom den bodelning som hade beslutats år 2003 och att frågan om förvaltning av fastigheterna med andra ord hade förlorat sin betydelse. JO kritiserade sedermera tingsrätten för den långsamma handläggnigen och uttalade bl.a. den hade präglats av en oförsvarlig passivitet.

Justitiekanslerns bedömning

Vad som utgör en civil rättighet i konventionens mening avgörs utifrån Europadomstolens praxis. Domstolens kriterium vid prövningen av om ett visst förfarande gäller en civil rättighet är om förfarandet är avgörande för en rättighet som kan anses vara av privat natur. Vid den bedömningen ska hänsyn inte tas till effekter som är avlägsna eller indirekta, utan frågan är om ett förfarande direkt påverkar privata rättigheter (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e uppl. s. 144). Europadomstolen har med dessa utgångspunkter funnit att artikel 6.1 i Europakonventionen inte har varit tillämplig på förfaranden rörande interimistiska åtgärder (se Danelius, s. 149). Sådana förfaranden kan alltså normalt sett inte anses gälla civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i konventionen.

Bestämmelsen i 9 kap. 8 § äktenskapsbalken angående särskild förvaltning har till syfte att säkerställa en makes rätt vid en kommande bodelning. Ett beslut om särskild förvaltning av viss egendom ska meddelas om det finns risk för att en make annars inte kommer att få sitt bodelningsanspråk tillgodosett. Ett sådant beslut påverkar däremot inte äganderätten till den aktuella egendomen. Frågan om vilken make som ska tillskiftas egendomen avgörs i stället inom ramen för ett bodelningsförfarande. Ett beslut om särskild förvaltning gäller inte längre när bodelning har förrättats och det alltså har beslutats vem som ska tillskiftas den aktuella egendomen.

Mot den angivna bakgrunden finner Justitiekanslern att förfarandet avseende särskild förvaltning enligt 9 kap. 8 § äktenskapsbalken inte kan anses ha direkt påverkat JJ:s äganderätt eller andra privata rättigheter på ett sådant sätt att artikel 6.1 i Europakonventionen har varit tillämplig på förfarandet.

Med hänsyn till att artikel 6.1 i Europakonventionen inte har varit tillämplig på förfarandet ska JJ:s anspråk på skadestånd avslås.

Ersättning vid frihetsberövande när tiden för frihetsinskränkningen har avräknats helt vid verkställighet av ett fängelsestraff

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår AD:s begäran om ersättning.

Anspråk m.m.

AD har varit berövad friheten som anhållen och häktad under tiden den 7 september – 2 november 2009 på grund av misstanke om grov våldtäkt. Han åtalades för denna brottslighet och grov misshandel. Tingsrätten ogillade åtalet för grov våldtäkt, men dömde honom för grov misshandel till fängelse ett år. Hovrätten fastställde domen i skulddelen. Högsta domstolen meddelade inte prövningstillstånd.

AD har begärt ersättning för lidande med ett så högt belopp som möjligt. Han har även begärt ersättning för ombudskostnader med 4 252 kr. Han har gjort gällande att det vid prövningen av hans rätt till ersättning inte ska beaktas att han har dömts till ett fängelsestraff. Om Justitiekanslern skulle anse att detta ska beaktas har han gjort gällande att han i varje fall ska tillerkännas ersättning för det ”extra lidande” som det har inneburit att vara frihetsberövad på grund av misstanke om ett så klandervärt brott som grov våldtäkt. Justitiekanslern har hämtat in ett strafftidsbeslut från Kriminalvården daterat den 12 november 2010.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 2 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) har den som har varit frihetsberövad på grund av misstanke om brott rätt till ersättning bl.a. om frikännande dom meddelas.

AD har frikänts från ansvar för den brottsmisstanke som föranledde frihetsberövandet. Han är därmed i princip berättigad till ersättning enligt frihetsberövandelagen.

Av 6 § fjärde stycket frihetsberövandelagen följer att ersättningen kan sättas ned efter vad som är skäligt om tiden för frihetsinskränkningen har avräknats eller annars beaktats vid fastställande eller verkställighet av brottspåföljd. I Justitiekanslerns praxis har tillämpningen av denna regel normalt lett till att ersättningen helt har jämkats om frihetsinskränkningen till fullo har beaktats vid verkställigheten av ett fängelsestraff. Jämkningsregeln korresponderar därvid med bestämmelsen i 19 a § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Enligt denna bestämmelse ska tiden för ett frihetsberövande i form av anhållande och häktning anses som tid varunder den utdömda påföljden har verkställts, om den dömde med anledning av misstanke om brott som prövas genom dom i målet har varit berövad friheten som anhållen eller häktad under en sammanhängande tid av minst 24 timmar.

Av strafftidsbeslutet framgår att AD har påbörjat verkställigheten av det fängelsestraff som han har ådömts. Strafftidsbeslutet utvisar också att det aktuella frihetsberövandet har tillgodoräknats honom vid strafftidsberäkningen genom att räknas av från det ådömda fängelsestraffet.

AD har argumenterat för att jämkningsregeln inte bör tillämpas på det sättet att ersättningen helt bortfaller, eftersom hans lidande såsom misstänkt för ett allvarligt brott då inte blir tillräckligt kompenserat genom avräkningen av häktningstiden mot straffet. En sådan tillämpning av jämkningsregeln har ibland förekommit när Justitiekanslern prövat ersättningsanspråk enligt frihetsberövandelagen. Detta har dock inte något uttryckligt stöd i förarbetena, jfr prop. 1997/98:105 s. 56 eller i därpå byggd domstolspraxis. Enligt min mening är det inte möjligt att inom ramen för den frivilliga skadereglering som bedrivs här kunna göra en mera rättvis värdering av lidandet i det enskilda fallet än vad som sker genom en avräkning dag för dag. Det finns därför inte anledning att i detta fall frångå den tidigare nämnda huvudprincipen vid tillämpningen av 6 § fjärde stycket frihetsberövandelagen. AD:s anspråk på ersättning för lidande till följd av frihetsberövandet får anses tillräckligt kompenserat genom att han tillgodoräknats anhållande och häktningstiden som straffverkställighet. Någon ekonomisk ersättning därutöver ska därför inte utgå.

Vid denna utgång i huvudsaken kan AD inte få ersättning för ombudskostnader.

Skadeståndsanspråk med hänvisning till att lång handläggningstid i ett mål i Regeringsrätten har innefattat överträdelser av artikel 6.1 respektive artikel 13 i Europakonventionen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår EH:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Den 13 januari 2003 beslutade Statens räddningsverk att med stöd av förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga (förmånsförordningen) bevilja EH ersättning med 1 400 kr av begärda 7 990 kr avseende tandvård. EH överklagade till Överklagandenämnden för totalförsvaret. Överklagandenämnden avslog hans överklagande den 12 mars 2003. EH överklagade detta beslut till Länsrätten i Stockholms län, trots att det i 12 kap 2 § förmånsförordningen anges att överklagandenämndens beslut inte får överklagas. Han gjorde härvid gällande att överklagandenämnden inte var att betrakta som en domstol i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen och att det därför ålåg länsrätten att ta upp saken till prövning trots överklagandeförbudet. Länsrätten avvisade överklagandet den 12 september 2003. EH överklagade till Kammarrätten i Stockholm. Efter att kammarrätten hade meddelat prövningstillstånd avslogs emellertid hans överklagande i beslut den 31 mars 2004. Kammarrätten anförde sammanfattningsvis att överklagandenämnden fick anses vara ett sådant prövningsorgan som uppfyller konventionens rättssäkerhetskrav och därmed kan godtas som en domstol i konventionens mening. EH överklagade till Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten). Högsta förvaltningsdomstolen beslutade den 15 december 2006 att inte meddela prövningstillstånd.

Anspråket

EH har begärt ersättning av staten för ideell skada med 40 000 kr. Han har som grund för anspråket anfört att handläggningstiden i Högsta förvaltningsdomstolen i det aktuella målet har varit oskäligt lång och att hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen liksom hans rätt till tillgång till ett effektivt rättsmedel enligt 13 i konventionen därigenom har åsidosatts.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Högsta förvaltningsdomstolen. I yttrandet anges sammanfattningsvis följande. Det kan för visso konstateras att den grundläggande tvisten om tandvårdsförmån rörde EH:s civila rättigheter. Målet i förvaltningsdomstolarna har dock gällt frågan om rätt att överklaga ett beslut trots ett överklagandeförbud i nationell rätt. Uppkomsten av denna tvist torde räknas från det datum då målet anhängiggjordes i domstol. EH:s rätt att få saken prövad av en domstol har enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening tillgodosetts genom den prövning som överklagandenämnden gjort. Detta eftersom överklagandenämnden får anses uppfylla de krav Europakonventionen ställer på en domstol enligt artikel 6.1 (jfr Europadomstolens avgörande i Rolf Gustafson v. Sweden, Application no. 23196/94 samt RÅ 2004 ref. 122, RÅ 2002 ref. 104 och NJA 2002 s. 288). Högsta förvaltningsdomstolen har i detta avseende hänvisat till såväl länsrättens som kammarrättens motivering av sina avgöranden i målet. Högsta förvaltningsdomstolen anser således att någon kränkning av EH:s rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i konventionen inte föreligger.

EH har fått del av Högsta förvaltningsdomstolens yttrande och har inkommit med kompletterande synpunkter.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse om brott rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Rätten till tandvårdsersättning utgör en civil rättighet i den mening som avses i artikeln. EH skulle således tillförsäkras en rätt till domstolsprövning avseende tandvårdsersättningen.

Justitiekanslern delar förvaltningsdomstolarnas bedömning att Överklagandenämnden för totalförsvaret är att anse som en domstol i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen och att EH:s rätt till domstolsprövning således har tillgodosetts genom överklagandenämndens prövning. Det kan tilläggas att artikel 6.1 i konventionen inte grundar rätt till prövning i mer än en instans. Handläggningstiden hos överklagandenämnden var endast några månader och alltså inte oskäligt lång. EH:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i konventionen har således inte åsidosatts vid prövningen av ärendet där.

EH har emellertid gjort gällande att eftersom ärendet vid överklagandenämnden rörde hans civila rättigheter även den talan som han anhängiggjorde vid länsrätten omfattas av artikel 6.1 i Europakonventionen. Justitiekanslern delar inte denna bedömning. Tvisten om rätten till tandvårdsersättning avgjordes slutligt genom överklagandenämndens beslut. Förvaltningsdomstolarnas prövning har således inte innefattat någon bedömning i sak av rätten till tandvårdsersättning. Målet i förvaltnings-domstolarna har därmed inte innefattat någon prövning av en civil rättighet och artikel 6.1 i konventionen har enligt Justitiekanslerns mening därför inte varit tillämplig på förfarandet där.

En annan sak är att den som gör gällande att upprätthållandet av ett överklagandeförbud skulle innefatta en kränkning av rätten till domstolsprövning, med hänsyn till att prövningsorganet inte uppfyllt konventionens krav för att anses utgöra en domstol, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel för att få den påstådda konventionskränkningen prövad och komma till rätta med kränkningen om en sådan konstateras. Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska nämligen konventionsstaterna tillhandahålla effektiva rättsmedel för prövning av påstådda konventionskränkningar. Den som på rimliga grunder påstår sig ha utsatts för en konventionskränkning (”has an arguable claim”) ska alltså ha tillgång till ett effektivt rättmedel för kunna komma till rätta med kränkningen.

När det gäller sådana prövningsorgan som inte utgör domstolar enligt svensk rätt och där det inte tidigare har prövats om de är att anse som domstolar i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen får ett påstående att prövningsorganet inte uppfyller konventionens krav anses rimligt grundat. Den enskilde ska i ett sådant fall tillförsäkras ett effektivt rätts-medel för att få sitt påstående prövat och om han vinner framgång för att komma till rätta med kränkningen.

Justitiekanslern bedömer således att EH på rimliga grunder kunde hävda att upprätthållandet av överklagandeförbudet i förmånsförordningen innefattade en kränkning av hans rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen och att han därför enligt artikel 13 i konventionen skulle tillförsäkras en prövning av den frågan och en möjlighet att komma till rätta med en eventuell kränkning. Artikel 13 i konventionen uppställer visserligen inte något generellt krav på ett rättsmedel inför domstol men det ligger i sakens natur att ett sådant påstående inte gärna kan prövas av annat än domstol för att kravet på effektivitet ska anses uppfyllt.

Förvaltningsdomstolarnas hantering av ärendet bör således bedömas mot bakgrund av de krav som följer av artikel 13 i Europakonventionen. I kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel ligger bl.a. att prövningen inte får dra ut på tiden på ett sådant sätt att rättigheten blir illusorisk. Justitiekanslern anser vid en samlad bedömning av förvaltningsdomstolarnas handläggning att EH:s rätt till ett effektivt rättsmedel, trots den långa handläggningstiden i Högsta förvaltningsdomstolen, inte har blivit illusorisk. Det ska därvid framhållas att EH fick en prövning av frågan om överklagandeförbudets förenlighet med Europakonventionen i två domstolsinstanser inom ca ett år från överklagandenämndens beslut.

Det ska dock tilläggas att om förvaltningsdomstolarnas bedömning hade blivit en annan, dvs. att överklagandenämnden inte hade varit att betrakta som en domstol i Europakonventionens mening och överklagandeförbudet därför skulle sättas åt sidan, handläggningen i sak skulle ha gått vidare. Artikel 6.1 i konventionen hade då varit tillämplig på förfarandet. Inte minst av den anledningen är det angeläget att prövningen av sådana frågor inte drar ut på tiden. (Jämför för en liknande situation bl.a. Justitiekanslern beslut i dnr 7711-09-40.)

Sammanfattningsvis bedömer Justitiekanslern således att artikel 6.1 i Europakonventionen inte har varit tillämplig på förfarandet inför förvaltningsdomstolarna och att EH:s rätt till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen inte har åsidosatts vid förvaltningsdomstolarnas prövning. Hans anspråk ska därför avslås.