Kritik mot Migrationsverket med anledning av brister i serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen i ett asylärende

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern kritiserar Migrationsverket för brister i serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen under handläggningen av en ansökan om asyl.

Ärendet

Bakgrund

AA ansökte den 14 juni 2015, tillsammans med ena föräldern och syskon, om asyl i Sverige. Asylutredningen i AA:s ärende genomfördes den 14 september 2016.

Migrationsverket beslutade den 16 december 2016 att bevilja AA:s förälder och två minderåriga syskon permanent uppehållstillstånd och status som flyktingar. Handläggningen av AA:s ansökan fortsatte alltså.

AA gifte sig (det saknas uppgift om datumet för vigseln) och födde ett barn i maj 2017. AA ansökte om asyl för barnet senare i maj samma år. Barnets asylutredning genomfördes i januari 2018. AA födde ytterligare ett barn i juni 2018. AA ansökte om asyl för detta barn i september 2018.

Migrationsverket skickade i februari 2017 AA:s makes ärende på remiss till Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen yttrade sig i ärendet i september 2018.

AA:s offentliga biträde efterfrågade i september 2017 en redogörelse för vilka handläggningsåtgärder som verket ämnade att vidta i ärendet och begärde att få komplettera utredningen. Biträdet uppgav även att AA hade gift sig och fått barn. Migrationsverket informerade det offentliga biträdet om att det inte fanns någon anledning att göra en annan bedömning än den som gjorts i förälderns och syskonens ärende, att det inte fanns anledning att genomföra någon kompletterande utredning och att biträdet skulle kontaktas om verket skulle göra en annan bedömning.

Migrationsverket inledde i oktober 2017 ett ärende om återkallelse av AA:s förälders och syskons uppehållstillstånd. Ärendet lades ned i början av maj 2018.

Den 18 maj 2018 begärde det offentliga biträdet en tidsplan för när AA:s ärende skulle avgöras. Biträdet begärde även information om vilka handläggningsåtgärder som återstod att vidta i ärendet.  

Biträdet informerades den 28 maj 2018 om att någon exakt tidsplan inte kunde lämnas och att det på grund av sekretess inte gick att närmare redogöra för vad som behövdes för att fatta beslut i ärendet. Biträdet begärde då att få ta del av material som tillförts ärendet. Migrationsverket beslutade att inte lämna ut en handling (aktbilaga 1.21). Verket gjorde bedömningen att det förelåg ett allmänt intresse av synnerlig vikt mot att sekretessbelagda uppgifter skulle lämnas ut. AA överklagade beslutet till Kammarrätten i Jönköping, som instämde i verkets bedömning och avslog överklagandet. AA överklagade inte domen. Migrationsverket lämnade dock ut den aktuella handlingen till det offentliga biträdet i september 2018.

Biträdet begärde den 2 juli 2018 att Migrationsverket skulle avgöra ärendet. Verket beslutade den 28 augusti 2018 att avslå begäran. Beslutet överklagades inte.

AA separerade från sin make i oktober 2018.

Migrationsverket beslutade den 29 januari 2019 att bevilja AA och hennes barn ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder. AA har överklagat beslutet till Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen. Handläggningen av målet pågår fortfarande.

Anmälan m.m.

AA:s offentliga biträde har anmält Migrationsverket för den utdragna handläggningen av AA:s ärende. Anmälan lämnades in innan verket meddelade beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd för AA och hennes barn. Det offentliga biträdet anförde bl.a. följande.

Efter det att Migrationsverket lagt ned ärendet om återkallelse av AA:s förälders och syskons uppehållstillstånd uppmanade biträdet verket att antingen avgöra AA:s ärende eller att ge besked rörande ärendets fortsatta handläggning.

Migrationsverket vägrade ge information rörande vilka handläggningsåtgärder det som fanns kvar att vidta i ärendet. Verket ville inte heller ge någon preliminär tidsangivelse rörande ärendets fortsatta handläggning, inte ens om ett beslut i ärendet kunde påräknas under 2018.

AA:s situation i Sverige är synnerligen utsatt och ovissheten angående vad som händer i hennes asylärende är påfrestande. AA har visserligen förståelse för att det kan finnas uppgifter i ärendet som är sekretessbelagda i vissa delar, men detta borde dock inte ha hindrat Migrationsverket att ge ungefärlig information rörande återstående utredningsåtgärder och hur lång tid dessa åtgärder kan antas ta. Att vägra ge sådan information måste anses strida mot Migrationsverkets serviceskyldighet. Handläggningstiden har varit orimligt lång, även med beaktande av de särskilda omständigheter som råder i ärendet och även med beaktande av Migrationsverkets tidigare höga arbetsbelastning.

Migrationsverket har yttrat sig i ärendet.

AA:s biträde har yttrat sig med anledning av Migrationsverkets yttrande.

Justitiekanslerns bedömning

Handläggningen av AA:s ärende har inte varit orimligt lång

Bestämmelser om uppehållstillstånd finns i utlänningslagen (2005:716) och i den anslutande utlänningsförordningen (2006:97). Uppehållstillstånd kan beviljas på olika grunder. Den som är flykting eller annars behöver internationellt skydd kan ha rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen.

För närvarande, t.o.m. den 19 juli 2019, gäller vissa begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd. Dessa framgår av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.

Den som vill ha uppehållstillstånd ska i regel ha ansökt om och beviljats detta före inresan i Sverige. Undantag gäller bl.a. för den som har rätt till uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov. Det är Migrationsverket som handlägger och fattar beslut i sådana ärenden. Före den 20 juli 2018 fanns inte någon särskild tidsfrist för Migrationsverkets prövning av en ansökan om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov utöver de allmänna krav som framgår av 9 § förvaltningslagen (2017:900), som motsvarar 7 § i den tidigare gällande förvaltningslagen (1986:223).

I 8 kap. 10 § första stycket utlänningsförordningen (2006:97) föreskrivs bl.a. att ett ärende om uppehållstillstånd med åberopande av asylskäl ska avgöras senast inom sex månader från det att ansökan lämnades in. Bestämmelsen trädde i kraft den 20 juli 2018 och tillämpas inte på ansökningar som kommit in till Migrationsverket före ikraftträdandet.

Migrationsverkets långa handläggningstider har på senare tid flera gånger varit föremål för Justitiekanslerns granskning (se bl.a. beslut i ärenden med dnr 7552-16-40, 1642-17-4.3, 7442-17-4.3, 872-17-4-3, 10251-17-4.3 respektive 5885-17-2.1 och 11423-17-2.1).

I ett av dessa ärenden (7552-16-40) hade verkets handläggningstid i ett ärende om uppehållstillstånd på grund av anknytning avsevärt överstigit en nationell författningsstadgad tidsfrist. Justitiekanslern gjorde i det ärendet bedömningen att handläggningen till följd av den exceptionella situation som uppkommit med anledning av flyktingkrisen 2015 inte kunde anses som oaktsam i skadeståndslagens mening trots att tidsfristen hade överskridits med ca ett år.

Även Riksdagens ombudsmän (JO) har på senare år vid flera tillfällen granskat och uttalat sig om Migrationsverkets handläggningstider (se bl.a. JO:s beslut i ärenden med dnr 5497-2013, 2132-2015, 5600-2016 och 7403-2016). I ett beslut den 23 juni 2016 (dnr 2132-2015) uttalade JO att förklaringen till de långa handläggningstiderna till stor del låg utanför Migrationsverkets kontroll och att det yttersta ansvaret för att Migrationsverket kan fatta beslut inom rimlig tid och inom författningsreglerade tidsfrister ligger hos regeringen och riksdagen.

AA:s ombud anser att Migrationsverket borde ha avgjort även AA:s ärende i samband med att hennes förälder och syskon beviljades permanent uppehållstillstånd i december 2016. Av den tillgängliga utredningen går det dock inte att dra slutsatsen att det redan då fanns förutsättningar för att fatta beslut i AA:s ärende.

Handläggningen av AA:s asylansökan tog i anspråk sammanlagt ca tre år och sju månader. Under handläggningen förekom långa tidsperioder då inga aktiva åtgärder företogs.

Av asylutredningen från september 2019 framgår att AA:s skyddsbehov baserades på omständigheten att hon var en ung vuxen kvinna i en familj, som vid ett återvändande till Gaza skulle utsätta henne för tvångsgifte. AA:s familjeförhållanden ändrades dock efter att hon ansökt om asyl. Hon gifte sig och födde så småningom två barn. Hennes skyddsskäl skulle därmed prövas tillsammans med maken och barnen. Dessutom ändrades AA:s skyddsskäl eftersom hon inte längre riskerade tvångsgifte och det var nödvändigt att pröva hur situationen för henne skulle bli vid ett eventuellt återvändande med sin nya familj såväl till Gaza som till Libyen (där hennes make varit bosatt). Barnens rättsliga status i förhållande till föräldrarnas ursprungsland krävde särskild prövning eftersom de är födda i ett land där ingen av föräldrarna har juridisk hemvist och föräldrarna är statslösa (AA är dock eventuellt medborgare i Palestina) samt härstammar från olika länder. En prövning av skyddsbehovet krävde dessutom att familjen skulle prövas tillsammans. AA:s ärende kom därför, från att från början avse enbart prövning av hennes individuella skyddsskäl, att innehålla flera tämligen komplicerade rättsliga frågeställningar som krävde ytterligare utredning och övervägande. AA:s ärende var alltså, rättsligt och utredningsmässigt sett, av tämligen komplicerad karaktär. Handläggningen av AA:s och barnens ärende var också beroende av makens asylärende.

Under handläggningen av AA:s ärende inledde Migrationsverket ett ärende om återkallelse av AA:s förälders och syskons uppehållstillstånd på grund av misstanke om att oriktiga uppgifter hade lämnats i deras ärende. Ärendet lades ned efter ca sex månader. Det kan antas att utgången i detta ärende hade betydelse för prövningen av AA:s ansökan och att det därför fanns anledning för verket att avvakta med handläggningen av AA:s ärende till dess att ärendet om återkallelse av förälderns och syskons uppehållstillstånd blev avgjort.

Makens ärende var på remiss hos Säkerhetspolisen i ca ett och ett halvt år. Migrationsverket kunde inte utreda makens skyddsbehov under den tid som Säkerhetspolisen granskade hans ärende. AA:s och barnens ärenden kunde inte heller utredas i avvaktan på att Säkerhetspolisen skulle yttra sig i makens ärende.

Tidsutdräkten i AA:s ärende får anses till stor del ha berott på att verket avvaktade utgången i ärendet om återkallelse av AA:s förälders och syskons uppehållstillstånd och makens ärende. Även AA:s ärendes svårighetsgrad får anses ha bidragit till att handläggningen drog ut på tiden. Det rörde sig alltså om objektiva omständigheter som inte kan läggas Migrationsverket till last. Med hänsyn till det anser Justitiekanslern att tiden under vilken AA:s ärende handlades inte kan betecknas som orimligt lång.

Migrationsverket har inte uppfyllt sin serviceskyldighet

En grundläggande princip för myndigheternas kontakter med enskilda är att det allmännas företrädare så långt möjligt ska hjälpa till med upplysningar om sådant som rör myndigheternas verksamhet (serviceskyldighet). Principen har kommit till uttryck i 6 § förvaltningslagen. Motsvarande bestämmelse fanns i 4 § i den tidigare gällande förvaltningslagen. I förarbetena till den tidigare gällande förvaltningslagen anfördes bl.a. att myndigheterna måste lämna snabba, enkla och entydiga besked och räcka den enskilde en hjälpande hand i syfte att förkorta väntetiderna och även i övrigt underlätta för den enskilde att ha med myndigheterna att göra. När det behövs och är lämpligt ska myndigheten också vägleda den enskilde genom att, allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utredning, verka för att utredningen begränsas till vad som är nödvändigt, fästa den enskildes uppmärksamhet på att det finns ett annat, bättre sätt att nå det han eller hon eftersträvar osv. (prop. 1985/86:80 s. 13 respektive 59). I förarbetena till den nu gällande förvaltningslagen anges bl.a. att sambandet mellan rättssäkerhet och service förutsätter att förfarandet utformas med högt ställda krav på förvaltningen att lämna snabba, enkla och entydiga besked och att på ett – för såväl det allmänna som enskilda – kostnadseffektivt sätt hjälpa den enskilde att ta till vara sin rätt (prop. 2016/17:180, s. 21).

AA:s offentliga biträde har uppgett att Migrationsverket aldrig har informerat honom om de frågeställningar som verket har redovisat i förevarande ärende eller gett honom möjlighet att yttra sig över dem. Han har i princip inte erhållit några besked alls angående handläggningen av AA:s ärende efter en inlaga som han gett in den 8 december 2016 fram till hösten 2018, även om han förstått att den nya familjekonstellationen sannolikt delvis är en förklaring till saken. Biträdet har vidare uppgett att han under handläggningen i AA:s ärende inte hade någon insyn i makens eller AA:s pappas ärenden, vilket i sin tur medförde att han inte kunde förklara för AA varför hennes ärende dragit ut på tiden efter det att hennes mor och syskon hade erhållit sina beslut.

Av utredningen framgår att AA:s offentliga biträde vid flera tillfällen efterfrågade upplysning om vilka handläggningsåtgärder som fanns kvar att vidta i AA:s ärende och när ett beslut i ärendet kunde påräknas. Biträdet efterfrågade även en preliminär tidsplan rörande ärendets handläggning. Migrationsverkets upplysningar skiftade över tid, från att verket inte hade någon anledning att göra en annan bedömning än den som gjorts i AA:s förälders och syskons ärende (Migrationsverkets e-brev den 11 september 2017), till att någon exakt tidsplan inte kunde lämnas och att det på grund av sekretesskäl inte gick att lämna uppgifter om vad som behövdes för att fatta beslut i ärendet (verkets e-brev den 22 maj 2018).

Migrationsverkets upplysningar till AA:s offentliga biträde framstår som motstridiga. Detta får dock anses ha berott på att AA:s familjeförhållanden ändrades under handläggningen av hennes ansökan och att det hos Migrationsverket handlades två ärenden (ärendet om återkallelse av AA:s förälders och syskons uppehållstillstånd och makens asylärende) som hade betydelse för prövning för AA:s asylansökan. Det kan dock anmärkas att Migrationsverket inte upplyste det offentliga biträdet om att AA:s ändrade familjeförhållanden hade medfört att ytterligare utredning var nödvändig och att ytterligare rättsliga frågeställningar hade tillkommit i ärendet samt att utgången i ärendet om återkallelse av AA:s förälders och syskons uppehållstillstånd respektive makens asylärende hade betydelse för prövning av AA:s asylansökan.

Även om Migrationsverket ansåg att information inte kunde lämnas till AA:s offentliga biträde om att makens asylärende var på remiss hos Säkerhetspolisen, borde verket på ett lämpligt sätt, utan att eftersätta sekretessen, ha informerat det offentliga biträdet i vart fall översiktligt om vilka handläggningsåtgärder som återstod i ärendet. Sammantaget anser Justitiekanslern att Migrationsverkets upplysningar till AA:s offentliga biträde var bristfälliga och att verket i detta avseende har brustit i sin serviceskyldighet. Verket kan inte undgå kritik för detta.