Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till felaktig hantering av ansökan om gårdsstöd m.m.

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern avslår sökandens anspråk.
2. Justitiekanslern riktar kritik mot Jordbruksverket och Länsstyrelsen Skåne med anledning av att sökandens ansökan för gårdsstöd 2015 inte hanterades och registrerades korrekt.

Ärendet

Bakgrund m.m.

Ärendet gäller Jordbruksverkets respektive Länsstyrelsen Skånes hantering och beslut gällande en lantbrukares stödrätter och ansökan om gårdsstöd för år 2015.

På Jordbruksverkets webbplats (www.jordbruksverket.se) finns bl.a. följande information om gårdsstöd och stödrätter.

Gårdsstöd är ett inkomststöd för lantbrukare som följer av en EU-förordning. För att få gårdsstöd krävs stödrätter. En stödrätt är en slags värdehandling som ger rätt till gårdsstöd och gäller för all typ av jordbruksmark som är godkänd för gårdsstöd. Det krävs lika många stödrätter som antal hektar mark för att få gårdsstöd. För att få gårdsstöd krävs minst fyra hektar jordbruksmark och stödrätter för minst fyra hektar. Hur mycket gårdsstöd som beviljas beror på värdet av stödrätterna.

Gårdsstöd söks genom en så kallad SAM-ansökan hos Jordbruksverket.

Den sista ansökningsdagen för gårdsstöd år 2015 var den 12 maj 2015 och den sista ändringsdagen den 15 juni samma år (7 och 8 §§ i Jordbruksverkets föreskrifter (2015:2) om ansökan om jordbruksstöd).

Av Jordbruksverkets och Länsstyrelsen Skånes yttranden i ärendet framgår i övrigt följande bakgrundsinformation.

År 2015 var det fortfarande möjligt att skicka in en SAM-ansökan på en pappersblankett adresserad till en scanningscentral som hanterade ansökningar till Jordbruksverket och länsstyrelserna. Länsstyrelsen Skåne skulle enligt en överenskommelse handlägga alla SAM-ansökningar som avsåg länsstyrelsen Blekinges SAM-ansökningar. 

Den 11 maj 2015 kom sökandens SAM-ansökan om gårdsstöd in i pappersform till den scanningscentral som hanterar ansökningar till Jordbruksverket och länsstyrelserna. Ansökan borde ha skannats in och skickats till Länsstyrelsen Skånes scanningsinbox, men skickades felaktigt till Länsstyrelsen Blekinges scanningsinbox.

Vid tidpunkten för ansökan 2015 hade sökanden 31,91 stödrätter, som tilldelats honom. Sökandens ansökan avsåg gårdsstöd motsvarande 31,02 hektar mark.

I skrift den 18 april 2016 till Länsstyrelsen Skåne angav sökanden att hans SAM-ansökan för 2015 inte hade kommit fram, men att han ansåg att den hade kommit in till länsstyrelsen i behörig ordning.

Den 21 april 2016 köpte sökanden 34,03 nya stödrätter.  

Den 3 juni 2016 gick Jordbruksverket manuellt in i Länsstyrelsen Blekinges scanningsinbox och vidarebefordrade sökandens SAM-ansökan för gårdsstöd 2015 till Länsstyrelsen Skåne. Samma månad lade Länsstyrelsen Skåne upp sökandens SAM-ansökan för 2015 i systemet Kundakt, som är ett system där alla beslut som rör SAM-ansökan läggs upp och som lantbrukaren också kan ta del av genom att logga in på Mina sidor på Jordbruksverkets webbplats.

I september 2016 beslutade Jordbruksverket att sökandens alla stödrätter från 2015 (31,91 stycken) skulle sluta gälla eftersom det inte fanns någon registrerad SAM-ansökan i systemet Jorden, där alla SAM-ansökningar registreras. Att ansökan var registrerad i systemet Kundakt kunde inte påverka beslutet om stödrätter som upphört att gälla, utan för det krävdes registrering i systemet Jorden. Sökanden har inte överklagat beslutet, men beslutet har under augusti 2019 ändrats av Jordbruksverket, se vidare nedan.

Under 2016 och 2017 ansökte sökanden om gårdsstöd för mindre antal stödrätter än sökanden innehade. Sökanden beviljades också gårdsstöd dessa år.

Under 2017 överlät sökanden en del av de stödrätter han förvärvat år 2016. Överlåtelsen avsåg 9,74 stödrätter. Jordbruksverket bedömde att det även efter överlåtelsen fanns grund att dra in sökandens stödrätter och beslutade därför i maj 2018 om indragning av sökandens stödrätter för år 2017. De indragna stödrätterna motsvarade 4,8 hektar. Beslutet motiverades av att sökanden inte hade använt sig till fullo av stödrätterna de två senaste åren efter inköpet av stödrätter i april 2016. Sökanden överklagade detta beslut, men Förvaltningsrätten i Jönköping avslog överklagandet i april 2019.

I maj 2018 meddelade Länsstyrelsen Skåne beslut avseende sökandens ansökan om gårdsstöd för år 2015. Länsstyrelsen biföll sökandens ansökan delvis. Sökanden fick gårdsstöd för totalt 28,06 hektar mark jämfört med ansökta 31,02 hektar mark. Genom beslutet tillerkändes sökanden totalt 50 686 kr i gårdsstöd. Sökanden fick även beslut om förgröningsstöd.

I juni 2018 betalade Jordbruksverket ut gårdsstöd och förgröningsstöd till sökanden avseende år 2015 i enlighet med länsstyrelsens beslut.

Sökanden har sökt och fått gårdsstöd för år 2018.

Den 20 augusti 2019 ändrade Jordbruksverket sitt beslut från september 2016. Genom beslutet återfördes sökanden stödrätter som motsvarade 28,06 hektar. Som skäl för ändringen angavs att sökandens godkända areal för gårdsstöd 2015 hade ändrats. 

Anspråket m.m.

Sökanden har, som han slutligt bestämt sin talan, begärt skadestånd från staten med 92 472 kr. Som det får förstås gör han efter utbetalningen av gårdsstöd i juni 2018 inte längre gällande att han inte fått tillräckligt gårdsstöd för år 2015, men han begär ersättning för sitt köp av nya stödrätter (motsvarande 34,03 hektar) år 2016. Till stöd för anspråket har han gjort gällande att hans samtliga stödrätter felaktigt drogs in, vilket berodde på att hans SAM-ansökan för år 2015 felaktigt inte registrerats som inkommen. Till följd av detta orsakades han kostnader med begärt belopp, eftersom han blev han tvungen att köpa stödrätter för 89 895 kr med tillkommande omkostnader om 2 577 kr.

Jordbruksverket har med ett eget yttrande lämnat över anspråket hit. Justitiekanslern har även hämtat in ett kompletterande yttrande från verket. Jordbruksverket har avstyrkt sökandens anspråk och anfört att sökanden inte har visat att han har lidit någon ekonomisk skada. Jordbruksverket har påtalat att sökanden genom länsstyrelsens beslut år 2018 fick för mycket i stöd för år 2015.

Justitiekanslern har också hämtat in yttranden från Länsstyrelsen Blekinge och Länsstyrelsen Skåne.

Länsstyrelsen Blekinge har uttalat att länsstyrelsen inte alls har varit delaktig i hanteringen av sökandens SAM-ansökan för år 2015. Länsstyrelsen Blekinge har inte haft tillgång till inboxen Blekinge län och har inte heller på annat sätt fått ansökan tillsänd sig.

Länsstyrelsen Skåne har avstyrkt sökandens anspråk. Länsstyrelsen har bl.a. framhållit att sökanden fick ett för högt stödbelopp utbetalat för år 2015 och att de fel länsstyrelsen gjort sig skyldig till inte är så allvarliga att de är skadeståndsgrundande. Länsstyrelsen har också framhållit att sökanden inte har lidit någon ekonomisk skada. 

Sökanden har återkommit med synpunkter på myndigheternas yttranden. Han har då bl.a. anfört att han agerat på inrådan av Länsstyrelsen Skåne då han köpte de nya stödrätterna år 2016.

Jordbruksverket har därefter återkommit till Justitiekanslern med information om verkets beslut den 20 augusti 2019, om återförande av sökandens stödrätter, respektive om beslutet om indragning av sökandens stödrätter från maj 2018. På Justitiekanslerns begäran har Jordbruksverket även lämnat information om sökandens överlåtelse av stödrätter under år 2017 och om hans möjligheter att sälja stödrätter. 

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Sökanden har begärt skadestånd för ren förmögenhetsskada. Han har inte tydliggjort vilken rättslig grund som åberopas till stöd för anspråket.

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Jordbruksverkets och länsstyrelsernas handläggning av och beslut i ärenden om gårdsstöd är sådan verksamhet.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. (Jfr bl.a. rättsfallet NJA 2007 s. 584 och numera 3 kap. 4 § skadeståndslagen.)

Staten kan också bli skadeståndsskyldig vid överträdelse av unionsrätten. Enligt EU-domstolens fasta praxis (den s.k. Francovich-doktrinen) har enskilda en rätt till ersättning för den skada som en stat har orsakat dem genom överträdelse av unionsrätten som kan tillskrivas staten under förutsättning att samtliga följande tre kriterier är uppfyllda.

1. Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.
2. Överträdelsen är tillräckligt klar (allvarlig).
3. Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan.

En sökande som begär skadestånd med hänvisning till en unionsrättslig överträdelse kan välja om anspråket ska grundas på 3 kap. 2 § skadeståndslagen eller direkt på den s.k. Francovich-doktrinen.

Oavsett vilken rättslig grund som åberopas till stöd för ett skadeståndsanspråk ankommer det på den enskilde att bevisa att staten är skadeståndsskyldig och att skadan uppgår till begärt belopp. För att få skadestånd med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen är det inte tillräckligt att den enskilde visar att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrun­dande utan det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. För att få skadestånd på unionsrättslig grund ska den enskilde visa att samtliga tre kriterier enligt Francovich-doktrinen är uppfyllda. I samtliga fall kan även skadeståndsrättsliga principer – till exempel att den enskilde är skyldig att visa rimlig aktsamhet för att förhindra skadans uppkomst eller begränsa dess omfattning – aktualiseras. 

Relevanta bestämmelser om förutsättningarna för att få gårdsstöd framgår av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) 73/2009.

Av artikel 21.1 följer att en förutsättning för att jordbrukare ska kunna få direktstöd är att jordbrukaren har fått stödrätter tilldelade sig. I artikel 21.2 stadgas att stödrättigheter som tidigare tilldelats upphör att gälla den 31 december 2014.

Jordbrukare som är berättigade till direktstöd ska få stödrätter tilldelade under förutsättning att de ansöker om stöd senast sista ansökningsdag 2015 och att de har rätt till stödet de söker för (artikel 24.1). Det antal stödrätter som tilldelas en jordbrukare under 2015 ska motsvara det antal stödberättigande hektar som jordbrukaren deklarerade i sin stödansökan för 2015 och som denne förfogar över vid det datum som fastställts av medlemsstaten som det senaste datum för ändring av en sådan stödansökan (artikel 24.2). 

Överväganden

Skadestånd 

Justitiekanslern prövar sökandens anspråk först utifrån 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Den första frågan att då ta ställning till är om staten har gjort sig skyldig till något skadeståndsgrundande fel eller försummelse.

Såväl Länsstyrelsen Skåne som Jordbruksverket har vidgått att det har förekommit felaktig hantering och felaktiga beslut avseende sökandens SAM-ansökan för 2015. Båda myndigheterna har ansett att staten har försummat sina skyldigheter genom att sökandens ansökan skannades in och skickades felaktigt och därför inte registrerades på ett korrekt sätt i maj 2015. Justitiekanslern instämmer i denna bedömning. En följd av denna felaktiga hantering var att Länsstyrelsen Skåne inte fick del av sökandens ansökan från maj 2015 förrän i juni 2016 sedan sökanden tillskrivit länsstyrelsen.

Jordbruksverket anser också att verkets beslut från september 2016, genom vilket sökandens samtliga stödrätter från 2015 upphörde att gälla, är felaktigt med hänsyn till att verket inte beaktade sökandens SAM-ansökan från 2015 vid beslutet. Att beslutet är felaktigt till den del det avser indragning av stödrätter motsvarande 28,06 hektar mark står enligt verket klart sedan länsstyrelsen i maj 2018 prövat ansökan och tillerkänt sökanden gårdsstöd för 2015 motsvarande denna areal. Enligt Jordbruksverket fattades det felaktiga beslutet att dra in sökandens samtliga stödrätter på grund av att sökandens ansökan från 2015 inte var inregistrerad i systemet Jorden, utan endast i systemet Kundakt. Länsstyrelsen Skåne har anfört att Jordbruksverket år 2016 inte tillhandahöll något IT-stöd som möjliggjorde en manuell registrering av ansökningar som kommit in i pappersform. Justitiekanslern anser att det under sådana förhållanden ålegat länsstyrelsen att underrätta verket om problemen med att registrera ansökan på ett korrekt sätt. Justitiekanslern konstaterar även att Jordbruksverket får anses ha haft kännedom om sökandens ansökan från 2015 vid tidpunkten för beslutet i september 2016, eftersom verket hade skött vidarebefordringen av ansökningshandlingarna till Länsstyrelsen Skåne. Sammantaget anser Justitiekanslern att både Jordbruksverket och Länsstyrelsen Skåne får anses ha agerat försumligt sedan sökandens ansökan från 2015 återfunnits år 2016. Försumligheten består dels i att ansökan inte registrerades eller i vart fall hanterades på ett sådant sätt att Jordbruksverket kunde beakta den vid tidpunkten för beslutet i september 2016, dels i att Jordbruksverket fattade ett beslut på felaktiga grunder i september 2016.

Sammantaget innebär den felaktiga hanteringen av ansökningshandlingarna under 2015 och 2016 och det felaktiga beslutet som Jordbruksverket meddelade i september 2016 sådana fel eller försummelser som i och för sig är skadeståndsgrundande enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Det kan också framhållas att såväl Länsstyrelsen Skåne som Jordbruksverket delar uppfattningen att länsstyrelsens beslut från maj 2018, då sökandens SAM-ansökan för år 2015 prövades, är felaktigt eftersom sökanden tillerkändes ett för högt belopp. Enligt Länsstyrelsen Skåne har detta fel skett på grund av att stödet räknades fram manuellt och att länsstyrelsen då använde sig av fel stödrättsvärden. Justitiekanslern konstaterar att detta fel inte kan grunda något skadeståndsansvar för staten; sökanden har inte heller påstått att så är fallet. Det har inte framkommit att någon myndighet har rätt att kräva återbetalning av det för högt utbetalade beloppet från sökanden. Mot den bakgrunden – och då sökanden inte längre gör gällande att han fått för lite stöd utbetalat – saknar beslutet relevans för sökandens anspråk mot staten.

Nästa fråga att ta ställning till är om statens konstaterade fel eller försummelser har orsakat sökanden ersättningsgilla kostnader för inköpet av nya stödrätter i april 2016.

Det har redan konstaterats att Jordbruksverkets och Länsstyrelsen Skånes försumliga hantering av sökandens ansökan från 2015 ledde till att sökandens samtliga stödrätter från 2015 felaktigt drogs in av Jordbruksverket i september 2016. Om sökandens SAM-ansökan från 2015 hade hanterats korrekt hade Jordbruksverket låtit sökanden behålla 28,06 stödrätter från 2015. Eftersom innehav av stödrätter är en förutsättning för att få gårdsstöd, innebar beslutet från september 2016 – då Jordbruksverket felaktigt drog in 28,06 av sökandens stödrätter – att sökanden därefter inte hade varit berättigad till stöd för hela den areal mark som han kunde få stöd för, om han inte hade köpt nya stödrätter. Jordbruksverket har för sin del också antagit att sökandens köp av stödrätter i april 2016 skett med anledning av att han blivit informerad eller själv varit medveten om att en utebliven SAM-ansökan 2015 skulle innebära att alla hans stödrätter från 2015 slutade att gälla. Vid en samlad bedömning anser Justitiekanslern att sökandens köp i april 2016 av stödrätter motsvarande 28,06 hektar mark är en adekvat följd av Jordbruksverkets och Länsstyrelsen Skånes konstaterade försumlighet vid hanteringen av sökandens ansökan från 2015. Justitiekanslern noterar också att köpet av nya stödrätter har medfört att sökanden inte har gått miste om stöd under den tid då stödrätterna från 2015 (motsvarande 28,06 hektar) var indragna genom Jordbruksverkets felaktiga beslut, dvs. till och med återföringen av stödrätterna i augusti 2019. Köpet av nya stödrätter har på så sätt även varit rimligt för att begränsa sökandens skada. Utredningen ger dock inte stöd för att myndigheternas konstaterade fel eller försummelser har orsakat att sökanden år 2016 behövde köpa fler stödrätter än motsvarande 28,06 hektar mark. Staten kan därför inte anses ha orsakat sökandens köp av stödrätter till den del det överstiger 28,06 stödrätter. Sammantaget innebär detta att staten i princip är ersättningsskyldig gentemot sökanden för köp av 28,06 stödrätter i april 2016.

För att sökandens anspråk ska kunna bifallas krävs också att det är klarlagt att sökanden har lidit en ekonomisk skada genom köpet i april 2016 av 28,06 stödrätter. Skadeståndet syftar till att den skadelidande ska försättas i samma situation som om felen inte inträffat. Om sökandens SAM-ansökan från 2015 hade hanterats och registrerats korrekt hade Jordbruksverket inte dragit in sökandens stödrätter från 2015 motsvarande 28,06 hektar mark. Sökanden hade då inte behövt köpa 28,06 nya stödrätter. Genom Jordbruksverkets beslut i augusti 2019 har dock stödrätter motsvarande 28,06 hektar mark återförts sökanden. Värdet av dessa stödrätter är enligt Jordbruksverket svårt att uppskatta innan en försäljning har skett. Enligt Jordbruksverket har sökanden möjlighet att sälja de återförda stödrätterna och verket kan då överföra dem till en ny ägare under en viss period från februari till mitten av juni under i vart fall åren 2020 respektive 2021. Justitiekanslern konstaterar att en försäljning av de återförda stödrätterna skulle kunna innebära att sökanden blir fullt ersatt eller i vart fall begränsar den skada han i princip är berättigad till ersättning för. Jordbruksverket har även informerat Justitiekanslern om att sökanden överlåtit 9,74 av de stödrätter han köpte i april 2016 till ett okänt värde. Med hänsyn till att sökanden har möjlighet att försöka sälja de stödrätter som nu återförts till honom och till att han överlåtit en del av de stödrätter som hans anspråk avser, står det inte klart att han har lidit någon slutlig ekonomisk skada till följd av att ha köpt 28,06 stödrätter i april 2016. Justitiekanslern är mot den bakgrunden inte beredd att i nuläget besluta om någon ersättning till sökanden. Sökandens anspråk kan därför inte bifallas med stöd av skadeståndslagen.

Utredningen ger inte heller stöd för att det är fråga om någon överträdelse av Europakonventionen eller att anspråket kan bifallas på unionsrättslig grund.

Anspråket ska därför avslås. Sökanden har dock möjlighet att återkomma till Justitiekanslern och då presentera en utredning – t.ex. underlag från en försäljning av hans stödrätter – som visar att han har lidit skada till följd av köpet av 28,06 stödrätter i april 2016 och att han inte blivit fullt ut kompenserad genom återföringen av 28,06 stödrätter i augusti 2019. Justitiekanslern kan då ompröva och ändra detta beslut.

Tillsyn

I ärendet har framkommit att sökandens SAM-ansökan för gårdsstöd 2015 inte har hanterats på ett korrekt sätt av Jordbruksverket och Länsstyrelsen Skåne, eftersom ansökan inte har blivit korrekt registrerad i de system som krävts för att ansökan ska kunna handläggas korrekt. Det är naturligtvis av vikt att myndigheter hanterar ansökningar från enskilda på ett sådant sätt att beslut kan fattas på grundval av ansökan inom rimlig tid. Såvitt Justitiekanslern har uppfattat det har rutinerna numera förändrats, eftersom jordbrukare numera ansöker om stöd digitalt. Detta innebär att Justitiekanslern inte ser anledning att ytterligare utreda myndigheternas hantering av ansökningar om EU-rättsligt stöd. Jordbruksverket och Länsstyrelsen Skåne kan dock inte undgå kritik för de brister i hanteringen av sökandens ansökan som har konstaterats.