Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till Polisens beslut vid omhändertagande för berusning

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner AA ersättning med 10 000 kr och uppdrar åt Polismyndigheten att betala ut ersättningen till honom.

Justitiekanslern gör vissa uttalanden med anledning av Polismyndighetens omhändertagande av AA.

Ärendet

Bakgrund

Den 21 maj 2017 omhändertogs AA av polis med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB) AA fördes till en polisarrest kl. 02.47. Vid avvisitering fick han lämna ifrån sig medicin. I cellen blev han efter ca 15 minuter fråntagen alla sina kläder och den madrass som fanns där. Detta efter att polisen utifrån hans uppträdande bedömt att det förelåg suicidrisk. Han frigavs kl. 08.47 samma dag.

AA gjorde en anmälan till Riksdagens ombudsmän (JO), som i beslut den 25 februari 2019 uttalade kritik mot Polismyndigheten för ett flertal brister i behandlingen av AA under tiden han var omhändertagen (dnr 3622–2017). JO kritiserade Polismyndigheten för att man inte samrådde med läkare eller dokumenterade bedömningen att AA inte skulle få sin medicin. Polisen kritiserades också för att AA under nästan sex timmar vistades i cellen helt naken utan att bli erbjuden filt eller, efter en ny bedömning, sina kläder samt för att kvinnlig personal deltog i tillsynen under denna period.

Anspråket m.m.

AA har begärt skadestånd av staten med 30 000 kr på den grunden att polisens åtgärder medfört att han lidit personskada i form av sveda och värk och 30 000 kr i kränkningsersättning. AA har hänvisat till JO:s beslut och tillagt följande. Tillsynen av en kvinnlig polis när han var naken påverkade honom och hans självkänsla. Han bär vidare alltid med sig ett utlåtande från läkare varför han tar medicin och vilken medicin det är. 

Polismyndigheten har yttrat sig över anspråket och avstyrkt att ersättning ska utgå.

AA har beretts möjlighet att yttra sig över vad Polismyndigheten har anfört.

Rättsliga utgångspunkter

Skadeståndslagen m.m.

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. personskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Polismyndighetens handläggning av frågor om och behandling av omhändertagna personer är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess norm­skydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses i regel utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap.2 § skadeståndslagen. En helhetsbedömning ska göras. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584, jfr 3 kap. 4 § skadeståndslagen beträffande skadefall som inträffar efter den 1 april 2018). Med det menas skyldigheten enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet tillhandahålla rättsmedel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser. I dessa fall ska skadestånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av

3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen ska denna bestämmelse tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Därmed kan ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen i regel inte grundas på skadeståndslagen. Sådan ersättning kan dock i sådana fall ges ut utan särskilt lagstöd. Skadeståndet kan avse de skadetyper som nämnts ovan och annan ideell skada.

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrun­dande är inte tillräckligt för att ersättning ska ges ut. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning.

Europakonventionen

Artikel 3 i Europakonventionen förbjuder tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Förbudet är undantagslöst och kan således inte inskränkas. Begreppen omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning kan omfatta handlingar av skiftande art, men har i Europadomstolens praxis tolkats restriktivt. 

I artikel 8 slås fast att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. Rätten får enligt artikel 8.2 inte inskränkas annat än med stöd av lag (det s.k. laglighetskravet). Vidare måste den vidtagna åtgärden vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till något av vissa närmare angivna legitima intressen, bl.a. intresset av att förebygga brott och skyddet för hälsa. Åtgärden ska med andra ord vara proportionerlig i förhållande till sitt syfte (det s.k. proportionalitetskravet). Artikel 8 fångar upp vissa aspekter av privatlivet som faller utanför olika specialbestämmelser i konventionen, t.ex. artikel 3 (Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte uppl., 2015, s. 364).

Omhändertagande av berusade personer

Enligt 1 § LOB får den som anträffas så berusad av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel att personen inte kan ta hand om sig själv eller annars utgör en fara för sig själv eller för någon annan omhändertas. Enligt 6 § LOB ska den som har omhändertagits fortlöpande ses till.

I häkteslagen (2010:611) finns grundläggande bestämmelser om att den som förvaras i en polisarrest ska behandlas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med ett frihetsberövande, samt att verkställigheten ska utformas så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. (Se 1 kap. 4 och 5 §§ häkteslagen.) Enligt 4 kap. 7 § häkteslagen får en kroppsvisitation av en man utföras eller bevittnas av en kvinna endast om det är nödvändigt.

En person som är intagen i polisarrest ska vid behov förses med kläder och skor. Utrustningen får begränsas om det är nödvändigt för att förhindra att den intagne allvarligt skadar sig själv eller någon annan. Den intagne bör alltid ha något att skyla sig med och han eller hon får inte vistas i arresten utan kläder under längre tid än vad som är nödvändigt för den intagnes egen säkerhet. (Se 3 kap. 3 § Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om polisarrester, PMFS 2015:7, FAP 102-1 samt det allmänna rådet till bestämmelsen.) Vidare ska den intagne i samband med intagningen tillfrågas om sitt hälsotillstånd och om han eller hon har någon medicin förskriven. En intagen som har recept på viss medicin ska få tillgång till den enligt receptet, vilket också ska dokumenteras. (Se 6 kap. 1 och 2 §§ PMFS 2015:7, FAP 102-1.)

Justitiekanslerns bedömning

Skadestånd

AA berättade i samband med omhändertagandet att han led av epilepsi och sömnstörning, och polisen tog hand om vissa tabletter i samband med avvisiteringen. Vidare har framkommit att man gjorde bedömningen att AA inte skulle ges någon medicin. Det kan vara svårt för polisen att snabbt göra en korrekt värdering av den intagnes sinnestillstånd och uppträdande. En felbedömning kan få allvarliga konsekvenser för personens liv och hälsa. Att inget samråd med läkare skedde i aktuellt fall, och ingen dokumentation gjordes i fråga om bedömningen, talar enligt Justitiekanslern för att agerandet var försumligt på ett sätt som kan medföra skadeståndsansvar. Tillsynen av AA under omhändertagandet skedde emellertid med stor regelbundenhet. Ingen av de berörda poliserna verkar heller ha uppfattat att AA under denna tid frågade efter sina mediciner. Sammantaget bedömer Justitiekanslern att agerandet inte fullt ut når upp till den nivå som krävs för att staten ska vara skadeståndsskyldig.

Vidare har det framkommit att AA:s kläder och madrass togs ifrån honom relativt kort tid efter att han togs till cellen. Detta fick till följd att han under närmare sex timmar vistades helt naken i cellen utan möjlighet att skyla sig. Anledningen till att kläderna och madrassen togs var att polisen utifrån hans uppträdande bedömde att det fanns en suicidrisk. Utifrån det underlag som finns i ärendet saknas anledning att inte godta den bedömningen. Det fanns dock all anledning, på sätt som JO har anfört, att erbjuda AA en filt eller, efter en ny bedömning, sina kläder.

Av utredningen framgår även att tillsyn delvis skedde av en kvinnlig anställd. Tillsynen av en manlig intagen som fråntagits sina kläder bör, på motsvarande sätt som gäller för kroppsvisitationer, endast utövas av en kvinna när det är nödvändigt. Det har inte framkommit att annat än att det hade varit möjligt att låta manlig personal sköta tillsynen av AA under den period som han var helt naken i cellen.

Enligt Justitiekanslern får Polismyndigheten sammantaget anses ha gjort sig skyldig till fel och försummelse – som även innefattar ett åsidosättande av proportionalitetskravet i artikel 8 i Europakonventionen – genom att inte erbjuda AA något alternativ till de kläder han fick lämna ifrån sig och då kvinnlig personal deltog i tillsynen av AA under omhändertagandet.

AA har inte visat att han med anledning av det inträffade orsakats kostnader eller lidit personskada i form av sveda och värk, dvs. påvisbara fysiska och psykiska besvär under en akut sjukdomstid. Utredningen ger inte heller underlag för slutsatsen att åtgärderna innefattat ett sådant integritetskränkande brott som är en förutsättning för ersättning ska ges för kränkning.

Skadestånd kan därmed inte till någon del utgå med stöd av bestämmelserna i skadeståndslagen.

Frågan är då om artikel 13 i Europakonventionen kräver att AA ges skadestånd för ideell skada till följd av de ovan konstaterade överträdelserna av hans rätt till privatliv enligt artikel 8. Ersättningen vid en överträdelse av konventionen ska bestämmas utifrån den ideella ersättning som döms ut enligt svensk rätt i liknande fall och får understiga vad Europadomstolen skulle ha dömt ut i motsvarande situation (se t.ex. NJA 2007 s. 584). Vid prövningen ska det göras en helhetsbedömning av överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. I praxis har det ansetts att en rätt till ersättning förutsätter att skadan är av viss storleksordning (se NJA 2012 s. 211 I p. 26 och NJA 2013 s. 842 p. 61). Vid mindre allvarliga ideella skador kan det vara en tillräcklig gottgörelse att överträdelsen erkänns.

När det gäller behandlingen av AA i cellen är viss ekonomisk kompensation påkallad för att gottgöra åsidosättandet av hans rätt till privatliv (jfr Justitiekanslerns beslut den 17 januari 2019, dnr 12146-17-4.3). Som framgått ovan fick AA vistas i cellen under närmare sex timmar naken utan madrass och utan någon som helst möjlighet att skyla sig. Tillsyn skedde under dessa timmar även av kvinnlig anställd. Under sådana omständigheter finner Justitiekanslern, vid en samlad bedömning, att ersättningen för den ideella skada som AA har lidit bör bestämmas till 10 000 kr.

Tillsyn

Jag instämmer i den kritik som JO har riktat mot Polismyndigheten i fråga om behandlingen av AA under den tid han var omhändertagen.

Ärendet väcker frågor om spridningen av Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om polisarrester (PMFS 2015:7, FAP 102-1) inom myndigheten. Detta även mot bakgrund av att lokala tjänsteföreskrifter och andra styrdokument kan vara gällande vid sidan av PMFS 2015:7, FAP 102–1. Sedan år 2017 finns även Polismyndighetens handbok för arrestverksamheten, PM 2017:63.

Polismyndighetens tillsynsfunktion har år 2019 genomfört en tillsyn över Polismyndighetens rutiner vid omhändertagande enligt LOB (Tillsyns­rapport 2019:2). Inspektionsgruppen angav bl.a. att för att säkerställa både den medicinska säkerheten och rättssäkerheten för intagna i arrest är det av stor vikt att det finns uppdaterade, tydliga och kvalitetssäkrade rutiner och att Polismyndighetens handbok för arrestverksamheten kan utgöra en bra utgångspunkt i arbetet med enhetlig egenkontroll.

Det är naturligtvis av vikt att beslut vid omhändertaganden sker på ett sätt som värnar om enskildas rättssäkerhet och rätt till privatliv. Jag utgår från att polisen vidtar åtgärder för att säkerställa att de egna styrdokumenten ges spridning inom myndigheten och att personalen ges den utbildning som behövs för att följa dessa.