Betänkandet En moderniserad radio- och tv-lag – genomförande av ändringar i AV-direktivet (SOU 2019:39)

Betänkandet behandlar huvudsakligen sådana förändringar av radio- och tv-lagen som föranleds av de ändringar i AV-direktivet som ska vara genomförda i svensk rätt senast den 19 september 2020. Betänkandet är omfattande och innehåller bl.a. förslag till ett stort antal ändringar i radio- och tv-lagen.

Med utgångspunkt i de intressen som Justitiekanslern, utifrån sitt uppdrag, främst har att beakta föranleder betänkandet endast de begränsade synpunkter som redovisas nedan. Hänvisningar till AV-direktivet avser dess lydelse genom ändringsdirektivet.

Innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott (kap. 7 i betänkandet)

Enligt artikel 6.1 i AV-direktivet måste Sverige på lämpligt sätt säkerställa att audiovisuella medietjänster som faller under svensk jurisdiktion inte innehåller någon uppmaning till våld eller hat mot enskilda eller grupper på någon av de grunder som anges i artikel 21 i EU-stadgan, och inte heller någon uppmaning att begå terroristbrott enligt artikel 5 i direktiv (EU) 2017/541.

Utredningen gör bedömningen att svensk rätt i princip redan uppfyller de krav som följer av artikel 6.1 i AV-direktivet – främst med hänvisning till befintliga straffbestämmelser om uppvigling, olaga hot och hets mot folkgrupp i brottsbalken och yttrandefrihetsgrundlagen (se betänkandet s. 250 och s. 259). Bedömningen görs trots att brottet hets mot folkgrupp inte omfattar alla de skyddsgrunder som anges i artikel 21 i EU-stadgan; exempelvis utgör kön, förmögenhet, börd och ålder skyddsgrunder enligt stadgan, men inte enligt straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp.

Utredningen föreslår emellertid att det 5 kap. 14 § radio- och tv-lagen ska föreskrivas att den som sänder över satellit till något annat EES-land än Sverige, och som inte är etablerad i Sverige men använder sig av svensk satellitupplänk eller satellitkapacitet, ska ansvara för att sändningarna inte har ett sådant innehåll som anges artikel 6.1 i AV-direktivet. Vidare föreslår utredningen att Justitiekanslern genom granskning i efterhand ska övervaka sändningarnas innehåll i detta avseende (se förslaget till 16 kap. 1 § radio- och tv-lagen) och att upprepade överträdelser ska kunna medföra att Justitie­kanslern vid vite förelägger den som ansvarar för sändningen att inte på nytt sända sådana program (se förslaget till 17 kap. 13 a § radio- och tv-lagen). Det föreslås dessutom att vitesföreläggande även ska kunna riktas mot satellitentreprenören (se förslaget till 17 kap. 14 § andra stycket radio- och tv-lagen).

De bestämmelser som redogjorts för ovan innebär att det införs en ny förvaltningsrättslig, eller administrativ, reglering som särskilt tar sikte på sådana sändningar som saknar annan koppling till Sverige än att sändaren utnyttjar svensk satellitupplänk eller svensk satellitkapacitet, vilket är tillräckligt för att svensk jurisdiktion ska föreligga enligt 1 kap. 3 § första stycket 2 och 3 radio- och tv-lagen. Som skäl för att införa särregleringen anförs i betänkandet att det är oklart om vare sig yttrandefrihetsgrundlagens eller brottsbalkens straffbestämmelser kan tillämpas på sådana sändningar (se betänkandet s. 259 och s. 262).

Justitiekanslern har i flera ärenden tagit ställning till om yttrandefrihets­grundlagen är tillämplig på sådana sändningar vars enda koppling till Sverige är att svensk satellitupplänk eller satellitkapacitet utnyttjas. Justitie­kanslerns bedömning är att yttrandefrihetsgrundlagen inte är tillämplig på sändningarna med undantag för bestämmelserna i 1 kap. 10–13 §§ yttrande­frihets­grund­lagen angående meddelarfrihet samt förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder, se 1 kap. 17 § yttrandefrihetsgrund­lagen och 3 kap. 11 § andra stycket lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets­förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (jfr betänkandet s. 263). Yttrandefrihetsgrundlagen utgör alltså inte något hinder mot att genom vanlig strafflag ingripa mot de aktuella sändningarna.

I betänkandet anförs att inte heller Polismyndigheten har ansett sig kunna pröva sändningarna (betänkandet s. 261). Polisens ställningstagande verkar  vara grundat på bedömningen att de påstådda brotten inte har begåtts i Sverige och att svensk domstol därmed inte är behörig, se 2 kap. 1 och 4 §§ brotts­balken.

Justitiekanslerns uppfattning är dock att polisens ställningstagande inte framstår som självklart. Det kan mycket väl argumenteras för att den omständigheten att någon utnyttjar en svensk satellitupplänk medför att den brottsliga handlingen har företagits i Sverige i den mening som avses 2 kap. 4 § brottsbalken. Under alla förhållanden kan några säkra slutsatser i den frågan inte dras innan det har prövats rättsligt av domstol. Justitiekanslern vill även peka på den möjlighet som finns för Sverige att på begäran av en annan stat överta lagföringen av brott där svensk domstol inte annars är behörig, se 2 kap. 3 a § brottsbalken och lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott.

Mot bakgrund av det nu sagda anser Justitiekanslern att det kan ifrågasättas om det finns ett konstaterat behov av den särreglering för vissa satellit­sändningar som utredningen föreslår. Även om regeringen skulle dela utredningens bedömning att rättsläget är oklart och att den nuvarande regleringen är otillräcklig, är det Justitiekanslerns uppfattning att det förslag som lämnas i betänkandet är mindre lämpligt.

Utredningens förslag till särreglering innebär för det första en sådan risk för dubbelreglering som utredningen vill undvika (se betänkandet s. 267 f.). Den omständigheten att det införs en särskild förvaltningsrättslig reglering utesluter nämligen inte att även straffrättsliga regler kan vara tillämpliga på det sätt som beskrivits ovan.

För det andra framstår det som tveksamt, ur systematisk synvinkel, att införa ett särskilt förvaltningsrättsligt ansvar endast för en viss kategori av satellit­sändning­ar. Ett ansvar som – även om det utkrävs på administrativ väg – är mer långtgående än det ansvar som gäller i övrigt. Att så blir fallet följer av att den föreslagna bestämmelsen i 5 kap. 14 § radio- och tv-lagen ger möjlighet att ingripa i samtliga de fall som anges i artikel 6.1 i AV-direktivet, istället för att ha begränsats i enlighet med de svenska straff­bestämmelserna om uppvigling, olaga hot och hets mot folkgrupp.

Sammantaget avstyrker Justitiekanslern den föreslagna särregleringen avseende satellitsändningar, vars enda koppling till Sverige är att svensk satellitupplänk eller satellitkapacitet används.