Diarienr: 2806-19-2.4.2 / Beslutsdatum: 5 dec 2019

Granskning av Tullverkets skaderegleringsverksamhet

Beslutets huvudsakliga innehåll

Vid den genomförda granskningen, som dock till sin omfattning varit relativt begränsad, framstår skaderegleringsverksamheten vid Tullverket som i huvudsak mycket väl fungerande. Handläggningen tycks vara välorganiserad, rättssäker och i allt väsentligt effektiv. Justitiekanslern noterar att begärd intern utredning inkommer till handläggare föredömligt snabbt. Handlingarna i akterna är ordnade och handläggningen är därmed lätt att följa. I några fall har det dock observerats brister i myndighetens diarieföring.

Justitiekanslern noterar att det allmänna intrycket är att myndigheten förefaller vara mån om att uppfylla sin serviceskyldighet mot sökande. De beslut som fattas är väl motiverade, lätta att förstå och ger intryck att vara väl avvägda. De som visar skäl för sitt anspråk beviljas ersättning.

Justitiekanslern konstaterar att handläggningstiderna för skadeståndsanspråk framstår som rimliga. Av de femton senast avslutade skaderegleringsärendena har handläggningen överlag skett skyndsamt. Det konstateras dock att handläggningstiden i flertalet av de äldre ärendena – mot bakgrund av vad ärendet avsåg – har varit onödigt lång. I beslutet görs vissa uttalanden om vikten av att Tullverket verkar för att undvika inaktivitet i enskilda fall och att myndigheten så snart som möjligt tar ställning till om den är behörig att reglera ett visst anspråk.

Justitie­­kanslern riktar i beslutet kritik mot att handläggningen i ett ärende har dragit ut alltför långt på tiden.

Bakgrund

Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.

I slutet av våren 2019 beslutade Justitiekanslern att granska Tullverkets skaderegleringsverksamhet. Granskningen skedde med anledning av vad som hade framkommit vid Justitiekanslerns genomgång av Tullverkets ärendeförteckning. Där noterades att det var svårt att – utifrån lämnad information – skapa sig en uppfattning kring hur handläggningen av skadeståndsärenden fortlöpte. I de fall ärendena inte var klara för avgörande kunde konstateras att det i flera fall hade gått lång tid sedan den senaste åtgärden vidtogs.

Tullverket underrättades om granskningen genom ett brev den 2 maj 2019 och ombads att svara på vissa frågor om verksamheten. Vidare beställde Justitiekanslern ett antal akter (se vidare avsnitt 5). Ett yttrande och de beställda akterna inkom från Tullverket till Justitiekanslern den 4 september 2019.

Justitiekanslern gick därefter igenom Tullverkets akter i 27 skaderegleringsärenden.

Tullverket har under hand fått ta del av ett utkast till detta beslut och beretts tillfälle att komma in med synpunkter på de iakttagelser som har redovisats i beslutet.

Granskningens omfattning

  • Syfte och inriktning

Granskningen omfattade i huvudsak följande frågor.

  • Hur är verksamheten organiserad avseende skadereglering?
  • Vilka interna instruktioner finns för skaderegleringen?
  • Hur går handläggningen till?
  • Hur långa är handläggningstiderna för skadeståndsanspråken?
  • Hur ser myndigheten till att praxis blir enhetlig?
  • Bereds ärenden på ett godtagbart sätt?
  • Reglerar Tullverket några skador som myndigheten inte är behörig att reglera?
  • Vilket är myndighetens beslutsunderlag?
  • Hur utförliga är skälen för myndighetens beslut i olika fall?
  • Hur är ordningen i akterna och diariet?
  • Förekommer det perioder av inaktivitet under handläggningen?
  • Framstår handläggningen vid en sammantagen bedömning som rättssäker? 
  • Tillgängligt material

Justitiekanslern har tagit del av Tullverkets yttrande. Därutöver har Justitiekanslern tagit del av Arbetsordning för Tullverket (STY 2012-603), Rutin för handläggning av klagomåls- och skadeståndsärenden i Tullverket (STY 2016-611), Handledning för skadeståndshantering i Tullverket (VER 2016-709) och Klagomål och skadestånd årsrapport 2018 (STY 2019-13).

Justitiekanslern har vidare granskat ett antal akter i skaderegleringsärenden. En redogörelse för innehållet i yttrandet och det närmare urvalet av akter ges nedan (se avsnitt 4 och 5).

Yttrandet från Tullverket m.m. 

Genom Tullverkets yttrande besvarades ett flertal frågor som Justitiekanslern ställt. Frågorna tog utgångspunkt i de teman som framgått ovan (under Syfte och inriktning, avsnitt 3.1). De frågor som gällde omfattningen av skaderegleringsärendena hade jämförelseåret 2017. 

  • Beskrivning av Tullverkets skaderegleringsverksamhet

Av Tullverkets yttrande och arbetsordning framgår i huvudsak följande angående myndighetens organisation och skaderegleringsverksamhet.

Rättsavdelningen ansvarar bl.a. för juridiskt stöd till hela Tullverket, överklaganden till förvaltningsdomstol samt för diarium och arkiv. Rättsavdelningen leds av en avdelningschef som även är Tullverkets rättschef tillika chefsjurist.

Rättsavdelningen är indelad i tre enheter: juridiska enheten, processföringsenheten samt enheten för diarium och arkiv. Tullverkets skadereglering hanteras av processföringsenheten. Enheten leds av en nationell chef. Processföringsenheten får anlita särskilt utsedda utredare inom kärnverksamheten för utredning av ärenden om skadestånd. Sådana utredare utses i samråd mellan chefen för processföringsenheten och berörd avdelningschef.

Den initiala bedömningen av ett ärende görs av en jurist på processföringsenheten. Om det rör en begäran som ska hanteras av Justitiekanslern registreras ärendet hos Tullverket för utredning innan ärendet överlämnas till Justitiekanslern med ett yttrande. I tveksamma fall förs en dialog med en handläggare hos Justitiekanslern innan ärendet överlämnas. Om begäran rör en skada som skett under en förundersökning och är av enkel beskaffenhet (t.ex. en uppbruten dörr under husrannsakan) överlämnas ärendet direkt till förundersökningsledaren och avslutas hos processföringsenheten.

Ärendet fördelas antingen på en handläggare i Tullverkets operativa verksamhet som vid behov diskuterar ärendet med en jurist på processföringsenheten, eller direkt till en jurist vid processföringsenheten som utreder ärendet. Det är bl.a. stabsjurister inom brottsbekämpningen som utreder dessa ärenden. Utredning sker bl.a. genom att berörd verksamhet tillfrågas om händelseförloppet och att kompletterande frågor ställs till klaganden vid behov.

När handläggaren skrivit ett utkast till beslut fördelas ärendet på en beslutsfattare som alltid är en jurist på processföringsenheten. I vissa fall diskuteras utkastet och vid svårare frågor kan ärendet även diskuteras med chefen för processföringsenheten. När beslutet har expedierats och eventuell ersättning betalats ut avslutas ärendet i diariet.

Varje beslut som inte innebär ett helt bifall till begäran innehåller information om att det inte går att överklaga beslutet, men att det går att ansöka om stämning mot staten i allmän domstol. Om ärendet avslagits på grund av att nödvändiga uppgifter efter begäran inte inkommit från sökanden upplyser Tullverket också om att det går att ansöka på nytt och då inkomma med de begärda uppgifterna. I övrigt skrivs ingen text om möjlighet till omprövning. Det är mycket ovanligt att en enskild vänder sig till allmän domstol och begär skadestånd av Tullverket.

Tullverket har tagit fram en rutin för handläggning av klagomåls- och skadeståndsärenden hos myndigheten samt en handledning för skadeståndshantering.

Skadeståndsfrågor diskuteras vidare regelbundet på processföringsenhetens veckovisa enhetsmöten och på möten med samtliga handläggare och beslutsfattare ca en gång per månad. Tullverket för även en förteckning över ärenden som innebär att det är lätt att hitta tidigare ärenden som rört samma fråga. Syftet är att säkerställa att bedömningen är enhetlig. Varje år skriver Tullverket en årsrapport avseende klagomål och skadestånd.

4.2 Statistik och handläggningstider 

För att få en bild av antalet inkomna och avgjorda skaderegleringsärenden hos Tullverket ställdes ett antal frågor med utgångspunkt i antalet ärenden inkomna under 2017 och hanterade därefter.

Av Tullverkets yttrande framgår i huvudsak följande. Det sammanlagda antalet anspråk som kom in under 2017 var 81 stycken. Samtliga är avgjorda av Tullverket, överlämnade till Justitiekanslern eller avslutade på annat sätt.

Av dessa ärenden har fyra avskrivits, två överlämnats till Justitiekanslern, 50 avslagits helt, 23 helt eller delvis bifallits, ett överlämnats till den operativa verksamheten för ersättning inom ramen för förundersökning och ett överlämnats till Polisen.

Tullverkets mål är att ärendena ska vara avgjorda inom fyra månader. Detta är endast en riktlinje och svårare ärenden tar ofta längre tid. Tullverket har inte något system för att räkna bort den tid som handläggaren väntar på komplettering från sökanden. Den egentliga handläggningstiden är därför ofta kortare än det som framgår av statistiken.

Av ärendena som inkom under 2017 handlades 61 stycken (75 %) inom fyra månader och 20 stycken (25 %) tog längre tid. Den genomsnittliga handläggningstiden var 120 dagar och mediantiden var 85 dagar. Fyra ärenden tog mer än ett år (4,9 %).

Chefen för processföringsenheten fick annat uppdrag i maj 2018. Sedan dess har en av enhetens handläggare varit tillförordnad chef. Under samma tid har en av enhetens mer erfarna handläggare varit föräldraledig. Handläggnings­tiderna har därför förlängts. En ny chef för enheten har nyligen tillträtt och förhoppningsvis kommer enheten tillrätta med handläggningstiderna under hösten.

De akter som granskats

Justitiekanslern begärde att få följande akter översända för granskning.

  1. Samtliga skaderegleringsärenden med diarienummer VER som kom in till myndigheten före den 1 juli 2018 men som inte hade avgjorts vid årsskiftet 2018/2019 (jfr Tullverkets ärendeförteckning dnr EXT 2019-32).
  1. De 15 senast avslutade skaderegleringsärendena med diarienummer VER. Ärendena skulle ha avslutats senast den 31 december 2018.

När Tullverket skulle ta fram materialet avseende punkten två visade det sig att i vart fall 10 av de 15 senast avslutade skaderegleringsärendena hade överlämnats till Justitiekanslern för handläggning. Mot denna bakgrund beslutade Justitiekanslern i samråd med Tullverket att punkten två skulle justeras till att avse ”De 15 senast avslutade skaderegleringsärendena som inte överlämnats till JK med diarienummer VER.” I övrigt gällde beställningen som innan.

Vid granskningen fanns sammanlagt 27 (12+15) ärenden tillgängliga. 

Justitiekanslerns iakttagelser och synpunkter

  • Övergripande iakttagelser och synpunkter

Justitiekanslerns övergripande intryck är att skaderegleringsverksamheten vid Tullverket framstår som i huvudsak mycket väl fungerande. Under granskningen gjorde Justitiekanslern följande generella iakttagelser.

Skaderegleringshandläggningen vid Tullverket framstår som välorganiserad, rättssäker och i huvudsak effektiv. Handlingarna i akterna är ordnade och handläggningen är därmed lätt att följa.

Justitiekanslerns övergripande intryck är att diarieföringen fungerar bra. I några fall har det dock observerats vissa brister bestående i dröjsmål med att diarieföra handlingar (se t.ex. VER 2017-231, VER 2018-610, VER 2018-574 och VER 2018-575). I ett fåtal fall har det också noterats att det tagit viss tid mellan det att ett avslagsbeslut meddelats i ärendet till dess att ärendet avslutats i diariet (se t.ex. VER 2017-795 och VER 2018-884). Att misstag i enstaka fall sker i en myndighets diarieföring är svårt att undvika. Justitiekanslern erinrar dock om att det är av central betydelse att diarieföring sker löpande och att ärendena inte står öppna längre än nödvändigt. Detta är naturligtvis av betydelse för  myndighetens egen del, men ett rättvisande diarium är också viktigt att ha för upprätthållandet av den öppenhet och tillgänglighet som ska känneteckna den statliga förvaltningen.

Justitiekanslern ser positivt på att Tullverket har tagit fram en rutin för handläggning av klagomåls- och skadeståndsärenden hos myndigheten samt en handledning för skadeståndshantering. Att skadeståndsfrågor diskuteras regebundet bidrar också till en enhetlig handläggning. Den årliga sammanställningen av hanterade ärenden ger också möjligheter att se och förebygga systematiska fel och brister i verksamheten.

Det allmänna intrycket vid granskningen är att man inom Tullverket förefaller vara mån om att uppfylla sin serviceskyldighet mot sökande.

När ett ärende inkommer till Tullverket skickas regelmässigt ett brev till sökanden som innehåller en bekräftelse att anspråket har tagits emot. Detta är särskilt tydligt såvitt avser nyinkomna ärenden. Utöver diarienummer och kontaktuppgifter till berörd handläggare innehåller brevet en begäran om de eventuella kompletteringar som sökanden ska ge in. Begäran om komplettering, i den mån sådan förekommer i ett ärende, är tydligt utformad. Det kan noteras att det ibland saknas svarstid för när kompletteringen ska vara Tullverket tillhanda. I ett fåtal fall framstår det som att detta bidragit till att handläggningen har dragit ut på tiden (se närmare under avsnitt 6.2).

Den utredning som handläggaren inhämtar från berörd verksamhet är detaljerad och besvarar förfrågan på ett adekvat sätt. Vid granskningen har det framkommit att detta medför att ärendena blir tillräckligt utredda och att beslutsfattaren har ett fullgott beslutsunderlag. Justitiekanslern noterar att berörda tjänstemän även besvarar handläggarnas förfrågningar föredömligt snabbt.

De beslut som fattas är väl motiverade, sakliga, lätta att förstå och framstår som väl avvägda. De som visar skäl för sitt anspråk beviljas ersättning.

Vid granskningen har det inte kommit fram något som tyder på att Tullverket reglerar anspråk som myndigheten inte är behörig att avgöra. Tullverket har även uppgett att samråd med Justitiekanslern sker om det råder osäkerhet om anspråket avser en faktisk skada eller beslutsskada. 

Handläggningstiderna för skadeståndsanspråk framstår som rimliga. Av de femton senast avslutade skaderegleringsärendena har handläggningen överlag skett skyndsamt. I flertalet av de äldre ärendena kunde det dock konstateras att handläggningstiden – mot bakgrund av vad ärendet avsåg – hade varit onödigt lång. I några av de äldre ärendena har det även förekommit längre perioder av inaktivitet i handläggningen. Dessa iakttagelser redovisas nedan (se närmare under avsnitt 6.2).   

6.2 Iakttagelser beträffande inaktivitet i äldre ärenden 

Justitiekanslern har vid sin granskning i flertalet av de ärenden som kom in till Tullverket före 1 juli 2018 och inte hade avslutats före årsskiftet 2018/19, åtta av tolv ärenden, iakttagit längre perioder av inaktivitet i handläggningen som Tullverket bör sträva efter att undvika. Av dessa åtta ärenden har fyra anspråk sedermera överlämnats till Justitiekanslern för bedömning. Det kan noteras att det i dessa fall tagit relativt lång tid innan ärendena överlämnats till Justitiekanslern utan att det verkar finnas någon rimlig förklaring. Det är inte tillfredsställande eftersom ärendets totala handläggningstid då riskerar att bli väsentligt längre än vad ärendets beskaffenhet kräver.

Justitiekanslern vill i detta avseende peka på att rätten till ett effektivt rättsmedel vid överträdelser av bl.a. rätten till rättegång inom skälig tid enligt Europakonventionen i vissa fall kan innebära att ekonomisk kompensation är nödvändig för att gottgöra överträdelsen. Det är därför av vikt att en sådan begäran om ersättning handläggs med viss skyndsamhet.

Långsam handläggning vid förundersökning

Justitiekanslern beslutade i juni 2018 om ändrade rutiner för myndigheter såvitt avser anspråk som grundar sig på påståenden om långsam handläggning. Dessa ska nu överlämnas till Justitiekanslern för beslut (dnr 3454-18-1.7). I några enstaka fall har Tullverket dröjt med att överlämna sådana anspråk till Justitiekanslern för bedömning.

I ett av de granskade ärendena (VER 2017-281) framställde sökanden efter komplettering sitt slutliga anspråk till Tullverket i maj 2017. Sökanden gjorde bl.a. gällande att myndigheten hade dröjt för länge med att lämna ut egendom i beslag till sökanden. Det fanns vidare påståenden om att handläggningen av förundersökningen hade dragit ut på tiden. Tullverket upprättade en promemoria i ärendet. Sökanden hörde därefter av sig vid två tillfällen – i april och augusti 2018 – och efterfrågade ett beslut i ärendet. Av en tjänsteanteckning från augusti 2018 framgår att ett utkast till beslut var klart i maj 2018 men eftersom ärendet skulle lämnas över till Justitiekanslern påverkade detta tiden något. Därefter vidtogs ingen åtgärd förrän i januari 2019 då viss intern utredning inhämtades. I mitten av april 2019 beslutade Tullverket att överlämna anspråket till Justitiekanslern för bedömning då detta avsåg bl.a. långsam handläggning.

Vid en genomgång av ärendet kan det konstateras att utredningen inte varit omfattande och att ärendet inte heller varit av särskilt svår karaktär. Som framgår har handläggningen präglats av långa perioder av inaktivitet. Det har vidare tagit drygt två år från det att ärendet kom in till Tullverket till dess att ärendet överlämnades till Justitiekanslern. Det är inte acceptabelt särskilt med hänsyn till att anspråket bl.a. avsåg påståenden om långsam handläggning. Tullverket kan därför inte undgå kritik för att handläggningen av detta ärende har dragit ut alltför långt på tiden.

I ett annat ärende som avsåg långsam handläggning av en förundersökning m.m. gav sökanden efter komplettering in sitt anspråk till Tullverket den 5 juli 2018 (VER 2018-610). Utredning inhämtades och anspråket synes, av allt att döma, ha varit klart för avgörande i november 2018. Den 14 maj 2019 lämnades anspråket över till Justitiekanslern för bedömning. Efter att sökanden fått tillfälle att lämna synpunkter på Tullverkets yttrande avgjorde Justitiekanslern ärendet. I beslutet konstaterade Justitiekanslern att Tullverkets handläggning – bl.a. med hänsyn till inaktivitet under förundersökningen – hade inneburit en överträdelse av sökandens rättigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen men att det var tillräckligt med ett konstaterande av konventionsöverträdelsen för att sökanden skulle anses gottgjord.

Det kan konstateras att utredningen i ärendet inte alls var omfattande. Under handläggningen framkom det att Tullverket under 2019 påbörjat ett förbättringsarbete för att komma till rätta med de långa handläggningstiderna för undersökning av datorer och mobiltelefoner. Det är positivt att myndigheten arbetar med att ändra och förbättra rutinerna samt att den redogjort för detta till Justitiekanslern. Mot bakgrund av vad saken gällt borde ärendet ändå ha prioriterats och lämnats över till Justitiekanslern tidigare.  

Övriga ärenden där handläggningen dragit ut på tiden

Det förekommer att ärenden har väntat länge på beslut/överlämnande till Justitiekanslern, trots att de verkar vara av enklare karaktär och internutredningen slutförts skyndsamt. Ett par exempel kan nämnas.

I ett ärende som avsåg ersättning för skador på en mobiltelefon som varit i beslag kom anspråket in till Tullverket den 21 juni 2018. Internutredningen avslutades i mitten av juli samma år, men Tullverkets beslut meddelades först den 28 juni 2019 (VER 2018-630).

Ett annat ärende som avsåg anspråk på skadestånd på grund av att Tullverket hade meddelat ett felaktigt beslut om omhändertagande av alkohol, kom in i februari 2018 (VER 2018-312). Efter att viss utredning inhämtats blev ärendet, av allt att döma, klart för avgörande i maj samma år. Inte förrän i slutet av juni 2019 lämnades anspråket över till Justitiekanslern för bedömning. Såvitt framgår har ärendet alltså varit klart för avgörande i över ett år innan det lämnades över till Justitiekanslern. Utredningen i ärendet var inte särskilt omfattande och ärendet rörde en relativt begränsad fråga.

I ett ärende, där ersättning för psykiskt lidande begärdes med anledning av en genomförd husrannsakan, kom anspråket in till Tullverket den 9 januari 2018. En intern utredning genomfördes skyndsamt och ärendet var klart för avgörande samma månad. Ett beslut om att överlämna ärendet till Justitiekanslern fattades inte förrän i slutet av juni 2019 (VER 2018-20). Utredningen i ärendet var inte alls omfattande och det framgår inte varför det kom att dröja nästan ett och ett halvt år innan överlämnande skedde.

I fall som dessa, när ärendena inte har varit alltför omfattande eller av svår beskaffenhet är det otillfredsställande med sådan inaktivitet som exemplen illustrerar. Detta blir särskilt påtagligt i situationer där anspråket inte ska regleras av Tullverket utan överlämnas till Justitiekanslern för bedömning (se särskilt VER 2018-20).  

Som framgår ovan är handläggningen generellt välfungerande såvitt avser inhämtande av utredning inom Tullverket. Vid granskningen uppmärksammades ett ärende där så inte varit fallet. Ärendet avsåg ett anspråk med anledning av utlämnande av varor som kom in till Tullverket den 30 november 2017 (VER 2017-795). Efter att sökanden inkommit med begärd komplettering den 10 januari 2018 vidtogs, såvitt framgår, inga åtgärder i ärendet förrän i april 2019 då viss intern utredning inhämtades. Den 14 juni 2019 beslutade Tullverket att avslå anspråket.

För att undvika inaktivitet i handläggningen är det av vikt att använda sig av frister och bevakningar. Ett exempel på när detta skulle ha förkortat handläggningstiden avsevärt är ett ärende som först hanterades som ett klagomål (VER 2018-54). Efter att det framkommit att sökanden även begärde ersättning ombads denne att komma in med en komplettering. En påminnelse skickades efter en månad, men utan angivande av tidsfrist. Först drygt ett år senare skickades ytterligare en påminnelse, nu med viss frist för svar. Sökanden återkom och ärendet kunde avslutas kort därefter.

Det finns även andra exempel då Tullverket under handläggningen av ärenden begärt komplettering av enskild, eller i övrigt lämnat information om olika möjligheter att komplettera ett anspråk, utan att det angivits en tidsfrist. I ett ärende meddelades ett avslagsbeslut av Tullverket efter drygt två års handläggning (VER 2017-231). Utöver en del kontakter med sökanden i ärendet, är det svårt att se vad som föranledde att handläggningen blev så utdragen. Även här kunde tydligare angivande av frister och bevakningar ha påverkat handläggningstiden.

Det framstår för Justitiekanslern, inte minst mot bakgrund av de överlag korta handläggningstiderna i Tullverkets skadereglering, som önskvärt att myndigheten verkar för att undvika sådan inaktivitet i enskilda fall som framgår av de nu redovisade exemplen.