Diarienr: 4886-19-4.3.2 / Beslutsdatum: 13 jan 2020

Skadeståndsskyldighet för staten med anledning av polisens upprepade husrannsakningar och kroppsvisitationer

Justitiekanslerns beslut

  1. Justitiekanslern tillerkänner sökanden ersättning med 10 000 kr och uppdrar åt Polismyndigheten att se till att ersättningen betalas ut till honom.
  2. Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten för att dokumentationen av vissa beslut om tvångsåtgärder varit så bristfällig att det inte går att slå fast att det har funnits tillräckliga skäl för åtgärderna.

Ärendet

Bakgrund

Sökanden blev under perioden 16 mars 2017 – 5 oktober 2019 kontrollerad av polisen vid i vart fall 38 dokumenterade tillfällen. Med något undantag skedde kontrollerna i Nyköpingsområdet. Vid 23 av dessa tillfällen genomfördes kontrollen någon gång mellan kl. 22 och 06. Merparten av kontrollerna omfattade kroppsvisitation enligt 19 § andra stycket polislagen (1984:387) och husrannsakan enligt 20 a § samma lag i det fordon som sökanden – ensam eller tillsammans med annan – då befann sig i. Vid några tillfällen hittade polisen i respektive fordon en kniv eller annat föremål som omfattas av lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål. Vid några tillfällen agerade polisen mot sökanden med anledning av misstanke om ringa narkotikabrott genom eget bruk. I de fallen medtogs sökanden för kroppsbesiktning. Vidare genomfördes ett par av fordonsstoppen med anledning av misstanke om stöldbrottslighet och i ett par fall på grund av misstanke om trafikbrott. I ett fall kontrollerades sökanden som en av ett flertal personer efter att ett mordförsök hade ägt rum i området tidigare samma natt.

Anspråket m.m.

Sökanden har begärt skadestånd av staten med 300 000 kr för lidande på den grunden att polisen i Nyköping systematiskt trakasserar honom och begår tjänstefel genom alla sina kontroller. Han har anfört i huvudsak följande.

Polisens kontroller görs på ren rutin så fort de får syn på honom, enbart på grund av att han känd för polisen i Nyköping. Under åren 2017–2019 stoppades och kontrollerades han vid ett stort antal tillfällen. Den tid han överhuvudtaget befann sig i Nyköping under dessa år uppgick till endast 14–16 månader. Från Polismyndigheten har han fått ut 56 rapporter över kontrollerna. Vissa kontroller har dock inte blivit protokollförda och kan därför inte bevisas. Han ifrågasätter att det skulle ha funnits grund enligt 19 § eller     20 a § polislagen vid samtliga kontrolltillfällen. Varje gång han fått lämna urinprov eller blodprov har resultatet varit negativt och han har aldrig dömts för narkotikabrott. Patrullerna som stoppade honom hävdade varje gång att han såg påverkad ut, att hans pupiller var påverkade eller att han uppträdde gapigt. De gånger polisen påträffat knivar och batonger har det inte varit hos honom utan hos personer han befunnit sig i sällskap med. Han blir misstänkliggjord utan orsak och trakasserierna leder till en mängd besvär som oro för honom och hans familj, störningar i vardagen, förseningar i privatlivet och allmän förnedring.

Polismyndigheten har yttrat sig över anspråket och avstyrkt att någon ersättning ska utgå. Myndigheten har anfört bl.a. följande.

År 2015 dömdes sökanden för förberedelse till allmänfarlig ödeläggelse efter att en bomb hade sprängts i Nyköping och två personer dog. År 2017 hittades tårgas hemma hos sökanden, men brottsmisstanken blev föremål för s.k. förundersökningsbegränsning eftersom han även var misstänkt för annat vapenbrott. Samma år blev han misstänkt och åtalad för vad som inledningsvis bedömdes som försök till väpnat rån mot värdetransport men som rubricerades om till försök till grov stöld. Kort därpå häktades han för mord och kom att åtalas även för det brottet. Han frikändes från mordåtalet men dömdes för försöket till grov stöld. Enligt domen och utredningen fanns tydliga tecken på ett umgänge i kretsar där man bär vapen och inte drar sig för att använda dem. Under de perioder sökanden vistats i Nyköping har han umgåtts med personer som misstänks för olika typer av grova våldsbrott. Vid kontrollerna har han befunnit sig tillsammans med dem och han lånar även ut sin bil till dem. Det är en miljö där många, om än inte alla, varit misstänkta eller rentav dömda för narkotikabrott. Både knivar och batonger har påträffats vid en del av kontrollerna. En stor del av kontrollerna har skett nattetid.

Det stora antalet åtgärder enligt 19 § och 20 a § polislagen har naturligtvis utgjort ett visst intrång i sökandens privatliv, men sökanden har under samma tidsperiod varit frekvent återkommande i polisiära sammanhang gällande bland de grövsta brotten polisen har att utreda. Även om han inte blivit dömd för alla brott rör det sig om mycket grova brott som involverat automatvapen. Sammantaget har det varit motiverat att sökanden blivit föremål för ett stort antal ingripanden och åtgärder. Polisen i Nyköping har haft kunskap om att sökanden förekommit i utredningar om mycket allvarlig brottslighet. Det har gett dem befogad anledning att befara anträffandet av vapen i de enskilda fallen.

Sökanden har yttrat sig över vad Polismyndigheten anfört.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Polismyndighetens nu aktuella beslut och åtgärder utgör sådan verksamhet. Ersättning för ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess norm­skydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584, jfr 3 kap. 4 § skadeståndslagen beträf­fande skadefall som inträffar efter den 1 april 2018). Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser. I dessa fall ska skadestånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock ges ut utan särskilt lagstöd.

Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten får enligt artikel 8.2 inte inskränkas annat än med stöd av lag (det s.k. laglighetskravet). Vidare måste den vidtagna åtgärden vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till något av vissa närmare angivna legitima intressen, bl.a. intresset av att förebygga brott. Åtgärden ska med andra ord vara proportionerlig i förhållande till sitt syfte (det s.k. proportionalitetskravet).

Bestämmelser om kroppsvisitation, husrannsakan, m.m.

Enligt 19 § andra stycket 1 polislagen får en polisman besluta om kroppsvisitation i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken (BrB). Förverkande kan enligt 36 kap. 3 § 2 BrB beslutas i fråga om föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som har påträffats under omständigheter som gav anledning att befara att de skulle komma till sådan användning.

Bestämmelsen ger polisen befogenhet att genomföra kroppsvisitation i förebyggande syfte. Avsikten med bestämmelsen har varit att ge underlag för polisen att i riskfyllda situationer eftersöka och ta hand om farliga tillhyggen. Det ska vara fråga om situationer där risken typiskt sett är stor för att knivar och andra farliga föremål kan komma att användas vid våldsbrott (prop. 1986/87:115 s. 21 f.). Ett typexempel på en sådan situation då ett ingripande är avsett att kunna ske är enligt förarbetena då två rivaliserande ungdomsgrupper konfronteras på allmän plats. Detsamma gäller under förhållanden då våldsamma sammanstötningar erfarenhetsmässigt kan uppstå, som vid idrottsevenemang (prop. 1982/83:89 s. 15 f.).

Med bestämmelsen om kroppsvisitation som förebild utformades regeln i 20 a § polislagen som ger polisen befogenhet att i förebyggande syfte genomsöka fordon efter vapen och andra farliga föremål. Av förarbetena framgår att det måste finnas någon konkret omständighet som ger objektivt stöd för antagandet att det finns farliga föremål i fordonet samt att bestämmelsen kan aktualiseras bl.a. när rivaliserande gäng konfronteras och polisen befarar att vissa personer förvarar vapen eller andra tillhyggen i fordon i närheten (prop. 2005/06:113 s. 63). Bestämmelsen är tillämplig även vid genomsökningar av enstaka fordon (a. prop. s. 63).

Polisen anses vid sådana tillfällen ha befogenhet att mera rutinmässigt kontrollera om de som uppehåller sig på platsen eller besöker evenemanget bär på sig eller i handbagage medför föremål som kan användas för att skada andra. De angivna exempel har inte ansetts vara uttömmande men risken för våldsanvändning måste alltid vara på det sättet kvalificerad som anges i förverkandebestämmelserna i 36 kap. 3 § BrB. Polisen måste kunna peka på någon konkret omständighet – exempelvis tidigare iakttagelser – som ger objektivt stöd för ett antagande att vapen kan komma att påträffas vid en visitation. (Se Berggren och Munck, Polislagen, Juno, 3 juni 2019, kommentaren till 19 §.)

Polisens befogenhet att genomföra kroppsvisitation och husrannsakan i fordon med stöd av de aktuella bestämmelserna i polislagen kräver alltså inte att det finns någon misstanke om brott. I det avseendet skiljer sig polisens befogenheter enligt polislagen mot de straffprocessuella tvångsmedel som regleras i rättegångsbalken (RB). Det rör sig om möjligheter för polisen att, vid sidan av den egentligt brottsutredande verksamheten, vidta åtgärder till förebyggande av att vapen och andra farliga föremål kommer till användning vid allvarlig våldsbrottslighet (jfr prop. 1986/87:115 s. 6 och prop. 2005/06:113 s. 21 f.). Bestämmelserna är avsedda att aktualiseras vid situa-tioner där risken typiskt sett framstår som stor för att tillhyggen ska komma till användning vid våldsbrott.

Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa får kroppsvisitation, enligt 28 kap. 11 § första stycket RB, genomföras på den som skäligen kan misstänkas för brottet, för att bl.a. söka efter föremål som kan tas i beslag eller utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning av brottet. För sådana ändamål får den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa även kroppsbesiktigas (28 kap. 12 § första stycket RB). Kravet på att någon skäligen kan misstänkas innebär att det måste finnas någon konkret omständighet som med viss styrka talar för att personen i fråga har begått den gärning som misstanken avser (se t.ex. JO 2001/02 s. 76 och JO 1993/94 s. 101). Beslut om kroppsvisitation eller kroppsbesiktning kan inte grundas enbart på allmänna kunskaper om en persons livsföring eller tidigare brottslighet.

Bedömningen i detta fall

Sökanden har begärt ersättning för ideell skada. Utredningen ger inte stöd för att det skulle ha förekommit något straffbart tjänstefel eller annat brott som kan föranleda skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Frågan är därefter om polisens åtgärder mot sökanden har inneburit att hans rättigheter enligt Europakonventionen har överträtts.

Åtgärder som husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning utgör i och för sig ingrepp i en persons rätt till privatliv m.m. enligt artikel 8. Som redovisats ovan finns dock som utgångspunkt lagstöd för de åtgärder det här varit fråga om; dels i 19 och 20 a §§ polislagen, dels – såvitt gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning vid misstanke om brott – i 28 kap. 11 och  12 §§ RB. I det enskilda fallet finns utrymme för att göra olika bedömningar av om förutsättningarna enligt respektive lagrum är uppfyllda eller inte. Även om vissa bedömningar i efterhand kan ifrågasättas får ändå konventionens laglighetskrav anses vara uppfyllt i de fall det nu är fråga om. Åtgärderna har också i samtliga fall haft ett legitimt syfte, nämligen att förebygga brott. När det gäller kroppsbesiktningarna genom urinprov eller blodprov kan på befintligt underlag den skäliga misstanken inte bedömas fullt ut. Sammantaget ger utredningen emellertid inte stöd för annat än att åtgärderna varit proportionerliga. Nästa fråga är då om och i vilken mån detsamma kan sägas om de åtgärder som vidtagits mot sökanden med stöd av polislagen. Justitiekanslern gör följande bedömning.

Utifrån de handlingar som getts in i ärendet har polisen i Nyköping vid i vart fall 37 tillfällen under perioden mars 2017 – oktober 2019 stoppat och kontrollerat sökanden. Därutöver har han under den perioden stoppats vid ett tillfälle i Oxelösund. Vid 31 av dessa tillfällen stoppades sökanden utan att det fanns någon misstanke om brott. Genomgående har polisen knapphändigt – eller i vissa fall inte alls – motiverat varför beslut fattats om kroppsvisitation av sökanden och om husrannsakan i det fordon han stoppats i. I ett flertal ärenden finns endast en mycket kortfattad händelserapport men inget beslutsprotokoll. I de fall besluten motiverats är det vanligen med formuleringar av innebörd att sökanden förekommer sedan tidigare med misstankar kopplade till vapen och våld, att han är känd av polisen och/eller att han umgås i kriminella kretsar. I några fall har anmärkts att sökanden inte kan svara på vad han gör ute nattetid eller vart han är på väg, och i andra fall att han uppvisar ett utagerande sätt mot polisen. Vidare motiveras åtgärderna i några fall med att sökanden tidigare burit vapen, att han haft vapen i fordon eller att han tros nyligen ha fått tillgång till vapen.  

Den bristfälliga dokumentationen av skälen till åtgärderna medför att det i många av ärendena saknas tillräckligt underlag för att bedöma om åtgärderna kan anses ha varit kopplade till en specifik situation som varit hotfull eller som erfarenhetsmässigt ökar risken för våldsbrott. I bedömningen måste vägas in betydelsen av att polisen tillåts att tillämpa de aktuella bestämmelserna i polislagen på ett sätt som även i praktiken bidrar till att bekämpa den alltmer utbredda grova våldsbrottsligheten i samhället. Ovan redovisade förarbeten kan inte anses lägga hinder i vägen för ett sådant synsätt. Frågan är då i vilken mån det mot den bakgrunden är befogat med närmast rutinmässiga kontroller av en person som tidigare dömts för allvarlig brottslighet med vapen inblandade och som väljer att röra sig ute – ofta nattetid – tillsammans med mer eller mindre kriminellt belastade personer.

Vissa paralleller kan dras till liknande ärenden som varit under Justitiekanslerns bedömning. (Se t.ex. JK:s beslut den 30 maj 2017, dnr 7319-16, beslut den 10 juli 2018, dnr 5054-17, och beslut den 17 september 2019, dnr 2088-19 m.fl.) Justitiekanslern har i dessa fall konstaterat att ett ingripande kan motiveras av en mer allmän situation inom det berörda området samt att den till mc-gäng knutna kriminalitetens utbredning och intensitet kan motivera mer rutinmässiga ingripanden mot individer som öppet visar att de tillhör den miljön. Det måste dock fortfarande finnas någon konkret omständighet som ger objektivt stöd för att ett farligt föremål kan komma att påträffas (se även Justitieombudsmannens beslut den 20 februari 2017, dnr 3023-2016, och beslut den 7 november 2018, dnr 6908-2016). En persons klädsel, den omständigheten att han eller hon tidigare figurerat i samband med våldsbrottslighet och personens attityd mot polisen vid det aktuella tillfället kan inte ensamma ligga till grund för beslut om tvångsåtgärder.

Det ovan anförda leder sammantaget till slutsatsen att polisens åtgärder mot sökanden i åtminstone ett tjugotal fall – såvitt kan bedömas utifrån den befintliga dokumentationen av åtgärderna – inte kan anses ha utgjort ett motiverat och proportionerligt ingrepp i sökandens rätt till privatliv m.m. enligt artikel 8 i Europakonventionen. Det handlar om fall när husrannsakan och/  eller kroppsvisitation genomförts utan att det i efterhand kan utläsas av protokollet eller händelserapporten vilka skälen till åtgärderna varit, alternativt att skälen angetts kortfattat till sökandens tidigare förekomst, polisens kännedom om honom, sökandens attityd, etc. Det är inte otänkbart att polisens åtgärder har varit motiverade i större utsträckning än vad som framgår av utredningen. Följden av bristfällig dokumentation kan dock vid en efterhandsgranskning bli att en åtgärd som i själva verket haft fog för sig framstår som oproportionerlig. På befintligt underlag går därför inte att dra någon annan slutsats än att det saknats grund för polisens åtgärder i nu aktuella delar. Europakonventionens krav på proportionalitet är därmed inte uppfyllt.

Skadestånd

Frågan är då om artikel 13 i Europakonventionen kräver att sökanden ges skadestånd för den ideella skada han lidit till följd av överträdelsen. En sådan skada kan ersättas med stöd av 3 kap. 4 § skadeståndslagen såvitt gäller tiden efter den 1 april 2018 och utan lagstöd för tiden dessförinnan. I sak blir bedömningen dock densamma.

Ersättningen vid en överträdelse av konventionen ska bestämmas utifrån den ideella ersättning som döms ut enligt svensk rätt i liknande fall och får understiga vad Europadomstolen skulle ha dömt ut i motsvarande situation (se t.ex. NJA 2007 s. 584). Vid prövningen ska det göras en helhetsbedömning av överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. I praxis har det ansetts att en rätt till ersättning förutsätter att skadan är av viss storleksordning (se NJA 2012 s. 211 I p. 26, NJA 2013 s. 842 p. 61 och prop. 2017/18:7 s. 66). Vid mindre allvarliga ideella skador kan det vara en tillräcklig gottgörelse att överträdelsen erkänns. I detta fall omfattar överträdelsen dock ett så stort antal tillfällen att viss ekonomisk kompensation är påkallad. Vid en samlad bedömning finner Justitiekanslern att ersättningen kan bestämmas till 10 000 kr.

Tillsyn

Kroppsvisitation, kroppsbesiktning och husrannsakan innebär långtgående ingrepp i den enskildes integritet. Det är därför av största vikt att sådana ingripanden sker under korrekta förutsättningar.

Det är självfallet av största vikt att polisens dokumentation av de omständigheter som har legat till grund för bedömningen att en tvångsåtgärd är lagenlig innehåller alla de skäl som ligger till grund för ingripandet.

Det kan ligga nära till hands att den som under en avgränsad tidsperiod utsätts för ett stort antal tvångsåtgärder av det slag som här är i fråga, kan uppfatta polisens agerande som trakasserier. Inte minst för att förekomma sådana påståenden bör särskild omsorg ägnas åt att dokumentera samtliga de omständigheter som ligger till grund för ingripandena. Det är också av största vikt att de poliser som tjänstgör i yttre tjänst är medvetna om att det, för att en husrannsakan i fordon i förebyggande syfte ska få utföras, krävs att det föreligger någon konkret omständighet som ger ett objektivt stöd för att ett farligt föremål kan komma att påträffas. 

Det bör också betonas att bestämmelserna i 19 och 20 a §§ polislagen inte får tillämpas som ett alternativt till de straffprocessuella tvångsmedlen i RB. Om det kan misstänkas att en viss person bär på ett vapen eller förvarar ett sådant i sitt fordon, men misstankarna inte nått upp till nivån skälig miss-tanke (jfr 28 kap. 1 och 10 §§ RB), kan det alltså inte komma ifråga att polisen istället slentrianmässigt lutar sig mot polislagens bestämmelser för att motivera ett ingripande.

Enligt vad som redovisats ovan har det i ett antal fall förekommit så allvarliga brister i samband med beslutade tvångsåtgärder att det finns skäl att rikta kritik mot Polismyndigheten.

Justitiekanslern förutsätter att Polismyndigheten vidtar åtgärder för att påminna poliser i yttre tjänst om vikten av tydlig avrapportering och dokumentation. Om det finns anledning till det, bör de också informeras och utbildas om förutsättningarna för att tillämpa de aktuella bestämmelserna i polislagen. (Se även Justitiekanslerns beslut den 17 september 2019, dnr 2088-19 m.fl.)