Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till Migrationsverkets handläggning av en ansökan om arbetstillstånd

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår AA:s anspråk. 

Ärendet

Bakgrund

AA (sökanden) ansökte den 18 november 2015 hos Migrationsverket om uppehållstillstånd (UAT) på grund av arbete. Handläggningen av ansökan påbörjades i mitten av april 2016. Migrationsverket begärde vissa kompletteringar. Ansökan kompletterades i mitten av maj och verket beviljade tidsbegränsat UAT den 26 maj 2015.

Sökanden ansökte den 24 november 2017 om förlängning av UAT. Det tidigare uppehålls- och arbetstillståndet löpte ut den 13 december 2017. Sökanden lämnade Sverige den 9 februari 2018 och ansökte den 28 februari 2018 vid Sveriges ambassad i Teheran om visering för att kunna återvända till Sverige. Ambassaden beslutade den 14 mars 2018 att avslå ansökan. Med anledning av sökandens begäran om omprövning beviljade ambassaden visering den 3 maj 2018. Sökanden återvände till Sverige den 12 maj 2018.

Migrationsverket påbörjade handläggningen av sökandens ansökan om förlängning av UAT den 10 april 2018. Även denna gång begärde verket vissa kompletteringar. Kompletteringarna inkom den 2 maj 2018. Migrationsverket beslutade den 29 maj 2018 att bevilja sökanden permanent uppehållstillstånd.

Anspråket

Sökanden har begärt skadestånd av staten utan att ange något ersättningsbelopp. Till stöd för sitt anspråk har han anfört bl.a. följande.

Migrationsverket har vid handläggningen av hans ansökningar brutit mot både nationell rätt och EU-rätt eftersom handläggningen båda gångerna har överskridit fyra månader. Det tog mer än fyra månader innan han fick en handläggare. Den långa handläggningstiden gjorde honom stressad och påverkade negativt hans hälsa. Till följd av den utdragna handläggningen blev han kvar utomlands utan att kunna återvända till Sverige. Han hade inte tillgång till sin egendom, trots att han var bosatt i Stockholm.

Utredningen

Migrationsverket har avstyrkt att sökanden beviljas skadestånd samt anfört bl.a. följande.

Dröjsmål i behandlingen av ärendet

[---]

Handläggningstiden i ärenden om uppehållstillstånd för arbete är reglerad i 4 kap.

21 b § utlänningsförordningen (2006:97). Ärendet ska avgöras inom fyra månader. Men om det finns särskilda skäl eller om ansökan behöver kompletteras får tiden förlängas. Sökanden ska i så fall underrättas om förlängningen.

Migrationsverket lämnar på sin hemsida information om hur lång tid det tagit för personer med liknande ansökningar att få beslut. Det är dock inget löfte om att beslut kommer att tas inom den tiden. Informationen uppdateras kontinuerligt. Varje ansökan tilldelas när den kommer in till Migrationsverket en handläggare som är ansvarig för ärendet och som den sökande eller annan person kan kontakta vid behov.

I båda de aktuella ärendena översteg handläggningstiden sex månader, vilket är drygt två månader längre än den i utlänningsförordningen angivna tiden på fyra månader. Men av regleringen i utlänningsförordningen framgår också att om ansökan behöver kompletteras får tiden förlängas. I båda fallen har ansökan om uppehållstillstånd på grund av arbete behövt kompletteras, vilket innebär att den i förordningen angivna tiden på fyra månader får överskridas.

Oaktsamhetsbedömningen

Vidare hanterades den ansökan som inkom den 18 november 2015 under en period där Migrationsverket var hårt ansatt med anledning av flyktingkrisen: under framför allt 2014 och 2015, men även 2016 (jfr med Justitiekanslerns två beslut den 19 maj 2017, dnr 7552-16-40 och 3990-16-40).

Migrationsverket konstaterar också att det inte finns något hinder för en person att under ansökningstiden lämna Sverige. Men om det nya uppehålls-och arbetstillståndet inte är klart riskerar han eller hon att inte kunna återvända. Att [sökanden], som då var i avsaknad av gällande uppehållstillstånd, den 9 februari 2018 reste från Sverige är därmed inte något som Migrationsverket kan lastas för. I sammanhanget kan även nämnas att Sveriges ambassad i Teheran den 3 maj 2018 beviljade honom en visering för att kunna återvända.

Handläggningstiden på drygt sex månader i de två aktuella ärendena om uppehållstillstånd på grund av arbete, eller Migrationsverkets handläggning i övrigt, innebär inte heller att Migrationsverket kan anses ha förfarit oaktsamt. 

Skadan ska styrkas

För att ersättning ska betalas ut krävs också att det inträffade orsakat en skada för den enskilde. Det är den person som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning.

Enligt [sökanden] har hans hälsa skadats och han blev också under en period kvar utomlands, utan att kunna återvända till Sverige och sin egendom här. Han har dock inte framfört några mer konkreta omständigheter hänförliga till sakskada, personskada eller ren förmögenhetsskada, Därmed är det inte heller styrkt att någon sådan skada föreligger; varken med anledning av handläggningstiden i de två aktuella ärendena om uppehållstillstånd på grund av arbete eller med hänsyn till att han under en tid blev kvar utomlands.

[Sökanden] har inte styrkt att han åsamkats någon ersättningsgill skada som uppkommit av handläggningstiden på drygt sex månader eller att han under en period, i avsaknad av giltigt uppehållstillstånd, blev kvar utomlands. Fråga är dock även om det är möjligt att ersätta en ideell skada.

Europakonventionen

En ideell skada kan ersättas om en person utsatts för en allvarlig kränkning genom ett integritetskränkande brott eller vid fysiskt och psykiskt lidande i samband med en personskada, varom här inte är fråga, eller när staten överträtt de rättigheter som följer av Europakonventionen.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har en person, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter, en rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Konventionen innehåller dock ingen bestämmelse som förpliktar en stat att medge utlänningar inresa till eller vistelse på dess territorium. Det står varje stat fritt att själv reglera villkoren för att utlänningar ska få vistas i landet. Förfaranden som gäller uppehållstillstånd, viseringar och andra utlänningsrättsliga frågor anses falla utanför tillämpningsområdet för artikel 6.1 (jfr Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5:e upplagan, 2015, s. 171 och 415).

En utländsk medborgares rätt att ansöka om ett arbetstillstånd kan dock omfattas av artikel 6.1, både för arbetsgivaren och för den anställda, även om arbetstagaren enligt nationell lag inte har någon rätt att ansöka, förutsatt att det handlar enbart om

ett processuellt hinder som inte påverkar rättens innehåll (Jurisic and Collegium Mehrerau mot Österrike, nr 62539/00, p. 54-62, 27 juli 2006). Omständigheterna i det nu aktuella ersättningsärendet avser dock en ansökan om uppehållstillstånd på grund av arbete, vilket inte är att jämställa med en ansökan om arbetstillstånd. Rätten att ansöka om uppehållstillstånd för arbete är inte en civil rättighet i konventionens mening. Artikel 6.1 är därmed inte tillämplig. Inte heller är artikel 1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen, som innehåller rättssäkerhetsgarantier vid utvisning, tillämplig.

Det innebär att någon skadeståndsskyldighet för att staten överträtt Europakonventionen inte kan bli aktuell.

Sökanden har beretts tillfälle att yttra sig över vad Migrationsverket har anfört. 

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta person­skada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Migrationsverkets handläggning av och beslut i ärenden avseende uppehållstillstånd är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

Oacceptabelt dröjsmål vid handläggningen av ett ärende kan vara att bedöma som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. För att det ska röra sig om ett oacceptabelt dröjsmål krävs att handläggningstiden klart överstigit vad som kan anses vara en normal handläggningstid för ärenden av aktuellt slag eller att en i lag föreskriven tidsfrist har överskridits. I de fall där det inte finns en föreskriven tidsfrist krävs som huvudregel att det har förekommit längre perioder när hanteringen, utan att den skadelidande kan lastas för det, har präglats av inaktivitet. 

Skadestånd kan också ges ut om Europakonventionen har överträtts, i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. (Jfr bl.a. rättsfallet NJA 2007 s. 584 och numera 3 kap. 4 § skadeståndslagen.)

Staten kan även bli skadeståndsskyldig på unionsrättslig grund. Enligt den så kallade Francovich-doktrinen kan skadeståndsskyldighet uppstå för staten vid överträdelser av unionsrätten under förutsättning att följande tre kriterier är uppfyllda. 

1. Staten ska ha överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.
2. Överträdelsen ska vara tillräckligt klar (allvarlig).
3. Det ska finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan.

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska ges ut. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning.

 

Bedömningen i detta fall

 

Ger artikel 5.2 i direktivet om ansökningsförfarandet enskilda sådana rättigheter som kan grunda ett skadeståndsansvar för staten?

Sökanden har gjort gällande att Migrationsverket vid handläggningen av hans ärenden har överskridit fyramånadersfristen i 4 kap. 21 b § utlänningsförordningen och därigenom ådragit staten skadeståndsskyldighet gentemot honom.

Genom 4 kap. 21 b § utlänningsförordningen implementerades bestämmelsen i artikel 5.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat (direktivet om ansökningsförfarandet). Målsättningen med införande av EU:s gemensamma bestämmelser om ett enda ansökningsförfarande som leder till ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd tillstånd har varit att skapa ett effektivt och genomförbart förfarande som är öppet och rättvist, så att de berörda personerna ges adekvat rättssäkerhet (skälen 3 och 5 i ingressen till direktivet). Direktivet innehåller inte några bestämmelser om skadestånd.

Artikel 5.2 har följande lydelse.

Den behöriga myndigheten ska fatta beslut om den fullständiga ansökan så snart som möjligt, och under alla omständigheter senast fyra månader från den dag då ansökan gavs in.

Den tidsfrist som anges i första stycket får i undantagsfall förlängas, om prövningen av ansökan är komplicerad.

Om inget beslut har fattats när tidsfristen i denna punkt löper ut, ska konsekvenserna fastställas i nationell rätt.

I prop. 2013/14:153 Genomförande av direktivet om ansökningsförfarandet för vissa uppehålls- och arbetstillstånd (s. 24 ff.) hänvisade regeringen i fråga om följder vid överskridande av handläggningsfristen i artikel 5.2 till den bedömning som gjorts med anledning av genomförandet av Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening, det s.k. familjeåterföreningsdirektivet (prop. 2005/06:72 Genomförande av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterförening s. 57–59).

Målsättningen med EU:s gemensamma bestämmelser om familjeåterförening har varit att inrätta ett effektivt och genomförbart system med förfaranderegler för prövning av ansökan om familjeåterförening och för familjemedlemmars inresa och vistelse, tillåta insyn och ge de berörda personerna adekvat rättssäkerhet (skäl 13 i ingressen till direktivet). Familjeåterföreningsdirektivet innehåller inte heller några bestämmelser om skadestånd.

Artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet har följande lydelse.

Så snart som möjligt och under alla omständigheter senast nio månader efter det att ansökan har lämnats in, skall medlemsstatens behöriga myndigheter skriftligen underrätta den person som har lämnat in ansökan om beslutet.

Om prövningen av ansökan är av komplicerad natur, får tidsfristen i första stycket i undantagsfall förlängas.

Ett beslut om avslag skall motiveras. Samtliga följder av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen i första stycket löper ut skall regleras i den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning.

Artikel 5.4 införlivades i svensk rätt genom bestämmelsen i 4 kap. 21 § utlänningsförordningen. I denna bestämmelse föreskrivs att ett ärende om uppehållstillstånd på grund av anknytning, om det inte finns särskilda skäl, ska avgöras senast inom nio månader från det att ansökan lämnades in.

I prop. 2005/06:72 (s. 57–59) övervägdes behovet av att särskilt reglera följderna av att ett beslut inte hade fattats inom den frist som anges i artikel 5.4. Regeringen bedömde att det inte var nödvändigt att införa någon författningsreglerad sanktionsmöjlighet för det fall niomånadersfristen inte iakttas. Ställningstagandet baserades dels med beaktande av den befintliga tillsynsverksamheten hos Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän (JO), dels möjligheten att med stöd av skadeståndslagen rikta skadeståndsanspråk mot staten. Regeringen tog bl.a. fasta på att JO:s granskning kan utmynna i ett kritiskt uttalande, en anmälan om disciplinärt förfarande mot en enskild tjänsteman eller åtal för tjänstefel (prop. 2005/06:72 s. 57–59).

Regeringen har även i fråga om införlivandet av artikel 5.2 i direktivet om ansökningsförfarandet gjort bedömningen att den tillsynsverksamhet som åligger Justitiekanslern och JO tillgodoser de krav som direktivet ställer i fråga om följder vid överskridande av handläggningsfristen (prop. 2013/14:153, s. 25).

Målsättningen med de aktuella direktiven har alltså varit att skapa ett effektivt och genomförbart förfarande som är öppet och rättvist, så att de berörda personerna ges adekvat rättssäkerhet. Avfattningen av artikel 5.2 i direktivet om ansökningsförfarandet och artikel 5.4 i familjeåter­föreningsdirektivet uppvisar dessutom stora likheter. Båda bestämmelserna är tvingande, vilket innebär att medlemsstaterna är skyldiga att pröva ansökningar inom föreskrivna frister. Regeringen har i fråga om följder av såväl handläggningsfristen i artikel 5.2 i direktivet om ansökningsförfarandet som handläggningsfristen i artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet gjort bedömningen att den tillsynsverksamhet som åligger Justitiekanslern och JO tillgodoser de krav som de aktuella direktiven ställer i fråga om följder vid överskridande av handläggningsfristen. Varken familjeåterföreningsdirektivet eller direktivet om ansökningsförfarandet innehåller några bestämmelser om skadestånd.

Justitiekanslern anser mot denna bakgrund att handläggningsfristerna i artikel 5.2 i direktivet om ansökningsförfarandet och i artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet, vid bedömningen av om det rör sig om en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda, bör bedömas på samma sätt.

Justitiekanslern har i ett beslut den 25 april 2019 (dnr 191-18-4.3) ifrågasatt om bestämmelsen om handläggningstidsfrist artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet är en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Vad som har framkommit i det aktuella ärendet ger inte anledning att anlägga en annan syn i fråga om handläggningsfristen i artikel 5.2 i direktivet om ansökningsförfarandet.

Är överträdelsen tillräckligt klar (allvarlig)?

Av utredningen har framkommit följande i fråga om sökandens ansökan om UAT. Ansökan inkom till Migrationsverket den 18 november 2015. Handläggningen påbörjades i mitten av april 2016. Ansökan var inte fullständig och Migrationsverket begärde att den skulle kompletteras. Kompletteringen skedde i mitten av maj och verket beviljade tidsbegränsat UAT den 26 maj 2015. Den sammanlagda handläggningstiden uppgick till sex månader och åtta dagar. Ärendet var, såvitt framgår av den tillgängliga utredningen, inte av komplicerad karaktär.

Migrationsverket påbörjade handläggningen inom fyramånadersfristen. Om sökandens ansökan från början varit fullständig skulle ett beslut med stor sannolikhet ha kunnat fattas inom tidsfristen i 4 kap. 21 b § utlänningsförordningen. Ansökan fick dock kompletteras, vilket föranledde att fyramånadersfristen överskreds.

Fyramånadersfristen gäller enbart om en fullständig ansökan har lämnats in, vilket inte varit fallet med sökandens ansökan. Med hänsyn till det kan någon överträdelse av den aktuella unionsrättsliga regeln inte anses ha skett.

Vad gäller sökandens ansökan om förlängning av UAT, har följande framkommit.

Sökandens ansökan om förlängning av UAT inkom den 24 november 2017. Migrationsverket påbörjade handläggningen av ansökan den 10 april 2018. Ansökan var inte fullständig och Migrationsverket begärde även denna gång att den skulle kompletteras. Kompletteringen inkom den 2 maj 2018 och verket beviljade sökanden permanent uppehållstillstånd den 29 maj 2018.  Den sammanlagda handläggningstiden uppgick till sex månader och fem dagar. Inte heller detta ärende kan anses ha varit av komplicerad karaktär.

Migrationsverket påbörjade handläggningen av ansökan om förlängning av UAT ca två veckor efter att fyramånaderstidsfristen löpt ut. Om ansökan hade varit fullständig hade ett beslut i ärendet med stor sannolikhet ha kunnat fattas i anslutning till att kompletteringen inkommit. Ansökan fick dock kompletteras, vilket föranledde att handläggningen ytterligare drog ut på tiden.

Det som kan läggas Migrationsverket till last är att verket påbörjade handläggningen av ansökan om förlängning av UAT ca två veckor efter att fyramånadersfristen löpt ut. En sådan förhållandevis obetydlig försening kan, objektivt sett, inte anses som en allvarlig överträdelse av den aktuella tidsfristen för att den kan föranleda skadeståndsskyldighet för staten.

Det kan även tilläggas att sökanden inte har visat att han har lidit någon skada.

Sökanden är sammanfattningsvis inte berättigad till skadestånd på unionsrättslig grund.

Skadeståndslagen

Migrationsverket har visserligen vid handläggningen av sökandens ansökan om förlängning av UAT överskridit fyramånadersfristen i 4 kap. 21 b § utlänningsförordningen eftersom handläggningen av ärendet påbörjades ca två veckor efter att tidsfristen löpt ut. Enligt Justitiekanslern bedömning kan denna förhållandevis obetydliga försening inte betecknas som ett sådant oacceptabelt dröjsmål som kan föranleda skadeståndsskyldighet för staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Skadeståndsskyldighet för staten föreligger således inte heller på denna grund.

Utredningen i ärendet ger inte vid handen att sökanden vid Migrationsverkets handläggning har utsatts för något integritetskränkande brott. Det har inte heller förekommit någon överträdelse av Europakonventionen som skulle medföra skadeståndsskyldigheten för staten. 

Sökandens begäran om ersätt­ning ska därför av­slås.