Diarienr: 1979-20-4.3.2 / Beslutsdatum: 8 sep 2020

Inget skadestånd men väl kritik mot Polismyndigheten för att ett beslut om kroppsvisitation inte dokumenterats.

Justitiekanslerns beslut

  1. Justitiekanslern avslår sökandens anspråk.
  2. Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten för att ett beslut om kroppsvisitation inte har dokumenterats.

Ärendet

Bakgrund

Den 19 februari 2020 blev en polisbil omkörd av en personbil som kördes av sökanden och som enligt polismannens uppfattning överträdde högsta tillåtna hastighet. Då sökanden stoppades beslutades enligt vad som framgår av polisens dokumentation, att omhänderta dennes körkort. Enligt dokumentationen beslutades även om att genomsöka sökandens fordon enligt 20 a § polislagen (1984:387) i syfte att leta efter vapen eller andra farliga föremål som kan användas vid brott mot liv eller hälsa. Däremot saknas dokumentation om att genomföra kroppsvisitation av sökanden. Såvitt gått att utröna genomfördes dock en sådan. Några vapen eller andra farliga föremål hittades inte.

Anspråket m.m.

Sökanden har begärt skadestånd av staten med totalt 35 000 kr för kränkning på den grunden att polisen dels genomfört kroppsvisitation och husrannsakan utan tillräckliga skäl, dels underlåtit att dokumentera besluten. Som skäl för begäran har i huvudsak anförts följande. På en direkt fråga från sökanden svarade polismannen att han inte var misstänkt för något brott, men påstods tillhöra en mc-gruppering. Det fanns inga konkreta omständigheter för polisen att misstänka att farliga föremål skulle påträffas. En viss grupptillhörighet har inte varit tillräcklig för åtgärderna. Vidare har inte besluten dokumenterats. Polisens beslut om husrannsakan i fordonet och kroppsvisitation strider mot rätten till privatliv, till föreningsfrihet och till att inte bli diskriminerad enligt Europakonventionen.

Polismyndigheten har yttrat sig över anspråket och avstyrkt att någon ersättning ska utgå. Polismyndigheten har inhämtat upplysningar från ingripande polisman som uppgett att han tror att det även genomfördes en kroppsvisitation av sökanden.

Sökanden har yttrat sig över vad Polismyndigheten har anfört.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndslagen

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Polismyndighetens nu aktuella beslut och åtgärder utgör sådan verksamhet. Ersättning för ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

Skadestånd för ideell skada kan också ges ut enligt 3 kap. 4 § skadeståndslagen när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Med det sist nämnda menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.

Europakonventionen

Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten får enligt artikel 8.2 inte inskränkas annat än med stöd av lag (det s.k. laglighetskravet). Vidare måste den vidtagna åtgärden vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till något av vissa närmare angivna legitima intressen, bl.a. intresset av att förebygga brott. Åtgärden ska med andra ord vara proportionerlig i förhållande till sitt syfte (det s.k. proportionalitetskravet).

Enligt artikel 11.1 i Europakonventionen har var och en rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet. Av artikel 11.2 följer att dessa rättigheter får underkastas vissa inskränkningar. Dessa ska vara föreskrivna i lag, uppfylla ett av de legitima ändamål som räknas upp i konventionsartikeln samt vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att uppnå ändamålet i fråga.  

Enligt artikel 14 i Europakonventionen ska åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan någon åtskillnad så som pga. kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.  

Bestämmelser om kroppsvisitation, husrannsakan, m.m.

Enligt 19 § andra stycket 1 polislagen får en polisman besluta om kroppsvisitation i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken (BrB). Förverkande kan enligt 36 kap. 3 § 2 BrB beslutas i fråga om föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som har påträffats under omständigheter som gav anledning att befara att de skulle komma till sådan användning.

Bestämmelsen ger polisen befogenhet att genomföra kroppsvisitation i förebyggande syfte. Avsikten med bestämmelsen har varit att ge underlag för polisen att i riskfyllda situationer eftersöka och ta hand om farliga tillhyggen. Det ska vara fråga om situationer där risken typiskt sett är stor för att knivar och andra farliga föremål kan komma att användas vid våldsbrott (prop. 1986/87:115 s. 21 f.). Ett typexempel på en sådan situation då ett ingripande är avsett att kunna ske är enligt förarbetena då två rivaliserande ungdomsgrupper konfronteras på allmän plats. Detsamma gäller under förhållanden då våldsamma sammanstötningar erfarenhetsmässigt kan uppstå, som vid idrottsevenemang (prop. 1982/83:89 s. 15 f.).

Med bestämmelsen om kroppsvisitation som förebild utformades regeln i 20 a § polislagen som ger polisen befogenhet att i förebyggande syfte genomsöka fordon efter vapen och andra farliga föremål. Av förarbetena framgår att det måste finnas någon konkret omständighet som ger objektivt stöd för antagandet att det finns farliga föremål i fordonet samt att bestämmelsen kan aktualiseras bl.a. när rivaliserande gäng konfronteras och polisen befarar att vissa personer förvarar vapen eller andra tillhyggen i fordon i närheten (prop. 2005/06:113 s. 63). Bestämmelsen är tillämplig även vid genomsökningar av enstaka fordon (a. prop. s. 63).

Polisen anses vid sådana tillfällen ha befogenhet att mera rutinmässigt kontrollera om de som uppehåller sig på platsen eller besöker evenemanget bär på sig eller i handbagage medför föremål som kan användas för att skada andra. De angivna exempel har inte ansetts vara uttömmande men risken för våldsanvändning måste alltid vara på det sättet kvalificerad som anges i förverkandebestämmelserna i 36 kap. 3 § BrB. Polisen måste kunna peka på någon konkret omständighet – exempelvis tidigare iakttagelser – som ger objektivt stöd för ett antagande att vapen kan komma att påträffas vid en visitation. (Se Berggren och Munck, Polislagen, Juno, 3 juni 2019, kommentaren till 19 §.)

Polisens befogenhet att genomföra kroppsvisitation och husrannsakan i fordon med stöd av de aktuella bestämmelserna i polislagen kräver alltså inte att det finns någon misstanke om brott. I det avseendet skiljer sig polisens befogenheter enligt polislagen mot de straffprocessuella tvångsmedel som regleras i rättegångsbalken (RB). Det rör sig om möjligheter för polisen att, vid sidan av den egentligt brottsutredande verksamheten, vidta åtgärder till förebyggande av att vapen och andra farliga föremål kommer till användning vid allvarlig våldsbrottslighet (jfr prop. 1986/87:115 s. 6 och prop. 2005/06:113 s. 21 f.). Bestämmelserna är avsedda att aktualiseras vid situationer där risken typiskt sett framstår som stor för att tillhyggen ska komma till användning vid våldsbrott.

Om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa får kroppsvisitation, enligt 28 kap. 11 § första stycket RB, genomföras på den som skäligen kan misstänkas för brottet, för att bl.a. söka efter föremål som kan tas i beslag eller utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredning av brottet. För sådana ändamål får den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa även kroppsbesiktigas (28 kap. 12 § första stycket RB). Kravet på att någon skäligen kan misstänkas innebär att det måste finnas någon konkret omständighet som med viss styrka talar för att personen i fråga har begått den gärning som misstanken avser (se t.ex. JO 2001/02 s. 76 och JO 1993/94 s. 101). Beslut om kroppsvisitation eller kroppsbesiktning kan inte grundas enbart på allmänna kunskaper om en persons livsföring eller tidigare brottslighet.

Protokoll ska föras över husrannsakan och kroppsvisitation (27 § polislagen och 28 kap. 13 § i förening med 28 kap. 9 § RB).

Bedömningen i detta fall

Mot bakgrund av vad som anförts av Polismyndigheten utgår Justitiekanslern ifrån att det genomfördes en kroppsvisitation av sökanden vid det aktuella tillfället.

Sökanden har begärt skadestånd för ideell skada. Utredningen ger dock inte stöd för att det i samband med besluten om kroppsvisitation och husrannsakan skulle ha förekommit något straffbart tjänstefel eller annat brott som kan föranleda skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Frågan är då om polisens åtgärder mot sökanden har inneburit att hans rättigheter enligt Europakonventionen har överträtts.

Åtgärder som husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning utgör i och för sig ingrepp i en persons rätt till privatliv m.m. enligt artikel 8. Som redovisats ovan finns dock som utgångspunkt lagstöd för de åtgärder det här varit fråga om; dels i 19 och 20 a §§ polislagen, dels – såvitt gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning vid misstanke om brott – i 28 kap. 11 och 12 §§ RB. I det enskilda fallet finns utrymme för att göra olika bedömningar av om förutsättningarna enligt respektive lagrum är uppfyllda eller inte. Även om bedömningar i efterhand kan ifrågasättas får ändå konventionens laglighetskrav anses vara uppfyllt i det aktuella fallet. Åtgärderna har också haft ett legitimt syfte, nämligen att förebygga brott. Nästa fråga är om åtgärderna varit proportionerliga i förhållande till sitt syfte.

Av protokollet avseende husrannsakan framgår att det beslutet fattades med stöd av 20 a § polislagen. Däremot saknas dokumentation beträffande beslutet om kroppsvisitation. Det är således inte känt om beslutet ifråga fattades med stöd av polislagen eller RB. Detta är inte acceptabelt. Avsaknaden av dokumentation medför också i regel att det i efterhand inte är möjligt att bedöma om det fanns fog för en viss åtgärd. Det medför att ett beslut ofta kan framstå som oproportionerligt redan på grund av denna brist. I just detta fall ligger det dock nära till hands att anta att beslutet om kroppsvisitation grundades på samma omständigheter som beslutet om husrannsakan. Det finns inget i utredningen som talar för att det skulle förhålla sig på annat sätt. Justitiekanslern utgår därför från att beslutet om husrannsakan och kroppsvisitation fattades på samma grunder med stöd av 19 § andra stycket 1 respektive 20 a § polislagen. Beslutet att genomföra husrannsakan motiverades med att sökanden kunde ha kopplingar till en kriminell mc-gruppering som verkar med våld eller hot om våld. Vidare var avsikten att leta efter vapen eller andra farliga föremål som kan användas för brott mot liv eller hälsa.

Det har i detta fall inte varit fråga om någon sådan specifik hot- eller riskfylld situation som anges i förarbetena. Av den dokumentation som finns att tillgå finns inte något som påvisar några konkreta omständigheter som gav anledning att anta att ett farligt föremål skulle komma att påträffas. (Se t.ex. JK:s beslut den 30 maj 2017, dnr 7319-16; den 10 juli 2018, dnr 5054-17-4.3; den 17 september 2019, dnr 2088-19-4.3.2 m.fl. samt den 13 januari 2020, dnr 4886-19-4.3.2.) På befintligt underlag går därför inte att dra någon annan slutsats än att det saknats grund för polisens åtgärder. Europakonventionens krav på proportionalitet är därmed inte uppfyllt och ingreppen strider således mot artikel 8. Utredningen ger däremot inte stöd för att det har skett något konventionsstridigt ingrepp i sökandens rätt till föreningsliv enligt artikel 11 eller att det skett ett åsidosättande av diskrimineringsförbudet i artikel 14 i Europakonventionen. 

Skadestånd

Frågan är då om artikel 13 i Europakonventionen kräver att sökanden ges skadestånd för den ideella skada han lidit till följd av överträdelsen.

Ersättningen vid en överträdelse av konventionen ska bestämmas utifrån den ideella ersättning som döms ut enligt svensk rätt i liknande fall och får understiga vad Europadomstolen skulle ha dömt ut i motsvarande situation (se t.ex. NJA 2007 s. 584). Vid prövningen ska det göras en helhetsbedömning av överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. I praxis har det ansetts att en rätt till ersättning förutsätter att skadan är av viss storleksordning (se NJA 2012 s. 211 I p. 26, NJA 2013 s. 842 p. 61 och prop. 2017/18:7 s. 66). Vid mindre allvarliga ideella skador kan det vara en tillräcklig gottgörelse att överträdelsen erkänns.

I detta fall har det varit fråga om en engångshändelse. Även om ingreppen har varit obehagliga och frustrerande för sökanden anser Justitiekanslern sammantaget att den ideella skadan får anses vara av mindre allvarligt slag. Det lidande som sökanden drabbats av får därför i det här fallet anses tillräckligt kompenserat genom att Justitie­kanslern konst­aterar att Europakonventionen har åsidosatts. (Jfr NJA 2013 s. 842 samt Gillian och Quinton mot Förenade kungariket, no. 4158/05, dom den 12 januari 2010.) Sökanden har alltså inte rätt till ekonomisk kompensation med anledning av att hans rättigheter enligt artikel 8 i Europakonventionen har överträtts.

Tillsyn

Som Justitiekanslern har påtalat i flera beslut innebär kroppsvisitation, kroppsbesiktning och husrannsakan långtgående ingrepp i den enskildes integritet. Det är därför av största vikt att sådana ingripanden sker under korrekta förutsättningar. Det är viktigt att de poliser som tjänstgör i yttre tjänst är medvetna om att det – för att ingripanden i enlighet med 19 och 20 a §§ polislagen ska få utföras – krävs att det finns någon konkret omständighet som ger ett objektivt stöd för att ett farligt föremål kan komma att påträffas. 

Det är också av stor betydelse för den enskildes rättssäkerhet, för en tillsynsmyndighets granskning men också för Polismyndighetens egenkontroll och intresse att åtgärder dokumenteras och att detta sker med noggrannhet. Detta gäller inte minst beslut som fattas på standardiserade blanketter där exempelvis avsaknaden av ett kryss i en ruta kan få stora verkningar. Följden av en bristfällig dokumentation kan vid en efterhandsgranskning också bli att en åtgärd som i själva verket haft fog för sig framstår som oproportionerlig (se bl.a. JK:s beslut den 13 januari 2020 med dnr 4886-19-4.3.2).

Att beslutet om kroppsvisitation inte har dokumenterats hade i normalfallet inneburit att det inte hade varit möjligt att granska vilka överväganden som har gjorts gällande nödvändighet och proportionalitet och om det därmed funnits till­räcklig grund för åtgärden. Det hade vidare inte varit möjligt att utröna vem som fattade beslutet. Det är inte godtagbart. Även om det med hjälp av övrig utredning i det här fallet gick att dra vissa slutsatser kring vilka omständigheter som föranledde beslutet och vem det fattades av finns anledning att kritisera Polismyndigheten för det inträffade.

Justitiekanslern förutsätter att Polismyndigheten vidtar åtgärder för att påminna poliser i yttre tjänst om vikten av tydlig avrapportering och noggrann dokumentation. Om det finns anledning till det bör också informeras och utbildas om förut­sättningarna för att besluta om kroppsvisitation och husrannsakan med stöd av polislagen om de överväganden som alltid ska göras gällande åtgärdens nödvändighet och proportionalitet.