Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till ett beslut om utvisning m.m.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår sökandens anspråk. 

Ärendet

Bakgrund

Sökanden är irakisk medborgare. Han kom tillsammans med sin familj till Sverige som kvotflykting och beviljades i november 1996 uppehålls- och arbetstillstånd för tiden den 26 november 1996 – 26 november 1997. Sökanden fick permanent uppehållstillstånd i maj 1998. I april 1999 beslutade Migrationsverket att bevilja sökanden resedokument för tiden den 6 april 1999 – 6 april 2001. I samband med det beviljades han även status som flykting. Sökanden beviljades därefter resedokument vid tre tillfällen under perioden 2003 – 2008. Sökanden ansökte om svenskt medborgarskap år 2001 respektive 2007. Migrationsverket avslog ansökningarna. Säkerhetspolisen förordade att den senare ansökan skulle avslås av säkerhetsskäl och yttrade sig även när sökanden 2009 och 2010 ansökte om resedokument. Med anledning av dessa yttranden beslutade Migrationsverket att avslå ansökningarna.

Säkerhetspolisen beslutade den 23 april 2019 att med stöd av 9 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll ta sökanden i förvar. Beslutet verkställdes påföljande dag. Samtidigt anmälde Säkerhetspolisen frågan om förvar till Migrationsverket. Verket fann att det fanns anledning att anta att sökanden skulle hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet och beslutade att han skulle hållas kvar i förvar. Sökanden placerades i häkte. 

Den 25 april samma år ansökte Säkerhetspolisen hos Migrationsverket om att sökanden skulle utvisas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll. Hans offentliga biträde begärde att få ta del av bilagan till Säkerhetspolisens ansökan daterad den 24 april 2019 samt Säkerhetspolisens yttranden daterade den 17 december 2009 respektive 28 juni 2010 (dessa ärenden avsåg sökandens tidigare ansökningar om resedokument). Migrationsverket avslog begäran den 9 maj. Det offentliga biträdet överklagade avslagsbeslutet till Kammarrätten i Jönköping, som i juni 2019 avslog överklagandet. Sökanden överklagade inte domen.

Efter muntlig utredning i utvisningsärendet den 7, 15 och 20 maj beslutade Migrationsverket den 11 juni 2019 att med stöd av 1 § 1 lagen om särskild utlänningskontroll utvisa sökanden från Sverige. Beslutet förenades med ett återreseförbud utan tidsbegränsning. Migrationsverket beslutade samtidigt att verkställighet tills vidare inte fick ske (inhibition) och att sökanden skulle hållas kvar i förvar. Sökanden överklagade utvisningsbeslutet till regeringen. Säkerhetspolisen överklagade beslutet i fråga om inhibition.

Migrationsverket överlämnade handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen som beslutade att sökanden skulle hållas kvar i förvar. Efter muntlig förhandling inom stängda dörrar ansåg Migrationsöverdomstolen i ett yttrande den 19 augusti 2019 att regeringen borde fastställa utvisningsbeslutet. Domstolen ansåg att det fanns hinder mot att verkställa beslutet – men bedömde inte hindret som bestående – samt instämde i Migrationsverkets bedömning att sökanden inte skulle beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd. Handlingarna i ärendet överlämnades till regeringen. Sökanden och Säkerhetspolisen yttrade sig över Migrationsöverdomstolens yttrande.

Ansvarigt statsråd beslutade den 28 augusti 2019 att sökanden skulle hållas kvar i förvar. Sökanden överklagade till Högsta förvaltningsdomstolen, som den 10 september förklarade att förvarsbeslutet skulle bestå. Ansvarigt statsråd beslutade därefter – den 11 september, 25 september och 9 oktober – om förlängning av förvaret. Sökanden överklagade det sistnämnda beslutet till Högsta förvaltningsdomstolen, som den 22 oktober förklarade att förvaret skulle bestå. Ansvarigt statsråd beslutade därefter återigen att sökanden skulle hållas kvar i förvar. Regeringen avslog den 31 oktober 2019 sökandens och Säkerhetspolisens överklaganden, upphävde beslutet om förvar och ålade sökanden anmälningsplikt.

Anspråket m.m.

Sökanden har begärt skadestånd av staten, såvitt kan förstås, för ideell skada, med ett belopp som Justitiekanslern finner skäligt. Till stöd för anspråket har han anfört i huvudsak följande.

Beslutet om utvisning har inneburit ett ingrepp i hans privat- och familjeliv enligt artikel 8.1 i Europakonventionen. Ingreppet har inte föregåtts av en rättsprocess som berett honom skydd mot godtycke och har därför inte skett med stöd av lag på så sätt som avses i artikel 8.2 i Europakonventionen.

Säkerhetspolisen har haft bevisbördan för de omständigheter som myndigheten angav som grund för att det enligt 1 § 1 lagen om särskild utlänningskontroll var särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet att han skulle utvisas från Sverige. Uppgifterna i ansökan var dock mycket allmänt hållna. Ansökan bestod enbart av påståenden om förekomsten av olika omständigheter. Ingen av de belastande uppgifterna var individualiserade, vare sig i tid eller rum. Det saknades exempelvis redogörelse för såväl de konkreta tillfällen då han ska ha predikat ett våldsbejakande budskap som för innehållet i budskapet. Det redogjordes inte heller närmare för vad som avsågs med att han var en ”central aktör” inom ”det sunnimuslimska nätverket i Sverige”. De individer som han påståtts ha haft kontakt med och som påståtts ha funnits i hans närhet var inte heller namngivna. Beskrivningen av den verksamhet som han påståtts bedriva tillsammans med sin son var ytterst allmänt hållen.

Säkerhetspolisen åberopade inte någon bevisning till styrkande av uppgifterna i ansökan. Han hade stora svårigheter att bemöta anklagelserna och åberopa motbevisning och fick inte heller ta del av och bemöta uppgifterna i bilagorna till Säkerhetspolisens ansökan. Detta har sammantaget inneburit att han inte haft möjlighet att bemöta uppgifterna på ett effektivt sätt, genom att till exempel åberopa motbevisning eller presentera en alternativ förklaring till påstådda aktiviteter.

Varken Migrationsverket, Migrationsöverdomstolen eller regeringen har bedömt eller haft förutsättningar att bedöma om Säkerhetspolisens uppgifter om honom stötts av bevis, utan de grundade sina bedömningar enbart på obestyrkta uppgifter. De har därmed misslyckats med att pröva en central fråga i målet, dvs. om Säkerhetspolisen förmått leda i bevis att han utgör ett hot mot rikets säkerhet. Säkerhetspolisen anförde under förhandlingen i Migrationsöverdomstolen att de belastande uppgifterna mot honom grundades på ”flera källor under lång tid”. Därtill anförde myndigheten att bilagan till ansökan innehållit endast en källangivelse. Instanserna hade sålunda knappt kännedom om vad för typ av källor som Säkerhetspolisen påstod att deras uppgifter grundades på.

Samtliga instanser angav knapphändiga skäl för sina bedömningar att han utgjort ett hot mot rikets säkerhet. Detta gäller särskilt Migrationsverket, som endast motiverat sin bedömning med att det inte funnits skäl att frångå Säkerhetspolisens bedömning. Verkets knapphändiga skäl ledde till att han inte kunde utforma sitt överklagande och därmed föra sin talan på ett adekvat sätt. Även Migrationsöverdomstolens skäl är knapphändiga. Domstolen har i princip enbart återgett de uppgifter Säkerhetspolisen angett i sin ansökan, uttalat att det inte finns skäl att ifrågasätta dessa samt hänvisat till att Säkerhetspolisen redan 2007, 2009 respektive 2010 avstyrkt hans ansökningar. Regeringen har i sin tur hänvisat till de bedömningar som Migrationsverket och Migrationsöverdomstolen hade gjort. Bevisvärderingen var i strid med Europadomstolens praxis. Utvisningsyrkandet skulle rätteligen ha avslagits på grund av att Säkerhetspolisen inte uppfyllt sin bevisbörda.

Ytterligare en brist är att samtliga instanser i sina bedömningar i allt väsentligt har underlåtit att beakta de uppgifter han hade lämnat och den bevisning han åberopat för att vederlägga Säkerhetspolisens uppgifter och bedömning. Migrationsverket och Migrationsöverdomstolen har avfärdat hans uppgifter utan någon närmare motivering. Inte heller har hans rättsliga argument avseende bland annat innebörden av Europadomstolens praxis bemötts. Därtill har Migrationsöverdomstolen avvisat en del av hans bevisning på den grunden att innehållet inte ifrågasatts, men trots detta inte beaktat den i sin bedömning. Det rättsliga förfarande som föregick beslutet om utvisning saknade alltså tillräckliga processuella skyddsmekanismer och han bereddes inte skydd mot godtyckliga ingrepp i sitt privat- och familjeliv. Ingreppen som beslutet om utvisning m.m. har orsakat i fråga om hans rättigheter har därmed inte skett med stöd av lag.

Han har etablerat ett privatliv och familjeliv i Sverige. Han har, förutom utvisning, förbjudits att återvända till Sverige samt ålagts anmälningsskyldighet. Även om utvisningsbeslutet inte har verkställts har det medfört ett ingrepp i hans privatliv. Beslutet har medfört att hans permanenta uppehållstillstånd har förfallit, vilket innebär att han inte längre har rätt att arbeta i Sverige. Därtill har hans möjligheter att uppsöka hälso- och sjukvård samt att uppbära sociala förmåner kraftigt begränsats. Säkerhetspolisens ansökan om utvisning och utvisningsbeslutet har dessutom väckt stort medialt intresse som negativt påverkat hans rykte. Utvisningsbeslutet har sammantaget orsakat ett kraftigt ingrepp i hans privatliv. Eftersom hela hans familj bor i Sverige kommer beslutet, om det verkställs, också att medföra ett ingrepp i hans familjeliv. De ingrepp som beslutet har orsakat i fråga om hans rättigheter enligt artikel 8 i Europakonventionen har inte föregåtts av en rättsprocess som berett honom skydd mot godtycke. Ingreppen har således inte skett med stöd av lag på sätt som avses i artikel 8.2.

Han var under perioden den 24 april – 31 oktober 2019 tagen i förvar på grund av att det bedömdes sannolikt att ett beslut om utvisning skulle komma att meddelas. Migrationsöverdomstolen instämde den 19 augusti 2019 i Migrationsverkets bedömning att det förelåg hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. Regeringen hade inte laglig möjlighet att avvika från denna bedömning. Han var därför efter den 19 augusti 2019 inte längre frihetsberövad som ett led i ett utvisningsförfarande. Frihetsberövandet var efter detta datum i strid med artikel 5.1 (f) i Europakonventionen. Skadestånd är nödvändigt för att gottgöra överträdelserna.

Beslutet om förvar avseende perioden den 19 augusti – 31 oktober 2019 har även vilat på felaktiga grunder och därför varit oriktigt i den mening som avses i 5 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen). Han har således rätt till ersättning för lidande enligt såväl 3 kap. 4 § skadeståndslagen som 5 § frihetsberövandelagen.

Han har inte heller haft tillgång till ett effektivt rättsmedel mot kränkningar av sina konventionsrättigheter. De prövningar som Migrationsverket, Migrationsöverdomstolen och regeringen gjort har varit alltför begränsade för att uppfylla konventionens krav. Därmed har även hans rättigheter enligt artikel 13 i Europakonventionen åsidosatts. Vidare har hans rättigheter enligt artikel 1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen åsidosatts.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Migrationsverkets och överinstansernas handläggning och beslut i ärenden om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess norm­skydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en domstol eller annan myndighet har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. I regel är det endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar som kan anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. En helhetsbedömning ska göras. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Skadestånd ska också enligt 3 kap. 4 § skadeståndslagen ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Med det sist nämnda menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser. Skadeståndet kan avse alla de skadetyper som nämnts ovan och annan ideell skada.

Skadeståndslagens bestämmelser ska tillämpas om inte annat är särskilt föreskrivet (se lagens 1 kap. 1 §). Anspråk som grundas på påståenden om att ett frihetsberövande har varit felaktigt ska därför i första hand prövas enligt frihetsberövandelagen.

Enligt 5 § frihetsberövandelagen har den som har varit berövad friheten till följd av beslut vid myndighetsutövning, t.ex. förvar, rätt till ersättning för bl.a. lidande, om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt. En förutsättning för rätt till ersättning är att det har varit fråga om ett frihetsberövande. Med det avses ingrepp som innebär att någon genom inspärrning eller övervakning är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller ett annat relativt starkt begränsat område (se prop. 1997/98:105 s. 12 och 53).

Kravet att det ska stå klart att åtgärden har vilat på felaktiga grunder innebär vidare att rätten till ersättning enligt bestämmelsen ska bedömas restriktivt. Det krävs att en efterhandskontroll klart visar att beslutet med hänsyn till de omständigheter som då har blivit kända inte borde ha fattats om omständigheterna hade varit kända vid beslutstillfället. Bestämmelsen är avsedd enbart för helt klara fall där grunden för åtgärden på ett iögonenfallande sätt framstår som felaktig. Som utgångspunkt är det den skadelidande som ska bevisa de omständigheter som gör att åtgärden ska anses oriktig (jfr prop. 1997/98:105 s. 53).

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrun­dande är inte tillräckligt för att ersättning ska ges ut. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersätt-ning som ska styrka skadan och dess omfattning.

Bedömningen i detta fall

Ingen ersättning med anledning av utvisningsförfarandet m.m.

Europakonventionen innehåller inte någon bestämmelse som förpliktar en konventionsstat att medge utlänningar inresa eller vistelse på dess territorium. Det står enligt konventionen varje stat fritt att själv reglera villkoren för att utlänningar ska få vistas i landet.

Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Ibland kan statens beslut leda till att en familj splittras eller att den inte kan leva tillsammans. Avlägsnande av en person från ett land där nära familjemedlemmar bor kan utgöra ett åsidosättande av rätten till respekt för familjelivet (Boultif mot Schweiz, no. 54273/00, dom den 2 november 2001, p. 39).

Om staten har ingripit i rättigheter som skyddas av artikel 8.1 måste ingreppet uppfylla samtliga krav i artikel 8.2 för att inte vara konventionsstridigt. För att ett ingrepp ska vara förenligt med artikel 8.2 måste det vara:

- lagligt (in accordance with the law/prescribed by law),

- ägnat att tillgodose något av de i artikel 8.2 uppräknade allmänna eller enskilda intressena – bl.a. statens säkerhet, den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott – och

- nödvändigt i ett demokratiskt samhälle (necessary in a democratic society) för att tillgodose detta intresse.

Kravet på laglighet innebär i första hand att inskränkningen måste ha stöd i inhemsk lag. Därutöver krävs att lagen uppfyller rimliga anspråk på rättssäkerhet och att den ger skydd mot godtycke (the rule of law). Lagen måste vara tillgänglig (accessible) för allmänheten och utformad med tillräcklig precision, så att inskränkningarna i den grundläggande konventionsrättigheten kan förutses i rimlig utsträckning. En nationell lag, som ger de rättstillämpande organen ett tolkningsutrymme och en rätt till skönsmässig prövning, är emellertid inte i och för sig oförenlig med kravet på förutsebarhet, under förutsättning att gränserna för den skönsmässiga bedömningen är tillräckligt klara för att ge individen skydd mot godtyckliga ingrepp.

När det gäller kravet på att ingreppet ska vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle har Europadomstolen framhållit att det ska finnas ett ”angeläget samhälleligt behov” (pressing social need). Varje konventionsstat har en viss frihet (margin of appreciation) att avgöra om en inskränkning är nödvändig, men inskränkningar måste vara proportionerliga, och Europadomstolen förbehåller sig rätten att övervaka om så är fallet. Konventionsstaternas frihet är inte lika stor i fråga om alla de ändamål som anges i artikel 8.2. När det gäller vissa av de allmänna intressen som kan motivera inskränkningar i grundläggande rättigheter åtnjuter de nationella organen vidsträckt frihet. Så är fallet t.ex. när det är fråga om inskränkningar av hänsyn till statens säkerhet eftersom det rör sig om ett intresse av fundamental betydelse för varje konventionsstat. Europadomstolens kontroll blir vid denna bedömning mindre omfattande. (Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte uppl., s. 369 ff.)

När det gäller utvisning av utlänningar med verkan på familjelivet är det första villkoret enligt artikel 8.2 att åtgärden har stöd i lag. Enligt Europadomstolen beror den precisionsnivå som krävs av inhemsk lagstiftning i avsevärd utsträckning på det område som den är utformad för att täcka. (Se t.ex. Lupsa mot Rumänien, no. 10337/04, dom den 8 juni 2006, p. 38, och Liu mot Ryssland [1], no. 42086/05, dom den 2 juni 2008, p. 57.) Hoten mot den nationella säkerheten kan variera i karaktär och tid och är därför svåra att definiera i förväg. Kravet på förutsebarhet går därför inte så långt som att tvinga staterna att anta rättsliga bestämmelser som i detalj omfattar alla de beteenden som kan föranleda ett beslut om att utvisa en enskild person av nationella säkerhetsskäl.

Europadomstolen har framhållit att en person som är föremål för en åtgärd som grundar sig på nationella säkerhetshänsyn inte får fråntas alla garantier mot godtycke. Han eller hon måste bl.a. kunna få åtgärden i fråga granskad av ett oberoende och opartiskt organ som är behörigt att granska alla relevanta sak- och rättsfrågor för att fastställa huruvida åtgärden är laglig och om ett eventuellt missbruk från myndigheternas sida har förekommit. Inför prövningsorganet måste den berörda personen genom någon form av kontradiktoriskt förfarande kunna få lägga fram sina synpunkter och vederlägga myndigheternas argument. Det ska finnas möjligheter att tillgodose legitima säkerhetsintressen och ändå ge den enskilde ett rimligt rättsskydd (Lupsa mot Rumänien, p. 38). Den enskilde måste kunna ifrågasätta påståendet att den nationella säkerheten står på spel. Exempelvis krävs lämpliga procedurmässiga begränsningar vid av användningen av sekretessbelagda uppgifter.

Även om den behöriga myndighetens bedömning av vad som utgör ett hot mot den nationella säkerheten ges betydande vikt, måste prövningsorganet kunna reagera i fall där åberopandet av att det föreligger ett hot mot nationell säkerhet inte har någon rimlig grund i fakta eller utgör en tolkning av ”nationell säkerhet” som är olaglig eller strider mot sunt förnuft och är godtyckligt. (C.G. m.fl. mot Bulgarien, no. 1365/07, dom den 24 juli 2008, p. 40.) Europadomstolen har även slagit fast att rätten till utlämnande av relevant bevisning inte är absolut (Regner mot Tjeckien, no. 35289/11, dom den 19 september 2017 [stor kammare], p. 148).

När utlänningen inte fått ta del av uppgifter och handlingar som legat till grund för ansökan om utvisning av hänsyn till nationell säkerhet beaktar Europadomstolen särskilt om de instanser som prövat frågan om utvisning har haft tillgång till de uppgifter som utlänningen inte fått ta del av och på så sätt kunnat göra en meningsfull prövning. (Se Ljatifi mot f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, no. 19017/16, dom den 8 oktober 2018, p. 40.)

En utlänning får utvisas ur landet enligt lagen om särskild utlänningskontroll bland annat om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Beslut meddelas av Migrationsverket efter ansökan av Säkerhetspolisen. Verkets beslut kan överklagas av både utlänningen och Säkerhetspolisen till regeringen. Ordningen med regeringen som beslutsinstans i dessa ärenden har närmast sin bakgrund i regeringens övergripande ansvar för säkerheten i landet. Ärendena är ofta brådskande och möjligheterna till verkställighet kan bero på om ärendet kan handläggas och avgöras snabbt. Ärendena kräver inte sällan kunskaper om internationell terrorism. Det är inte ovanligt i sådana ärenden att känsliga utrikespolitiska bedömningar måste göras. Det förekommer ofta uppgifter som är mycket känsliga från sekretessynpunkt.

Vid handläggningen av ett överklagat beslut i ett utvisningsärende enligt lagen om särskild utlänningskontroll är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen utlänningens motparter. Överklagande ges in till Migrationsverket, som prövar om överklagandet kommit in i rätt tid. Verket ska därefter skyndsamt överlämna ärendet till Migrationsöverdomstolen, som med eget yttrande lämnar över ärendet till regeringen för avgörande. Innan Migrationsöverdomstolen yttrar sig ska den hålla muntlig förhandling. Vid förhandlingen ska utlänningen höras och få tillfälle att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Migrationsöverdomstolen överlämnar sitt yttrande och de övriga handlingarna till regeringen för beslut. Om domstolen finner att verkställighetshinder föreligger, är yttrandet i denna del bindande för regeringen.

Det krav på effektiva rättsmedel och prövning i mer än en instans som ställs upp i de svenska konventionsåtagandena har tillgodosetts genom att förfarandet innefattar såväl ett domstolsinslag som en möjlighet för regeringen att pröva dessa ärenden (prop. 2004/05:170 s. 243 ff.).

Sökanden är gift och bor med hustrun och deras gemensamma barn i Gävle. Enligt Justitiekanslern får det lagakraftvunna utvisningsbeslutet och det faktum att sökandens uppehållstillstånd förfallit i detta fall anses ha utgjort ett ingrepp i hans rätt till rätt till respekt för familjeliv enligt artikel 8.1 i Europakonventionen. Att det för närvarande föreligger hinder för verkställighet av utvisningsbeslutet inverkar inte på denna bedömning. Frågan är då om utvisningsförfarandet respektive utvisningsbeslutet har uppfyllt de krav som avses i artikel 8.2 i Europakonventionen och om beslutet om sökandens utvisning har varit en proportionerlig åtgärd.

Migrationsverkets beslut om att utvisa sökanden grundas på bestämmelsen i 1 § lagen om särskild utlänningskontroll. Av utredningen framgår inte annat än att det har varit påkallat av hänsyn till rikets säkerhet att sökanden ska utvisas ur landet. Ingreppet i sökandens privat- och familjeliv har alltså varit nödvändigt av hänsyn till den nationella säkerheten.

Säkerhetspolisens ansökan om utvisning prövades av Migrationsverket, som är en oberoende och opartisk myndighet med behörighet att granska alla relevanta sak- och rättsfrågor. Sökanden och hans offentliga biträde tog aktiv del i handläggningen av ärendet, lade fram skäl som talade mot utvisningen och presenterade viss utredning till styrkande av sin argumentation och vederläggande av Säkerhetspolisens uppgifter. I verkets handläggning ingick även muntlig utredning med sökanden.

Migrationsverket hade vid sin handläggning tillgång till de sekretessbelagda handlingar på vilka Säkerhetspolisen grundat sin ansökan. Verket hade även befogenhet att granska de skäl som Säkerhetspolisen åberopat för att inte lämna ut de sekretessbelagda handlingarna. Migrationsverket avslog sökandens begäran att få ta del av bilagorna till Säkerhetspolisens ansökan med hänvisning till att de omfattades av sekretess enligt 18 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Sökanden överklagade avslagsbeslutet till kammarrätten, som avslog överklagandet. Det står alltså klart att Säkerhetspolisens och Migrationsverkets bedömning i sekretessfrågan inte har varit godtycklig.

Sökanden har gjort gällande att han, till följd av att han inte fått ta del av bilagorna till Säkerhetspolisens ansökan, varit fråntagen möjligheten att bemöta och lägga fram bevisning som skulle motbevisa Säkerhetspolisens påståenden.

Rätten till utlämnande av relevant bevisning är, som framgått, inte en absolut rättighet. Enbart den omständigheten att sökanden inte fick ta del av bilagorna till Säkerhetspolisens ansökan kan därför inte i sig medföra att utvisningsförfarandet inte har uppfyllt de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 8.2 i Europakonventionen.

Migrationsverket hade, som nämnts, tillgång till de sekretessbelagda handlingarna vid prövningen av utvisningsfrågan. Verket hade både befogenhet och en reell möjlighet att göra en bedömning om den utredning som Säkerhetspolisen gett in utgjorde skäl för att sökanden skulle utvisas av hänsyn till rikets säkerhet. Både sökanden och Säkerhetspolisen överklagade Migrationsverkets beslut till regeringen. Vid handläggningen av ett överklagat ärende enligt lagen om särskild utlänningskontroll är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen utlänningens motparter. Överklagandeprocessen är alltså till sin karaktär ett kontradiktoriskt förfarande.

Migrationsöverdomstolen höll muntlig förhandling och överlämnade därefter ärendet med ett eget yttrande till regeringen. Handläggningen av sökandens överklagande av utvisningsbeslutet innefattade alltså även domstolsinslag. Migrationsöverdomstolens medverkan var av betydelse eftersom regeringen var bunden av rättens bedömning i fråga om det förelåg verkställighetshinder. Både sökanden och Säkerhetspolisen utnyttjade möjligheten att yttra sig över Migrationsöverdomstolens yttrande. Migrationsöverdomstolen och regeringen hade vidare tillgång till de sekretessbelagda handlingar som bifogats ansökan om utvisning.

Sammantaget har utvisningsförfarandet således uppfyllt de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 8.2 i Europakonventionen. Ingreppet i sökandens rätt till privat- och familjeliv har varit proportionerligt i förhållande till de syften som ska uppnås med utvisningsbeslutet. Hans rätt till privat- och familjeliv har alltså inte åsidosatts.

Utlänningar som lagligen är bosatta inom en stats territorium, som har ratificerat sjunde protokollet till Europakonventionen, åtnjuter vid utvisning även de särskilda garantierna i artikel 1 i det nämnda tilläggsprotokollet. Enligt den artikeln får en utlänning som är lagligen bosatt inom en stats territorium inte utvisas utom efter ett i laga ordning fattat beslut. Utlänningen ska dessutom tillåtas lägga fram skäl som talar mot utvisningen, få sin sak omprövad och för dessa ändamål företrädas genom ombud inför vederbörande myndighet eller inför en eller flera av denna myndighet utsedda personer.

De krav på den inhemska lagstiftningen och förfarandet som följer av den nyss nämnda artikeln överensstämmer i allt väsentligt med de rättssäkerhetsgarantier som framgår av artikel 8.2 i detta avseende (se Ljatifi mot f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, p. 33 och 35). Justitiekanslern har i det föregående gjort bedömningen att utvisningsförfarandet har uppfyllt de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 8.2 i Europakonventionen och Europadomstolens rättspraxis. Det kan tilläggas att sökanden förordnades ett offentligt biträde i ärendet hos Migrationsverket. Biträdet företrädde sökanden både i ärendet hos verket och i överklagandeprocessen. Han fick lägga fram skäl som talade mot utvisningen och fick vidare sin sak omprövad genom att överklaga utvisningsbeslutet till regeringen. Överklagandeprocessen innefattade även visst domstolsinslag. Mot denna bakgrund står det klart att artikel 1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen inte har åsidosatts. Sökanden har således inte rätt till skadestånd på den grunden. 

Ingen ersättning på grund av förvarstagandet

Sökanden togs i förvar den 24 april och släpptes på fri fot den 31 oktober 2019 till följd av regeringens beslut med anledning av hans överklagande av utvisningsbeslutet. Han har gjort gällande att det saknats lagliga förutsättningar för att kvarhålla honom i förvar efter att Migrationsöverdomstolen den 19 augusti 2019, i sitt yttrande till regeringen, instämt i Migrationsverkets bedömning att det funnits hinder för verkställigheten av utvisningsbeslutet. Ersättning för lidande och kränkning har begärts för tiden den 19 augusti – 31 oktober 2019.

Enligt Justitiekanslern ger utredningen i ärendet inte stöd för att besluten om sökandens förvar har vilat på felaktiga grunder i den mening som avses i 5 § frihetsberövandelagen. Sökanden är därför inte berättigad till ersättning enligt frihetsberövandelagen. Nästa fråga är då om ersättning kan utgå med stöd av Europakonventionen.

Enligt artikel 5.1 (f) i konventionen har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får berövas friheten utom bl.a. när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att förhindra att han eller hon obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som rör hans eller hennes utvisning eller utlämning. Artikel 5.1 (f) innehåller inte något krav på att frihetsberövandet ska anses nödvändigt, t.ex. för att förhindra att den person mot vilken utvisningsförfarandet har inletts begår ett brott eller flyr. Allt som krävs är att utvisningsförfarandet har inletts. Ett frihetsberövande enligt artikel 5.1 (f) kan dock endast motiveras så länge som utvisningsförfarandet pågår. Om ett sådant förfarande inte genomförs med tillbörlig aktsamhet upphör frihetsberövandet att vara tillåtet. Längden på förvaret för detta ändamål bör med andra ord inte överstiga den längd som rimligen är nödvändig (jfr Raza mot Bulgarien, no. 31465/08, dom den 11 maj 2010, p. 72).

Utvisningsförfarandet påbörjades den 25 april 2019 och pågick i sammanlagt ca sex månader. Ärendet får anses ha varit av tämligen komplicerad beskaffenhet. Migrationsverket höll muntliga utredningar vid tre tillfällen i maj 2019 och meddelade sitt beslut den 11 juni. Migrationsöverdomstolen överlämnade den 19 augusti ärendet till regeringen med ett yttrande. Säkerhetspolisen och sökanden yttrade sig över detta den 10 respektive 12 september. Regeringen meddelade sitt beslut ca en och en halv månad efter att sökandens och Säkerhetspolisens yttranden kommit in. Samtliga instanser drev ärendet med den skyndsamhet som varit påkallad av dess karaktär. Vid handläggningen förekom inte några perioder av passivitet. Utvisningsförfarandet genomfördes alltså med tillbörlig aktsamhet. Sökandens släpptes ur förvaret samma dag som regeringen meddelade sitt beslut. Han hölls alltså inte kvar efter att utvisningsförfarandet avslutats. Med hänsyn till det anförda anser Justitiekanslern att sökandens rättigheter enligt artikel 5.1 (f) i Europakonventionen inte har åsidosatts.

Sökanden har haft tillgång till ett effektivt rättsmedel

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska den vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har åsidosatts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen har förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Enligt Europadomstolens praxis innebär bestämmelsen att konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva nationella rättsmedel för att antingen förebygga den påstådda kränkningen, dess fortsättning eller gottgöra en kränkning som redan har inträffat (se t.ex. Kudla mot Polen, no. 30210/96, dom den 26 oktober 2000 [stor kammare]).

I artikel 13 uppställs inga specifika krav på formerna för rättelse eller gottgörelse. Det ankommer därmed i första hand på respektive konventionsstat att fastställa de närmare villkoren i detta hänseende. Skadestånd kan utgöra ett effektivt rättsmedel. Något uttryckligt krav på att skadestånd ska utgå i vissa situationer följer dock inte av artikel 13. Däremot kan frånvaron av andra rättsmedel eller den omständigheten att ett beslut som syftar till att ge rättelse av olika skäl inte har någon praktisk effekt medföra att den återstående möjligheten för att uppfylla kraven enligt artikel 13 är att utge ekonomisk kompensation. Det måste dock betraktas som mer effektivt att tillhandahålla rättsmedel som gör det möjligt att bota konventionsöverträdelser redan inom ramen för den process där de uppstår än möjligheten att få ekonomisk kompensation i efterhand. Det betyder att tillhandahållande av en möjlighet att överklaga en dom eller ett beslut till högre rätt kan vara tillräckligt för att uppfylla konventionens krav.

Effektiviteten hos ett rättsmedel i den mening som avses i artikel 13 beror inte på att det är säkert att ett gynnsamt resultat är för sökanden. Även om ett enda rättsmedel inte i sig helt uppfyller kraven i artikel 13, kan de samlade rättsmedel som finns i inhemsk lagstiftning också göra detta (Al-Nashif mot Bulgarien, no. 50963/99, dom den 20 september 2020, p. 132).

Europadomstolen har slagit fast att den möjlighet som finns enligt svensk rätt att i domstol eller hos Justitiekanslern få prövat om ersättning ska utgå för överträdelser av konventionen uppfyller kraven enligt artikel 13 (se t.ex. Eriksson mot Sverige, dom den 12 april 2012, no. 60437/08, och beslut den 21 maj 2013, no. 10404/10, Ruminski mot Sverige.)

Av utredningen framgår att sökanden överklagade utvisningsbeslutet till regeringen. Överklagandeprocessen innefattade även domstolsinslag i form av Migrationsöverdomstolens medverkan.

Sökanden har även överklagat två av de fem besluten om fortsatt förvar som fattats av det ansvariga statsrådet till Högsta förvaltningsdomstolen, båda gångerna efter att Migrationsöverdomstolen i sitt yttrande till regeringen instämt i Migrationsverkets bedömning om att det förelegat hinder mot verkställigheten av utvisningsbeslutet. Det kan tilläggas att sökanden överklagade Migrationsverkets beslut om avslag på hans begäran om att få ta del av innehållet i sekretessbelagda handlingar i utvisningsärendet. Det står alltså klart att sökanden har haft tillgång till effektiva rättsmedel för att ta tillvara sina rättigheter under hela utvisningsförfarandet. Något åsidosättande av artikel 13 i Europakonventionen har således inte skett.

Avslutningsvis bör tilläggas att Justitiekanslern i detta ärende har prövat sökandens ansökan om ersättning för samtliga påstådda överträdelser av artiklarna 5.1 (f) och 8 i Europakonventionen samt artikel 1 i sjunde tilläggsprotokollet till konventionen. Förfarandet är kostnadsfritt för den enskilde. Sökanden har därmed även genom denna prövning haft tillgång till ytterligare ett effektivt rättsmedel.