Klagomål mot Polismyndigheten i samband med omhändertagande av berusade personer

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten, polisregion Nord, för att i två fall ha tillämpat regleringen rörande omhändertagande av berusade personer på sådant sätt att vårdpersonals bedömning att vårdbehov hos berusad person saknats har uteslutit ett omhändertagande av denne.

I syfte att understryka vikten av att frågan behandlas vidare, översänds en kopia av detta beslut till Justitiedepartementet.  

Ärendet

Anmälan till Justitiekanslern och utredningen här

Justitiekanslern har från Väktarskolan AB tagit emot ett klagomål mot Polismyndigheten, polisregion Nord, angående tillämpningen av lag (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB).

Väktarskolan har i sin anmälan anfört i huvudsak följande.

Polisregion Nord har under senare år förändrat sin hantering av dessa ärenden på ett sätt som är problematiskt både för ordnings­vakter i deras arbete och för berusade personer som behöver hjälp. Detta genom att polisen – i situationer där ordningsvakter beslutat om omhänder­tagande – i stor utsträckning transporterar omhändertagna personer till sjukhus för att lämna dem där, i strid med läkares bedömning av vårdbehov, eller i andra situationer vägrar att skicka polispatrull till platsen.

Ett flertal datumangivna händelser har beskrivits av Väktarskolan och inspelningar av telefonsamtal som ordningsvakter i de aktuella situationerna haft med bl.a. polis har även getts in.

Med anledning av klagomålet hämtade Justitiekanslern in händelserapporter från Polismyndigheten avseende de av Väktarskolan angivna tillfällena. Beträffande två av dem fanns anteckningar gjorda som gav stöd åt klagomålet. Gällande dessa tillfällen har i utredningen framkommit i huvudsak följande.

På kvällen den 14 december 2018 sökte sig en man till akutmottagningen vid ett sjukhus, något som hänt ett flertal gånger tidigare. Han hade vid det aktuella tillfället en alkohol­koncentration i blodet om 2,6 promille. Mannen skrevs in för undersökning varefter läkare bedömde att han inte var i behov av vård. När mannen skrevs ut blev han upprörd och hotfull. Ordningsvakt tillkallades och utifrån att mannen störde den allmänna ordningen och var mycket berusad, beslutade vakten om ett omhänder­tagande och kallade på polis. Den patrull som kom till platsen anförde att deras vakthavande befäl bedömt att mannen var för sjuk för att tas med till polisarresten. I händelse­rapporten antecknades ”[X] ska vara i dåligt skick”, ”ej föremål för polisen” samt ”ärende för sjukvården som säger att han är utskriven”. Polisen lämnade sjukhuset där mannen fortsatte att agera ordningsstörande. Ordnings­vakt kontaktade socialjouren som i sin tur hänvisade till polisen. Det konstaterades vidare att det kommunala härbärget inte skulle ta emot mannen. Socialjouren var också i kontakt med polisen i ärendet. Efter midnatt informerade polisen på nytt ordningsvakten om att de inte avsåg att hämta mannen. I händelse­rapporten finns då antecknat att ”LOB är en vårdlag, vården har gjort bedömningen att han inte är i behov av vård. Förutsättningarna för LOB faller då. Vi kommer inte att skicka ptrl [patrull] då ptrl [patrull] gjort bedömningen att [X] är för dålig för att tas till arresten”. Då mannen saknade ytterkläder och det var mycket kallt ute samlade personal på sjukhuset ihop kvarglömda kläder och ordnade med mackor. Ordnings­vakten bekostade sedan själv en taxi åt honom till en uppvärmd gångtunnel i centrum.

Den 15 juni 2020 påträffades en man liggande på trottoarkanten vid en busshållplats. Mannen var agiterad och kunde inte stå upprätt. Ordningsvakt beslutade att omhänderta honom och kontaktade polis. Polisen informerade om att det inte fanns någon tillgänglig patrull att skicka till platsen. När ordningsvakten återkom efter två timmar och uppgav att mannen kissat på sig och hade fradga runt munnen, beslutade polisen att i stället skicka en ambulans. Ambulanspersonal undersökte mannen och konstaterade att han var mycket påverkad, men saknade vårdbehov. De lämnade sedan platsen. Det fanns fortfarande inte någon patrull att skicka. Ordningsvakten frågade därför polisen om han kunde transportera in mannen till polisen i eget fordon, vilket besvarades nekande. Ordningsvakten fick därefter beskedet att mannen kunde släppas. I händelserapporten finns antecknat att ”då amb [ambulans] bedömer att det inte finns ett vårdbehov kan ovakt [ordnings­vakt] släppa mannen”.

Väktarskolan har begärt att Justitiekanslern ska uttala sig om Polismyndig­hetens hantering av ärenden skett i enlighet med gällande rätt samt uttala sig i frågan om vilka skyldigheter en ordningsvakt har i de situationer som beskrivits i anmälan.

Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Polismyndigheten särskilt rörande de två ovan beskrivna händelserna och bett om en bedömning kring förutsättningar för beslut om LOB då vårdpersonal uppgett att det saknas vårdbehov. I yttrandet har sammanfattningsvis följande anförts.  

Utifrån regleringen gällande omhändertagande enligt LOB anser Polismyndigheten att den uppfattning om hur LOB ska tolkas och tillämpas som har förmedlats av befattningshavare i de aktuella ärendena – i frågan om förutsättningarna för att omhänderta en berusad person när vårdpersonal uppgett att det saknas vårdbehov – inte är korrekt.

Den 14 december 2018 tycks det, utifrån mannens berusningsgrad, ha funnits förutsättningar för ett omhändertagande enligt 1 § LOB. Bedömningen att mannen var i för dåligt skick för att placeras i arresten dokumenterades bristfälligt. Polis på plats hade kontakt med stationsbefäl, men det tycks inte ha skett en förmans­prövning på distans. Det är ett stort ansvar för en enskild befattningshavare att besluta om en person som är ur stånd att ta hand om sig själv ska placeras i arrest. I regel borde dock en läkare vara bättre lämpad än en polis att bedöma om en person är i behov av vård. Utgångspunkten måste därför vara att polis ska kunna förlita sig på vårdpersonals bedömning av vårdbehovet i fråga om en person kan förvaras i arresten eller om personen behöver vårdas på sjukhus. Det är inte känt vilka symptom som mannen uppvisade eller vilka överväganden som låg bakom bedömningen att han var i för dåligt skick för att placeras i arresten. Polismyndig­heten anser sig inte ha tillräckligt underlag för att med säkerhet avgöra om den riskbedömning som gjordes av polisen var korrekt eller inte. Det hade dock, när osäkerhet uppstod om mannen var i sådant skick att han kunde placeras i arresten, varit lämpligt om denna fråga hade diskuterats med den läkare som bedömt mannens vårdbehov. Som utgångspunkt bör ett befäl vid regionlednings­centralen i ett senare skede kunna förlita sig på den bedömning som tidigare gjorts av patrull på plats samt av stationsbefäl. Mot den bakgrunden och med hänsyn till den riskbedömning som tidigare gjorts saknas tillräcklig grund för att ifrågasätta beslutet att inte skicka någon patrull senare under natten. Vad som antecknades i händelserapporten beträffande beslutet var dock, utifrån vad som anförts ovan, inte en korrekt tolkning av LOB.

Den 15 juni 2020 fanns inte någon polis att skicka till platsen där en man hade omhändertagits av ordningsvakt, och det dröjde mer än 2,5 timmar innan en ambulans anlände till platsen. När personen väl undersökts av ambulanspersonal och bedömts sakna vårdbehov synes uppfattningen att LOB därmed inte var tillämplig ha påverkat ärendets fortsatta hantering. Utifrån de uppgifter som polisen hade gällande mannen tillstånd framstår beslutet att häva omhändertagandet, på det sätt som formulerades i händelserapporten, som tveksamt. Polismyndigheten har förståelse för att begränsade resurser medför att svåra prioriteringar behöver göras men konstaterar samtidigt att det är olyckligt att det i detta fall inneburit att en man som sannolikt var mycket påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel lämnades vid en trafikerad väg. Det hade varit lämpligt att en patrull skickats till platsen för att bedöma om personen skulle vara fortsatt omhändertagen. Att neka ordningsvakt att själv köra mannen till polisstationen framstår som korrekt i avsaknad av lagstöd för polisen att uppdra åt ordningsvakt att transportera frihetsberövade personer på detta sätt.

Polismyndigheten konstaterar sammanfattningsvis att det är olyckligt och beklagligt att påtagligt berusade och påverkade personer, som i de nu aktuella fallen, inte kommit under nödvändig tillsyn efter att de omhändertagits med stöd av LOB i samband med tillnyktring. Med anledning av vad som framkommit i ärendet har Polismyndigheten informerat anställda vid polisregion Nord om att LOB inte ska tolkas som att lagen inte är tillämplig om vårdpersonal uttalat att vårdbehov saknas. Polismyndigheten vill dock framhålla att syftet med LOB är att berusade eller på annat sätt påverkade personer ska beredas någon form av vård. Polis­myndig­hetens tillsynsenhet genomförde under 2019 en tillsyn över Polismyndig­hetens rutiner i samband med att personer omhändertas enligt LOB (2019:2). I rapporten lämnades en rekommendation om att ansvaret för tillnyktrings­verksamhet bör tydliggöras genom lagstiftning och att en hemställan om detta skulle göras av myndigheten. Rikspolischefen beslutade år 2019 att vidta åtgärder i enlighet med rekommendationen och Polismyndigheten har för avsikt att gå in med en hemställan.

Det har även kommit till Justitiekanslerns kännedom att en anmälan till särskilda utredningar vid Polismyndigheten har gjorts med anledning av de uppgifter som framkommit i anmälan hit. 

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter 

Av 1 § LOB framgår att den som anträffas så berusad av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel att han inte kan ta hand om sig själv eller annars utgör en fara för sig själv eller för någon annan får omhändertas av en polisman.

I Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om omhändertagande av berusade personer, RPSFS 2000:57 (FAP 023-1), finns bestämmelser om tillämpningen av LOB. Där anges att om förutsättningar för omhänder­tagande är uppfyllda, ska den berusade omhändertas, om inte särskilda skäl talar däremot (2 kap. 1 §). I de allmänna råden till bestämmelsen anges att en polis kan avstå från omhändertagande, t.ex. om någon anhörig eller annan lämplig person genast vill och kan ta hand om den berusade utan att dennes eller någon annans säkerhet hotas.

Om det behövs med hänsyn till den omhändertagnes tillstånd, ska han eller hon så snart det kan ske undersökas av en läkare (3 § LOB). När en berusad person omhändertas av polis ska polisen bedöma om den omhändertagne, på grund av en skada eller av någon annan orsak, behöver omedelbar läkarvård (se 3 kap. 1 § RPSFS 2000:57). Läkarundersökning ska vidare ske om den omhändertagnes tillstånd kan misstänkas vara förorsakat av sjukdom, om personen har en inte obetydlig kroppsskada eller om inre skador eller skallskador kan befaras. Detsamma gäller om hans eller hennes tillstånd närmar sig medvetslöshet, påverkar andningen eller medför notorisk oro, rastlöshet eller svettning och är förenad med anmärkningsvärda eller svårförståeliga psykiska symtom. (Se 3 kap. 2 § i samma föreskrift.)

Den som inte bereds vård på sjukhus eller någon annan vårdinrättning och inte heller tas om hand på något annat sätt eller annars kan friges, får hållas kvar. Den omhändertagne får då tas i förvar om det är nödvändigt med hän-syn till ordning eller säkerhet (4 § LOB). I förarbetena till bestämmelsen anges förutsättningarna för att polisen ska få hålla kvar den omhändertagne i polisarrest eller annan lokal som står till polisens förfogande för förvaring av berusade personer (se prop. 1975/76:113 s. 124 f.) Dessa är dels att det inte vid läkarundersökning har bestämts att den omhändertagne ska föras till sjukhus eller, om undersökning ägt rum på sjukhus, stanna kvar där, dels att annan vård inte heller annars kan beredas personen. I den mån det finns andra praktiska möjligheter än förvaring genom polisens försorg ska dessa tillgripas i första hand.

Om en ordningsvakt har omhändertagit någon ska personen skyndsamt lämnas över till närmaste polis­man (10 § andra stycket LOB). En polis bedömer själv om en person ska omhändertas eller inte. En polis som har omhändertagit en berusad person ska så skyndsamt som möjligt anmäla åtgärden till sin förman och förmannen ska, om inte omhändertagandet redan har upphört, omedel­bart pröva om åtgärden ska bestå (5 § LOB). När förmannen och den frihets­berövade befinner sig på samma ort sker prövning i direkt anslutning till att personen har förts till polisstationen. Förmansprövning på distans tillämpas när förmannen befinner sig på en annan ort än där frihets­berövandet har ägt rum.

Bedömningen i detta fall

Granskningen hos Justitiekanslern har avsett tillämpningen vid Polis­myndigheten, region Nord, av regleringen rörande omhändertagande av berusade personer i de fall vårdpersonal har bedömt att vårdbehov saknas.

Justitiekanslern kommer alltså inte att uttala sig om vilka skyldigheter ordningsvakter kan ha när polis inte fastställer ett beslut om omhändertagande. Vad Väktarskolan anfört om dröjsmål med att skicka polispatrull till platsen i vissa fall är vidare en fråga om prioritering och fördelning av resurser som inte heller föranleder särskilda uttalanden i detta ärende.

LOB beskrivs som en vårdlag eftersom avsikten var att skapa förutsättningar för ett mer humant omhändertagande av berusade personer och att dessa skulle ges vård och omsorg. Av lagen framgår att den om­händer­­tagne ska undersökas av läkare om det behövs med hänsyn till personens tillstånd. Vidare får en berusad person hållas kvar av polis om han eller hon inte bereds vård på sjukhus eller någon annan vård­inrättning, inte tas om hand på något annat sätt och inte heller kan friges. Personen får tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Tillämp­ning­en av reglerna är alltså beroende av de vårdresurser som står till buds.

De allra flesta personer som omhändertas enligt LOB förvaras i polis­arrest. Vid tiden för i ärendet aktuella händelser fanns exempelvis inga vårdplatser för tillnyktring för personer som omhändertagits med stöd av LOB inom Region Norrbottens ansvarsområde. I tidigare utredningar i fråga om förvar och tillsyn av personer som omhändertagits på grund av berusning har man återkommande funnit att den omhändertagne inte ska förvaras i polisarrest under till­nyktringen annat än om det är nödvändigt på grund av aggressivt eller stökigt beteende (se t.ex. SOU 2011:35). Förslagen har dock inte lett till några lagstiftningsåtgärder. Riksdagens ombudsmän (JO) har uttalat att personer som omhändertas för berusning som huvudregel bör komma under medicinsk övervakning och inte förvaras i en polisarrest. (Se bl.a. JO dnr 2468-2016, som rörde en person som omhändertagits enligt LOB och avlidit i förvar hos polisen.)

Om grundläggande förutsättningar för omhänder­tagande enligt LOB föreligger ska en berusad person omhändertas, om inte särskilda skäl talar däremot. En person som undersökts av läkare och då bedömts sakna behov av sjukhusvård och som inte heller kan beredas annan vård, får omhändertas och förvaras i polisarrest om det finns behov av detta. I det avseendet kan vidare konstateras att en person som bedömts sakna behov av sjukhusvård ändå kan vara så berusad att han eller hon behöver omhändertas för att inte riskera att t.ex. frysa ihjäl eller råka ut för en trafikolycka.  

Vid händelsen den 14 december 2018 har genom utredningen framgått att läkare och polis gjorde olika bedömningar i fråga om vård­behovet hos den berusade mannen. Att bedöma det medicinska tillståndet hos en höggradigt berusad person är naturligtvis svårt. Om läkare eller annan sjukvårds­personal har gjort en sådan bedömning är det dock rimligt att låta denna utgöra utgångspunkt för den vidare hanteringen. För det fall polisen vid händelsen hade en annan uppfattning i fråga om den berusade mannens medicinska tillstånd, hade undersökande läkare kunnat konsulteras vidare. Vad som senare antecknades i händelserapporten om att förutsättningarna för LOB faller då vården har gjort bedömningen att en person inte är i behov av vård, är alltså inte korrekt.

När det gäller händelsen den 15 juni 2020 har framkommit att polisen var i en situation där prioriteringar behövde ske på grund av bristande resurser. Den av ordnings­vakt omhändertagna personen kom att undersökas av ambulans­personal först två och en halv timme efter att han tagits om hand. Efter bedömningen att den berusade mannen inte hade något vårdbehov hävdes omhändertagandet med hänvisning till detta och den påtagligt påverkade personen lämnades vid en trafikerad väg. Beslutet fattades utan att en polis på plats gjort en bedömning i frågan om omhändertagandet skulle bestå. Mot denna bak­grund, och framför allt utifrån den i händelserapporten lämnade motivering­en till beslutet, framstår hanteringen som minst sagt tveksam och svår­förenlig med regleringen om när ett omhänder­tagande kan ske. Justitiekanslern har förståelse för de svåra prioriteringar och bedömningar som många gånger behöver göras i liknande situationer. Polismyndig­heten måste emellertid förhålla sig till gällande reglering.

Justitiekanslern anser sammantaget att regleringen rörande omhänder­tagande av berusade personer har tolkats och tillämpats vid Polismyndig­heten, polisregion Nord, på ett sätt som inte är förenligt med gällande rätt. Utifrån vad som framkommit har detta påverkat hanteringen av omhändertagna personer vid de två tillfällen som beskrivits ovan på så sätt att vårdpersonals bedömning att vårdbehov saknats har kommit att utesluta ett beslut om omhänder­tagande. Polis­myndig­heten, polisregion Nord, ska kritiseras för detta. Även om polisen vid händelsen den 14 december 2018 gjorde en egen bedömning av den berusade mannens medicinska tillstånd, visar anteckningen i händelserapporten att LOB vid tillfället inte tillämpades på ett korrekt sätt. Att polisen vid händelsen den 15 juni 2020 nekande besvarade ordnings­vaktens förslag att själv köra in den påverkade mannen föranleder däremot inget uttalande med hänsyn till att tydligt lagstöd för att uppdra åt ordningsvakt att transportera frihetsberövade personer på det sättet saknas.

Detta ärende tydliggör problematiken med en lag som infördes i syfte att bereda berusade eller på annat sätt påverkade personer vård, men som i stor utsträckning har kommit att innebära att omhändertagna personer förvaras i polisarrest för tillnyktring. I Polis­myndig­hetens tillsynsrapport (2019:2) har detta belysts ytterligare, och där rekommenderas en översyn av ansvaret för tillnyktrings­verksamheten i samband med omhändertaganden enligt LOB. Även JO har valt att lämna över beslut rörande LOB till Regeringskansliet då man funnit skäl att på nytt se över behovet av lag­stiftnings­åtgärder i frågan (se JO dnr 2468-2016 och dnr 7054-2016).

Justitiekanslern ser positivt på att Polismyndigheten i nu aktuellt ärende gått ut med särskild information till anställda vid polisregion Nord i frågan om till­ämpningen av LOB. Polis­en har i sitt yttrande hit angett att myndigheten har för avsikt att göra en hemställan om författnings­ändringar. Mot bakgrund av vad som framkommit ärendet – och för att understryka vikten av att frågan behandlas vidare – över­sänds en kopia av detta beslut till Justitiedepartement­et.