Diarienr: 2020/5229 / Beslutsdatum: 26 jul 2021

Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till långsam handläggning av två ansökningar om förlängning av uppehållstillstånd

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår sökandenas anspråk.

Justitiekanslern riktar kritik mot Migrationsverket på grund av den utdragna handläggningstiden för sökandenas ansökningar om förlängning av uppehållstillstånd.

Ärendet

Bakgrund

AA och BB (sökandena) beviljades uppehållstillstånd i Sverige för studier för perioden den 1 augusti 2019 – 1 september 2020. De ansökte den 5 mars 2020 om förlängning av uppehållstillstånden. Ansökningarna gällde perioden den 2 september 2020 – 2 oktober 2021.

Migrationsverket skickade den 28 maj 2020 en begäran om komplettering. Sökandena ombads inkomma med bl.a. ett intyg av vilket skulle framgå om de fortsatta studierna skulle bedrivas på distans samt handlingar av vilka skulle framgå att de uppfyllde krav på försörjning. Två dagar senare inkom handlingar från sökandena i fråga om försörjningskravet samt ett intyg om att fortsatta studier skulle bedrivas som distansundervisning fram till 2 november 2020 och att studier därefter krävde deras närvaro vid lärosätet.

I ett e-brev daterat den 2 juli 2020 angav sökandena att de inte fått något beslut trots att det hade gått tre månader sedan de ansökt om uppehållstillstånd. De meddelade även att de avsåg att resa till sitt hemland.

En anhörig till sökandena kontaktade Migrationsverket den 27 augusti 2020 och uppgav att det var oklart om sökandena kunde fortsätta sina studier eftersom de inte fått beslut om uppehållstillstånd samt att det fanns en risk för att sökandena skulle komma att förlora de pengar som de betalat i studieavgift.

Migrationsverket fick den 2 september 2020 en upplysning från lärosätet att sökandena avbrutit sina studier. Samma dag begärde handläggaren i ärendet att sökandena skulle redogöra för var de vistades. Sökandena informerades även om att verket mottagit information om att de avbrutit sina studier. Sökandena ombads inkomma med handlingar till styrkande av att de fortfarande studerade. Samma dag registrerades ett e-brev som inkommit den 28 augusti 2020 av vilket framgick att höstterminen skulle börja den 31 augusti men att sökandena blivit tvungna att avbryta studierna på grund av att de inte hade fått uppehållstillstånd. Sökandena uppgav även att de inte längre ville ansöka om förlängt uppehållstillstånd i Sverige. Den 4 september inkom sökandena med ett klagomål med anledning av Migrationsverkets hantering av ärendet.

Migrationsverket uppmanade sökandena den 12 oktober 2020 att inkomma med handlingar till stöd för att de lämnat landet. Sökandena skickade den

14 respektive 15 oktober 2020 kopior av sina pass med utresestämplar. Den 27 oktober 2020 avskrevs sökandenas ärenden från fortsatt handläggning.

Anspråket

Sökandena har begärt skadestånd av staten med sammanlagt 410 000 kr. Det begärda beloppet avser studieavgifter som det betalat under läsåret 2019/20, levnads- och boendekostnader under studietiden i Sverige samt utgifter för flygbiljetter.

Till stöd för sitt anspråk har sökandena anfört att de till följd av Migrationsverkets utdragna handläggning av deras ansökningar om förlängning av uppehållstillstånd inte kunnat fortsätta sina studier och slutföra sin utbildning i Sverige. De kurser som de avklarat under det första läsåret blev till följd av det utan något värde.

Utredningen

Migrationsverket har i ett yttrande hit avstyrkt att sökandena beviljas skadestånd. Sökandena har fått del av Migrationsverkets yttrande och kommenterat detta samt vidhållit sitt skadeståndsanspråk.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Skadeståndslagen m.m.

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta person­skada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Migrationsverkets handläggning av och beslut i ärenden avseende uppehållstillstånd är sådan verksamhet.

Oacceptabla dröjsmål vid behandling av ett ärende kan vara att bedöma som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. När lagen inte anger en viss frist för ett ärendes avgörande krävs i allmänhet en betydande försening för att ett dröjsmål över huvud taget ska anses föreligga. Vid bedömningen av om ett konstaterat dröjsmål innebär att fel eller försummelse föreligger är det väsentligt vad allmänheten rimligen kan begära. Beror förseningen på en oförsvarligt långsam arbetstakt, en påtagligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning av vilka ärenden som bör ges förtur, bör staten svara för uppkommen skada. Vidare kan skadeståndsskyldighet föreligga när det har förekommit längre perioder då hanteringen, utan att sökanden kan lastas för det, har präglats av inaktivitet. Varje period av inaktivitet är dock inte att bedöma som ett oskäligt dröjsmål (jfr NJA 2005 s. 462).  

Skadestånd ska också enligt 3 kap. 4 § skadeståndslagen ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen.

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrun­dande är inte tillräckligt för att ersättning ska ges ut. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersätt-ning som ska styrka skadan och dess omfattning.

Uppehållstillstånd på grund av studier

Av 5 b kap. 3 § utlänningslagen (2005:716), UtlL, framgår bl.a. att en utlänning som har antagits till en utbildning på heltid vid en läroanstalt för högre utbildning i Sverige ska, om utlänningen har betalat de avgifter som tas ut för studierna vid läroanstalten och inte något annat följer av bestämmelserna i 9 – 12 §§ i samma kapitel, beviljas ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning. Ett uppehållstillstånd ska i regel gälla i minst ett år eller den kortare tid som studierna ska pågå.

En ansökan om uppehållstillstånd om studier inom högre utbildning ska, enligt 4 a kap.  1 § utlänningsförordningen (2006:97), UtlF, avgöras senast 90 dagar från det att ansökan lämnades in. Om ansökan behöver kompletteras får tiden förlängas. Sökanden ska då underrättas om förlängningen.

Av 5 b kap. 15 § andra stycket UtlL följer att en person som har ansökt om förlängning av sitt uppehållstillstånd befinner sig legalt i Sverige och att en sådan ansökan kan prövas under tiden som personen befinner sig i riket.

Bedömningen i detta fall

Migrationsverkets handläggning

Sökandena ansökte den 5 mars 2020 om förlängning av uppehållstillstånd för studier i Sverige. Ansökningarna var inte kompletta. Inga handläggningsåtgärder vidtogs i de aktuella ärendena under två månader och 23 dagar. Först den 28 maj 2020 begärde Migrationsverket att sökandena skulle komplettera sina ansökningar. Kompletteringen kom in den 30 maj 2020. Efter det var ärendena klara för avgörande. Inga aktiva åtgärder vidtogs i syfte att driva handläggningen av ärendena framåt under drygt tre månader, fram till den 2 september 2020 då handläggaren – efter att sökandena några dagar tidigare återtagit sina ansökningar – begärde uppgift om deras vistelse och studieintyg. Den 27 oktober 2020 avskrevs ärendena från fortsatt handläggning.

Handläggningen av sökandenas ärenden tog i anspråk drygt sju och en halv månad. Tidsfristen i 4 a kap. 1 § UtlF har alltså överskridits avsevärt.

Den utdragna handläggningstiden har uteslutande berott på Migrationsverkets passivitet. Under handläggningen förekom två perioder av passivitet om sammanlagt ca sex månader. Att ärenden av nu aktuellt slag blir liggande under så lång tid utan att några faktiska handläggningsåtgärder vidtas är inte acceptabelt, i synnerhet när det som i detta fall finns en författningsstadgad längsta tillåtna handläggningstid.

Det förhållandet att ansökningarna har behövt kompletteras och att den författningsreglerade tiden därmed varit möjlig att förlänga påverkar inte den bedömningen. Sökandena har, trots föreskriften om det, inte heller informerats om någon sådan förlängning. När myndigheten, som här, först i slutet av beslutsfristen begär in en komplettering kan möjligheten till förlängning av fristen i 4 a kap. 1 § UtlF inte tolkas på så sätt att en ny frist om 90 dagar skulle börja löpa. Myndighetens handläggningstid får i stället bedömas i ljuset särskilt av ärendets art och omfattning liksom sökandens agerande. I det här fallet har sökandena i princip omgående inkommit in med begärda kompletteringar och varken ärendenas omfattning eller komplexitet har motiverat den långa handläggningstiden.

Migrationsverket kan därför inte undgå kritik för den utdragna handläggningstiden.

Frågan om skadestånd

Mot den bakgrunden får den utdragna handläggningstiden hos Migrationsverket av ärendena anses ha innefattat fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Sökandena är således i princip berättigade till skadestånd.

Sökandena har gjort gällande att de till följd av den utdragna handläggningstiden beträffande deras ansökningar om förlängt uppehållstillstånd blev tvungna att avbryta sina studier i Sverige, vilket har orsakat dem skada.

Av utredningen framgår att sökandena efter avslutad vårtermin åkte till sitt hemland. Höstterminen började den 31 augusti 2020. Sökandena hade uppehållstillstånd t.o.m. den 1 september 2020, vilket innebär att de hade möjlighet att – innan deras uppehållstillstånd löpte ut – resa tillbaka till Sverige och ta studieplatsen i anspråk när höstterminen började. Sökandena hade dessutom rätt att efter att deras uppehållstillstånd löpt ut, stanna kvar i Sverige i väntan på beslut om förlängning av uppehållstillstånden. Den utdragna handläggningstiden hos Migrationsverket av sökandenas ansökningar om förlängning av uppehållstillstånd inverkade således inte på sökandenas möjlighet att, innan höstterminen började, resa tillbaka till Sverige och fortsätta sina studier.

Av utredningen framgår vidare att studierna på sökandenas utbildning under första halvan av höstterminen 2020 bedrevs som distansstudier. Sökandena hade alltså även möjlighet att, i stället för att inför höstterminens start resa tillbaka till Sverige, fortsätta sina studier på distans i avvaktan på att få beslut beträffande sina ansökningar.

Sökandena har motiverat sitt beslut att avbryta sina studier i Sverige med att de inte velat riskera att gå miste om återbetalning av studieavgifter. Av utredningen framgår att ansökan om återbetalning av studieavgifter kunde göras senast den 21 september 2020. Sökandena avbröt dock sina studier redan den 28 augusti 2020, alltså vid en tidpunkt då de fortfarande hade giltiga uppehållstillstånd och därmed även möjlighet att återvända till Sverige och fortsätta sina studier. 

Vid dessa förhållanden finns det inte ett adekvat orsakssamband mellan den utdragna handläggningstiden hos Migrationsverket och sökandenas beslut att avbryta sina studier i Sverige. Någon rätt till skadestånd enligt skadeståndslagen föreligger därför inte. Det föreligger inte heller förutsättningar att utge skadestånd med hänvisning till att sökandenas rättigheter enligt Europakonventionen skulle ha överträtts.

Sökandenas ersättningsanspråk ska således avslås.