Allvarlig kritik mot Kriminalvården med anledning av att en person varit felaktigt frihetsberövad

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar allvarlig kritik mot Kriminalvården för att ett avräkningsunderlag inte beaktats i samband med verkställighet av en dom, vilket fick till följd att en person var felaktigt fri­hets­berövad under 18 dagar. 

Ärendet

Bakgrund

AA började den 29 januari 2019 verkställa ett fängelsestraff om två år och tre månader på anstalten Kumla.

AA var, i ett annat mål, åtalad för annan brottslighet. Han frikändes från det åtalet av tingsrätten i augusti 2018. Efter att åklagaren hade överklagat domen beträffande vissa av de påstådda gärningarna dömde hovrätten den 13 mars 2020 AA till ansvar för dessa gärningar och förordnade att det tidigare utdömda fängelsestraffet skulle omfatta även den nu aktuella brottsligheten. AA hade inte varit frihetsberövad för de gärningar som hovrätten nu dömde honom för. Han hade dock, i samma mål, varit häktad under tiden den 26 juni–31 juli 2018 för en brottsmisstanke som han hade frikänts från i tingsrätten och som inte hade över­klagats. Denna tid skulle ha tillgodoräknats AA som verkställighet av fängelsestraffet (2 § [2018:1250] om tillgodoräknande av tid för frihets­berövande).

Hovrätten hade bifogat ett avräkningsunderlag till domen. När domen kom in till anstalten Kumla uppmärksammades inte avräkningsunderlaget, vilket fick till följd att det inte fattades något nytt beslut om straff­tid där tiden för frihetsberövandet avräknades.

Den 19 augusti 2020 skrevs AA in på anstalten Norrtälje. I samband med att han förflyttades dit fattade personal där misstanke om att hans strafftids­beräk­ning var felaktig i den bemärkelsen att han hade inte tillgodoräknats tid som frihetsberövad i enlighet med det avräkningsunderlag som hade bifogats hovrättens dom.

Efter utredning konstaterades att AA rätteligen borde ha tillgodoräknats ytterligare 35 dagars frihetsberövande (26 juni–31 juli 2018). Med hänsyn till detta borde han ha fri­getts villkorligt den 8 augusti 2020. AA frigavs den 26 augusti 2020.

I samband med att AA ansökte om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihets­berövanden och andra tvångsåtgärder konstaterade Justitiekanslern att han hade varit berövad friheten på felaktiga grunder och beslutade att inleda detta tillsynsärende.

Utredningen

Kriminalvården har i det ursprungliga ersättningsärendet lämnat ett yttrande. Justitie­kanslern har även inom ramen för detta ärende inhämtat ett yttrande från Kriminalvården. I det sistnämnda yttrandet har följande anförts.

Vilka rutiner har anstalten Kumla när det gäller mottagandet av avräkningsunderlag och upprättandet av strafftidsbeslut?

Tidigare fanns inte en tydlig arbetsbeskrivning för doms befordran och upprättande av strafftidsbeslut på anstalten Kumla. Personalen på kansliet har haft kunskap på områdena men det har saknats en skriftlig arbetsbeskrivning och ansvarsfrågan har varit oklar. Anstalten har numera upprättat en arbetsbeskrivning av vilken bl.a. framgår följande.

När en dom inkommer ansvarar personal på kansliet för att kontrollera domen och om det finns ny strafftid. Personal i kansliet ansvarar också för att se till att det finns ett fullständigt underlag, t.ex. avräkningsunderlag. Om strafftidsbeslut ska fattas av sektionen för inter­nationella och andra särskilda klientärenden (SIK) skickas en begäran till huvudkontoret (SIK). Om strafftidsbeslut ska upprättas på verksamhetsstället ansvarar två klient­hand­läggare på kansliet för upprättandet av strafftidsbeslut, den ena som beslutsfattare och den andra som föredragande. Den föredragande ansvarar för att ärendet bereds genom att full­ständigt underlag finns/hämtas in och för att underlaget sammanställs. Om den ena klient­handläggaren är frånvarande kan hen ersättas av en administratör som då är föredragande. 

Har Kriminalvården övergripande rutindokument i dessa frågor?

När det gäller upprättande av strafftidsbeslut och hantering av avräkningsunderlag är Kriminalvårdens handbok för strafftidsberäkning (2019:3), fortsättningsvis handboken, det centrala rutindokumentet. Handboken gäller för hela myndigheten och revideras löpande, senast den 18 juni 2021. Syftet med handboken är att den ska fungera som stöd i det dagliga arbetet för den som arbetar med frågor om strafftidsberäkning. De handlingsregler och rutinbeskrivningar som framgår av handboken är enligt Kriminalvårdens arbetsordning bindande för myndighetens organisation och personal.

Beträffande hantering av avräkningsunderlag i allmänhet, och avräkningsunderlag hänför­liga till konsumtionsdomar i synnerhet, kan följande delar av handboken framhållas.

Avsnitt 11 i handboken utgörs av en checklista som stegvis förklarar vilka kontroller som ska göras och vilka åtgärder som ska vidtas vid arbete med strafftidsberäkning. Av det första steget framgår att handläggaren måste inhämta och kontrollera avräkningsunderlag hänförliga till dels den dom som är aktuell för verkställighet, dels – om det är fråga om undanröjande av tidigare utdömd påföljd eller konsumtionsdom – den tidigare domen (referensdomen). Det finns ett särskilt avsnitt i handboken om konsumtionsdomar, till vilket det i checklistan hänvisas till (avsnitt 4.4.5).

Sammantaget utgör handboken enligt Kriminalvårdens bedömning ett fullgott teoretiskt stöd när det gäller upprättande av strafftidsbeslut och hantering av avräkningsunderlag.

Anstalten Kumla har rekommenderats att se över sina rutiner rörande ansvarsfördelningen kring doms befordran och upprättandet av strafftidsbeslut. Hur har arbetet med detta framskridit?

Förutom att utforma rutiner och arbetsbeskrivningar där ansvarsfördelningen tydligt fram­går arbetar anstalten Kumla med att strukturera om den administrativa avdelningen som hanterar doms befordran och strafftidsbeslut. Arbetet innebär att två klienthandläggare ren­odlas till att endast vara ansvariga för administrativa rättsvårdsfrågor och två administra­törer ansvarar för administrativa kansliuppgifter. Tidigare har klienthandläggarna på kansliet haft funktion som både ansvariga i rättsvårdsfrågor och administrativa kansli­uppgifter. Anstalten har därutöver under våren 2021 utbildat ytterligare fem medarbetare i strafftidsberäkning för att stärka upp organisationen kring strafftidsberäkning. Av dessa har fyra befogenhet att fatta strafftidsbeslut (klienthandläggare och kriminalvårdsinspektörer) medan en endast har funktion som föredragande (kansliadministratör). 

Kriminalvården ska få avräkningsunderlaget strukturerat från domstolarna från och med april 2022. Hur kommer detta att ske och på vilket sätt kommer det att minimera risken för att felaktiga frihetsberövanden uppstår?

Idag får Kriminalvården avräkningsunderlaget som en bilaga till den pappersdom som expedieras till myndigheten. Det innebär att uppgiften inte automatiskt finns i Kriminal­vårdsregistret (KVR), utan den måste alltid registreras in manuellt av en användare. Den manuella hanteringen medför att det finns en risk för att underlaget förbises eller att fel uppgifter registreras in.

Kriminalvården har kommit överens med Domstolsverket om att när domstolen i framtiden skickar den strukturerade domen till Kriminalvården ska det strukturerade avräknings­underlaget komma i samma skick. Starttiden för detta har skjutits fram till våren 2023.

När den nya ordningen för domsrapportering driftsatts kommer handläggaren få alla de uppgifter som är kopplade till domen inklusive avräkningsunderlaget presenterat direkt i KVR utan manuell hantering hos Kriminalvården. Detta innebär att risken för att avräk­nings­underlaget förbises hos Kriminalvården minimeras. Risken för att handläggare hos Kriminalvården registrerar in felaktiga uppgifter elimineras eftersom det är domstolarna som registrerar in uppgifterna.  

Justitiekanslern har vidare tagit del av Kriminalvårdens handbok för straff­tidsberäkning (2019:3), anstalten Kumlas arbetsbeskrivning för strafftids­beräkning, Kriminalvårdens incidentutredning med anledning av det inträffade samt ett beslut från Kriminalvårdens personalansvarsnämnd, i vilket nämnden beslutade att inte vidta någon åtgärd. I beslutet konstaterade personalansvarsnämnden dels att det saknas skriftliga rutiner som klargör ansvarsfördelningen mellan de olika funktioner som hanterar en dom, dels att den kriminalvårdsinspektör som är ansvarig för den grupp som hanterar bland annat bevakning av domar har varit medveten om att det funnits en sårbarhet kopplad till de tillfällen när den klienthandläggare som är ansvarig för att bevaka domar har varit frånvarande. 

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter 

En dömd ska meddelas ett straff­tids­beslut som fastställer dagen för straff­tidens början, fängelsestraffets längd i dagar, antalet dagar som ska tillgodo­räknas av tidigare frihetsberövande, och dagen för strafftidens slut. Om fängelsestraffet uppgår till mer än trettio dagar, ska beslutet även fastställa tidigaste dag för villkorlig frigivning, åter­stående strafftid i dagar, och dagen för prövotidens utgång. Ett strafftids­beslut ska ändras när omstän­digheterna ger anledning till det. Strafftidsbeslut och beslut om att ändra sådana beslut ska meddelas utan dröjsmål. (Se 21 och 22 §§ strafftidslagen [2018:1251]) Strafftidsbeslut fattas av Kriminal­­vården.

Om någon har dömts till fängelse på viss tid och den dömde med anledning av de brott som prövats i målet eller som påföljden avser har varit frihets­berövad under en sammanhängande tid av minst 24 timmar ska tiden för frihetsberövandet tillgodoräknas den dömde som verk­ställighet av påföljden (se 2 § första stycket lagen [2012:1250] om tillgodoräknande av tid för frihets­berö­van­de).

Bedömningen i detta fall

Av utredningen framgår att AA till följd av det inträffade varit felaktigt frihetsberövad under 18 dagar.

Det är självfallet ytterst allvarligt att en person hålls felaktigt frihetsberövad. Justitiekanslern har i flera tidigare tillsynsärenden påtalat vikten av att de myndigheter som hanterar frågor som rör frihetsberövanden har väl fungerande ruti­ner samt att höga krav på noggrannhet måste ställas på Kriminalvården, som är den myndighet som har det primära ansvaret för att fatta beslut i frågor om straffverkställighet (se bl.a. Justitiekanslerns beslut den 11 decem­ber 2015 i dnr 10352-14-22, den 7 augusti 2017 i dnr 1176-17-2.4 och den 5 oktober 2018 i dnr 1774-17-2.4).

Utifrån det som framkommit om hante­ringen av hovrättens dom när den kom in till anstalten Kumla står det klart att handboken inte följts, att det har saknats en tydlig arbets­beskrivning för handlägg­ningen samt att domen till följd av organisatoriska brister – som det funnits en medvetenhet om på chefsnivå – har kommit att hanteras av en annan person än den handläggare som normalt ansvarar för bevakning av domar. Konsekvensen av detta har blivit att avräknings­underlaget inte uppmärksammades av anstalten och att SA därför varit felaktigt frihetsberövad en betydande tid. Det framstår dessutom närmast som en slump att avräkningsunderlaget ändå kom att uppmärksammas och att strafftidsbeslutet ändrades. Med hänsyn till de höga krav som måste ställas vid hanteringen av frågor om straffverk­ställighet förtjänar Kriminal­vården allvarlig kritik för att det funnits brister såväl avseende rutiner som i organisatoriskt hänseende.

Av Kriminalvårdens yttrande hit framgår att anstalten Kumla har vidtagit ett flertal åtgärder med anledning av det inträffade som förhoppningsvis kan förhindra att liknande situationer uppstår igen. Till detta kommer att en ny ordning för domsrapportering från domstolarna till Kriminalvården ska inrättas under våren 2023, vilket också bör minska risken för liknande händelser.

Med dessa uttalanden avslutas ärendet här.