Granskning av Skatteverkets handläggning av ärenden som avser obligatorisk omprövning i samband med att beskattningsbeslut har överklagats

Justitiekanslerns beslut 

Justitiekanslern kritiserar Skatteverket för myndighetens passiva och långsamma handläggning i 13 av 34 granskade ärenden. Justitiekanslerns iakttagelser vad gäller nämnda ärenden redogörs för under avsnitt 4.3 nedan. 

Beslutets huvudsakliga innehåll

Justitiekanslerns granskning visar att det i ett antal ärenden har förekommit långsam handläggning, i vilka det inte kan uteslutas att ärendenas avgörande har fördröjts på grund av Skatteverkets passivitet.

Vidare visar granskningen att Skatteverkets rutin för handläggning och utredning i samband med överklagande inte efterlevs i tillräcklig utsträckning dels när det gäller att dokumentera de uppgifter som krävs för att det ska vara möjligt att följa ärendenas gång, dels när det gäller att underrätta klaganden om att handläggningen kommer att bli väsentligt försenad.

1 Bakgrund

Under hösten 2022 beslutade Justitiekanslern att granska Skatteverkets Storföretagsavdelnings handläggning av ärenden som avser obligatorisk omprövning i samband med att beslut i beskattningsärenden har överklagats och där handläggningstiden har överstigit 90 dagar.

Inför granskningen inhämtades Skatteverkets rutin för handläggning och utredning i samband med överklagande[1].

Granskningen genomfördes den 26 oktober 2022 i Skatteverkets lokaler på Sturegatan 4 i Sundbyberg.

Skatteverkets Storföretagsavdelning ombads därefter att lämna in omprövningsbeslut samt utdrag ur diarieföringssystemet Diana och verksamhetssystemen Moms AG och Tina, för de ärenden som granskades.

Skatteverket har under hand fått ta del av ett utkast till detta beslut och beretts tillfälle att yttra sig över detta.

2 Granskningens omfattning

2.1 Syfte och inriktning

Syftet med Justitiekanslerns granskning har främst varit att undersöka hur Storföretagsavdelningen har iakttagit skyndsamhetskravet i 67 kap. 20 § skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL. Granskningen har inte föranletts av något särskilt ärende hos Justitiekanslern och har heller inte innefattat någon kontroll av besluten i de granskade ärendena.

2.2 Avgränsning

Inför granskningen ombads Skatteverket att lämna uppgifter om antalet ärenden vid Storföretagsavdelningen som avsåg obligatorisk omprövning i samband med att beslut i beskattningsärenden har överklagats och som hade avslutats under perioden januari – juni 2022.

Skatteverket återkom med uppgifter om 229 ärenden, varav handläggningstiden i 62 ärenden understeg 30 dagar, i 130 ärenden varade mellan 30 och 90 dagar, i 34 ärenden varade mellan 90 och 180 dagar, och i tre ärenden översteg 180 dagar.

Skatteverkets redovisning av ärenden har innehållit uppgifter om tio ärenden som föll utanför frågan. Av dessa har tre ärenden varit av en annan ärendetyp och i fyra ärenden hade något omprövningsbeslut inte fattats inom den angivna perioden.

Justitiekanslern har begränsat granskningen till de av Skatteverket redovisade ärendena som avsåg obligatorisk omprövning och där handläggningstiden har överstigit 90 dagar. Det innebär att ovan nämnda fyra ärenden, i vilka omprövningsbeslutet har fattats utanför den angivna perioden, har omfattats av granskningen (8-1717265, 8-663297, 8‑809102 och 8‑809146).

Antalet granskade ärenden har sammantaget uppgått till 34 stycken (ungefär 15 procent av det totala antalet redovisade ärenden).

3 Rättsliga utgångspunkter 

3.1 Allmänna bestämmelser om ärendehandläggning

Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (9 § första stycket förvaltningslagen, 2017:900, FL).

Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta (11 § FL). I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen till förseningen.

Om ett ärende som inletts av en enskild part inte har avgjorts i första instans senast inom sex månader, får parten skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. Myndigheten ska inom fyra veckor från den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran. Myndighetens prövning får begäras av parten vid ett tillfälle under ärendets handläggning (12 § FL).

3.2 Allmänna bestämmelser om dokumentation 

En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska snarast dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem (27 § FL).

Myndigheter är skyldiga att dokumentera information som de får på annat sätt än genom en handling. JO har vid flera tillfällen uttalat att det inte är tillräckligt att enbart anteckna uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ett ärende. Alla beslut och åtgärder som vidtas i ett ärende samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse bör redovisas. Även uppgifter som enbart rör ärendets gång och som inte direkt tillför ärendet sakuppgifter bör i stor utsträckning dokumenteras. En god dokumentation i ett ärende underlättar överblicken av handläggningen av ärendet. Saknas dokumentation blir det svårt, och i vissa fall till och med omöjligt, att överblicka vad som har hänt i ett enskilt ärende. Dessutom krävs det god dokumentation för att ett ärende ska kunna handläggas i den ordinarie handläggarens frånvaro. Det ligger i myndighetens eget intresse att skapa ordning och reda i det interna arbetet (se JO:s beslut den 21 november 2013, dnr 3972-2012).

Dokumentation är också en förutsättning för att den som berörs av ärendet och andra, t.ex. domstolar och kontrollorgan som JO och Justitiekanslern, ska kunna följa ärendets gång.

3.3 Omprövning av överklagande enligt reglerna i skatteförfarandelagen

Skatteverkets beslut i en fråga som har betydelse för beskattningen eller något annat förhållande mellan en enskild och det allmänna får överklagas av den som beslutet gäller (67 kap. 2 § första stycket SFL). Ett överklagande förfaller om Skatteverket ändrar det överklagade beslutet så som den klagande begär. Om Skatteverket ändrar beslutet på något annat sätt, ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet. Detsamma gäller om Skatteverket på eget initiativ omprövar det överklagade beslutet i en fråga som omfattas av överklagandet till nackdel för den som beslutet gäller (67 kap. 21 § SFL).

Om överklagandet inte ska avvisas och det inte finns hinder mot omprövning, ska Skatteverket snarast ompröva det överklagade beslutet (67 kap. 20 § SFL). Att det i lagtexten anges snarast innebär att en förtursbehandling av överklaganden ska ske hos Skatteverket. Denna ordning får emellertid inte hindra att ärendet blir tillräckligt utrett (prop. 1989/90:74 s. 319).

Syftet med bestämmelsen i 67 kap. 20 § SFL är att undvika att onödiga ärenden skickas till förvaltningsrätten och förhindra att domstolsprövningen av det överklagade beskattningsbeslutet blir fördröjd i onödan. Kravet på skyndsam handläggning är dessutom en del i rättssäkerheten för den enskilde.

Ett överlämnande till förvaltningsrätten bör endast i undantagsfall ske senare än någon månad eller några månader från det att överklagandet kom in till Skatteverket (se bl.a. JO:s beslut den 5 november 2020, dnr 9400-2020).

3.4 Skatteverkets rutin för handläggning och utredning i samband med överklagande

Skatteverket har egna rutiner för handläggningen av överklaganden. I fråga om handläggningen av ärenden avseende obligatorisk omprövning enligt 67 kap. 20 § SFL anges följande på s. 36 och framåt.

Om utredningen kräver längre tid än tre månader

I de undantagsfall när en ytterligare utredning med anledning av ett överklagande kräver längre tid än tre månader ska du rådgöra med din chef om hanteringen av ärendet. Chefen ska se om det är möjligt att avlasta dig eller omfördela ärendet till en annan handläggare för att få en snabbare hantering.

Det går inte att generellt beskriva vilka faktorer som medför att det i vissa ärenden är acceptabelt att handläggningstiden blir längre än tre månader.

En bedömning får göras vilket behov av utredning som finns i det enskilda fallet. Exempelvis kan nedanstående faktorer påverka bedömningen.

• Klaganden kommer med nya uppgifter i ett komplicerat ärende och Skatteverket bedömer att det är nödvändigt att komplettera utredningen.
• Om det gäller en fråga som berör många är det viktigt med likabehandling. Detta medför att det kan finnas skäl för ytterligare utredning.
• Det finns ärenden där varken Skatteverket eller klaganden kan sägas ha orsakat att ytterligare utredning krävs, t.ex. kan det av ny rättspraxis följa att andra omständigheter är avgörande för bedömningen än de Skatteverket tidigare utrett. I denna situation finns det normalt skäl att komplettera utredningen om det kan ske inom acceptabel tid.

I de undantagsfall när längre tid än tre månader kan vara acceptabelt är det särskilt viktigt att ärendet bevakas så att tiden fram till det obligatoriska omprövningsbeslutet inte onödigt förlängs.

Dokumentation och uppföljning

I ärenden där bedömning gjorts i samråd med din chef att utredningen i ärendet får ta längre tid än tre månader så ska du dokumentera detta genom en tjänsteanteckning som sparas i akten. Bedömningen ska göras så snart ärendet bedöms behöva längre tid än tre månader och dokumentationen ska bevaras i akten när ärendet avslutas. Uppföljning av ett sådant ärende ska ske månadsvis. Du ska även skriva en tjänsteanteckning efter varje månatlig uppföljning på samma sätt som vid den ursprungliga bedömningen.

Om det i annat fall går mer än tre månader utan att obligatoriskt omprövningsbeslut har fattats ska du alltid dokumentera anledningen till dröjsmålet. Du ska också underrätta din chef och göra en bedömning av när ärendet kan tänkas blir klart.

Dokumentationen ska innehålla en kort beskrivning av anledningen till att något obligatoriskt omprövningsbeslut inte kan fattas. Exempelvis kan beskrivningen ha följande lydelse.

• Den enskilde har i överklagandet åberopat nya omständigheter som behöver utredas.
• Samråd sker med rättsavdelningen. (Observera att frågor till och svar från rättsavdelningen är arbetsmaterial som inte ska sparas i akten.)

• Ärendet behöver samordnas med andra ärenden gällande samma sakfråga för att få en enhetlig behandling.

• Ärendet har omfördelats och den nya handläggaren behöver tid för att sätta sig in i ärendet.

Åtgärder om handläggningen försenas

I förvaltningslagen finns bestämmelser om vad som gäller för ärenden som tar lång tid. Dessa bestämmelser gäller även då handläggning av ärendet sker enligt SFL.

Om ett ärende blir väsentligt försenat ska du underrätta den enskilde om detta samt vad förseningen beror på (11 § FL). Det gäller även vid den obligatoriska omprövningen vid överklaganden. Den klagande ska underrättas så snart du kan bedöma att det blir en väsentlig försening. Underrättelse kan ske muntligen eller skriftligen. Om underrättelsen sker muntligt ska du upprätta en tjänsteanteckning.

Vad som är en "väsentlig försening" får bedömas från fall till fall. Av förarbetena framgår att vid bedömningen av vad som utgör en väsentlig försening kan normaltiden för att avgöra en viss typ av ärenden vara en utgångspunkt. Men hänsyn ska även kunna tas till omständigheter hänförliga till konkreta fall så som omfattande material, att klaganden lämnat in ett bristfälligt överklagande eller att ett snabbt avgörande har betydelse för klaganden.

Skatteverkets normala handläggningstider kan tjäna som riktlinje för när handläggningen är eller kommer att bli väsentligt försenad. Någon minimitid för när handläggningen är väsentligt försenad finns inte vilket i princip kan innebära att handläggningen kan bedömas bli försenad redan tidigt i handläggningen men en försening på två veckor ska i normalfallet inte anses vara en väsentlig försening.

Om den enskilde har överklagat och Skatteverket inte har fattat ett obligatoriskt omprövningsbeslut eller överlämnat överklagandet till förvaltningsrätten inom sex månader kan den enskilde begära att Skatteverket ska avgöra ärendet (12 § FL). En sådan begäran ska vara skriftlig och får endast göras vid ett tillfälle under ärendets handläggning. Om inte Skatteverket fattar ett obligatoriskt omprövningsbeslut inom fyra veckor efter att begäran om avgörande kommit in så ska du fatta ett särskilt beslut att avslå begäran om att ärendet ska avgöras. Avslagsbeslutet får överklagas och överklagandet ska ha kommit in inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet.

4 Justitiekanslerns iakttagelser och synpunkter 

4.1 Övergripande iakttagelser efter granskningen

Skatteverket har utförliga rutiner för behandlingen av ärenden som avser obligatorisk omprövning i samband med att beslut i beskattningsärenden har överklagats. Dessa rutiner är ändamålsenliga på så sätt att de anvisar ett förfarandesätt som underlättar enskildas insyn och som bidrar till att göra det enklare att följa ärendets gång, för t.ex. domstolar och kontrollorgan som JO och Justitiekanslern.

Av Skatteverkets redovisning av ärenden hit framgår att ett omprövningsbeslut har fattats i 192 av 226 ärenden inom någon eller några månader från det att överklagandet kom in (dvs. ungefär 85 procent). Mot denna bakgrund framstår Storföretagsavdelningens handläggningstider för ärendetypen över lag som tillfredsställande.

Granskningen har dock lett till iakttagelser om långsam handläggning i ett antal ärenden. Genom granskningen har även framkommit att Skatteverkets rutiner inte efterlevs i tillräcklig utsträckning vad gäller dokumentation dels av anledningen till att handläggningen av ett ärende kommer att ta eller tagit längre tid än tre månader, dels av om klaganden underrättats i samband med att handläggaren bedömt att ärendet kommer att bli väsentligen försenat. Justitiekanslerns iakttagelser vad gäller dessa brister redovisas närmare i följande avsnitt.

4.2 De granskade ärendena visar på utrymme för förbättring när det gäller som vad dokumenteras i ärendena

I åtta ärenden, där handläggningstiden överstigit 120 dagar, har handläggningen fördröjts till följd av att Skatteverket lämnat klaganden tid att utveckla överklagandet (8-1402879, 8-1431689, 8-1431682, 8-1431676,

8-1345592, 8-1345599, 8-1418497 och 8-1427709). Skatteverket har i endast ett fåtal ärenden antecknat att handläggningen fördröjts av det skälet (se t.ex. 8-1418497). Eftersom anledningen till fördröjningen framgår av handlingarna i varje ärende går det i tillräcklig utsträckning att följa Skatteverkets behandling av ärendena, även om anledningen till fördröjningen inte har blivit antecknad på det sätt som rutinen anger. Det kan därför finnas anledning för Skatteverket att överväga att se över sina rutiner i denna del.

I två ärenden har handläggningstiden varat i drygt 90 dagar utan att Skatteverket dokumenterat de överväganden som gjorts vad gäller handläggningen genom en tjänsteanteckning i ärendet (8-1585886 och 8-1585902).

I tio ärenden, där handläggningstiden överstigit 90 dagar och varat som längst i knappt 9 månader, har handläggningen fördröjts i avvaktan på avstämning med Skatteverkets rättsavdelning (8‑1346943, 8-1346934, 8‑1346929, 8-1092040, 8-1596292, 8-1323576, 8‑1344518, 8-1344761, 8‑1344777 och 8-1344750). I sex av dessa ärenden har det dokumenterats att handläggningen fördröjts av den anledningen, för övriga ärenden gäller att uppgift om detta har lämnats först vid granskningen. För nio av tio ärenden har handläggningstiden överstigit 120 dagar och i de nio ärendena saknas dokumenterade underrättelser till klaganden om att handläggningen av deras ärenden kommer att bli väsentligt försenad.

I ett ärende, där handläggningstiden uppgått till knappt 22 månader, har handläggningen fördröjts till följd av att Skatteverket har avvaktat domstols avgörande i annat mål (8-663297). Att ärendets avgörande har fördröjts av den anledningen framgår dock inte av någon tjänsteanteckning, utan uppgift om detta har lämnats först vid granskningen. Inte heller har det dokumenterats ifall klaganden har underrättats om att handläggningen av ärendet kommer att bli väsentligt försenad.

I 13 ärenden, där handläggningstiden överstigit 120 dagar och som längst varat i sju månader, saknas det helt dokumentation eller annan uppgift om vad som föranlett handläggningstiden att överstiga 90 dagar (8-1223480, 8‑1131636, 8-1366068, 8-1366044, 8-1389136, 8‑1717265, 8-809102, 8‑809146, 8-1494558, 8-1494539, 8-1494518, 8-1494504, 8-1494481). I alla dessa ärenden saknas dessutom dokumentation om att klagandena underrättats om att handläggningen av deras ärenden kommer att bli väsentligt försenad.

4.3 Ett antal av de granskade ärendena ger anledning att rikta kritik mot Skatteverket för långsam och passiv handläggning

För de 13 ovan nämnda ärendena, där det helt saknas dokumentation eller annan uppgift om vad som föranlett handläggningstiden att överstiga 120 dagar, framgår det inte heller av diariet att Skatteverket har vidtagit några åtgärder under tiden för att driva handläggningen framåt.

4.4 Avslutande synpunkter 

De rutiner som tagits fram av Skatteverkets syftar till att skapa en enhetlig hantering av ärenden. Som redan kunnat konstaterats har det dock framkommit att rutinerna inte efterlevs i alla delar.

Storföretagsavdelningen handlägger ärenden som många gånger är omfattande och komplicerade. Justitiekanslern har därför förståelse för att det i vissa ärenden krävs utredning som gör att det tar längre tid än tre månader innan något omprövningsbeslut kan fattas. De anledningar som framförts av Skatteverket till att utredningen har överstigit denna tid har alla bedömts vara godtagbara.

Förutom de brister som redogjorts för i avsnitt 4.2 ovan, visar granskningen att många av de tjänsteanteckningarna om handläggningen som finns i ärendena har upprättats först efter det att handläggningstiden överstigit 90 dagar. Därtill har det framkommit att månatliga uppföljningar av behovet att tillföra ärendena utredning, i den mån sådana har förekommit, endast i undantagsfall har dokumenterats genom en tjänsteanteckning trots att Skatteverkets rutin anger det. Det sistnämnda är särskilt anmärkningsvärt eftersom det därmed inte går att kontrollera ifall Skatteverket löpande har följt upp ärendena eller om de förbisetts, vilket JO i ett beslut från förra året har understrukit vikten av.[2]

Storföretagsavdelningen har i majoriteten av de granskade ärendena underlåtit att följa Skatteverkets egen rutin för handläggning och utredning i samband med överklagande fullt ut, vilket givetvis är otillfredsställande. De brister i fråga om dokumentation som iakttagits innebär att det inte fullt ut går att förstå hur ärendena har behandlats och det är inte acceptabelt.

I de ärenden som nämns i avsnitt 4.3 ovan, där det helt saknas uppgift om vilka överväganden Skatteverket har gjort beträffande handläggningen, kan det inte uteslutas att ärendenas avgörande har fördröjts på grund av Skatteverkets passivitet. Skatteverket ska därför kritiseras för sin långsamma handläggning och passivitet vad gäller de nämnda ärendena.

[1] Skatteverkets rutin för handläggning och utredning i samband med överklagande av den 7 december 2021, dnr 8-1355980.

[2] JO:s beslut den 5 november 2021, dnr 9400-2020.