Prenumerera på beslut (RSS)

Remissyttrande över betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29)

Justitiekanslern får härmed yttra sig över Förvaltningslagsutredningens betänkande En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). Justitiekanslern har med beaktande av att det framlagda förslaget är mycket omfattande fått begränsa sin granskning till de delar av betänkandet som här har bedömts vara viktigast och ha störst betydelse för den framtida rättstillämpningen på området.

Allmänt

Utredningens förslag till en ny förvaltningslag (NFL) är väl genomarbetat och direktivens målsättning att lagen ska få en pedagogisk och lättillgänglig utformning uppfylls i allt väsentligt.

Det är utmärkt att de grundläggande principer på vilka en god förvaltning kan sägas vila – såsom legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprincipen – kommer till direkt uttryck i NFL. Det understryker vikten av att dessa principer iakttas i den offentliga verksamheten och sätter medborgarnas berättigade krav på en rättssäker handläggning i fokus.

I flera centrala delar innebär NFL även att juridiska begrepp som i grunden är svåra att avgränsa har kunnat förenklas och definieras på ett för såväl den enskilde medborgaren som tjänstemannen begripligt och därmed förtjänstfullt sätt.

NFL har också en fått en logisk och konsekvent systematisk struktur.

Justitiekanslern är således i huvudsak positivt inställd till betänkandets förslag till ny förvaltningslag.

I det följande redovisar Justitiekanslern vissa närmare synpunkter på förslagen. Redovisningen följer i huvudsak NFL:s systematik.

Lagens tillämpningsområde, huvudregel och begräsningar (1 – 2 §§ NFL)

Justitiekanslern har förståelse för att det ur ett rent förvaltningsrättsligt perspektiv framstår som ändamålsenligt att tillämpningsområdet för en mer pedagogisk och lättillgänglig förvaltningslag inte knyts till begreppet myndighets-utövning. Som utgångspunkt får också en utvidgning av tillämpningsområdet för de grundläggande bestämmelserna i NFL till att gälla generellt för förvaltnings-myndigheternas ärendehandläggning antas medföra en förstärkning av skyddet för den enskildes rättssäkerhet. Som anges i betänkandet finns det knappast heller ett sådant omedelbart samband mellan förvaltningslagens myndighets-utövningsbegrepp och begreppets användning i annan lagstiftning att det är nödvändigt att begreppet används även i NFL.

Mot bakgrund av den starka koppling som i nu gällande rätt föreligger mellan, å den ena sidan, det faktum att förvaltningslagens tillämplighet i väsentliga delar styrs av om det rör sig om ärenden som innefattar myndighetsutövning mot enskild och, å den andra sidan, utformningen av främst reglerna om det allmännas skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 och 3 §§ skadeståndslagen (1972:207) samt tjänstefelsansvaret enligt 20 kap. 1 § brottsbalken ställer sig Justitiekanslern dock tveksam till att begreppet helt kan utmönstras ur förvaltningslagen utan att de närmare konsekvenserna för de nu nämnda regelverken först får en närmare belysning.

Justitiekanslern vill i sammanhanget helt kort peka på den grundläggande betydelse för avgränsningen av det allmännas skadeståndsansvar som begreppet myndighetsutövning tillmättes när det utvidgade skadeståndsansvaret för det allmänna avseende rena förmögenhetsskador tillkom genom skadeståndslagens bestämmelser. Även den senare tillkomna bestämmelsen i 3 kap. 3 § skadeståndslagen om skadeståndsansvar vid felaktig myndighetsinformation har en koppling till den åtskillnad som görs mellan de bestämmelser i förvaltningslagen som är generellt tillämpliga och de som endast gäller vid myndighetsutövning.

Det nu sagda behöver inte innebära att betänkandets förslag att utmönstra begreppet myndighetsutövning måste ifrågasättas, men väl att behovet av förändringar i annan lagstiftning som bygger på förvaltningslagens användning av begreppet myndighetsutövning bör ses över innan förslaget genomförs.

Justitiekanslern är inte heller helt övertygad om att begreppet myndighets-utövning är så svårtillgängligt och svårdefinierat som utredningen synes mena och som verkar vara ett av de vägande skälen för att utmönstra begreppet ur NFL. Även om det är eftersträvansvärt att samtliga begrepp som kommer till användning i NFL så långt som möjligt kan förklaras och förenklas bör det inte vara uteslutet att även i NFL använda begrepp som inte är direkt tillgängliga utan utgör juridiska fackuttryck. Även om gränsdragningsfrågor kan uppkomma när det gäller begreppet myndighetsutövning framstår ändå kärnan i begreppet som tämligen begripligt även för den som inte är juridiskt skolad. De gränsdragnings-problem som idag får sin lösning genom en tolkning av begreppet myndighets-utövning kommer inte heller att försvinna genom att begreppet som sådant ut-mönstras ur NFL. Betänkandet ger inte heller något entydigt stöd för att utvidg-ningen av lagens tillämpningsområde svarar mot någon konstaterad brist i den enskildes rättssäkerhet som uppkommit på grund av att merparten av förvaltningslagens regler idag har ett något mer begränsade tillämpningsområde än vad som nu föreslås ska gälla. Utredningen synes också i första hand ha bedömt konsekvenserna av det utvidgade tillämpningsområdet med utgångspunkt i de krav som idag ställs på handläggningen av ärenden som innefattar myndighetsutövning. Som Justitiekanslern uppfattar det innebär emellertid förslagen till änd-ring när det gäller de specifika reglerna, t.ex. bestämmelserna om muntliga uppgifter (20 §), kommunikation (21 §) och dokumentation (23 §), att kraven i NFL skärps och inte på samma sätt som idag ger utrymme för en rimlig flexi-bilitet i tillämpningen. Det är mot den bakgrunden svårt att bedöma om slut-satsen att utvidgningen av tillämpningsområdet inte skulle medföra några mer omfattande praktiska konsekvenser är korrekt.

Justitiekanslern är alltså sammanfattningsvis inte fullt ut övertygad om att en ny förvaltningslag, vars tillämpningsområde vidgas genom att helt frikopplas från begreppet myndighetsutövning, bör genomföras utan att det först kommer till stånd en närmare utredning av vilka konsekvenser den föreslagna förändringen skulle få för bl.a. annan lagstiftning som knyter nära an till den nu gällande förvaltningslagens användning av begreppet.

Med utgångspunkt i de intressen som Justitiekanslern främst har att bevaka lämnar Justitiekanslern inte några mer ingående synpunkter på de ytterligare förändringar avseende tillämpningsområdet som föreslås i förhållande till 31 – 33 § förvaltningslagen. Justitiekanslern anmärker dock att beskrivningen av bak-grunden till undantaget enligt 32 § förvaltningslagen inte framstår som fullständig. Ett av de bäranden skälen för att förvaltningslagen inte har varit generellt tillämp-lig på Kronofogdemyndighetens, polis och åklagares, Tullverkets m.fl. myndig-heters exekutiva respektive brottsbekämpande verksamhet torde vara att den specialreglering (såsom utsöknings- och rättegångsbalken) som gäller för dessa verksamheter uppställer väsentligen mer omfattande rättssäkerhetsgarantier för den enskilde än förvaltningslagens bestämmelser. För det fall NFL ska bli gene-rellt tillämplig även för dessa verksamheter bör under alla omständigheter förhållandet mellan NFL och de aktuella regelverken samtidigt klarläggas.

Avvikande bestämmelser (3 § NFL) samt övergångsbestämmelsen

Justitiekanslern instämmer i bedömningen att starka principiella invändningar kan riktas mot att undantag från de grundläggande bestämmelser som föreskrivs genom förvaltningslagen ska kunna göras genom av regeringen beslutade för-ordningsbestämmelser. Dessa skäl är av sådan tyngd att de praktiska skäl som talar för den nuvarande ordningen bör få vika. Justitiekanslern har mot den bak-grunden inte någon erinran mot förslaget enligt 3 § NFL.

Som också konstateras i betänkandet och som kommer till uttryck i den föreslagna övergångsbestämmelsen framstår det dock i praktiken som ogörligt att i ett sammanhang genomföra en sådan genomgripande översyn av de regler som i nuläget styr ett stort antal myndigheters verksamhet och som skulle vara nöd-vändig för att förslaget enligt 3 § ska kunna genomföras i praktiken. En sådan ordning får i stället genomföras successivt i flera steg.

Legalitet, objektivitet och proportionalitet (4 § NFL)

Justitiekanslern instämmer helt i bedömningen att de grundläggande principerna för en god förvaltning bör komma till direkt uttryck i NFL och tillstyrker förslaget till utformning av bestämmelsen.

Såvitt gäller proportionalitetsprincipen vill Justitiekanslern särskilt instämma i utredningens bedömning att en sådan princip inte bör ges en från framför allt unionsrättsliga rättsprinciper avvikande innebörd. Att, som kommer till uttryck i de särskilda yttrandena, införa en princip som syftar till att skydda annat än enskil-da intressen, skulle enligt Justitiekanslerns mening kunna leda till sådana be-tydande oklarheter kring dess innebörd att man i så fall bör avstå från lagreg-lering.

Service, tillgänglighet och samverkan (5 – 7 §§)

Utformningen av bestämmelserna om service, tillgänglighet och samverkan är nära förknippad med det övergripandet val som gjorts i fråga om utvidgningen av tillämpningsområdet för NFL. Med den utgångspunkten har Justitiekanslern inte några synpunkter på bestämmelsernas utformning förutom vad avser 6 § andra stycket.

Justitiekanslern delar självfallet utredningens bedömning att det är angeläget att det ökade inslaget av elektronisk kommunikation tas tillvara i den moderna förvaltningen. Som utredningen också understryker bör dock lagbestämmelserna så långt som möjligt vara teknikoberoende. Att införa en särskild regel i NFL an-gående myndigheternas skyldighet att vara tillgängliga per e-post framstår mot den bakgrunden som mindre lämpligt. Förslaget till den uttryckliga bestämmelsen i 6 § andra stycket, att myndigheterna ska anvisa den e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe dit meddelanden kan sändas, förefaller vidare kunna leda till olyckliga motsatsslut eller i vart fall missuppfattningar när det gäller frågan på vilka andra sätt myndigheterna ska kunna nås. Det framstår också som inkonsekvent att i lag ålägga myndigheterna en skyldighet att be-kräfta mottagandet av just elektroniska försändelser när någon sådan skyldighet inte gäller beträffande andra försändelser. Detta även om bestämmelsen i den delen tekniskt torde kunna ordnas så att bekräftelsen sker automatiskt och därmed inte tar personella resurser i anspråk. Justitiekanslern vill dock peka på att det motsatta torde vara fallet i fråga om bestämmelsens sista led. En underrättelse om att meddelandet eller bifogat material helt eller delvis inte har kunnat uppfattas kan knappast ske på automatisk väg utan förutsätter att det enskilda e-brevet öppnas. I praktiken kan alltså det förfarandet inte fullgöras samtidigt som mottagandet av e-brevet bekräftas och det kan inte ske på automatisk väg. Justitiekanslern kan inte se att det finns skäl att behandla elektroniska meddelanden som inte kan uppfattas på något annat sätt än en handling som t.ex. på grund av brister i kopieringen inte är fullt läsbar.

Sammanfattningsvis bör enligt Justitiekanslerns mening eventuella behov av att kunna ställa högre krav när det gäller service, tillgänglighet och samverkan anses gälla oavsett om hanteringen sker på elektronisk väg eller ej.

Riktlinjer för handläggningen (8 §), framställning från enskild (16 §), muntliga uppgifter (20 §), kommunikation (21 §) och dokumentation (23 §)

Justitiekanslern ansluter sig till utredningens ståndpunkt att det på ett tydligare sätt än idag bör framgå att handläggningen kan innehålla muntliga inslag, även om huvudregeln alltjämt ska vara att handläggningen är skriftlig. Denna huvudregel kommer till uttryck på ett bra sätt i 8 § NFL.

När huvudregeln i 8 § läses tillsammans med de förändringar som föreslås genom 16, 20, 21 och 23 §§ framstår det emellertid som mer svårbedömt om regleringen i alla stycken kan antas främja sitt primära syfte, nämligen att värna den enskildes rättssäkerhet. Striktare regler som i princip garanterar den en-skildes rätt att välja kommunikationssätt kan vid första påseende synas leda till en bättre rättssäkerhet för den enskilde. Ett mindre flexibelt regelverk blir emellertid av nödvändighet mindre anpassningsbart till den enskilda situationen och kan leda till en mindre smidig och därmed mer resurskrävande handläggning. En enkel, smidig och snabb handläggning är också väsentliga komponenter i den enskildes berättigade krav på en god förvaltning. Det går knappast heller att bortse från att den enskilde kan tänkas ha en från myndigheten avvikande upp-fattning om i vilken utsträckning dennes uppgifter har relevans för ärendet. Myn-dighetens dokumentation av uppgifter som lämnas muntligen torde i regel utformas som en sammanfattning, där myndighetens egen bedömning av uppgifternas relevans kan antas inverka på innehållet. Att den enskilde själv lämnar uppgifterna skriftligen garanterar att samtliga de uppgifter som den enskilde anser rele--vanta också tillförs ärendet. Med hänsyn till den tekniska utvecklingen och de utökade möjligheterna att kommunicera med myndigheten på elektronisk väg framstår ett sådant förfarande också som väsentligen mindre omständligt för den enskilde idag än vad som tidigare har varit fallet.

Utredningen har anfört att den nu föreliggande möjligheten för en myndighet att neka att ta emot uppgifter muntligen med hänsyn till arbetets behöriga gång inbjuder till missbruk. Utredningen presenterar dock inte något underlag som visar att det skulle förekomma missbruk av denna möjlighet. Justitiekanslern ifråga-sätter därför om den minskade flexibilitet som de föreslagna reglerna medför är sakligt motiverad liksom antagandet att de striktare reglerna inte skulle få några mer omfattande praktiska konsekvenser för myndigheternas arbete. För det senare antagandet har det också betydelse att de skärpta reglerna föreslås bli tillämpliga generellt och inte endast på ärenden som innefattar myndighetsutövning.

Även om det knappast bör vara bestämmande för bedömningen av förslagen generellt kan det anmärkas att förslagen för Justitiekanslerns del kommer att få direkta konsekvenser för väsentliga delar av myndighetens verksamhet. Varken Justitiekanslerns tillsynsverksamhet eller statens s.k. frivilliga skadereglering innefattar myndighetsutövning mot enskild och huvuddelen av förvaltningslagens bestämmelser är därmed inte idag direkt tillämpliga i vår verksamhet. Förvaltningslagens grundprinciper tillämpas dock analogt i Justitiekanslerns verksam-het. Den flexibilitet som förvaltningslagen erbjuder gagnar enligt Justitiekanslerns mening i hög grad den enskildes intressen av en enkel, smidig och snabb hand-läggning samtidigt som myndighetens resurser inte tas i anspråk på ett mindre ändamålsenligt sätt. Som Justitiekanslern uppfattar den föreslagna regleringen skulle den t.ex. medföra att Justitiekanslern knappast kan underlåta att doku-mentera och lägga upp ett särskilt tillsynsärende för varje telefonsamtal från en enskild som önskar att Justitiekanslern ska granska ett påstått missförhållande i den offentliga förvaltningen. Ett ärende som, med hänsyn till de begränsningar som gäller för Justitiekanslern tillsynsverksamhet, samtidigt som det lades upp inte skulle föranleda någon ytterligare åtgärd och därmed omedelbart avslutas.

När det särskilt gäller förslaget till ny regel för kommunikation (21 §) kan Justitie-kanslern ansluta sig till utredningens bedömning att bestämmelsen bör ges en utformning som bättre återspeglar vad som med hänsyn till praxis får antas gälla redan idag i fråga om krav på att även vissa icke slutliga beslut ska föregås av kommunikation. Att kommunikationsbestämmelsen åtskiljs från bestämmelsen om partsinsyn och uttryckligen anger att syftet med kommunikationen är att bereda den enskilde tillfälle att yttra sig bidrar till ökad tydlighet.

Justitiekanslern ställer sig dock tveksam till förslaget att kommunikationsskyl-digheten inte ska begränsas till material som har tillförts ärendet av annan än parten själv. Utredningen har som skäl för förslaget i den delen anfört att det ur rättssäkerhetssynpunkt inte framstår som helt riskfritt att behålla denna begräns-ning med hänsyn till att det ibland kan förekomma gränsdragningsfrågor mellan flera olika ärenden med samma part hos myndigheten. Vad utredningen pekar på i den delen synes snarare vara risken för en felbedömning av om visst material har tillförts det ärende i vilket kommunikationen sker. Situationen framstår inte som alltför frekvent förekommande och det saknas i utredningen en redovisning av om det har kunnat konstateras några brister i detta avseende.

Inte heller förslaget att slopa den nuvarande begränsningen att kommunikation inte behöver föregå ett beslut som inte går parten emot förefaller ha sin grund i en konkret och konstaterad brist. Den ”ventil” som i stället förespråkas i betänk-andet, att kommunikation kan underlåtas om det är uppenbart obehövligt, torde i praktiken sällan kunna komma till tillämpning. Som Justitiekanslern uppfattar det rör det sig egentligen enbart om den situationen att materialet är irrelevant för beslutet i ärendet. Det framstår i varje fall inte som ett orimligt antagande att just relevansen av materialet svårligen låter sig bedömas förrän ärendet fullt ut har lästs in för slutligt avgörande. Justitiekanslern vill mot denna bakgrund väcka frågan om inte förslaget i praktiken riskerar att leda till slentrianmässig kom-munikation med oundvikliga fördröjningar i handläggningen och ökade kostnader i verksamheten till följd.

Bestämmelsen om kommunikation skulle med hänsyn till NFL:s vidgade tillämpningsområde även komma att gälla i statens frivilliga skadereglering enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Som ett exempel från Justitiekanslerns verksamhet kan då nämnas att förvaltnings-lagens kommunikationsregel som utgångspunkt tillämpas analogt i skadereg-leringsärendena. Däremot gör Justitiekanslern i vissa fall bedömningen att det är till fördel för den enskilde att denne inte behöver lägga ner onödigt merarbete på att bemöta vad en myndighet har anfört i sitt remissvar till Justitiekanslern i sådana fall där skadeståndsfrågan ter sig klar. Den skadeståndssökande som kommuniceras den ”felande” myndighetens remissvar kan svårligen förväntas avstå från att argumentera mot vad myndigheten har anfört om svaret inte i alla stycken är till fördel för sökanden. Det är emellertid Justitiekanslern, i egenskap av företrädare för staten, som slutligen prövar frågan om ersättning ska utgå i ärendet och remissyttrandet utgör endast ett underlag för den bedömningen. I de fall Justitiekanslern t.ex. gör en annan bedömning än remissmyndigheten är det varken ändamålsenligt för den enskilde eller staten att sökanden lägger ner arbete på att bemöta vad remissmyndigheten har anfört.

Justitiekanslern vill även peka på att Insynsutredningen i sitt slutbetänkande (SOU 2010:14) har gjort en annan och enligt Justitiekanslern väl avvägd bedömning när det gäller hur kommunikationsplikten bör avgränsas i allmän domstol. Även om förhållandena i domstol i vissa stycken skiljer sig från myndighets-handläggning är de grundläggande utgångspunkterna för kommunikationsplikten desamma och kraven på kommunikation när det gäller parter i ett mål i domstol borde väl om något sättas högre än vad som bör gälla helt generellt i förvalt-ningsärenden.

Åtgärder vid dröjsmål (10 – 11 §§)

Justitiekanslern har under senare tid handlagt ett stort antal ersättningsanspråk mot staten grundade på att rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts. Den rätt till ersättning för framför allt ideell skada vid sådana överträdelser som har slagits fast genom Högsta domstolens praxis utgör en komponent för att uppfylla det krav som åligger Sverige i egen-skap av konventionsstat enligt artikel 13 i konventionen, nämligen att på det nationella planet ge den enskilde tillgång till ett effektivt rättsmedel för att kom-ma till rätta med konventionsöverträdelser. Möjligheten att i efterhand utge eko-nomisk ersättning som gottgörelse för en konventionsöverträdelse kan dock, som Europadomstolen vid upprepade tillfällen har framhållit, sällan ensamt anses utgöra ett tillfredsställande system för att garantera den enskildes konventions-rättigheter. Det är också mot denna bakgrund som lagen (2009:1059) om förturs-förklaring i domstol har införts. Såväl möjligheten till skadestånd som bestäm-melserna om förtursförklaring i domstol gäller samtliga fall som omfattas av artikel 6.1 i konventionen.

När det gäller bakgrundsbeskrivningen i betänkandet angående artikel 6.1 i Europakonventionen önskar Justitiekanslern lämna vissa förtydligande synpunkter. Detta bl.a. med hänsyn till att utredningen har hänfört sig till ett äldre JK-beslut som inte återspeglar Justitiekanslern nuvarande inställning i dessa frågor.

Rätten till rättegång inom skälig tid inträder när det föreligger en reell och seriös tvist om en civil rättighet eller skyldighet eller när någon på ett sådant sätt att det tillräckligt tydligt påverkar dennes situation har anklagats för ett brott.

Avseende civila rättigheter anses en tvist angående rättigheten i fråga av natur-liga skäl föreligga när talan har väckts i domstol. I ärenden där domstolsprövning har kommit till stånd har Europadomstolen i handläggningstiden i vissa situation-er även räknat in den tid som ett föregående administrativt förfarande har tagit. Det har då emellertid krävts att det administrativa förfarandet har varit en förut-sättning för en prövning i domstol. Den relevanta tidsperioden börjar i sådana fall däremot inte att löpa redan när en ansökan har lämnats in till myndigheten utan först när myndigheten har meddelat ett avslagsbeslut eller, om det finns en lag-reglerad frist för beslut, när beslutsfristen har gått ut. Dessförinnan föreligger det inte någon tvist om rättigheten i den mening som avses i artikel 6.1 i konven-tionen. (Se t.ex. Hellborg v. Sweden, Application no. 47473/99, punkten 59 med där angiva hänvisningar och Svea hovrätts dom den 6 april 2009 i mål nr T 8924-07.)

För svenska förhållanden innebär det sagda att i förvaltningsärenden där den enskilde söker utverka en förmån som är att anse som en civil rättighet i Europa-konventionens mening, rätten till prövning inom skälig tid inte aktualiseras förrän en tvist har uppkommit, dvs. i regel först då myndigheten har meddelat ett av-slagsbeslut. Detta innebär dock inte att artikel 6.1 i konventionen saknar betyd-else om dröjsmål uppkommer i handläggningen vid en förvaltningsmyndighet. Enligt artikel 6.1 i konventionen ska den enskilde tillförsäkras tillgång till dom-stolstolsprövning i en rättssäker process. Be-stämmelsen ställer upp en rad olika specifika krav på hur domstolsprövningen ska vara utformad för att den ska anses innefatta tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier, bl.a. rätten till rättegång inom skälig tid. Den primära rätt som följer av artikeln avser dock själva tillgång-en till domstolsprövning som sådan (access to court). Av Europadomstolens praxis framgår att de rättigheter som följer av konventionen, bl.a. rätten till domstolsprövning, ska garanteras på ett effektivt sätt. Bedömningen av om den enskildes rätt till domstolsprövning har upprätthållits ska därmed göras mot bakgrund av samtliga de omständigheter som präglar det enskilda fallet. Även om det nationella systemet i princip tillhandahåller en möjlighet till domstolsprövning kan det därför bli fråga om en överträdelse av konventionen om den en-skildes rätt i det konkreta fallet trots detta har blivit illusorisk. Med hänsyn till avsaknaden av en möjlighet att föra passivitetstalan kan så bli fallet i den svenska systemet om förvaltningsmyndigheten dröjer så länge med att fatta beslut att den enskilde de facto kan anses betagen sin möjlighet att genom ett överklagande få saken prövad i domstol. För en närmare utveckling av Justitiekanslerns syn på dessa frågor hänvisas till Justitiekanslerns beslut den 10 februari 2009 i ärendet med dnr 5969-08-40.

Justitiekanslern ställer sig mot den här i korthet tecknade bakgrunden positiv till att ett system införs för att motverka dröjsmål som kan leda till att konvention-ens rätt till domstolsprövning åsidosätts. Avgörande för om det föreslagna systemet bedöms som godtagbart kommer att vara dess praktiska effektivitet. Detta bör tydligt understrykas också i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Som Justitiekanslern uppfattar det har förslaget angående åtgärder vid dröjsmål snarare utformats mot bakgrund av kravet på rätt till rättegång inom skälig tid än med hänsyn till kravet på rätt till tillgång till domstolsprövning som sådan. Detta synes i och för sig inte ha fått någon avgörande betydelse för bestämmelsernas innehåll. Det är dock möjligen förklaringen till att det inte tydligt framgår av bestämmelsen att den inte ska vara tillämplig på t.ex. statens frivilliga skadereglering. Justitiekanslern utgår från att avsikten inte kan vara annan än att bestäm-melserna endast ska vara tillämplig i ärenden där förvaltningsmyndighetens beslut är en förutsättning för att saken ska kunna bli föremål för domstolspröv-ning. När det t.ex. gäller statens frivilliga skadereglering kan den enskilde när som helst under handläggningen välja att avsluta ärendet för att i stället väcka talan i domstol. Att sådana ärenden inte omfattas kan möjligen utläsas motsats-vis av utformningen av ordningen för överklagande i 11 §. Det vore dock att föredra att detta framgick på ett tydligare sätt ur bestämmelsen; eventuellt kan en liknande avgränsning som görs i tillämpningsområdet för motiveringsskyldig-heten (36 §) komma till användning.

Justitiekanslern är vidare något osäker på bestämmelsens tillämpningsområde i övrigt. Som Justitiekanslern förstår det är tanken att möjligheten till dröjsmåls-talan främst ska gälla ärenden som i Europakonventionens mening rör civila rättigheter. Detta med hänsyn till att bestämmelserna är avgränsade till att gälla ärenden som har väckts av enskild part. Därmed kommer den rena brottsut-redande verksamheten att ligga utanför bestämmelsernas tillämpningsområde. När det däremot gäller skatte- och skattetilläggsärendena förefaller det mer oklart. Den rena skatteprocessen rör vare sig en tvist om civila rättigheter eller skyldigheter eller en anklagelse för brott och omfattas således inte av artikel 6.1 i konventionen. Det hindrar i och för sig inte att en nationell regel om dröjsmåls-talan kan omfatta även ett sådant ärende, men det är alltså inte ett krav som följer av konventionen. Justitiekanslern är osäker på om det ordinära skatte-ärendet kan uppfattas som ett ärende som väcks av enskild part i bestämmel-sernas mening. Frågan om påförande av skattetillägg avser en anklagelse för brott i konventionens mening men Justitiekanslern antar att skatteilläggsärenden inte skulle komma att omfattas av bestämmelserna med hänsyn till kravet att ärendet ska ha väckts av den enskilde själv.

Det är angeläget att tillämpningsområdet för bestämmelserna om åtgärder vid dröjsmål blir tydligt framför allt med hänsyn till att möjligheten till dröjsmålstalan kommer att ingå som en komponent av flera i det system som syftar till att säkerställa att Sverige uppfyller sina åtaganden enligt artiklarna 6.1 och 13 i Europakonventionen. Det är också att föredra att möjligheten till åtgärder för att motverka dröjsmål kan utformas så att de kan tillämpas i samtliga ärenden som i konventionens mening avser civila rättigheter eller skyldigheter och anklagelser för brott.

Tolkning och översättning (12 §)

I betänkandet anges att bestämmelsen om tolkning och översättning inte är avsedd att innebära några dramatiska förändringar i den existerande och som det förefaller välfungerande ordningen. Justitiekanslern vill dock väcka frågan om inte bestämmelsen, genom det ovillkorliga kravet på tolkning och översättning så snart det behövs för att den enskilde ska kunna ”ta till vara sin rätt”, har fått en utformning som kan medföra en avsevärd förändring i vissa typer av ärenden. Det gäller t.ex. statens skaderegleringsärenden där en sökande som inte behär-skar svenska idag inte kan framställa sitt skadeståndsanspråk på ett annat språk än svenska och påkalla att staten ska stå för kostnaderna för översätt-ning. Språkligt sett förefaller det svårt att uppfatta att ett sådant ärende inte skulle avse sökandens rätt. Justitiekanslern ifrågasätter om det är rimligt att staten, som i sådana ärenden utgör den enskildes motpart, ska vara skyldig att stå för kostnaderna och merarbetet för att sökanden ska kunna föra sin talan på varje annat språk än svenska.

Ombud och biträde (13 §)

När det gäller möjligheten att frånta ombud eller biträde som har visat sig olämp-lig för sitt uppdrag rätten att vidare befatta sig med ärendet föreslås inte någon ändring i sak. Justitiekanslern vill dock framhålla att avsaknaden av en möjlighet i nu gällande lagstiftning att besluta att mer generellt avvisa ett ombud har med-fört vissa bekymmer i den praktiska tillämpningen. Frågan har på senare tid bl.a. aktualiserats i ärenden hos Migrationsverket. Riksdagens ombudsmän (JO) uppmärksammade motsvarande problem avseende utformningen av 12 kap. 5 § rät-tegångsbalken i ett beslut den 30 augusti 2007 (JO:s dnr 5062-2005). Detta är alltså en fråga som det finns skäl att ytterligare överväga i det fortsatta lagstift-ningsarbetet.

Fastställande av ankomstdagen för ingivna handlingar (18 §)

Av motiveringen till bestämmelsen om fastställande av ankomstdag (18 §) fram-går att den är avsedd att i grunden vara identisk med den nu gällande bestäm-melsen i 10 § förvaltningslagen. Justitiekanslern har inga synpunkter på att be-stämmelsen lämnas innehållsmässigt oförändrad men ifrågasätter om lagtexten har fått en i alla delar lyckad utformning. Det framstår som i någon mån mot-sägelsefullt att huvudregeln i första stycket har uttryckts så att handlingen ”är inkommen” när den har anlänt till myndigheten samtidigt som hjälpreglerna är utformade så att handlingen ska ”anses inkommen” en annan dag. För den som ska diarieföra handlingen torde det med hänsyn till huvudregelns språkliga ut-formning framstå som kontraintuitivt att registrera handlingen som inkommen någon annan dag än just den dag då handlingen anlände. Det kan anmärkas att begreppet ”ankomstdagen” i bestämmelsens rubrik över huvud taget inte åter-kommer i själva bestämmelsen.

Motivering av beslut (27 §)

Utredningen framhåller med rätta att motiveringsskyldigheten utgör ett centralt moment för den enskildes rättsskydd. Justitiekanslern ansluter sig till utredningens utgångspunkt att man på detta område bör ha en hög ambitionsnivå. Vad som framkommer i betänkande ger dock inte underlag för någon slutsats i frågan om det nu gällande regelverket har medfört faktiska problem med beslut som inte åtföljs av motiveringar. Justitiekanslern har inte heller något annat underlag för att bedöma om man, som utredningen anger, bör ha en högre ambitionsnivå på området. Justitiekanslern uttrycker därför inte någon uppfattning i den frågan men konstaterar att t.ex. slopandet av undantaget från motiveringsskyldigheten avseende beslut som inte går någon part emot förutsätter att man bedömer att det i detta avseende verkligen finns skäl att skärpa kraven.

Justitiekanslern vill också peka på den inkonsekvens som uppkommer mellan tillämpningsområdet för motiveringsbestämmelsen och främst bestämmelsen om kommunikation genom det system som har valts i NFL. Förslaget att bestämmelsen om motiveringsskyldighet ska vara tillämplig på beslut som kan över-klagas framstår som välövervägd. Härigenom bör de beslut som får påtagliga konsekvenser för den enskilde fångas upp av bestämmelsen. En följd av den avgränsningen blir emellertid att exempelvis beslut i statens frivilliga skade-reglering inte omfattas av motiveringsskyldigheten eftersom beslut som hand-läggs enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten inte får överklagas (15 §).

Beslutsmyndighetens åtgärder (43 §)

Justitiekanslern ställer sig tveksam till att det införs en regel som innebär att ett överklagande som har kommit in för sent inte ska avvisas om myndigheten inte har lämnat någon överklagandeanvisning. Det kan visserligen framstå som praktiskt att den enskilde, på samma sätt som när en felaktig överklagandeanvisning har lämnats, inte ska behöva ta den mer omständliga proceduren för återställande av försutten tid i anspråk när ingen överklagandeanvisning har lämnats. Skillnaderna mellan de två situationerna synes emellertid vara att i det fall en felaktig uppgift har lämnats om tiden för överklagande förseningen kan antas beror just på den felaktiga överklagandeanvisningen medan detta samband inte är särdeles tydligt om ingen överklagandeanvisning har lämnats. Såsom regeln i 43 § andra stycket har formulerats synes den som inte har fått någon överklagandeanvisning få i stort sett obegränsad tid till sitt förfogande för att överklaga, i vart fall om den uteblivna upplysningen har uppfattats som att beslutet inte kan överklagas.

Ärendet har föredragits av byråchefen Karin Wistrand. I ärendets beredning har även byråcheferna Håkan Rustand och Daniel Kjellgren deltagit.

Ersättning enligt frihetsberövandelagen samt viss kritik mot en förvaltningsrätt när en dom med innebörden att psykiatrisk tvångsvård skulle upphöra inte nådde fram från domstolen till sjukhuset per fax

Justitiekanslerns beslut

Ersättning ska utgå för lidande med 4 000 kronor samt ombudskostnader
med 4 000 kronor. Ersättning ska betalas ut av Justitiekanslern.

Ärendet

Bakgrund

Den 28 juli 2010 utfärdades ett vårdintyg avseende BB vid Östersunds sjukhus. Samma dag togs hon in enligt 6 b § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Den 3 augusti 2010 överklagade BB intagningsbeslutet till Förvaltningsrätten i Härnösand och yrkade att tvångsvården av henne skulle upphöra. Efter att ha hållit en förhandling i målet den 5 augusti 2010 meddelade förvaltningsrätten dom den 9 augusti 2010. Överklagandet bifölls på så sätt att tvångsvården skulle upphöra. Enligt förvaltningsrättens faxlista faxades domen till sjukhuset den 9 augusti 2010. Domen har emellertid inte antecknats som inkommen till sjukhuset förrän den kom dit per post den 11 augusti 2010. Samma dag informerades BB av läkare på sjukhuset om innehållet i domen och valde då att begära sig utskriven.

Anspråk

BB har begärt ersättning för lidande med ett skäligt belopp och ersättning för ombudskostnader med 4 000 kr. Hon har till stöd för anspråket anfört i huvudsak följande. På grund av sjukvårdens bristande rutiner kom hon att tvångsvårdas under två dagar trots att tvångsvården hade upphävts. Hon upplevde det som mycket kränkande att kvarhållas och medicineras mot sin vilja. Förvaltningsrätten måste redan i samband med överläggning den 5 augusti 2010 ha kommit fram till att ansökan inte skulle bifallas. Det är då inte acceptabelt att domen inte meddelades förrän den 9 augusti 2010. Detta bör beaktas vid bestämmande av en skälig ersättning.

Utredningen

Socialstyrelsen har lämnat ett eget yttrande och ett yttrande från chefsöverläkaren vid Jämtlands Läns Landsting, Östersunds sjukhus, Område Psykiatri. I yttrandet har Socialstyrelsen redogjort för vissa bestämmelser som aktualiseras i detta fall, däribland 3, 4, 6 b, 27 och 32 §§ LPT. Bland dessa bör 27 § LPT nämnas där det föreskrivs att en chefsöverläkare genast ska besluta att tvångsvården ska upphöra när det inte längre finns förutsättningar för tvångsvård.

Chefsöverläkaren vid sjukhuset har anfört i huvudsak följande. I sjukhusets diarium finns inte antecknat att förvaltningsrättens fax har inkommit den 9 augusti 2010. Domen har däremot antecknats som inkommen per post den 11 augusti 2010. Förklaringen till detta kan vara att faxet aldrig har anlänt eller att det anlänt men förkommit eller på annat sätt inte underställts chefsöverläkaren.

Socialstyrelsen har för sin del sammanfattningsvis angett att tvångsvården den 9 – 11 augusti 2010 inte var lagligen grundad och att BB för den tidsperioden bör ha rätt till ersättning enligt 5 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen).

Justitiekanslern har även hämtat in ett yttrande från Förvaltningsrätten i Härnösand som har anfört följande.

Målet gällde ett överklagande av ett intagningsbeslut för tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Förvaltningsrätten har därvid att pröva om förutsättningarna för intagning är uppfyllda och om vården ska upphöra. Undertecknad har talat med ansvarig rådman. Hon uppgav att det framstod klart att skäl fanns för intagning men att frågan om vårdens upphörande var svårbedömd. Det var en komplicerad sjukdomsbild. Det fanns både psykiska och somatiska sjukdomsbesvär. Utgången i målet var alltså inte uppenbar efter förhandlingens slut. Överläggningen pågick länge och dom beslutades. Rådmannen ville dock kontrollera vissa saker i litteraturen när hon kom tillbaka till kansliet i Härnösand. Den muntliga förhandlingen hölls på Östersunds sjukhus och rådmannen återkom till Härnösand på kvällen. När det gäller frågans svårighetsgrad kan nämnas att patienten intogs för tvångsvård på nytt den 28 augusti 2010 (Förvaltningsrättens dom den 16 september 2010 i mål nr 3657-10).

Sammanfattningsvis fanns det enligt förvaltningsrättens mening inte förutsättningar att avkunna dom direkt efter förhandling eller samma dag.

Om det är uppenbart att tvångsvården ska upphöra avkunnas dom direkt efter överläggning. När det är mer tveksamma fall kan journalanteckningarna behövas genomgås vid överläggningen och ytterligare överväganden göras. Eftersom de muntliga förhandlingarna hålls på sjukhusen har inte rätten tillgång till praxis och litteratur som när förhandling hålls i rättens lokaler i Härnösand.

När det gäller frågan om domen har avfattats med den skyndsamhet som kunnat begäras menar förvaltningsrätten att det inte fanns några hinder för meddelande av dom och expediering den 6 augusti 2010.

Domen i ifrågavarande mål lämnades ut till kansliet för expediering den 9 augusti 2010. Den ansvarige domaren har daterat domen, vilket är den rutin som förvaltningsrätten har. Domen expedierades samma dag.

När förvaltningsrätten beslutar att tvångsvård ska upphöra faxas också domen till partema samma dag och i förekommande fall till behandlingshem. Förvaltningsrätten ska också per telefon förvissa sig om att faxförsändelsen når mottagaren som ska verkställa beslutet. Enligt faxlistan har fax översänts till aktuell avdelning på Östersunds sjukhus den 9 augusti 2010 kl. 15.35. Misstaget som förvaltningsrätten gjorde är att man inte ringde och efterhörde att försändelsen kommit fram till mottagaren.

Förvaltningsrätten har efter denna olyckliga händelse kommit överens med chefsöverläkaren att när tvångsvård upphör ska förvaltningsrätten ringa till jourhavande överläkare på psykiatriska kliniken. Dessutom skriver vi i akten att dom faxats och att klinken underrättats per telefon.

BB har yttrat sig över vad Socialstyrelsen och förvaltningsrätten har anfört.

Justitiekanslerns bedömning

I 5 § frihetsberövandelagen föreskrivs att den som varit berövad friheten till följd av beslut vid myndighetsutövning har rätt till ersättning, om det står klart att beslutet om frihetsberövande vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt. I förarbetena till bestämmelsen anförs att detta innebär att rätten till ersättning ska bedömas restriktivt och att bestämmelsen är avsedd enbart för helt klara fall där grunden för åtgärden på ett iögonenfallande sätt framstår som felaktig, jfr prop. 1997/98:105 s. 52 f.

Det står klart att det efter förvaltningsrättens dom den 9 augusti 2010 inte längre fanns något lagligt stöd för den psykiatriska tvångsvården av BB. Tvångsvården fortsattes emellertid fram till dess att sjukhuset fick kännedom om domen den 11 augusti 2010. Frihetsberövandet har därför under tiden den 9 – 11 augusti 2010 varit oriktigt i den mening som avses i 5 § frihetsberövandelagen.

När det gäller tvångsvården i tiden den 5 – 9 augusti 2010 gör Justitiekanslern följande bedömning.

Mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård ska enligt 35 § i lagen handläggas skyndsamt. Förvaltningsrätten har i denna del förklarat att det i och för sig inte fanns några hinder för meddelande av dom fredagen den 6 augusti 2010. Det hade givetvis också varit lämpligt om så hade skett. Domen meddelades dock följande vardag, måndagen den 9 augusti 2010, och den fördröjningen kan inte anses innebära att det allmänna kravet på skyndsamhet har åsidosatts (jfr Justitiekanslerns beslut i ärende dnr 976-09-22).

Det kan även ifrågasättas om, när domen inte meddelades den 6 augusti 2010, rätten var skyldig att särskilt besluta om upphävande av tvångsvården när överläggningen hade avslutats den dagen (jfr JO:s beslut i ärende dnr 2102-2009). Enligt Justitiekanslerns uppfattning borde ett sådant beslut ha fattats, men i avsaknad av en tydlig reglering beträffande sådana situationer kan frihetsberövandet av BB under tiden den 5 – 9 augusti 2010 ändå inte anses vara oriktigt i den mer påtagliga mening som detta begrepp avses ha enligt i 5 § frihetsberövandelagen (jfr Justitiekanslerns beslut i ärende dnr 6339-08-41 och 8357-09-40).

BB är alltså endast berättigad till ersättning enligt frihetsberövandelagen för lidande under tidsperioden den 9 – 11 augusti 2010 men inte för dagarna dessförinnan. I enlighet med Justitiekanslerns praxis bestäms ersättningen till 4 000 kr.

Begärd ersättning för ombudskostnader får anses vara skälig och godtas.

BB:s ärende aktualiserar också Justitiekanslerns tillsynsbefogenheter. Förvaltningsrätten har medgett att ett fel begicks när man inte per telefon kontrollerade att faxet med domen kommit sjukhuset till handa. Det är givetvis av yttersta vikt att frågor som berör enskildas frihet hanteras med den största omsorg och förvaltningsrätten kan inte undgå viss kritik för detta fel. Med hänsyn till vad som har framkommit beträffande förvaltningsrättens och sjukhusets nya rutiner utgår dock Justitiekanslern från att liknande händelser kan undvikas i framtiden. Saken kan därför bero med här gjorda uttalanden och det skadestånd som utges till BB.

Skadestånd för rättegångskostnader i förvaltningsprocess när mål återförvisats för förnyad handläggning samt ersättning för ombudskostnader i skaderegleringsärendet hos JK

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner KP skadestånd med 40 000 kr samt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 10 000 kr, varav 2 000 kr utgör mervärdesskatt, och uppdrar åt Domstolsverket att betala ut beloppen till honom.

Ärendet

Bakgrund

Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) beslutade den 13 oktober 2004 att med stöd av 5 kap. 3 § lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område (LYHS) ålägga legitimerade läkaren KP en varning (HSAN:s beteckning HSAN 2178/03:B4, HSAN 2369/03:B4, HSAN 2400/03:B4 och HSAN 2469/03:B4). HSAN bedömde att KP inte hade handlagt vården av fyra patienter i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. KP överklagade beslutet till Länsrätten i Stockholms län som i dom den 1 september 2006 avslog överklagandet. Länsrätten avslog i beslut den 2 maj 2006 samt i domen KP:s yrkande om muntlig förhandling i målet. Efter att KP hade överklagat domen till Kammarrätten i Stockholm, beslutade kammarrätten den 3 september 2009 att återförvisa målet till länsrätten för förnyad prövning med motiveringen att länsrätten inte hade bort neka KP muntlig förhandling i målet.

Den 31 januari 2005 beslutade HSAN att med stöd 5 kap. 3 § LYHS ålägga KP en varning (HSAN:s beteckning HSAN 1548/04:B4). Ärendet gällde vården av ytterligare en patient som enligt HSAN:s bedömning inte hade behandlats i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. KP överklagade beslutet till Länsrätten i Stockholms län som i dom den 10 augusti 2006 avslog överklagandet. Länsrätten hade dessförinnan i beslut den 7 april 2006 avslagit KP:s yrkande om muntlig förhandling i målet. Efter att KP hade överklagat domen till Kammarrätten i Stockholm, beslutade kammarrätten den 3 september 2009 att även i detta fall återförvisa målet till länsrätten för förnyad prövning på grund av att muntlig förhandling inte hade hållits i målet.

Den 22 december 2005 anmälde Socialstyrelsen KP till HSAN och yrkade att hans läkarlegitimation skulle återkallas. Sammanfattningsvis gjordes gällande att KP i ett 40-tal patientfall hade varit försumlig genom att låta utföra alltför omfattande utredningar, slentrianmässiga behandlingar, behandling med den s.k. CVS-mixen, läkemedelsbehandling utan säkerställd diagnos och på mycket osäkra symptom samt övermedicinering av patienter. HSAN beslutade den 17 oktober 2006 att återkalla KP:s legitimation som läkare (HSAN:s beteckning HSAN 2005/3591:B5). KP överklagade till Länsrätten i Stockholms län. Länsrätten avslog i beslut den 19 december 2006 och i beslut den 26 oktober 2007 KP:s yrkande om muntliga bevisning i form av förhör med sakkunniga och patienter. Länsrätten höll muntlig förhandling i målet den 10 december 2007 och avslog i dom den 1 april 2008 överklagandet. Efter att KP överklagat till Kammarrätten i Stockholm beslutade kammarrätten den 3 september 2009 att återförvisa målet till länsrätten för förnyad handläggning bl.a. med motiveringen att vittnesförhör borde ha hållits med sakkunniga läkare. Efter att målet hade återförvisats till länsrätten avslog länsrätten i beslut den 18 november 2009 KP:s begäran att såsom vittnen höra dels en professor i ekonomi, dels patienter och anhöriga till patienter.

Den 8 – 10 februari 2010 höll länsrätten (numera Förvaltningsrätten i Stockholm) gemensam muntlig förhandling i de båda målen om disciplinpåföljd och i målet om återkallelse av läkarlegitimationen. Vid förhandlingen hölls på begäran av KP i de båda målen om disciplinpåföljd vittnesförhör med överläkaren GL (specialist i radiologi och nukleärmedicin), docenten GR (specialist i endokrinologi), docenten LN (specialist inom psykiatri) och professorn JD (specialist inom psykiatri och neurologi). Dessa hördes på KP:s begäran även i målet om återkallelse av läkarlegitimationen liksom leg. neuropsykologen och neuroterapeuten HW och professorn OA (specialist i neuropsykologi).

Förvaltningsrätten i Stockholm meddelade dom i målen den 9 april 2010. I det första målet om disciplinpåföljd (mål nr 14107-10) avslog förvaltningsrätten KP:s överklagande liksom hans yrkande om ersättning för kostnader i målet. I det andra målet om disciplinpåföljd (mål nr 14108-10) beslutade länsrätten att med bifall till överklagandet upphäva HSAN:s beslut att meddela KP varning men avslog hans yrkande om ersättning i målet. I målet om återkallelse av läkarlegitimationen (mål nr 14111-10) avslogs KP:s överklagande liksom yrkande om ersättning för kostnader.

Förvaltningsrättens dom i det andra målet om disciplinpåföljd överklagades inte.

KP överklagade domen i det första målet om disciplinpåföljd och i målet om återkallelse av legitimationen till Kammarrätten i Stockholm. Kammarrätten beslutade den 15 oktober 2010 att inte meddela prövningstillstånd i något av målen (mål nr 2875-10 respektive 2824-10). Efter att KP överklagat beslutade Högsta förvaltningsdomstolen den 10 maj 2011 att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 7246-10 och 7303-10).

Anspråket

KP har begärt ersättning av staten med sammanlagt 630 819 kr. Han har uppgivit att av det yrkade beloppet avser 552 571 kr onödiga ombudskostnader (322 571 kr) och eget nedlagt arbete (230 000 kr) i målet om återkallelse av hans läkarlegitimation. 46 245 kr avser onödiga ombudskostnader (22 245 kr) och eget nedlagt arbete (24 000 kr) i det första målet om disciplinpåföljd. 16 003 kr avser onödiga ombudskostnader i det andra målet om disciplinpåföljd. Han har slutligen yrkat ersättning för i ärendet här eget nedlagt arbete med 20 000 kr och ombudskostnader med 75 815 kr inklusive mervärdesskatt.

KP har som grund för sitt anspråk anfört sammanfattningsvis följande.

Vid länsrättens första prövning i det första disciplinpåföljdsmålet förekom två grova rättegångsfel, nämligen dels att muntlig förhandling inte hölls, dels att KP inte tilläts att åberopa förhör med de fyra specialistläkare som sedermera kom att höras. Kammarrätten anförde i sitt beslut om undanröjande och återförvisning följande skäl.

Enligt 8 § förvaltningsprocesslagen ska rätten tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och överflödig utredning för avvisas.

Enligt kammarrättens mening är det av väsentlig betydelse att den som riskerar en disciplinpåföljd bereds tillräckliga möjligheter att förebringa utredning till stöd för sin talan. (se RÅ 1996 ref. 83). Även om en varning inte direkt påverkar rätten att utöva ett yrke kan den, om den vinner laga kraft, komma att beaktas och ha stor betydelse i en senare process om återkallelse av yrkeslegitimation. Länsrätt som har att pröva talan om disciplinpåföljd bör därför vara mer restriktiv med att avslå begäran om muntlig förhandling från enskild i denna måltyp än vad som kan anses befogat i flera andra måltyper.

En avgörande fråga i målet är om KP har gett de aktuella patienterna sakkunnig och ansvarsfull vård som varit i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Frågan rymmer kvalificerade medicinska bedömningar. Till stöd för sin ståndpunkt åberopade KP i länsrätten, förutom skriftlig, bevisning, vittnesförhör med fyra namngivna medicinskt sakkunniga. Av ingiven bevisuppgift framgick att förhören i huvudsak var avsedda att styrka KP:s utredningsmetoder varit förenliga med god vård och att han haft fog för genomförda utredningar och behandlingar. Det kan under dessa omständigheter, och med beaktande av den bevisning parterna i övrigt åberopat, inte uteslutas att förhör med de sakkunniga hade kunnat bidra till en säkrare bedömning av de aktuella frågeställningarna. En muntlig förhandling kan därför inte anses ha varit obehövlig. Några särskilda skäl som talar emot en muntlig förhandling har inte framkommit. Kammarrätten finner därför att länsrätten inte borde ha avslagit KP:s begäran om muntlig förhandling och därigenom frånta honom möjligheten att förebringa den åberopade muntliga bevisningen. Kammarrätten noterar därvid också att KP först genom länsrättens dom synes ha fått besked om att länsrätten, utan formellt beslut därom avvisat KP:s begäran om förhören och att KP således inte heller getts möjlighet att överväga annan bevisning i stället för den av länsrätten avvisade. Med hänsyn till instansordningens princip bör KP ha rätt till muntlig förhandling i länsrätten som första instans. Målet ska därför återförvisas till länsrätten för förnyad handläggning.

Dessa rättegångsfel medförde att målet fick tas om i länsrätten vilket innebar att ombudskostnader om 22 245 kr exklusive mervärdesskatt blev onödiga för honom. Dessutom fick KP i onödan lägga ner eget arbete med 12 timmar. Han gick därmed miste om inkomster med 24 000 kr exklusive mervärdesskatt (12 timmar * 2 000 kr/timme).

Vid länsrättens första prövning i det andra disciplinpåföljdsmålet förekom samma två grova rättegångsfel som i det första disciplinpåföljdsmålet. Kammarrätten anförde i sitt beslut om undanröjande och återförvisning samma skäl som i det första disciplinpåföljdsmålet. Dessa rättegångsfel medförde att målet fick tas om i länsrätten vilket innebar att ombudskostnader om 16 003 kr exklusive mervärdesskatt blev onödiga för honom.

Vid länsrättens första prövning i återkallelsemålet förekom grova rättegångsfel i fyra avseenden. Hela bevisbördan i fråga om de i målet aktuella behandlingarna skett i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet har i strid med gällande rätt lagts på KP. Länsrätten avvisade hans yrkande om att hålla förhör med de sakkunniga specialistläkarna. Länsrätten grundade dessutom sin dom på två icke lagkraftvunna beslut om varning. Länsrättens domskäl var knapphändiga och allmänt hållna och därmed otillräckliga. Detta framgår av kammarrättens skäl där följande anges.

Inledningsvis konstaterar kammarrätten att Europadomstolen vid ett flertal tillfällen (se t.ex. König mot Tyskland, dom den 28 juni 1978; L Compte, Van Leuven och De Meyere mot Belgien, dom den 23 juni 1981; Albert och Le Compte mot Belgien, dom den 10 februari 1983 och Diennet mot Frankrike, dom den 26 september 1995) fastslagit att innehav av läkarlegitimation utgör sådan civil rättighet som avses i artikel 6.1 i Europeiska konventionen om skydd för det mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Särskilda krav bör därför ställas på att KP får en rättvis rättegång.

Frågan om återkallelse av legitimation prövas endast på ansökan av Socialstyrelsen eller den som innehar legitimationen. När Socialstyrelsen för talan har den bevisbördan för att en legitimationsinnehavare har varit grovt oskicklig vid utövning av sitt yrka eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket. Det beviskrav som ställts upp i praxis är att det på ett otvetydigt sätt kan slås fast att den legitimerade gjort sig skyldig till de allvarliga missgrepp, försummelser, eller andra handlingar som lagts honom eller henne till last (se RÅ 2000 ref. 10).

Det är vidare ett oeftergivligt krav att det av ett beslut om återkallelse av läkarlegitimation klart och tydligt framgår vilka faktiska missgrepp och försummelser som slutligen funnits styrkta och som lagts till grund för återkallelsen (RÅ 1989 ref. 67).

En avgörande fråga i målet är huruvida det kritiserade behandlingarna skett i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. I denna fråga har länsrätten i sin bedömning redovisat Socialstyrelsens kritik och bedömningar i ett antal punkter och därefter för egen del funnit dels att flertalet av KP:s påståenden svagt underbyggda och i några fall remarkabla vad gäller effekten av vissa läkemedel, dels att den bevisning som KP åberopat inte styrker att han bedriver vård i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Som avslutande helhetsbedömning finner länsrätten att KP:s handläggning och behandling av ett stort antal patientfall varit grovt felaktig och i strid med vetenskap och beprövad erfarenhet.

Som framgår av det sagda har länsrätten utan närmare resonemang godtagit Socialstyrelsens bedömning att den behandling KP gett var felaktig och i strid med vetenskap och beprövad erfarenhet och därvid konstaterat att KP inte förmått styrka motsatsen. Såvitt framgår av domen synes länsrätten således ha placerat hela bevisbördan på KP när det gäller frågan om den av Socialstyrelsen kritiserade behandlingen skett i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Oavsett hur det förhåller sig med detta, konstaterar kammarrätten att frågan om KP handlat felaktigt och i strid med vetenskap och beprövad erfarenhet eller inte rymmer kvalificerade medicinska bedömningar. Till stöd för sin ståndpunkt åberopade KP i länsrätten, förutom omfattande skriftlig bevisning och vittnesförhör med ett antal patienter, förhör med fem namngivna sakkunniga läkare. Av ingiven bevisuppgift framgick bland annat att förhören till en betydande del skulle avse bedömningar och behandlingsinsatser i konkreta patientfall samt att avsikten med förhören i huvudsak vara att visa att Socialstyrelsens kritik var på angivna punkter obefogad och att av KP utförda utredningar och behandlingar utförts korrekt. Av i målet ingivna och åberopade skriftliga utlåtanden framgår vidare att åtminstone några av de sakkunniga kan ha en annan uppfattning än Socialstyrelsen i frågan om huruvida KP:s undersöknings- och behandlingsmetoder är i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Det kan under dessa omständigheter, och med beaktande av den bevisning parterna i övrigt åberopat i denna fråga, enligt kammarrättens mening utan vidare antas att muntliga förhör med de av KP åberopade sakkunniga hade kunnat bidra till en säkrare bedömning av frågan om den av KP utförda behandlingen skett i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Mot den bakgrunden, och med hänsyn till den ingripande åtgärd återkallelsen är för den drabbade, hade länsrätten inte bort avvisa de av KP åberopade förhören med sakkunniga.

Som framhålls ovan måste det i ett beslut om återkallelse av läkarlegitimation otvetydigt kunna slås fast att den legitimerade gjort sig skyldig till de faktiska missgrepp och försummelser som läggs till grund för en återkallelse. HSAN har i sin bedömning av frågan om de påtalade bristerna i KP:s yrkesverksamhet utgör tillräckliga skäl för att återkalla hans legitimation beaktat bland annat att han tidigare gjort sig skyldig till likartade fel. Även om detta inte uttryckligen framgår, synes HSAN därvid avse de påstådda brister för vilka KP i två tidigare beslut tilldelats varningar. Det framgår visserligen inte uttryckligen att länsrätten vid sin bedömning beaktat dessa beslut, men eftersom det i domskälen, under rubriken ”Länsrättens bedömning” hänvisas till besluten, kan annan slutsats inte dras än att besluten tillmättes betydelse även för länsrättens bedömning. De påstådda brister som lagts till grund för dessa beslut om varning är emellertid ännu inte slutligt prövade och kan därför inte läggas KP till last i den nu aktuella prövningen.

Kammarrätten konstaterar slutligen att länsrätten i sin dom inte i något fall har redovisat sin bedömning i förhållande till ett konkret påstående om missgrepp eller försummelse. I stället har länsrätten, på sätt som angetts ovan, mycket kortfattat redovisat sin bedömning i allmänna ordalag och med hjälp av termer som ”flertalet”, ”några” och ”stort antal”. För att en sådan redovisning ska kunna godtas, måste i enlighet med vad som sagts ovan som ett minimikrav gälla det klart och tydligt framgår i vilken utsträckning påstådda missgrepp och försummelser funnits styrkta och lagts till grund för återkallelsen. Den knapphändiga och allmänt hållna redovisning länsrätten gett av sin bedömning och sina slutsatser medger inga säkra bedömningar i dessa frågor och måste därför enligt kammarrättens bedömning anses otillräcklig.

De brister som kammarrätten sålunda funnit i länsrättens handläggning och prövning av målet är enligt kammarrättens mening sådana att de i första hand bör åtgärdas vid förnyad handläggning i länsrätten. Länsrättens dom ska därför undanröjas och målet återförvisas till länsrättens för förnyad handläggning.

Dessa rättegångsfel medförde att målet fick tas om i länsrätten vilket innebar att ombudskostnader om 322 571 kr exklusive mervärdesskatt – avseende inläsning av handlingar inför muntlig förhandling i länsrätten, muntlig förhandling i länsrätten den 10 december 2007, genomgång av länsrättens dom, upprättande av överklagandet med begäran om prövningstillstånd och sex kompletterande yttranden till kammarrätten, genomgång av kammarrättens dom samt ombudets kontakter med KP och domstolarna – blev onödiga för honom. Dessutom fick KP i onödan lägga ner eget arbete med 115 timmar då varje samtal och skrivelseomgång samt kommenterande tog lika lång tid i anspråk för honom som för ombudet. Han gick därmed miste om inkomster med 230 000 kr exklusive mervärdesskatt (115 timmar * 2 000 kr/timme).

KP har som underlag för skadan givit in tidrapporter utvisande ombudets arvodesdebitering.

Utredningen

Justitiekanslern inhämtat yttrande från Förvaltningsrätten i Stockholm, som har anfört bl.a. följande.

KP har i begäran om skadestånd, med hänvisning till kammarrättens beslut om återförvisning, hävdat att länsrätten begått grovt rättegångsfel bl.a. genom att avvisa den åberopade muntliga bevisningen. Han har vidare pekat på att varningen av den 31 januari 2005 kom att upphävas av förvaltningsrätten vid den förnyade prövningen ”baserat på förhören” av vittnena.

Förvaltningsrätten vill hänvisa till vad som anförs under domskälen i fråga om den muntliga bevisningen (s. 12 i mål nr 14107-10 och s. 31 f. i mål nr 14111-10). I det mål där förvaltningsrätten kom att upphäva den meddelade varningen (mål nr 14108-10) ger skälen inte stöd för påståendet att rättens beslut baserats på vittnesförhören. Sammantaget har de åberopade vittnesförhören inte påverkat de slut vartill förvaltningsrätten har kommit i de tre målen.

Kammarrätten har i målet om återkallelse av legitimationen motiverat sitt undanröjande och sin återförvisning också med andra brister i länsrättens handläggning och prövning av målet. Förvaltningsrätten har inte någon annan uppfattning än kammarrätten i de frågorna.

Skadeståndsskyldighet

[…]

Till grund för yrkandet om skadestånd har KP hänvisat till de tre ovan nämnda besluten i Kammarrätten i Stockholm om återförvisning och de brister som domstolen funnit i länsrättens handläggning av målen. Skadan preciseras till att avse de onödiga ombudskostnader och egna kostnader som KP har orsakats genom de fel som länsrätten har begått enligt kammarrättens beslut. Ersättningen som yrkas avser kostnader under tiden från förberedelsearbete inför länsrättens förhandling i återkallelsemålet och genomgång av länsrättens domar i målen om varning till mottagandet av kammarrättens beslut om återförvisning.

Kammarrätten har återförvisat målen till länsrätten. De två målen om varning återförvisades med anledning av att länsrätten och kammarrätten gjort olika bedömningar av behovet av muntlig bevisning och om muntlig förhandling skulle hållas. Målet om återkallelse av legitimationen återförvisades bl.a. med anledning av att länsrätten och kammarrätten gjort olika bedömningar av om vittnen skulle kallas till den muntliga förhandlingen.

Det är, som anförts ovan, rätten som ska göra dessa bedömningar. Även om kammarrätten har gjort en annan bedömning än länsrätten kan enligt förvaltningsrättens mening länsrättens bedömningar i dessa frågor knappast utgöra sådana fel eller försummelser som är skadeståndsgrundande. Justitiekanslern har i ett beslut den 19 februari 1990 (dnr 247-90-40) vägrat ersättning för ökade omkostnader till följd av att hovrätt återförvisat ett mål till tingsrätt på grund av grovt rättegångsfel, eftersom någon påtaglig felbedömning inte legat tingsrätten till last.

I domen om återkallelse av legitimationen har kammarrätten också konstaterat andra brister i länsrättens prövning av målet, bl.a. placeringen av bevisbördan samt den knapphändiga och allmänt hållna redovisning länsrätten gett av sin bedömning. Som nämnts ovan delar förvaltningsrätten kammarrättens bedömning i fråga om dessa brister men konstaterar att när målet ånyo prövades i förvaltningsrätten kom domstolen till samma utgång som tidigare och överinstanserna meddelade inte prövningstillstånd. Förvaltningsrätten ifrågasätter om bristerna är så grova att de kan anses vara sådana fel eller försummelser som utgör grund för skadestånd.

Om Justitiekanslern skulle finna att länsrättens handläggning varit skadeståndsgrundande är frågan vilken skada som KP har orsakats av länsrättens hantering av målen. KP har begärt ersättning för dels ombudskostnader, dels egna kostnader med totalt 630 819 kr. Såvitt avser de egna kostnaderna anges att KP har tvingats lägga ned samma antal timmar som sitt ombud och att hans förlorade inkomst i anledning därav uppgår till 2 000 kr/timme exklusive mervärdesskatt.

Ersättning för eget arbete bör utgå endast i den mån det motsvaras av en faktisk inkomstförlust. Det måste här ankomma på KP att styrka sin förlust. Såvitt framgår av de remitterade handlingarna består hans anspråk av ett uppskattat belopp grundat på ombudets tidsredovisning. Enligt förvaltningsrätten kan det inte härigenom anses styrkt att han lidit någon inkomstförlust. Skadeståndsanspråket bör därför enligt förvaltningsrätten avslås i denna del.

Såvitt avser kostnader för ombudsarvode bör ersättning utgå endast om kostnaderna varit skäligen påkallade för tillvaratagande av KP:s rätt i målen. Förvaltningsrätten vill framhålla att kostnader för ombudsarvode normalt inte ersätts i förvaltningsprocessen. I sammanhanget vill förvaltningsrätten också upplysa om att KP själv uppträder som ombud i förvaltningsdomstol, bl.a. i socialförsäkringsmål, och således torde ha tillägnat sig en viss processvana. Emellertid har ett mål gällt återkallelse av legitimation som läkare, dvs. en mycket ingripande åtgärd, och om Justitiekanslern anser att länsrättens handläggning är skadeståndsgrundande, kan förvaltningsrätten tillstyrka att KP tillerkänns viss ersättning för ombudskostnader. Enligt förvaltningsrätten kan ersättningen beräknas till motsvarande 25 timmars arbete enligt rättshjälpstaxan.

KP har fått del av förvaltningsrättens yttrande och har inkommit med kompletterande synpunkter. Han har inte tillhandahållit något ytterligare underlag till stöd för sitt anspråk.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska rätten tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov anvisar rätten hur utredningen bör kompletteras. Överflödig utredning får avvisas.

Enligt 9 § förvaltningsprocesslagen är förfarandet skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I kammarrätt och förvaltningsrätt ska muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det.

Enligt 25 § förvaltningsprocesslagen får rätten förordna om förhör med bl.a. vittne. Sådant förhör äger rum vid muntlig förhandling.

Rätten till muntlig förhandling enligt 9 § förvaltningsprocesslagen är inte ovillkorlig. Frågan om muntlig förhandling ska hållas i ett mål får bedömas från fall till fall. Det är vidare rätten som inom ramen för sin utredningsskyldighet enligt 8 § förvaltningsprocesslagen får bedöma om viss muntlig bevisning ska medges eller om bevisningen ska avvisas eller om bevisningen lämpligen bör föras fram i någon annan form.

Såväl mål om disciplinpåföljd som mål om återkallelse av läkarlegitimation avser, med hänsyn till den betydelse som saken har för den enskildes yrkesutövning, den enskildes civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. De rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artikeln ska således upprätthållas vid förvaltningsdomstolarnas handläggning av sådana mål och förvaltningsprocesslagens bestämmelser om bl.a. muntlig förhandling och bevisning måste därmed tolkas mot bakgrund av och i enlighet med de krav på en rättvis rättegång som artikel 6.1 i konventionen uppställer.

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Förvaltningsdomstolarnas handläggning av och beslut i mål av ifrågavarande slag är sådan verksamhet.

Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Dessa begränsningar har emellertid inte ansetts kunna upprätthållas fullt ut i sådana fall då ett fel eller en försummelse innefattar en överträdelse av Europakonventionen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel eller en försummelse eller en konventionsöverträdelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

Överväganden

Kammarrättens beslut att undanröja länsrättens domar och återförvisa målen till underinstansen för förnyad handläggning måste uppfattas som att kammarrätten har bedömt att länsrättens beslut att avgöra målen om disciplinpåföljd utan muntlig förhandling liksom länsrättens beslut att inte tillåta förhör med de av KP åberopade specialistläkarna i dessa mål liksom i målet om återkallelse inte var förenliga med de krav på en rättvis rättegång som följer av artikel 6.1 i Europakonventionen. Detta är också Justitiekanslerns bedömning. Länsrättens beslut i dessa avseenden har därmed varit felaktiga på ett sådant sätt att de grundar skadeståndsansvar för staten. Eftersom redan dessa omständigheter får antas vara tillräckliga för att föranleda undanröjande och återförvisning saknas det anledning att gå närmare in på om även övriga brister i länsrättens handläggning i och för sig skulle kunna vara skadeståndsgrundande.

Skadeståndet syftar till att försätta den skadelidande i den situation som denne skulle ha befunnit sig i om den skadeståndsgrundande handlingen inte hade företagits. När en dom undanröjs och målet visas åter till underinstansen för förnyad handläggning kan detta typiskt sett antas orsaka merkostnader i den utsträckning som processen måste tas om. Däremot är sådana kostnader som skulle ha uppkommit också om målet redan från början hade handlagts på rätt sätt inte några merkostnader och därmed inte ersättnings-gilla. I mål där bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen tillämpas har den enskilde, till skillnad från vad som gäller t.ex. vid handläggning i allmän domstol av tvistemål i allmänhet, oavsett utgången inte rätt till ersättning för sina rättegångskostnader. Att en sådan rätt inte föreligger motiveras bl.a. av den utredningsskyldighet som åvilar rätten i mål som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen. Eftersom den enskilde inte kan påräkna att få ersättning för rättegångskostnader i sådana mål kan staten endast i begränsad utsträckning på skadeståndsrättslig grund bli ersättningsskyldig härför. Under alla omständigheter kan rätten till ersättning endast omfatta sådana kostnader som har varit skäligen påkallade för att tillvarata partens rätt.

Mot bakgrund av det nyss sagda konstaterar Justitiekanslern att kostnader för att överklaga i syfte att få domarna undanröjda och målen återförvisade för förnyad handläggning inte skulle ha uppkommit om länsrätten från början hade handlagt målen på rätt sätt. Sådana kostnader bör därför anses utgöra merkostnader. Därutöver får vissa merkostnader anses ha uppkommit för förnyad förberedelse inför den muntliga förhandlingen i länsrätten i det återförvisade målet om återkallelse, främst såvitt avser förhöret med KP själv. Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra en rimlig omfattning när det gäller dessa förberedande åtgärder måste emellertid beaktas den utredningsskyldighet som åvilar rätten i mål av ifrågavarande slag liksom det faktum att muntlig förhandling i sådana mål endast är ett komplement till det skriftliga förfarandet och således inte syftar till någon fullständig genomgång av målet. Kostnader direkt hänförliga till den nya muntliga förhandlingen i målet om återkallelse är också att anse som merkostnader. Däremot är kostnader som avser förberedelsen inför och själva den muntliga förhandlingen i målen om disciplinpåföljd inte ersättningsgilla eftersom någon muntlig förhandling inte tidigare hade hållits i dessa mål och några merkostnader härför således inte har uppkommit. Detsamma gäller kostnader för förberedelse inför och hörande av de av KP åberopade vittnena, då dessa inte tidigare hade hörts i något av målen.

Vid bestämmande av skälig kostnad för ombudsarvode bör, på samma sätt som gäller enligt 18 kap. 8 § rättegångsbalken, utgångspunkten vara att ärendets omfattning och beskaffenhet liksom den omsorg och skicklighet med vilken uppdraget har utförts ska beaktas. Justitiekanslern konstaterar att inget i det tillgängliga underlaget ger stöd för slutsatsen att uppdraget har utförts på ett sådant särskilt skickligt sätt som skulle kunna motivera den höga arvodesnivå som BG och KP har kommit överens om (jfr t.ex. NJA 2009 s. 441 där en arvodesnivå om 1 800 kr/timme har ansetts motsvara en måttlig timkostnad).

Med beaktande av de överväganden som ovan redovisats och vid en samlad bedömning finner Justitiekanslern att de ersättningsgilla åtgärderna skäligen får antas ha medfört ombudskostnader om 40 000 kr.

Vad därefter gäller ersättning för uteblivna inkomster med anledning av det arbete som KP själv har lagt ned i målen har ingen utredning till stöd för det anspråket lagts fram. Anspråket i denna del synes grundat på ett antagande om vilka inkomster KP skulle ha haft som läkare. Med hänsyn till att KP:s läkarlegitimation varit återkallad kan ett sådant antagande inte godtas utan närmare utredning. Anspråket i denna del kan därför inte till någon del vinna bifall.

Ombudskostnader m.m. i ärendet här

Justitiekanslern kan inom ramen för statens frivilliga skadereglering förordna om ersättning för ombudskostnader m.m. i enlighet med de principer som skulle gälla vid bestämmande av ersättning för rättegångskostnader om anspråket i stället hade prövats i domstol, dvs. med utgångspunkt i bestämmelserna i 18 kap. rättegångsbalken. I enlighet därmed gäller, utöver vad som tidigare sagts härom, bl.a. att ersättning endast utgår om sökanden vinner bifall till sitt anspråk och att, om sökandens yrkande bifalls endast till en del, ersättningen kan jämkas helt eller delvis.

KP har endast till en mindre del haft framgång i ärendet här. Såvitt gäller skadeståndsskyldigheten som sådan har någon utredning och argumentation utöver vad som framgår av kammarrättens avgöranden inte varit behövlig. Någon relevant utredning till stöd för de olika anspråken har inte tillhandahållits. Varken ärendets omfattning och beskaffenhet eller ombudets sätt att utföra uppdraget motiverar den höga arvodesnivå som yrkandet om ersättning för ombudskostnader grundas på. Med hänsyn härtill finner Justitiekanslern vid en samlad bedömning att ersättning för ombudskostnader i ärendet här ska utgå med skäliga 10 000 kr inklusive mervärdesskatt. Utredningen ger inte stöd för att någon ersättning för eget arbete ska utgå till KP.

Anspråk på skadestånd med anledning av en ambassads handläggning av viseringsansökningar

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår Music Solution Sweden AB:s samt RW:s och CW:s ersättningsanspråk.

Ärendet

Bakgrund

Music Solution Sweden AB bedriver en verksamhet i Stockholm som bl.a. går ut på att, i en egen studio, spela in och producera musik. Sedan år 2006 har bolaget samarbetat med ett antal musikproducenter från Senegal. Inom ramen för det samarbetet har man i sin studio tagit emot senegalesiska musiker som spelat in musik, vilken sedan marknadsförts på bl.a. den afrikanska marknaden. En förutsättning för denna del av verksamheten har varit att de kontrakterade musikerna kunnat få visum för inresa i Sverige. Sådana visumansökningar handlades av den svenska ambassaden i Dakar fram till den 31 augusti 2010, då ambassaden lades ner.

Under en tvåveckorsperiod på våren 2008 slutade ambassaden helt att ta emot visumansökningar från senegalesiska musiker och därefter behandlades sådana ansökningar i särskild ordning; bl.a. beslutade man under hösten 2008 att ett antal ärenden skulle översändas till Migrationsverket för klarläggande praxisbeslut. Bakgrunden till att visumansökningar från just musiker behandlades särskilt restriktivt var att det från andra Schengenstater hade upplysts att musiker med viseringar utfärdade av den svenska ambassaden inte hade lämnat Schengenområdet sedan viseringstiden löpt ut.

Anspråket m.m.

Music Solution Sweden AB har i en skrivelse hit begärt skadestånd av staten med, som Justitiekanslern uppfattat bolaget, 9 974 000 kr jämte ränta samt därutöver med 188 000 kr per månad fr.o.m. juni 2010 till dess betalning sker. Bolagets ställföreträdare, RW och CW, har för egen del yrkat skadestånd med 2 000 000 kr. För det fall bolaget skulle ha försatts i konkurs vid tidpunkten för Justitiekanslerns beslut har ett yrkande om ersättning med ytterligare 2 300 000 kr framställts.

Till stöd för sina yrkanden har bolaget och dess företrädare anfört att ambassaden i strid med lag har vägrat att ens ta emot visumansökningar under en period på våren 2008 och att ambassaden under en period därefter visserligen har tagit emot sådana ansökningar, men konsekvent och utan någon individuell prövning avslagit dem. Senare, när ambassaden åter började ta emot och behandla visumansökningar från musiker, var handläggningstiderna så långa att det ändå inte var möjligt för Music Solution Sweden AB att planera sin verksamhet och boka in studiotider med några senegalesiska musiker. Genom de fel och försummelser som sålunda förekommit i ambassadens hantering av visumansökningar har bolaget åsamkats inkomstförluster på i vart fall 9 974 000 kr och därutöver en förlust på ca 188 000 kr per månad fr.o.m. juni 2010. Dessutom har RW och CW drabbats hårt, både psykiskt och ekonomiskt, av ambassadens tillkortakommanden. De bör därför vara berättigade till ett privat skadestånd med totalt 2 000 000 kr.

Utrikesdepartementet, som i sin tur inhämtat yttranden från ambassadören AB och Migrationsverket, har yttrat sig i ärendet och därvid anfört bl.a. att det inte finns någon skyldighet för en stat att bevilja en ansökan om visering, att varje sådan ansökan ska prövas individuellt och att det i detta fall inte framkommit något som tyder på att ambassaden i sin bedömning av enskilda ärenden har förfarit felaktigt eller på annat sätt brustit i sin handläggning, annat än när det gäller åtgärderna att under en kort period helt vägra att ta emot viseringsansökningar från musiker och att därefter, när ansökningarna åter handlades, ha uttryckt restriktivitet avseende viseringar för musiker. Vidare har departementet anfört att de skador som Music Solution Sweden AB påstår sig ha drabbats av är sådana tredjemansskador som inte är ersättningsgilla enligt svensk skadeståndsrätt.

Music Solution Sweden AB och dess företrädare har yttrat sig över vad Utrikesdepartementet anfört.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.

Staten bär inte något strikt ansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Frågan om oaktsamhet har förekommit måste bedömas utifrån hur en myndighet borde ha handlat med hänsyn till de kunskaper, den noggrannhet och det omdöme som man från allmänhetens synpunkt får kräva vid myndighetsutövning i den speciella situationen och med hänsyn tagen till det material som varit tillgängligt för myndigheten.

Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jämför rättsfallen NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)

För att skadestånd ska utgå krävs – förutom att skadeståndsskyldighet föreligger i och för sig – att en ersättningsgill skada har uppstått samt att det finns ett adekvat orsakssamband mellan den skadeståndsgrundande handlingen eller underlåtenheten och skadan. Det ankommer på den som begär skadestånd att visa att samtliga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda.

Kretsen av ersättningsberättigade

Att det vid myndighetsutövning har förekommit fel eller försummelser som lett till skada för någon enskild är inte tillräckligt för att den skadelidande också ska vara berättigad till ersättning för sin skada. En ytterligare förutsättning för att den skadelidande ska ha rätt till ersättning är att han eller hon tillhör den krets som överhuvudtaget skyddas av skadeståndsregleringen.

Frågan uppkommer därför hur kretsen av dem som är berättigade till ersättning av det allmänna skall avgränsas. Skadeståndslagen ger i detta avseende ingen direkt ledning, utan man har att söka avgränsningen i de förarbetsuttalanden som i skilda sammanhang har gjorts om skadeståndslagens tillämpningsområde samt i den juridiska litteratur och den rättspraxis som finns på området.

Inledningsvis bör framhållas att i den mån Music Solution Sweden AB och dess företrädare har drabbats av påstådda skador till följd av ambassadens handläggning av viseringsansökningar så bör dessa skador anses ha utgjort en direkt följd av den påstått felaktiga myndighetsutövningen. Det kan alltså inte anses vara fråga om några sådana medelbara tredjemansskador som Utrikesdepartementet har utgått från i sitt yttrande till Justitiekanslern. Med begreppet ”tredjemansskada” brukar nämligen avses sådana följdskador som en tredje man drabbas av till följd av att någon annan (den direkt skadelidande) drabbas av en person-, sak- eller förmögenhetsskada och i detta fall finns det inte något som tyder på att det skulle finnas någon sådan primär skada som är en förutsättning för att en tillämpning av den s.k. tredjemansskadeprincipen ska bli aktuell.

Att de påstådda skadorna inte skulle vara att betrakta som tredjemansskador innebär dock inte med automatik att de är ersättningsgilla. Det finns nämligen ett flertal andra omständigheter som har betydelse för hur kretsen av ersättningsberättigade ska avgränsas. Flera av dessa kan sammanfattas under den i rättspraxis tillämpade principen om skyddat intresse (även kallad normskyddsläran m.m.). Denna princip innebär att skadeståndsansvaret begränsas till de intressen som skyddas av den lagfästa eller oskrivna handlingsnorm vars åsidosättande utgör grunden för skadeståndsansvar. Principen går att härleda till skilda förarbetsuttalanden (jfr Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 351 f. med hänvisningar). I fall av felaktiga myndighetsbeslut har i doktrin och förarbeten förts fram att en utgångspunkt vid tillämpningen av läran bör vara att kretsen av de ersättningsberättigade avgränsas på samma sätt som kretsen av klagoberättigade beträffande beslutet (a.a. s. 353 f. samt prop. 1972:5 s. 513). En omständighet av betydelse för att bestämma den skadeståndsberättigade kretsen är alltså – i fråga om felaktiga myndighetsbeslut – vem som har haft rätt att klaga på det ifrågasatta beslutet.

Bedömningen i detta fall

Av utredningen i ärendet framgår att det under år 2008 framkom uppgifter som gav vid handen att senegalesiska musiker som beviljats visering stannat kvar inom Schengenområdet under en längre tid än som medgavs enligt viseringsbesluten. Mot den bakgrunden kan det inte läggas ambassaden till last som fel eller försummelser att den, i samråd och samarbete med Migrationsverket, underkastade viseringsansökningar från musiker en särskilt ingående prövning som var mer noggrann och tog längre tid än som tidigare hade varit fallet.

Genom tillgänglig utredning får det dock vidare anses vara klarlagt att ambassaden under en period på ca två veckor helt vägrade att ta emot viseringsansökningar från musiker och att den under en tid därefter gick ut med direktiv till sin personal om att överhuvudtaget inte bevilja några sådana ansökningar. Som Utrikesdepartementet anfört i sitt yttrande ska varje ansökan om visering prövas individuellt, varvid den prövande myndigheten ska ta hänsyn till de skäl som den enskilde åberopar till stöd för sin ansökan. Åtgärderna att (låt vara under en begränsad period) överhuvudtaget inte ta emot några viseringsansökningar från musiker och att ge förhandsdirektiv till handläggarna om att inte bevilja några sådana ansökningar har utgjort uppenbara och flagranta avsteg från de krav som man har kunnat ställa på en korrekt myndighetsutövning. Ambassaden förtjänar allvarlig kritik för sin hantering av viseringsansökningar under aktuell period.

De brister som förekommit i dessa avseenden har varit sådana att de i och för sig skulle kunna ådra staten skadeståndsskyldighet. Som anförts ovan gäller dock denna skadeståndsskyldighet inte mot envar, utan endast i förhållande till dem som på ett mer direkt sätt berörts av den felaktiga myndighetsutövningen (i detta fall närmast de enskilda sökandena). När det gäller Music Solution Sweden AB och dess företrädare står det klart att de inte har intagit ställning som part i viseringsärendena och att de inte heller på annan grund har haft rätt att överklaga de beslut som fattats. Inte heller i övrigt finns det utrymme att anse att de haft några sådana intressen som den av ambassaden överträdda handlingsnormen har avsett att skydda. De fel och försummelser som förekommit kan därför inte medföra någon skadeståndsskyldighet gentemot Music Solution Sweden AB eller dess företrädare. De framställda anspråken ska alltså avslås.

Vid angiven bedömning finns det inte anledning att gå in på frågorna om Music Solution Sweden AB och dess företrädare har bevisat att de lidit påstådda skador och om dessa i så fall har utgjort en sådan adekvat följd av den felaktiga myndighetsutövningen som är en förutsättning för skadeståndsskyldighet.

Ifrågasatt överträdelse av repressalieförbudet när en akademichef samtalat med en anställd efter att denne hade uttalat sig i massmedia

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern inleder inte förundersökning men gör vissa uttalanden med anledning av hur en akademichef vid Mälardalens högskola har agerat när en anställd hade uttalat sig i massmedia.

Ärendet

Den 14 april 2011 gav TO in en anmälan angående brott mot tryckfrihetsförordningen riktad mot akademichefen EW samt personalchefen JS vid Mälardalens högskola. Han angav i anmälan att de hade försökt få honom att inte kritisera sin arbetsplats i tidningen.

Med anledning av anmälan beslutade Justitiekanslern den 18 april 2011 att inhämta ett yttrande från Mälardalens högskola.

Den 18 maj 2011 anmälde HJ att han och TO hade drabbats av vissa repressalier från Mälardalens högskola. Han uppgav också att det fanns eller hade funnits en policy vid högskolan som innebar att man måste vända sig till akademiledningen på respektive akademi för godkännande att prata med massmedia.

Justitiekanslern bad därefter Mälardalens högskola att även yttra sig över den sistnämnda anmälan.

Högskolans yttranden kom in till Justitiekanslern den 14 juni 2011 och i dessa yttranden anges bl.a. följande.

Det är ostridigt att TO den 27 augusti 2011 skrivit en artikel i VLT, i vilken han bl.a. hänvisade till en intern arbetsmiljöenkät, kritiserade såväl rektor som HST:s [Akademin för hållbar samhälls- och teknikutveckling] akademiledning samt uppgav att denna ledning omedelbart måste avsättas. Det är vidare ostridigt att TO, ÅF, JS och EW haft ett möte och att detta möte bl.a. behandlat TO:s missnöje med HST:s ledning samt TO:s kommande pensionering.

Det kan konstateras att såväl ÅF, JS som EW under utredningen uppgett att mötet med TO var planerat sedan en viss tid tillbaka och inte ägde rum spontant. Detta ger stöd för att TO:s beskrivning av hur EW skulle ha rusat in och krävt ett omedelbart möte inte är sanningsenlig. Högskolan bestrider därför uppgifterna i TO:s anmälan om att EW i ett argt och ilsket tillstånd skulle ha krävt ett omedelbart möte med TO med anledning av insändaren.

Det är vidare ostridigt att TO endast arbetat 37 % i tid och inte deltagit i upptaktsträffen för hela akademin den 26-27 augusti 2010. EW har under utredningen uppgett att TO varit svår att nå för att delges information och att detta kan ha varit skälet till dennes missnöje och till viss del missuppfattningar om olika förhållanden på HST. Det kan konstateras, mot bakgrund av artikelns innehåll, att TO har ett stort missnöje med HST:s ledning samt att såväl personalchefen som akademichefen, ur ett arbetsgivarperspektiv, sett ett behov av att träffa TO för att reda ut vissa missförstånd om olika förhållanden på HST. Högskolan bestrider således inte att innehållet i artikeln kom att diskuteras med TO vid det aktuella mötet.

EW och JS har var för sig i utredningen betonat att de är väl medvetna om anställdas meddelarfrihet och vidden av förbudet kring efterforskning eller ingripande från det allmänna mot den som utnyttjar meddelarfriheten samt att ingen av dem på något vis gett uttryck för att hindra TO i dennes rätt att använda sig av meddelarfriheten. EW och JS har vardera mycket lång erfarenhet av statlig tjänst och är väl informerade och insatta i vidden av innebörden av offentliganställdas meddelarfrihet.

Högskolan ser mycket allvarligt på kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter men gör […] bedömningen att det inte kan anses vara i strid med tryckfrihetsförordningen att en arbetsgivare informerar en anställd och samtalar med denne om vissa förhållanden på arbetsplatsen som den anställde fått en felaktig uppfattning om eller ställt sig mycket kritisk till. Denna möjlighet för arbetsgivaren måste enligt högskolans uppfattning, gälla även om den anställde i fråga redan har kontaktat media eller på annat sätt offentligt gett uttryck för sitt missnöje.

Vid en samlad bedömning av ovan redogjorda omständigheter, och med särskild hänsyn tagen till TO:s uppgifter i anmälan om att denne inte minns några detaljer av mötet, gör högskolan således bedömningen att EW och JS vid det aktuella mötet inte gått över gränsen för vad som är lämpligt med hänsyn tagen till den tryckfrihetsrättsliga regleringen.

[…]

Mälardalens högskola bestrider […] att HJ och TO skulle ha utsatts för någon form av repressalie över huvud taget – vare sig med anledning av sina anmälningar till JK, sina kontakter med media eller av någon annan anledning.

Avseende den policy som HJ i sin anmälan uppger har funnits på högskolans hemsida i januari 2011 gör högskolan följande bedömning. Någon informationspolicy finns inte på högskolan och någon policy, styrdokument, riktlinjer eller annat som skulle kunna liknas med vad HJ, i sin anmälan, beskriver förekommer inte heller. Av utredningen som högskolan företagit framkommer således att högskolan inte har lagt fram någon information av det slag som HJ hänvisar till i sin anmälan.

HJ har yttrat sig över vad högskolan har anfört.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 2 kap. 1 § 1 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.

Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) framgår vidare att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i de grundlagsskyddade medierna om inte något annat är föreskrivet i TF eller YGL (meddelarfrihet). Meddelarfriheten gäller för var och en och alltså även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen.

Sedan den 1 januari 2011 är i 3 kap. 4 § andra stycket TF respektive 2 kap. 4 § tredje stycket YGL uttryckligen stadgat att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i ett grundlagsskyddat medium har utnyttjat tryck- eller yttrandefriheten. Uppsåtligt ingripande i strid med dessa bestämmelser är numera också straffsanktionerat direkt genom bestämmelserna i 3 kap. 5 § tredje stycket TF respektive 2 kap. 5 § tredje stycket YGL. Detta s.k. repressalieförbud gällde även tidigare, dvs. före den 1 januari 2011, såsom en följd av stadgandet i 1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL att ingen får tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten eller medverkan däri i annan ordning eller annat fall än vad TF eller YGL medger. En överträdelse av repressalieförbudet kunde härvid, om den skedde i samband med myndighetsutövning mot den anställde, föranleda ansvar för tjänstefel enligt brottsbalkens bestämmelser eller ett ingripande inom ramen för reglerna om disciplinpåföljd. Andra överträdelser av förbudet har också kunnat bli föremål för JO:s och Justitiekanslerns prövning inom ramen för dessa myndigheters tillsynsbefogenheter, se t.ex. Thomas Bull, Offentligt anställdas yttrandefrihet och repressalieförbudets räckvidd i JO – Lagarnas väktare, s. 51 f.f.

Repressalieförbudet anses innebära att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundas på dennes medverkan i ett grundlagsskyddat medium i princip är otillåten. Myndigheter och chefer hos myndigheten får således inte vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller yttrandefriheten, även om ingripandet mot den enskilde inte skulle vara så allvarligt att det är straffbart (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och JO 1987/88 s. 193 och SOU 1990:12 s. 63).

Samtalet med TO

Justitiekanslern konstaterar inledningsvis att Mälardalens högskola och TO har lämnat olika beskrivningar av mötet där TO, ÅF, JS och EW deltog.

Enligt högskolans utredning har ÅF beträffande mötet uppgett att han minns att EW uttalat att TO:s agerande ”var olämpligt och att sådana saker kunde skötas internt och att om så ändå sker får det till följd att skolan vanhedras”. EW har för sin del bestritt att hon skulle ha sagt att TO:s agerande skulle få till följd att skolan vanhedrades men synes inte i övrigt ha ifrågasatt ÅF:s minnesbild av vad som uppgetts vid mötet.

Med hänsyn till framför allt de uppgifter som ÅF har lämnat under högskolans utredning måste det anses vara utrett att EW:s uttalanden vid mötet innefattade viss kritik mot TO för att denne hade yttrat sig i massmedia i stället för att framföra sina synpunkter internt. Frågan är då hur hennes agerande vid mötet ska bedömas.

Det är tydligt att EW:s kritik mot TO inte har innefattat någon straffbar överträdelse av repressalieförbudet. Även om så inte är fallet måste hennes agerande prövas utifrån grunderna för den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen.

Det finns därvid inledningsvis anledning att framhålla meddelarfrihetens stora betydelse som ett värn för yttrande- och informationsfriheten i vårt samhälle. Därmed är inte sagt att en chef aldrig får uttala missnöje med den som har lämnat uppgifter till medierna på ett sätt som chefen uppfattar som illojalt. Hur strängt man ska se på sådana uttalanden från en chef beror på omständigheterna i det enskilda fallet (se t.ex. Justitiekanslerns beslut den 27 april 2011, dnr 4322-10-30).

I den aktuella insändaren ifrågasatte TO akademiledningens och rektorns agerande i olika avseenden. När det gäller sådana uppgifter får utrymmet att kritisera en anställd som har vänt sig till massmedia anses vara mycket begränsat (jfr dnr 4322-10-30). Justitiekanslern ifrågasätter visserligen inte högskolans uttalande om att det inte kan anses stå i strid med den tryckfrihetsrättsliga regleringen att en arbetsgivare samtalar med en anställd om dennes kritik mot arbetsgivaren och försöker reda ut eventuella missförstånd. Vid sådana samtal bör emellertid kritiska synpunkter inte lämnas på det förhållandet att en anställd har yttrat sig i massmedia. Sådana synpunkter kan få till följd att anställda avstår från att vända sig till media av rädsla för missnöje från ledningen, vilket i sin tur kan leda till att en debatt stryps som måste få förekomma.

Mot den angivna bakgrunden framstår EW:s agerande vid mötet med TO, även om det inte är helt klarlagt vad som då har sagts, som mindre lämpligt med hänsyn till grunderna för den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Justitiekanslern finner emellertid inte skäl att vidta någon ytterligare åtgärd i denna del utan låter saken bero med detta uttalande.

Övrigt

Det har genom utredningen i ärendet inte framkommit att det vid Mälardalens högskola har förekommit någon sådan policy beträffande personalens kontakter med massmedia som HJ har hänvisat till. Justitiekanslern lämnar frågan med detta konstaterande.

Vad HJ i övrigt har anfört föranleder inte heller någon åtgärd från Justitiekanslerns sida.

Justitiekanslern ärende är härmed avslutat.

Fråga om ett kommunalråd tilllika kommunstyrelsens ordförande i Umeå kommun har brutit mot tryckfrihetsförordningens respektive yttrandefrihetsgrundlagens regler

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern inleder inte förundersökning.

Justitiekanslern gör vissa uttalanden inom ramen för sin tillsynsverksamhet.

1. Ärendet

1.1 Anmälningar

I en anonym anmälan som kom in till Justitiekanslern den 31 mars 2011 uppges att LH, kommunalråd tillika kommunstyrelsens ordförande i Umeå kommun, dels genom ett SMS-meddelande, dels genom vissa uttalanden i en blogg på Internet har brutit mot tryckfrihetsförordningens (TF) respektive yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) regler (Justitiekanslerns dnr 2406-11-31).

I en anmälan som kom in till Justitiekanslern den 3 maj 2011 ifrågasätts om LH, genom SMS-meddelandet i Justitiekanslerns ärende med dnr 2406-11-31, har brutit mot TF:s regler om repressalieförbudet (Justitiekanslerns dnr 3131-11-31).

1.2 Bakgrund

1.2.1 Det ifrågasatta SMS-meddelandet

Tidningen Västerbottens-Kuriren publicerade den 1 februari 2011 en debattartikel skriven av en person som var anställd som webbredaktör på Västerbottens museum. I artikeln, som publicerades i såväl tidningens pappersupplaga som dess nätupplaga, beskrevs och diskuterades kopplingen mellan Umeå kommun och ett lokalt fastig-hetsbolag, Balticgruppen AB.

Den 2 februari 2011 skickade LH följande SMS-meddelande till chefen för Väster-bottens museum, UG:

Hej U. Jag läste den debattartikel som din webbredaktör skrev mot Baltic. Det är ju en person som haft flera sådana artiklar förut men nog är jag helt säker på att du och museet för all framtid inte bör kontakta Baltic för att de ska sponsra någon verksam-het. Jag vet ju att han skriver vad han vill som privatperson men han kan långt ifrån må bra med alla de insinuationer som fanns. Dessutom en massa fel, men det ansvaret ligger ju på VK som publicerar.

1.2.2 Det ifrågasatta inlägget på en blogg

I ett inlägg den 20 mars 2010 på en internetblogg med webbadressen [uteslutet här] under rubriken ”Det är länge sedan en centerpartist förlöjligat så många konsulter och ska förstatliga utseendena” har LH anfört följande:

[…] När det gäller PH [forskare i skogspatologi vid Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU) i Umeå, tillika medlem i centerpartiet; Justitiekanslerns anmärkning] syn så liknar den det många andra kommit med när det gäller utredningar, att man ska be-ställa resultatet i förväg och den modellen tror inte jag ett enda dugg på. Jag hoppas verkligen inte den synen genomsyrar de forskningsprojekt som bedrivs på SLU där Per har sin anställning att vi har en forskning där resultatet bestäms i förväg, då blir jag djupt fundersam över hela forskningen, så jag får nog fråga TL dekanus på skogis [skogsfakulteten vid SLU; Justitiekanslerns anmärkning] hur man jobbar […]

Anmälaren anser att LH i sitt inlägg dels insinuerar att den namngivne forskaren fa-bulerar sina forskningsresultat, dels försöker skrämma den namngivne forskaren till tystnad i sin samhällskritik.

LH:s inlägg var föranlett av ett tidigare inlägg med rubriken ”När H är borta stannar Umeå...”, skrivet den 5 mars 2010 av den namngivne forskaren på en blogg med webbadressen [uteslutet här].

2. Justitiekanslerns bedömning

2.1 SMS-meddelandet

2.1.1 Rättsliga utgångspunkter

Av 1 kap. 1 § tredje stycket TF framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter om inte något annat är föreskrivet i TF (meddelarfrihet). Motsvarande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § YGL.

Sedan den 1 januari 2011 är i 3 kap. 4 § andra stycket TF respektive 2 kap. 4 § tredje stycket YGL uttryckligen stadgat att en myndighet eller ett allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i en tryckt skrift har brukat sin tryckfrihet eller medverkat till ett sådant bruk respektive i ett radioprogram eller en teknisk upptag-ning har brukat sin yttrandefrihet. Uppsåtligt ingripande i strid med bestämmelserna är numera också straffsanktionerat direkt genom bestämmelsen i 3 kap. 5 § tredje stycket TF respektive 2 kap. 5 § tredje stycket YGL, om den som brukat sin rätt drabbas av avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd.

Detta s.k. repressalieförbud gällde visserligen även tidigare som en följd av stadgan-det i 1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL att ingen får tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryck- eller yttrandefrihe-ten eller medverkan däri i annan ordning eller annat fall än vad TF eller YGL medger. En överträdelse av repressalieförbudet kunde härvid, om den skedde i samband med myndighetsutövning mot den enskilde, föranleda ansvar för tjänstefel enligt brottsbalkens bestämmelser.

I kommunal verksamhet fick detta emellertid till följd att överträdelser av repressalie-förbudet inte kunde föranleda straffrättsligt ansvar eftersom frågan om disciplinan-svar för kommunanställda regleras i kollektivavtal, och inte i lag som för statsanställ-da, vilket innebär att disciplinåtgärder mot kommunanställda inte utgör myndighets-utövning. Sedan den 1 januari 2011 är dock skyddet mot repressalier på grund av medverkan till ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium detsamma för alla offent-ligt anställda.

För kommunala bolag har i 13 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen 2009:400 (OSL) gjorts hänvisningar till bestämmelserna i TF och YGL om repressalieförbudet. I 14 kap. 1 § OSL har också införts en bestämmelse om straff för överträdelser av repressalieförbudet som motsvarar vad som gäller enligt TF och YGL.

Repressalieförbudet innebär att i princip varje åtgärd som medför negativa konse-kvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i en tryckt skrift i princip är otillåten. Myndigheter och chefer hos myndigheter får så-ledes inte vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskil-des bruk av tryck- eller meddelarfriheten. Det kan här anmärkas att det även när TF eller YGL inte kan tillämpas genom bestämmelserna i 2 kap. 1 § 1 regeringsformen (RF) får anses föreligga ett motsvarande skydd mot repressalieåtgärder (se JO:s be-slut den 25 september 2009 i ärendet med dnr 149-2009 m.fl.).

Repressalieförbudet omfattar även åtgärder som inte kan föranleda straff och företrä-dare för det allmänna är utanför det straffbelagda området underkastade tillsyn av Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (prop. 2009/10:81 s. 42).

Av förarbetena till de nya bestämmelserna framgår att det inte är uteslutet att en åt-gärd som riktas mot någon annan än en anställd vid myndigheten kan omfattas av repressalieförbudet. Straffansvar för åtgärder mot andra än anställda är dock uteslutet på grund av karaktären av de repressalier som enligt straffbestämmelsen krävs för att föranleda sådant ansvar (prop. 2009/10:81 s. 43).

Förbudet förutsätter för sin tillämpning att det finns någon form av lydnads- eller beroendeförhållande mellan meddelaren och företrädaren för myndigheten eller det allmänna. I typfallet rör det sig om en person med överordnad tjänsteställning som tillrättavisar en underordnad, alltså någon med en reell möjlighet att utsätta den andre för någon form av negativa verkningar.

2.1.2 Överträdelse av repressalieförbudet?

Justitiekanslern konstaterar inledningsvis att de uttalanden som skett i den aktuella debattartikeln omfattas av regleringen i TF/YGL. Omständigheterna i ärendet är emellertid sådana att det inte kan vara fråga om en överträdelse av repressalieförbu-det som kan föranleda straffrättsligt ansvar. Förundersökning ska alltså inte inledas.

Frågan är då om det kan vara fråga om en icke straffsanktionerad överträdelse av re-pressalieförbudet. Därvid måste det göras en bedömning av i vilken egenskap LH har skickat och uttalat sig i SMS-meddelandet, mot vem uttalandet riktat sig och om det-ta i sig kan anses utgöra en repressalie.

LH är kommunalråd tillika kommunstyrelsens ordförande i Umeå kommun. Vidare är han styrelseordförande i det kommunala bolaget Umeå Kommunföretag AB. Väs-terbottens museum ägs till 60 procent av Umeå kommun genom detta bolag. Mot den bakgrunden och med beaktande av meddelandets innehåll måste LH anses ha skickat SMS-meddelandet som företrädare för Umeå kommun och/eller det kommunala bo-laget Umeå Kommunföretag AB.

Frågan är därefter vilken betydelse som ska tillmätas den omständigheten att SMS-meddelandet skickades till UG och inte till den aktuelle artikelförfattaren. (Jfr Justi-tiekanslerns beslut den 16 oktober 2007 i ärendet med dnr 43-07-22.) För att SMS-meddelandet ska kunna utgöra en överträdelse av repressalieförbudet måste också, som ovan angetts, LH ha intagit en överordnad ställning i förhållande till meddelaren.

Oavsett hur det förhåller sig med det nyss sagda konstaterar Justitiekanslern följande. Om LH:s SMS-meddelande anses innefatta ett uttalande om att artikelförfattarens bruk av sin tryck- och yttrandefrihet kan komma att påverka medelstilldelningen till museet innebär detta, enligt Justitiekanslerns mening, inte ett så konkret ingripande att det kan betecknas som en repressalie. Någon överträdelse av repressalieförbudet kan redan på grund härav inte anses ha ägt rum.

2.1.3 Vissa uttalanden inom ramen för Justitiekanslerns tillsyn

Det inträffade har således inte innefattat någon överträdelse av repressalieförbudet. SMS-meddelandets innehåll och avfattning kan emellertid knappast uppfattas på nå-got annat sätt än som en form av indirekt påtryckning mot någon som har brukat sin tryck- och yttrandefrihet. Det står givetvis LH, liksom var och en, fritt att diskutera och kritisera vad någon, oavsett vem, har uttalat i medierna. Det finns emellertid samtidigt anledning att framhålla vikten av att den som företräder en myndighet eller ett allmänt organ särskilt beaktar meddelarfrihetens stora betydelse som ett värn för yttrande- och informationsfriheten i vårt samhälle. Bedömd mot bakgrund av de ovan redovisade grunderna för den tryckfrihetsrättsliga regleringen måste LH:s agerande enligt Justitiekanslerns bedömning anses som klart olämpligt.

2.2 Inlägget på en blogg

När det gäller det anmälda blogginlägget är omständigheterna sådana att det inte kan röra sig om någon överträdelse av repressalieförbudet.

Denna del av anmälan föranleder inte någon åtgärd här.

Skadeståndsanspråk med anledning av att Kronofogdemyndigheten efter utmätning har redovisat influtna medel till annan än den sökande

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår Juristfirman G Andersson & Co KB:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

RW företräddes i ett tvistemål vid Stockholms tingsrätt av jur. kand. GA vid Juristfirman G Andersson & Co KB (bolaget). I en dom den 1 december 2008 förpliktade tingsrätten Advokatfirman NN att bl.a. ersätta RW för dennes rättegångskostnader i målet med 40 360 kr. Den 9 december 2008 inkom till Kronofogdemyndigheten en ansökan om verkställighet mot Advokatfirman NN med bolaget som sökande (dnr U-34748-08/0103). Bolagets fordran uppgavs uppgå till 40 360 kr och den nämnda domen åberopades som grund för ansökan. Efter att en underrättelse skickats betalade Advokatfirman NN det begärda beloppet till Kronofogdemyndigheten. Eftersom domen inte hade vunnit laga kraft satte myndigheten in beloppet på ett räntebärande konto. Domen överprövades av Svea hovrätt som i en dom den 16 november 2009 fastställde tingsrättens dom och förpliktade Advokatfirman NN att ersätta RW för dennes rättegångskostnader i hovrätten med 21 340 kr. RW företräddes även i hovrätten av jur. kand. GA.

Efter hovrättens dom kontaktades Kronofogdemyndigheten av Advokatfirman NN som frågade om myndigheten ville utmäta den fordran som RW, vilken förekom som gäldenär i mål hos Kronofogdemyndigheten, enligt hovrättens dom hade på Advokatfirman NN. Sedan handläggaren vid myndigheten konstaterat att fordringarna på Advokatfirman NN enligt såväl tingsrättens som hovrättens dom tillkom RW ändrades sökanden i utsök-ningsärendet U-34748-08/0103 från bolaget till RW. Den 25 november 2009 beslutade Kronofogdemyndigheten att utmäta dels de innestående medlen som hade betalats i ärende U-34748-08/0103, dels RW:s fordran enligt hovrättens dom till betalning av RW:s skulder. Utmätningarna överklagades inte och beloppen krediterades sedermera RW:s skulder i enskilda mål. Krediteringarna har vunnit laga kraft.

Den 2 december 2009 inkom till Kronofogdemyndigheten en begäran från bolaget om verkställighet av hovrättens dom avseende ersättning för rättegångskostnader i vilken bolaget angavs som sökande.

Anspråket

Juristfirman G Andersson & Co KB har i en skrivelse till Kronofogdemyndigheten begärt skadestånd med 61 700 kr jämte på visst sätt angiven ränta. Beloppet motsvarar det belopp som den 25 november 2009 utmättes för RW:s skulder. Som grund för sitt anspråk har bolaget anfört följande. Bolaget har enligt avtal med RW förvärvat all dennes tillkommande fordran i tvistemål mot Advokatfirman NN vid Stockholms tingsrätt. Till ansökan om verkställighet av tingsrättens dom fogades en överlåtelsehandling i original av fordringsrätten. Kronofogdemyndigheten har, genom att inte redovisa de medel som influtit vid verkställighet av tingsrättens och hovrättens domar mot Advokatfirman NN till rätt borgenär, orsakat bolaget ekonomisk skada med det utmätta beloppet.

Utredningen

Kronofogdemyndigheten har med ett yttrande överlämnat anspråket hit. I yttrandet har Kronofogdemyndigheten anfört bl.a. följande.

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som orsakats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten har att svara. Det ankommer på den som begär skadestånd att lägga fram en utredning som gör det möjligt att bedöma om ett skadeståndsgrundande fel har begåtts och om detta har orsakat skada. Vidare skall det framgå hur stor den påstådda skadan är och hur den har beräknats. Yrkat belopp bör även kunna styrkas.

[---]

Av 2 kap. 2 § utsökningsbalken följer att huvudregeln är att exekutionstiteln skall inges till Kronofogdemyndigheten då ansökan om verkställighet görs. Av exekutionstiteln framgår i allmänhet vem som är berättigad att söka verkställighet. Skulle annan än sökanden vara angiven som berättigad, måste sökanden visa att han har förvärvat den förres rätt. Sökanden bör därvid föreläggas att inkomma med dessa uppgifter, se Walin m.fl. Utsökningsbalken en kommentar, 4 uppl, s. 34 f. och 2 kap. 5 § utsökningsbalken. Frågan om huruvida en prövning av sökandens saklegitimation, i fall där exekutionsurkunden har överlåtits, är beroende av en invändning från gäldenären eller om en officialprövning skall ske har dock under lång tid varit föremål för diskussioner såväl inom som utom myndigheten. Sedan den 1 september 2010 kräver dock Kronofogdemyndigheten att sökanden styrker sin saklegitimation i samband med ansökan.

Enligt myndighetens uppfattning borde Kronofogdemyndigheten ha kontaktat Juristfirman G Andersson & Co KB och/eller RW i vart fall innan målet omregistrerades och begärt in överlåtelsehandlingar. Juristfirman har dock vare sig i utmätningsmålet eller i skadeståndsärendet visat att RW överlåtit sin fordran till Juristfirman. Det kan därmed inte anses stå klart vem som var berättigad till de inbetalade medlen varför något skadestånd inte bör utgå.

Även om Juristfirman G Andersson & Co KB skulle visa att det skett en överlåtelse finns det ingenting som tyder på att Advokatfirman NN denuntierats om överlåtelsen varför Juristfirman G Andersson & Co KB i så fall inte fått sakrättsligt skydd för sitt förvärv. Det finns därmed ingenting som tyder på att utmätningen av fordran hos advokatfirman var felaktig.

Det finns heller ingenting i handlingarna som tyder på att Juristfirman G Andersson & Co KB eller RW överklagat Kronofogdemyndighetens utmätningsbeslut för att på så sätt söka ta till vara sin rätt.

Med hänvisning till ovanstående bör något skadestånd inte utgå till Juristfirman G Andersson & Co KB.

Juristfirman G Andersson & Co KB har yttrat sig över vad Kronofogdemyndigheten har anfört. Bolaget har vidhållit sin uppgift att en överlåtelsehandling i original lämnats till Kronofogdemyndigheten i samband med att ansökan om verkställighet av tingsrättens dom gavs in i december 2008. Någon kopia av handlingen har inte getts in i ärendet här. Bolaget har vidare anfört följande. Överenskommelsen med RW träffades i oktober 2006 i samband med en muntlig förberedelse i tvisten mot Advokatfirman NN och manifesterades då i en överlåtelsehandling. Överenskommelsen var en förutsättning för att bolaget skulle åta sig att fortsättningsvis biträda RW i tvisten. I samband med hovrättsförhandlingen i målet upplystes Advokatfirman NN och dess ombud om att GA drev processen på egen risk. Den 21 november 2009 tillställde bolaget Advokatfirman NN ett brev med anmodan att inbetala av Svea hovrätt utdömt belopp om 21 340 kr ”till vårt bg [---] eller pg [---] eller alternativt genom insättning på vårt konto hos SHB [---] för undvikande av uttag av ränta”. De i brevet angivna kontonumren är bolagets rörelsekonton till skillnad från dess klientmedelskonton. Kronofogdemyndigheten har inte varit i kontakt med bolaget med anledning av de åtgärder som vidtogs. Besluten om utmätning har inte skickats till bolaget som alltså har saknat information om desamma och därför inte kunnat överklaga besluten i tid.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Kronofogdemyndighetens handläggning av och beslut i utsökningsärenden är sådan verksamhet.

Justitiekanslern delar Kronofogdemyndighetens uppfattning att myndigheten borde ha kontaktat Juristfirman G Andersson & Co KB innan sökanden i ärendet U-34748-08/0103 omregistrerades från bolaget till RW för att bringa klarhet i på vilken grund bolaget uppgett sig självt som sökande i ärendet.

Även om så hade skett är det dock inte utrett att bolaget ändå inte hade lidit den skada det gjort gällande. Bolaget har anfört att det gett in en överlåtelsehandling i original till Kronofogdemyndigheten, vilket myndigheten inte har bekräftat. Någon sådan handling har vidare inte getts in i ärendet här. Som Kronofogdemyndigheten framhållit kan det alltså inte anses visat att RW överlåtit sina fordringar på Advokatfirman NN till bolaget.

Även om bolaget skulle kunna visa att fordringarna hade överlåtits måste överlåtelsen, för att fordringarna inte ska kunna utmätas för RW:s skulder, ha vunnit sakrättsligt skydd. Bolaget har till styrkande av att så varit fallet åberopat en skrivelse som skickats till Advokatfirman NN före utmätningarna med anmodan om betalning till ett av flera bolaget tillhöriga kontonummer samt uppgett att Advokatfirman NN muntligen upplysts om att GA drev processen på egen risk. Av den åberopade skrivelsen framgår inte att fordringarna i fråga har överlåtits från RW till bolaget. Någon sådan uppgift har inte heller lämnats muntligen. Advokatfirman NN kan alltså inte anses ha denuntierats genom den åberopade skrivelsen eller på annat sätt. Justitiekanslern delar alltså Kronofogdemyndighetens uppfattning att bolaget inte fått sakrättsligt skydd för sitt förvärv. Kronofogdemyndighetens beslut om utmätning av fordringarna för RW:s skulder har alltså inte varit felaktiga.

Anspråket ska på grund av det anförda avslås.

Anspråk på skadestånd från en bostadsrättsförening med anledning av en felaktig registrering hos Bolagsverket

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår Bostadsrättsföreningen Kyrkogatan i Göteborgs anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Bostadsrättsföreningen Kyrkogatan i Göteborg (föreningen) registrerades av Bolagsverket den 21 maj 2003. Föreningens stadgar har sedan dess innehållit bestämmelsen att föreningens firma tecknas, förutom av styrelsen, av två av styrelsen utsedda styrelseledamöter i förening eller av en av styrelsen utsedd styrelseledamot i förening med annan av styrelsen utsedd person.

J.M. valdes som ledamot i föreningens styrelse på en extra föreningsstämma den 8 februari 2007. Valet anmäldes i ett ärende som kom in till Bolagsverket den 26 februari 2007. I ärendet anmäldes samtidigt att föreningens firma skulle tecknas, förutom av styrelsen, av M.R. och T.H. var för sig. Sedan Bolagsverket i föreläggande till föreningen den 1 mars 2007 och den 28 mars 2007 erinrat om vad stadgarna föreskrev om firmateckningsrätten i föreningen ändrades anmälan på så sätt att firman skulle tecknas, förutom av styrelsen, av M.R. och T.H. i förening. Ändringarna registrerades den 16 april 2007.

Den 22 februari 2008 anmäldes på nytt en ändring av firmateckningsrätten i föreningen. Enligt den nya anmälan skulle föreningens firma tecknas, förutom av styrelsen, av styrelsens ledamöter var för sig. J.M. var kontaktperson i ärendet och han hade också ensam undertecknat anmälningsblanketten. Anmälan innehöll inte något protokoll från föreningsstämma eller styrelsemöte. Ändringen registrerades den 29 februari 2008.

En begäran om rättelse, underskriven av M.R. och T.H., kom in till Bolagsverket den 5 juni 2009. Deras begäran ledde till att Bolagsverket den 9 juni 2009 korrigerade registret på så sätt att föreningens firma därefter tecknades, förutom av styrelsen, av styrelsens ledamöter två i förening. Den 17 september 2009 avanmäldes J.M. ur föreningens styrelse.

Den 27 januari 2010 dömdes J.M. av Göteborgs tingsrätt för trolöshet mot huvudman, grovt brott, till fängelse ett år åtta månader. Han förpliktades i domen även att betala skadestånd till föreningen, som var målsägande i brottmålet, med 2 368 056 kr jämte ränta.

Anspråket

Föreningen har begärt skadestånd av staten med 2 165 332 kr jämte ränta och till stöd för anspråket anfört i huvudsak följande. Bolagsverket har i februari 2008 registrerat ändringen av rätten att teckna föreningens firma trots att ändringen stod i strid med föreningens stadgar. Genom den felaktiga registreringen har föreningen åsamkats ekonomisk skada uppgående till i vart fall det begärda beloppet. Efter det att J.M. fick rätt att ensam teckna föreningens firma köptes flertalet verksamhetsfrämmande produkter. Den 18 september 2008 tog han för föreningens räkning upp ett lån på 2 500 000 kr i Handelsbanken och i slutet av april 2009 tog han upp ytterligare ett lån på 375 000 kr. Därefter utställde han ett större antal fakturor avseende byggnadsarbeten på föreningens fastighet. Han hade även attesteringsrätt i föreningen och godkände dessa fakturor för betalning. Betalningen skedde till konton som han själv disponerade. Merparten av arbetena enligt fakturorna har inte utförts. Hans agerande uppmärksammades av föreningens revisor i juni 2009. I samband därmed fick föreningen kännedom om den felaktiga registreringen av firmateckningsrätten och underättade Bolagsverket om detta. Samtidigt polisanmäldes J.M. av föreningen. Räntekostnaderna till följd av de lån som J.M. tog upp uppgår till 67 130 kr. J.M. har genom utställande av felaktiga fakturor dessutom undandragit 2 618 056 kr från föreningen. Föreningen har anlitat revisor och juridiskt biträde i ärendet. Kostnaderna i den delen uppgår till 95 521 kr. Sammanlagt uppgår dessa belopp till 2 780 707 kr. Kronofogdemyndigheten har i januari 2010 utmätt ett belopp om 365 375 kr från J.M. Han har därefter utfört arbete för föreningens räkning motsvarande ett värde på 250 000 kr. Skadan för föreningen uppgår därför totalt till 2 165 332 kr.

Utredningen

Justitiekanslern har i ärendet hämtat in ett yttrande från Bolagsverket. Verket har i sitt yttrande anfört följande.

Utgångspunkten är i det här fallet att styrelseledamoten J.M. har kommit in till Bolagsverket med en anmälan om ändrad firmateckningsrätt i Bostadsrätts-föreningen Kyrkogatan i Göteborg. Det har senare kommit fram att de uppgifter om firmateckningsrätten som anmäldes för registrering aldrig hade beslutats i föreningen, och J.M. har därför inte haft rätt att göra någon anmälan. För detta och vad som i övrigt lagts honom till last, har J.M. lagförts och dömts vid Göteborgs tingsrätt.

[…]

Bolagsverket har […] brustit i granskningshänseende och fattat ett felaktigt beslut, eftersom det anmälda sättet för firmateckning inte var förenligt med föreningsstadgarnas bestämmelser.

Frågan uppkommer då om det finns ett adekvat orsakssamband mellan den påstådda skadevållande handlingen, registreringen hos Bolagsverket, och den ekonomiska skadan för bostadsrättsföreningen. Enligt Bolagsverkets uppfattning är inte sambandet av det slaget att Bolagsverkets registrering ofrånkomligen måste leda fram till art bostadsrättsföreningen gör en ekonomisk förlust om 2 165 332 kr. Det är när J.M. använder sig av firmateckningsrätten för egen vinnings skull, som skadan för föreningen uppkommer. J.M. hade en valmöjlighet. Han skulle lika gärna ha kunnat använda den ändrade firmateckningsrätten till rättshandlingar enbart i goda avsikter och för att skapa ett ekonomiskt överskott åt föreningen. Enligt J.M. var ju också hans avsikt att utföra arbeten på bostadsrättsföreningens fastighet till ert förmånligare pris än vad andra entreprenörer kunde erbjuda.

Å andra sidan hade det inte varit möjligt för J.M. att uppta två större banklån, om inte firmateckningsrätten i föreningen felaktigt hade ändrats genom registreringen, och därmed hade inte heller hans fortsatta skadevållande handlingar kunnat genomföras.

Bidragande till den ekonomiska skadan och skadans omfattning är förstås också J.M.:s attesteringsrätt. Det är anmärkningsvärt, menar Bolagsverket, att J.M. redan kort tid efter valet av honom till styrelseledamot utsågs till kassör i föreningen med en synbarligen mycket långtgående attesteringsbefogenhet. Det är inte mindre anmärkningsvärt att faktureringar och attesteringar kunde pågå under mer än ett år och ske systematiskt.

En styrelse är ett kollektiv med ansvar och kontrolluppgifter för organisationen och förvaltningen, oberoende av organisationsform. Bolagsverket erinrar om stadgandet i 6 kap. 6 § andra stycket lagen om ekonomiska föreningar, där det understryks att styrelsen har skyldighet att se till att organisationen beträffande bokföringen och medelsförvaltningen omfattar en tillfredsställande kontroll. Denna uppgift kan inte heller delegeras till exempelvis revisorn eller någon annan. I kommentarer till lagstiftningen betonas att behovet av kontroll kan variera mellan olika föreningar beroende på organisationens utformning, men att det givetvis åligger styrelsen att se till att bolagets funktioner svarar mot behovet i det enskilda fallet.

Det är troligt, menar Bolagsverket, att brister i internkontrollen i föreningen på ett olyckligt sätt har lett till uppkomsten av den ekonomiska skadan. Över huvud taget är det svårt att frigöra sig från tanken att styrelsen inte har kunnat vara helt ovetande om J.M.:s faktureringar och attesteringar. Detta särskilt mot bakgrund av att J.M. under mer än ett åts tid utfärdat ett stort antal fakturor till höga belopp, som fått betalas av föreningen. Styrelsen borde väl också, åtmin-stone vid något tillfälle, ha kontrollerat om J.M. höll sitt löfte och verkligen utförde arbetet på föreningens fastighet till ett lägre pris än konkurrerande firmor hade erbjudit.

[…]

Bolagsverket anser att SBC Bostad AB genom sitt åtagande att sköta både den tekniska och den ekonomiska förvaltningen åt föreningen har haft extra goda möjligheter att komma J.M.:s verksamhet på spåren. H.A., bokförare på SBC Bostad AB, har också i sitt vittnesmål i tingsrätten lämnat uppgifter som stöder Bolagsverkets uppfattning i det avseendet.

[…]

Det är egendomligt, anser Bolagsverket, att de omständigheter som här kommer fram inte föranledde SBC Bostad AB att vidta ytterligare åtgärder och att också kontakta övriga i föreningsstyrelsen eller styrelsens ordförande. I egenskap av ekonomisk och teknisk förvaltare hade ju SBC Bostad AB kunskap om ekonomin i föreningen samt både möjlighet och skyldighet att kontrollera föreningens fastighet.

[…]

Bolagsverket har konstaterat att registreringen av det ärende i vilket J.M. anmälde ändrad firmateckningsrätt i föreningen innefattade fel eller försummelse av sådant slag som kan medföra skadeståndsskyldighet för staten.

För den händelse Justitiekanslern skulle finna att Bolagsverket i och med den gjorda registreringen har ådragit staten skadeståndsskyldighet, är det verkets uppfattning att ett eventuellt skadestånd bör jämkas till ett avsevärt lägre belopp än som yrkats på grund av medvållande på den skadelidandes sida.

Medvållandet har i sin tur sin grund i de förmodade brister i den interna kontrollen i bostadsrättsföreningen, som Bolagsverket pekat på i det föregående. Att föreningen har haft hjälp med att sköta den ekonomiska och den tekniska förvaltningen kan inte ta ifrån styrelsen det föreningsrättsliga ansvaret för förvaltningen. Föreningen är således ansvarig också för de försummelser, som Bolagsverket menar att SBC Bostad AB har ådagalagt.

Det bör också noteras att den direkta orsaken till den ekonomiska skadan naturligtvis är de brottsliga gärningar som J.M. har dömts för. Det råder således ett direkt orsakssamband mellan faktureringarna, attesteringarna de bristfälliga reparationerna på föreningens fastighet och den skada som föreningen åsamkats. För denna brottslighet är J.M. ensam och direkt ansvarig.

Det är inte möjligt för Bolagsverket att ha någon bestämd uppfattning om storleken av det belopp som yrkas ersatt av statliga medel. Därtill är osäkerheten alltför stor när det gäller vad föreningen har fått utfört i utbyte mot de fakturor som betalats.

Föreningen har yttrat sig över vad Bolagsverket har anfört och framhållit följande. Verkets felaktiga registrering utgjorde en nödvändig förutsättning för föreningens skada. Risken för att föreningen skulle åsamkas denna skada ökade väsentligt genom verkets fel. J.M.:s agerande kan inte anses opåräkneligt. Det föreligger därför adekvat kausalitet mellan verkets felaktiga registrering och uppkommen skada. För att jämkning ska kunna aktualiseras krävs ett adekvat orsakssamband mellan den skadelidandes medverkan och skadan. Något sådant samband finns inte.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel eller en försummelse att detta kan anses ha direkt orsakat en skada för den enskilde. Det oaktsamma handlandet ska därvid i princip vara såväl en tillräcklig som en nödvändig betingelse för skadan. Vidare får orsakssambandet inte vara alltför svårförutsebart, säreget eller avlägset utan det måste med skadeståndsrättslig terminologi föreligga ”adekvat kausalitet” mellan felet och skadan.

Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

I 6 kap. l § skadeståndslagen finns dessutom regler om jämkning av skadestånd vid medvållande. Enligt andra stycket kan skadestånd med anledning av bl.a. ren förmögenhetsskada jämkas om vållande på den skadelidandes sida har medverkat till skadan. Jämkning ska enligt tredje stycket ske med hänsyn till graden av vållande på ömse sidor och övriga omständigheter. Det är vidare en allmän skadeståndsrättslig princip att en skadelidande är skyldig att göra vad denne kan för att begränsa sin skada.

Föreningens ärende

Justitiekanslern instämmer i Bolagsverkets bedömning att verkets registrering av den ändrade firmateckningsrätten för föreningen i februari 2008 har innefattat fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § ska-deståndslagen. Frågan är då om övriga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda.

Det kan först konstateras att Bolagverkets felaktiga registrering inte i sig har vållat föreningen någon skada. Det är i stället, som Bolagsverket har anfört, J.M.:s brottsliga handlande – huvudsakligen i form av utfärdande och betalning av s.k. luftfakturor – som direkt har orsakat den skada som föreningen nu begär ersättning för. En förutsättning för brottsligheten synes visserligen ha varit att J.M. hade rätt att ensam teckna föreningens firma men hans brottsliga handlande måste enligt Justitiekanslerns uppfattning anses vara en så svårförutsebar och avlägsen följd av Bolagsverkets felaktiga registrering att kravet på adekvat kausalitet inte är uppfyllt.

Vidare är J.M. enligt domen från Göteborgs tingsrätt i januari 2010 på grund av det inträffade skyldig att betala skadestånd till föreningen med 2 368 056,25 kr. Förhållandevis kort tid efter domen har hans skuld till föreningen minskat med 365 375 kr respektive 250 000 kr genom utmätning respektive arbete på föreningens fastighet. Resterande belopp (1 752 681 kr) motsvarar en fastställd fordran som föreningen fortfarande har kvar och alltså kan göra gällande mot J.M. Föreningens begäran om skadestånd av staten innefattar dock detta belopp. Med hänsyn till att utredningen i ärendet inte visar att det är uteslutet att J.M. kan betala hela eller delar av beloppet kan det enligt Justitiekanslerns uppfattning inte anses vara utrett att föreningen i denna del har lidit någon slutlig skada.

Det ska tilläggas att Justitiekanslern på de skäl som Bolagsverket har anfört anser att föreningen har varit medvållande till skadans uppkomst i sådan grad att skadestånd till föreningen under alla förhållanden inte skulle utgå alternativt att medvållandet skulle leda till en väsentlig nedsättning av skadeståndsbeloppet.

På grund av det anförda ska föreningens skadeståndsanspråk avslås.

Fråga om storleken på ersättningen för ideell skada vid oskäligt lång handläggningstid i tvistemål

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner AW och EW ersättning för ideell skada med 40 000 kr vardera samt ersättning för ombudskostnader med 3 000 kr inklusive mervärdesskatt vardera.

Justitiekanslern uppdrar åt Domstolsverket att betala ut beloppen till AW och EW.

Ärendet

Bakgrund

Den 25 juni 1997 gav AW och EW (makarna W) in en ansökan om stämning mot FöreningsSparbanken AB till Stockholms tingsrätt (mål nr 2-849-97). Tingsrätten meddelade dom i målet den 16 september 2008. Makarna W överklagade domen till Svea hovrätt. Hovrätten meddelade i sin tur dom i målet den 16 februari 2010. Efter överklagande av denna dom från makarna W avgjordes målet slutligt genom Högsta domstolens beslut att inte meddela prövningstillstånd den 7 juni 2010.

Efter en granskning av Stockholms tingsrätts handläggning av makarna W:s mål uttalade Justitiekanslern i ett beslut den 11 september 2008 att tingsrättens långsamma handläggning av målet var av den karaktären att den hade föranlett skadeståndsansvar för staten för sådana skador som orsakats av dröjsmålet (dnr 6367-06-21). Makarna W hade vid den tidpunkten emellertid inte framställt något skadeståndsanspråk mot staten.

Anspråket

Makarna W har i detta ärende – efter att inledningsvis ha begärt en ny granskning domstolarnas handläggning av målet – framställt ett anspråk på ersättning för ideell skada med 190 000 kr vardera. De har även begärt ersättning med 8 500 kr inklusive mervärdesskatt vardera för ombudskostnader i ärendet här. De har som grund för anspråket anfört i huvudsak följande. Handläggningstiden i tvistemålet har varit oskäligt lång och deras rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har därigenom överträtts. De är därför berättigade till skadestånd av staten. Vid bestämmande av beloppets storlek ska beaktas att den sammanlagda handläggningstiden har uppgått till 13 år, att det har förekommit två längre perioder av inaktivitet vid tingsrättens handläggning och att målet inte varit av komplex beskaffenhet. Målet har för dem avsett ett betydande belopp och de har upplevt stor ekonomisk och emotionell stress under målets handläggning. De har levt i långvarig osäkerhet och har berövats möjligheten att planera för sina liv. Det begärda beloppet överrensstämmer med den ersättningsnorm som har fastställts i Europadomstolens avgöranden Zullo I och Zullo II.

Justitiekanslerns bedömning

Justitiekanslern har i ärendet dnr 6367-06-21 slagit fast att handläggningen av det aktuella tvistemålet har innefattat en överträdelse av makarna W:s rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska den vars rättigheter enligt konventionen har åsidosatts ha tillgång till ett effektivt nationellt rättsmedel för att komma till rätta med överträdelsen. Det är inte möjligt att nu förebygga eller undanröja överträdelsen av rätten till rättegång inom skälig tid och sökandena har inte heller inom ramen för den ursprungliga processen gottgjorts härför. Vad som återstår är ekonomisk ersättning för den skada som sökandena kan ha lidit. Enligt Europadomstolens praxis föreligger det en stark men motbevisbar presumtion för att ett åsidosättande av rätten till rättegång inom skälig tid medför en ideell skada för den enskilde. Det är i detta fall inte tillräckligt att konstatera att en överträdelse har skett utan ekonomisk kompensation är påkallad.

Makarna W har begärt ersättning för ideell skada med ett belopp som väsentligt överstiger de skadestånd som har dömts ut i liknande ärenden på det nationella planet på senare tid. Rättspraxis ger alltså inte stöd för att tillerkänna dem ersättning på den begärda nivån. Frågan är då vilket belopp som kan anses skäligt.

Av särskilt intresse är Högsta domstolens avgörande NJA 2010 s. 363. Av avgörandet framgår att ersättningen ska bestämmas genom en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet, varvid särskild hänsyn ska tas till den tid som handläggningen varat, hur många instanser som handlagt målet, om den enskilde har bidragit till tidsutdräkten, målets komplexitet, sakens betydelse för den enskilde och existensen av effektiva nationella rättsmedel.

I Högsta domstolens fall var den sammanlagda handläggningstiden i det bakomliggande målet ca tio år. Högsta domstolen bestämde då ersättningen för ideell skada till 40 000 kr. I Högsta domstolens mål var det emellertid även fråga om en överträdelse av artikel 13 i Europakonventionen. Det ska också tilläggas att käranden i det målet inte för egen del hade bidragit till tidsutdräkten.

Den sammanlagda handläggningstiden i makarna W:s mål har varit längre än vad som var fallet i det nyss nämnda avgörandet från Högsta domstolen. I deras fall har det emellertid inte förekommit någon överträdelse av artikel 13 i Europakonventionen. Med hänsyn till vad som har framkommit i Justitiekanslerns tidigare ärende måste även deras eget agerande under processen anses ha bidragit till den osedvanligt långa handläggningstiden. Sammantaget anser Justitiekanslern att åsidosättandet av artikel 6.1 i Europakonventionen i makarna W:s fall kan jämföras med den konventionsöverträdelse som var föremål för prövning i Högsta domstolens avgörande NJA 2010 s. 363. Ersättningen för ideell skada bör därför, med utgångspunkt från Högsta domstolens uttalanden, bestämmas till 40 000 kr vardera till AW respektive EW.

Vid denna utgång ska makarna W även tillerkännas viss ersättning för ombudskostnader i ärendet här. Med hänsyn till att Justitiekanslern redan tidigare har slagit fast att staten är skadeståndsskyldig mot dem och med beaktande av att det nu främst varit fråga om en skälighetsuppskattning av skadeståndsbeloppets storlek, anser Justitiekanslern att ersättningen för ombudskostnader bör begränsas till 3 000 kr vardera.

Justitiekanslern kommer inte att vidta någon ytterligare åtgärd i detta ärende.

Kritik mot Migrationsverket med anledning av att en förvarstagen person placerats i arrest

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern uttalar kritik mot Migrationsverket för att en förvarstagen person vid verkställigheten av beslutet om förvar fått tillbringa för lång tid i arrest.

Ärendet

Bakgrund

Den iranske medborgaren MN kom till Sverige den 16 juni 2010. Migrationsverket avslog den 5 juli 2010 MN:s ansökan om uppehållstillstånd och beslutade att han med omedelbar verkställighet skulle överföras till Ungern i enlighet med Rådets förordning (EG) 343/2003 (Dublinförordningen). Den 8 juli 2010 beslutade Migrationsverket att MN skulle tas i förvar. Beslutet verkställdes den 30 augusti 2010 då Migrationsverket också, med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen (2005:716), beslutade att MN skulle placeras på kriminalvårdsanstalt, i häkte eller i arrest. I beslutet angavs att det fanns synnerliga skäl för beslutet om placering eftersom transporten till en förvarslokal inte kunde ordnas omedelbart. MN placerades samma dag i polisarresten i Kiruna. Den 2 september 2010 förordnades JE som offentligt biträde för MN i verkställighetsärendet avseende frågan om förvar. MN anlände till Migrationsverkets förvar i Gävle den 4 september 2010. JE har uppgett att hon först den 6 september 2010 fick kontakt med MN.

MN har genom JE i en anmälan hit framfört klagomål mot Migrationsverkets tillämpning av 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen i hans ärende och i allmänhet. Han har framhållit att placeringar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ofta varar längre än vad lag-stiftaren har avsett. Han har också gjort gällande att någon överprövning av Migrationsverkets beslut om placering sällan kommer till stånd eftersom placeringen ofta har upphört när frågan kommer till Migrationsdomstolen.

Utredningen m.m.

Migrationsverket, stf. generaldirektören CW, har i ett yttrande till Justitiekanslern anfört bl.a. följande.

Enligt 10 kap. 20 § 3 utlänningslagen får Migrationsverket besluta att en person som tagits i förvar ska placeras i t.ex. arrest om det föreligger synnerliga skäl. Detta innebär att det finns ett mycket begränsat utrymme för att kunna fatta ett sådant beslut. I förarbetena till utlänningslagen uppges att de situationer som avses är när en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras några timmar eller en natt i sådana lokaler och fall där verkställigheten av ett avlägsnandebeslut är mycket nära förestående (prop. 1996(07:147). Ett beslut om placering får överklagas till Migrationsdomstol.

Vid ett placeringsbeslut ska Polismyndigheten bistå Migrationsverket med att förflytta personen som tagits i förvar till den förvarslokal som verket anvisat. Polismyndigheten ansvarar således för att personen överförs till ett förvar. Vanligtvis utförs transporten av Kriminalvårdens transporttjänst, TPT. Att transporten till ett förvar ska ske skyndsamt framgår av tillämplig bestämmelse i utlänningslagen.

Av Migrationsverkets utredning i ärendet framgår att MN placerades i arresten i Kiruna den 30 augusti 2010 i avvaktan på transport till Migrationsverkets förvar i Gävle. Polismyndigheten i Norrbotten har uppgett i sitt yttrande att polisen transporterade MN med bil från arresten i Kiruna den 2 september 2010 och att TPT därefter tagit över transporten samma dag. Myndigheten har ingen kännedom om ärendets handläggning för tiden efter överlämnandet till TPT.

Förflyttningen av MN till verkets förvarslokal i Gävle har uppenbarligen dragit ut på tiden. Transporten av MN har utförts av Polismyndigheten och Kriminalvårdens trans-porttjänst. Migrationsverket kan således inte uttala sig om vad som orsakat detta eftersom polisen och TPT ansvarat för själva transporten av den förvarstagne.

Av information som lämnats till verket från Kriminalvården framgår att Kriminalvårdens generaldirektör den 29 april 2010 beslutat att förflyttningar av förvarstagna från polisstation eller häkte/anstalt till förvar prioriteras först under punkt fyra (sist) i prioriteringsordningen gällande inrikes transporter av intagna, [---].

Det är varken rimligt eller förenligt med lagstiftarens intentioner att en person placeras med stöd av 10 kap. 20 § 3 utlänningslagen under alltför lång tid. I de flesta fall är dock transporttiden inte känd för Migrationsverket innan placeringsbeslut fattas. Detta har dels att göra med att det är Polismyndigheten som genomför själva förvarstagandet, dels med att det – vanligtvis – är TPT som utför själva transporten.

Det Migrationsverket kan göra i samband med en placering av transporttekniska skäl är att i samband med placeringen också via Polismyndigheten begära att den förvarstagne ska transporteras mellan exempelvis arresten i Kiruna och förvarsenheten Gävle samt att transporten ska genomföras snarast.

Migrationsverket har i princip möjlighet att häva ett placeringsbeslut om det strider mot proportionalitetsprincipen. Men, då måste verket få information om att transporttiden drar ut på tiden och att transporttiden inte enbart beror på att transportsträckan är lång. Om placeringsbeslutet hävs kan detta också innebära att förvarsbeslutet måste hävas. Detta skapar problem då Migrationsverket i många fall inte är handläggande myndighet i förvarsärendet. Det är vanligt att det är någon av polismyndigheterna som handlägger förvarsärendet och ett beslut att upphäva en placering påverkar således det arbete som en annan myndighet utför. I de allra flesta fall är det dessutom TPT som ansvarar för själva transporten. Konsekvensen av detta är således att tre myndigheter är inblandade i denna process och att det ställs höga krav på samverkan mellan de berörda myndigheterna när det gäller frågan om ett eventuellt upphävande av placeringsbeslutet.

Migrationsverket samarbetar med Polismyndigheten och Kriminalvården i syfte att utveckla och förbättra rutiner som behandlar myndigheternas arbete inom t.ex. förvarsverksamheten. Verket kommer även fortsättningsvis att vara aktiv i detta samarbete för att på så sätt kunna säkerställa att arbetet bedrivs på ett rättssäkert sätt.

MN har beretts tillfälle att yttra sig över vad Migrationsverket har anfört men har inte inkommit med något yttrande.

Justitieombudsmannen Hans-Gunnar Axberger har inom ramen för ett initiativärende (dnr 6090-2009) inspekterat Migrationsverkets förvar. Resultatet av granskningen redovisades i ett beslut den 19 maj 2011. I beslutet uttalar JO beträffande den i detta ärende aktuella frågan bl.a. följande.

Utredningen visar att tiden för kriminalvårdsplaceringar enligt 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen, och då i första hand "transportplaceringar", normalt varierar från några timmar upp till tre dagar. Vid granskning av enheternas akter påträffades även ett antal fall där den förvarstagne varit placerad på detta sätt under längre tid, i vissa fall upp till sex dagar, [---].

Vid inspektionerna framkom även att dessa beslut mycket sällan överklagas, vilket kan bero på att utlänningen som regel ännu inte fått något offentligt biträde förordnat, och att - i de fall så ändå skett - kriminalvårdsplaceringen i princip alltid har upphört vid domstolens prövning, varför målet avskrivs.

Det som framkommit visar att de tidsgränser som anges i förarbetena ("några timmar eller en natt") regelmässigt överskrids. Att utlänningar, som inte är misstänkta för eller har begått något brott, rutinartat placeras flera dagar i arrestceller eller i häkten av transporttekniska skäl är inte försvarligt.

[---]

Även om en bidragande orsak till de långa placeringstiderna är Kriminalvårdens låga prioritet av förvarstagna är det ytterst Migrationsverkets ansvar att se till att placeringstiden håller sig inom de ramar lagstiftaren har satt upp och inte blir oproportionerligt lång. Migrationsverket förtjänar kritik för de brister som föreligger.

JO har i sitt beslut också funnit att det finns behov av att överväga lagstiftningen när det gäller s.k. transportplaceringar samt i flera andra avseenden och har med anledning av detta översänt sitt beslut till Regeringskansliet, Justitiedepartementet, för kännedom.

En statlig utredning (förvarsutredningen) fick i februari 2009 i uppdrag att med anledning av två EU-direktiv och mot bakgrund av nuvarande praxis och rutiner, särskilt överväga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen är ändamålsenligt utformade samt, om det var påkallat, lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder. I uppdraget ingick att undersöka om lagstiftningen beträffande placering i häkte tillämpas som är avsett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i dessa lokaler. Utredningen redovisade i februari 2011 sina slutsatser och förslag i detta avseende i sitt slutbetänkande SOU 2011:17. Utredningen konstaterar att bestämmelsen om synnerliga skäl endast används i de situationer som lagstiftaren har avsett men att placeringar enligt bestämmelsen är förhållandevis vanligt förekommande. Utredningen konstaterar också att det är förhållandevis vanligt att en utlänning som är placerad på grund av transporttekniska skäl får stanna kvar i ett häkte längre tid än vad man avsett enligt förarbetena, vanligtvis tre till fem dagar. Utredningen föreslår att möjligheten att placera en förvarstagen utlänning av transporttekniska skäl ska framgå av en egen bestämmelse och således inte längre omfattas av bestämmelsen om placering på grund av synnerliga skäl. Utred-ningen föreslår dessutom en ny bestämmelse med innebörd att en förvars-tagen utlänning inte får vara placerad i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest av transporttekniska skäl längre tid än absolut nödvändigt och längst i tre dygn. Utredningen föreslår inte någon ändring av den nuvarande rätten att överklaga ett beslut om placering. Betänkandet har remissbehandlats. Justitiekanslern har i ett yttrande den 13 juni 2011 lämnat synpunkter på betänkandet.

Justitiekanslerns bedömning

En utlänning som har fyllt 18 år får enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen tas i förvar under vissa förutsättningar. En förvarstagen ska som huvudregel vis-tas i en särskild förvarslokal. Migrationsverket får, enligt 10 kap. 20 § första stycket 3, besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om det finns synnerliga skäl. Av förarbetena till utlänningslagen framgår att bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt. De situationer som avses är att en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras några timmar eller en natt i den typen av lokaler och fall där verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående (prop. 1996/97:147 s. 44).

Det står i detta ärende klart att den tid som MN vistades i polisarrest överskred den tid som mot bakgrund av lagstiftarens överväganden kan anses godtagbar. Som JO har framhållit är det ytterst Migrationsverkets ansvar att se till att placeringstiden håller sig inom de ramar lagstiftaren har satt upp och inte blir oproportionerligt lång. Oavsett om orsaken till att MN inte kunde överföras till förvarslokalen förrän efter fem dygn var att Kriminalvården inte prioriterat transporten förtjänar Migrationsverket kritik för det inträffade.

Av såväl JO:s beslut som av SOU 2011:17 framgår att det föreligger ett generellt problem med för långa placeringar i kriminalvårdsanstalt, häkte och polisarrest av transporttekniska skäl. Behovet av lagstiftning i frågan har påtalats av bl.a. JO och ett förslag till reglering har lämnats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Justitiekanslern delar JO:s uppfattning att det föreligger ett behov av att överväga lagstiftningen på området och överlämnar därför ett exemplar av detta beslut till Regeringskansliet, Justitiedepartementet för beaktande i det fortsatta arbetet med förvarsutredningens slutbetänkande. Justitiekanslern finner mot denna bakgrund inte skäl att utöver detta och den kritik som framgår av det ovan sagda vidta någon ytterligare åtgärd i anledning av detta ärende.

Skadeståndsanspråk med hänvisning till oskäligt lång handläggningstid i ett brottmål när rätten inte funnit skäl att sätta ned sökandens straff med tillämpning av 29 kap. 5 § brottsbalken

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår PR:s anspråk på skadestånd.

Ärendet

PR har begärt ersättning av staten för ideell skada med 40 000 kr. Han har till stöd för anspråket anfört att handläggningstiden i ett brottmål har varit oskäligt lång och att hans rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därigenom har överträtts (Jönköpings tingsrätts mål nr B 221-07).

Justitiekanslern har tagit del av Jönköpings tingsrätts dagboksblad och dom respektive Göta hovrätts dom i det aktuella brottmålet. Av dessa handlingar framgår följande. Målet inleddes vid tingsrätten genom att en framställan om förordnade av offentlig försvarare gavs in den 22 januari 2007. Åtal väcktes sedermera den 15 mars 2010 och tingsrätten meddelade dom den 2 december 2010. PR dömdes av tingsrätten för grovt bedrägeri m.m. till fängelse fem år. Hovrätten fastställde i dom den 3 maj 2011 tingsrättens domslut beträffande påföljden.

Justitiekanslern har även inhämtat uppgift om att målet avgjordes slutligt den 9 juni 2011 genom att Högsta domstolen beslutade att inte meddela prövningstillstånd.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en vid prövningen av en anklagelse mot honom för brott rätt till domstolsprövning inom skälig tid.

Frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har åsidosatts ska enligt Europadomstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala handläggningstiden beaktas särskilt vid bedömningen målets komplexitet, parternas agerande, domstolarnas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Inom ramen för bedömningen av domstolarnas handläggning av målet fäster Europadomstolen särskild vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet.

I artikel 13 i Europakonventionen stadgas att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Det finns inte någon generell rätt till skadestånd vid kränkningar av Europakonventionen. Kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel vid konventionskränkningar kan nämligen upp-fyllas på olika sätt. Vid t.ex. oskäligt lång handläggningstid i ett brottmål kan en kränkning av artikel 6.1 i konventionen gottgöras genom en lindring av den påföljd som döms ut (se bl.a. NJA 2003 s. 414 och Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje uppl., s. 433).

När en tilltalad döms för ett brott ska rätten vid straffmätningen självmant beakta bl.a. vissa förmildrande omständigheter som räknas upp i 29 kap. 5 § brottsbalken. En av de omständigheter som ska beaktas är om en ovanligt lång tid har förflutit sedan brottets begicks (29 kap. 5 § 7 brottsbalken). Detsamma gäller om någon annan omständighet föreligger som påkallar att den tilltalade får ett lägre straff än vad brottets straffvärde motiverar (29 kap. 5 § 8 brottsbalken). I de fall rätten till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts är detta närmast att betrakta som en sådan omständighet som är att hänföra till 29 kap. 5 § 8 brottsbalken (jfr NJA 2003 s. 414 och SOU 2010:87, s. 222-224).

I PR:s fall har domstolarna inte funnit skäl att tillämpa bestämmelserna i 29 kap. 5 § brottsbalken, vilket de alltså skulle ha varit skyldiga att göra om de hade ansett att någon förmildrande omständighet som räknas upp där hade varit för handen. Domstolarna kan följaktligen för sin del inte ha ansett att handläggningstiden i brottmålet har varit så lång att det har förekommit en överträdelse av PR:s rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Den totala handläggningstiden i PR:s mål var knappt fyra och ett halvt år i tre domstolsinstanser. Särskilt med hänsyn till målets komplicerade karaktär anser inte heller Justitiekanslern att den handläggningstiden innebär att PR:s rätt till domstolsprövning inom skälig tid har åsidosatts. Hans anspråk på skadestånd ska därför avslås.

Fråga om jämkning av ersättning för lidande när en person, som varit anhållen och häktad, annars hade varit tagen i förvar (jfr 6§ tredje stycket frihetsberövandelagen)

Justitiekanslerns beslut

Ersättning ska utgå för lidande med 20 000 kronor samt ombudskostnader 2 187 kronor. Ersättning ska betalas ut av Justitiekanslern.

Anspråk m.m.

SAY har varit berövad friheten som anhållen och häktad under tiden den 19 december 2010 – 11 april 2011 på grund av misstanke om medhjälp till grov stöld. Genom en dom den 18 april 2011 ogillade Göta hovrätt åtalet för medhjälp till grov stöld. SAY dömdes dock för annan brottslighet till villkorlig dom. Med hänsyn till den tid han hade varit frihetsberövad i målet beslutade hovrätten att inte förena den villkorliga domen med böter. Domen har vunnit laga kraft.

Den 21 december 2010 fattade Polismyndigheten i Örebro ett interimistiskt beslut om förvar avseende SAY. Som skäl angavs att fråga om verkställighet av beslut om utvisning enligt 8 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716) hade uppkommit. Vidare angavs bl.a. att det fanns anledning att anta att han skulle hålla sig undan. SAY försattes på fri fot den 11 april 2011. Samma dag verkställdes förvarsbeslutet. SAY var placerad på förvar till den 16 juli 2011 då han säkerhetsplacerades i häkte. Den 19 oktober 2011 var han alltjämt placerad i häkte.

SAY har begärt ersättning för lidande med 60 000 kr. Han har vidare begärt ersättning för ombudskostnader med 2 187 kr.

Åklagarmyndigheten har avgett ett yttrande.

Justitiekanslern har inhämtat upplysningar samt utredning från Migrationsverket och åklagaren. Vid samtal med åklagaren har det framkommit att den dag SAY försattes på fri fot av hovrätten rätteligen var den 11 april 2011. Justitiekanslern har även tagit del av Göta hovrätts dom (mål nr B 538-11) och anteckningar från huvudförhandlingen.

SAY har fått tillfälle att lämna synpunkter på åklagarens yttrande och den inhämtade utredningen från Migrationsverket.

Justitiekanslerns bedömning

Allmänna utgångspunkter

Enligt 2 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) har den som varit frihetsberövad rätt till ersättning av staten bl.a. om frikännande dom meddelas för den häktningsgrundande brottsligheten.

SAY frikändes för den häktningsgrundande brottsligheten. Han är därför i princip berättigad till ersättning för det lidande som frihetsberövandet får antas ha inneburit för honom.

Jämkning enligt 6 § fjärde stycket frihetsberövandelagen?

Av 6 § fjärde stycket frihetsberövandelagen framgår att ersättningen får sättas ned efter vad som är skäligt om tiden för frihetsberövandet har avräknats eller annars har beaktats vid fastställande eller verkställighet av brottspåföljd.

Justitiekanslern konstaterar att hovrätten har beaktat tiden för frihetsberövandet genom att inte förena den villkorliga domen med böter. SAY har alltså redan i viss utsträckning kompenserats för frihetsberövandet. Det är naturligtvis svårt att uppskatta vilket antal böter som tingsrätten skulle ha dömt ut om SAY inte hade varit frihetsberövad.

Vid en försiktig bedömning med ledning av straffmätningspraxis finner Justitiekanslern det rimligt att anta att om den villkorliga domen hade förenats med böter hade dessa bestämts till 40 dagsböter. Justitiekanslern tillämpar vid jämkningen de principer som Högsta domstolen har slagit fast i rättsfallet NJA 1989 s. Enligt dessa principer ska 10 dagsböter anses motsvara 1 dags frihetsberövande och 40 dagsböter motsvarar alltså 4 dagar som anhållen och häktad. Ersättningen ska alltså reduceras med ett belopp motsvarande 4 dagar.

Jämkning enligt 6 § tredje stycket frihetsberövandelagen?

Fråga uppkommer emellertid även om rätten till ersättning ska påverkas av den omständigheten att SAY, för det fall han inte redan hade varit frihetsberövad som anhållen eller häktad, ändå hade varit frihetsberövad på grund av beslutet om förvar som polismyndigheten i Örebro meddelade den 21 december 2010.

Enligt 6 § tredje stycket frihetsberövandelagen finns det utrymme för att bestämma ersättningen utifrån mer allmänna skälighets överväganden så att oskäliga resultat kan undvikas i det enskilda fallet. Det kan hävdas att det är oskäligt att ersättning utgår om det kan konstateras att en person som har varit anhållen eller häktad annars skulle ha varit tagen i förvar under hela anhållnings- eller häktningstiden. Ett frihetsberövande i form av förvar enligt utlänningslagen innebär även det ett ingrepp i den enskildes frihet men får anses mindre ingripande jämfört med att vara anhållen eller häktad. Ersättningen för det straffprocessuella frihetsberövandet bör således inte jämkas helt.

Vid en samlad bedömning finner Justitiekanslern att ersättningen för lidande på grund av det straffprocessuella frihetsberövandet bör jämkas och bestämmas till skäliga 20 000 kr.

Ombudskostnader

Begärd ersättning för ombudskostnader är skälig och godtas.

Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till långsam handläggning av ett brottmål

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår HA:s anspråk på skadestånd.

Ärendet

HA har begärt skadestånd av staten med 75 000 kr för ideell skada med hänvisning till att hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har kränkts vid prövningen av en anklagelse av brott som har handlagts i Umeå tingsrätts mål nr B 169-06. Han har anfört att ett första förhör hölls med honom i saken den 4 mars 2004 och att han själv inte har någon aning om varför det tagit så lång tid.

Justitiekanslern har inhämtat Umeå tingsrätts dagboksblad och dom den 30 september 2011 i det aktuella målet. Genom domen dömdes HA för brott mot lotterilagen till dagsböter. Gärningen avsåg olovligen anordnat lotteri under tiden den 23 januari – 10 februari 2004. I domskälen anges bl.a. följande: ”Straffvärdet för den nu aktuella brottsligheten ligger på dagsbotsnivån. Med beaktande av att den faktiska brottstiden varit kort, den ekonomiska vinningen under denna tid varit begränsad, samt att en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid förflutit sedan brottet begicks (29 kap 5 § första stycket 7 brottsbalken) kan antalet dagsböter för samtliga tilltalade stanna vid lägsta möjliga antal; det vill säga 30.” Domen har vunnit laga kraft.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har en person vid prövningen av en anklagelse mot honom för brott rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Artikel 6.1 i konventionen är tillämplig i ärendet.

I HA:s fall får handläggningstiden av brottsanklagelsen – som uppgår till omkring sju år – anses ha varit så utdragen att det därigenom har förekommit en överträdelse av hans rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Fråga är då om HA är berättigad till ersättning för sådan ideell skada i form av oro och maktlöshetskänslor som i regel antas uppkomma när rätten till rättegång inom skälig tid åsidosätt.

I artikel 13 i Europakonventionen stadgas att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Det finns inte någon generell rätt till skadestånd vid kränkningar av Europakonventionen. Kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel vid konventionskränkningar kan nämligen uppfyllas på olika sätt. Vid t.ex. oskäligt lång handläggningstid i ett brottmål kan en kränkning av artikel 6.1 i konventionen gottgöras genom en lindring av den påföljd som döms ut (se bl.a. NJA 2003 s. 414 och Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje uppl., s. 433).

I det nu aktuella målet tog tingsrätten hänsyn till tidsutdräkten när den bestämde påföljden för HA och bestämde antalet dagsböter till lägsta möjliga antal. HA får genom lindringen av straffet anses vara gottgjord för den långa handläggningstiden. Han kan enligt Justitiekanslerns uppfattning inte dessutom anses vara berättigad till skadestånd. HA:s anspråk på skadestånd mot staten ska därför avslås.

Ett mål angående frågan om formella förutsättningar för att ändra uppgifter i en ansökningsblankett för miljöstöd efter ansökningstiden löpt ut har ansetts inte gälla sökandes civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår SW:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

SW ansökte 2004 hos Länsstyrelsen i Västra Götaland om miljöstöd för ekologisk odling från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) till utveckling av landsbygden. De formella kraven för en sådan ansökan framgår huvudsakligen av förordningen (EG) nr 2419/2001 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystem för vissa av gemenskapens stödordningar som infördes genom rådets förordning (EEG) nr 3508/92 (IAKS-förordningen). Ansökan ska göras på den s.k. SAM-blanketten och skulle aktuellt år ges in senast den 15 juni 2004. Efter detta datum får uppgifterna i ansökan inte ändras annat än om fråga är om ett uppenbart fel (artikel 12 i IAKS-förordningen). SW markerade i sin ansökan inte att den avsåg ekologiska produktionsformer (SAM-blankettens ruta M23). Länsstyrelsen skrev till SW och upplyste att hans ansökan behövde kompletteras för att denna skulle kunna godkännas. I svar, som inkom till länsstyrelsen den 2 juli 2004, uppgav SW att han av misstag inte hade fyllt i ruta M23 och att han avsåg att fortsätta att odla ekologiskt t.o.m. 2006. Länsstyrelsen avslog därefter i beslut den 12 november 2004 SW ansökan med motiveringen att SW antingen inte hade ett åtagande för ekologiska produktionsformer eller att han inte hade ansökt om utbetalning för något skifte som berättigar till utbetalning.

SW överklagade till Jordbruksverket som den 27 maj 2005 avslog överklagandet.

SW överklagade till Länsrätten i Mariestad som i dom den 22 mars 2006 avslog överklagandet (mål nr 1338-05). Länsrätten konstaterade att frågan i målet var om det var möjligt att ändra ansökan efter ansökningstidens utgång med tillämpning av artikel 12 i IAKS-förordningen. Som skäl för avslaget angav länsrätten bl.a. följande.

Redan av ordalydelsen i artikel 12 i IAKS-förordningen, uppenbara fel, följer att det skall föreligga restriktivitet vid godkännande av ändringar i en stödansökan efter utgången av tidsfristen. En felaktighet som konstateras först efter en utredning kan således inte hänföras till uppenbara fel.

I förevarande fall har länsstyrelsens skrivelse till SW syftat till att utreda om skiftet fortfarande odlades ekologiskt. Uppgifterna i SW ansökan har vid länsstyrelsens handläggning inte framstått som så motstridiga eller tvivelaktiga att de inte kunnat läggas till grund för beslut att inte utge ersättning. Länsrätten finner mot bakgrund härav att Jordbrukverket haft fog för sitt beslut att avslå överklagandet.

SW överklagade till Kammarrätten i Jönköping som den 1 november 2007 beslutade att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 1392-06).

Efter att SW överklagat beslutade Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) den 11 november 2009 att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 7252-07).

Anspråket

SW har yrkat ersättning av staten med 25 000 kr avseende ideell skada. Han har som grund för anspråket anfört att handläggningen har dragit ut på tiden på ett sådant sätt att hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Högsta förvaltningsdomstolen som har anfört sammanfattningsvis följande. Målets totala handläggningstid i fem instanser har tagit fem år, varav cirka två år i Högsta förvaltningsdomstolen, i anspråk. Målet var av ”normal” omfattning, dvs. jämförbart med mål av liknande karaktär och måltyp. Rättsligt sett får målet anses vara normalsvårt. SW beviljades i Högsta förvaltningsdomstolen anstånd med att komplettera sitt överklagande under ca två månader. För det fall målet ska anses har rört SW civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen anser Högsta förvaltningsdomstolen att den sammanlagda handläggningstiden inte kan anses oskäligt lång.

SW har fått del av Högsta förvaltningsdomstolens yttrande och har inkommit med kompletterande synpunkter.

Justitiekanslerns bedömning

Den fråga som har prövats i målet är om formella förutsättningar förelåg för SW att ändra sin ansökan om miljöstöd. Prövningen har inte innefattat en materiell bedömning av om SW, med en korrekt ifylld ansökan, var berättigad till miljöstöd. Under sådana omständigheter kan prövningen inte anses ha varit avgörande för rätten till stödet som sådant. Justitiekanslern bedömer därmed att förfarandet inte har varit avgörande för en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Redan av denna anledning ska anspråket därmed avslås.

Justitiekanslern tillägger dock att, även om prövningen har tagit längre tid i anspråk än vad som är önskvärt, handläggningstiden med beaktande av att frågan har prövats i fem instanser inte kan anses så lång att Europakonventionens krav har åsidosatts.

Artikel 6.1 i Europakonventionen har inte ansetts vara tillämplig på ett domstolsförfarande angående särskild avgift för överskjutning av älg

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår SH:s anspråk.

Ärendet

SH har begärt ersättning av staten för ideell skada med 15 000 kr. Han har som grund för anspråket anfört att handläggningstiden i ett mål angående särskild avgift för överskjutning av älg enligt jaktförordningen (1987:905) har varit oskäligt lång och hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därigenom har överträtts.

Justitiekanslerns bedömning

Den sammanlagda handläggningstiden i SH:s mål har onekligen varit längre än önskvärt. En förutsättning för att hans anspråk på ersättning för ideell skada med anledning av den långsamma handläggningen ska kunna bifallas är emellertid att artikel 6.1 i Europakonventionen har varit tillämplig på det aktuella förfarandet.

Justitiekanslern instämmer i Länsrätten i Blekinge läns bedömning att uttagande av särskild avgift för överskjutning av älg inte innefattar en anklagelse om brott enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Förfarandet kan inte heller anses ha gällt SH:s civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i konventionen. Artikel 6.1 i konventionen har alltså enligt Justitiekanslerns uppfattning inte varit tillämplig på processen. SH:s anspråk på skadestånd ska därför avslås.

Artikel 6.1 i Europakonventionen har inte ansetts vara tillämplig på ett domstolsförfarande angående värnpliktstjänstgöringsbetygs överklagbarhet

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår HB:s anspråk.

Ärendet

Anspråket

HB har begärt skadestånd av staten för förlorad arbetsinkomst med 200 000 kr per år som handläggningen av ett mål angående värnpliktstjänstgöringsbetygs överklagbarhet har pågått. Han har som grund för anspråket anfört att handläggningstiden i målet har varit oskäligt lång och hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därigenom har överträtts.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten). I yttrandet anges sammanfattningsvis följande. Målets sammanlagda handläggningstid var fyra år och åtta månader, varav handläggningstiden i Högsta förvaltningsdomstolen var två år och två månader. HB begärde anstånd vid två tillfällen, vilket ledde till en fördröjning av handläggningstiden med ca två månader. Europadomstolen har fastslagit att artikel 6.1 i Europakonventionen är tillämplig under förutsättning att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild person och en annan person eller myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten och att denna rättighet kan karaktäriseras som en civil rättighet. Europadomstolen har i målet Van Marle m.fl. mot Nederländerna funnit att en värdering av kunskaper och erfarenheter som liknar den bedömning som görs vid en skol- eller universitetsexamen ligger så långt från vad som normalt prövas av domstol att det i ett sådant fall inte är fråga om en tvist som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Avgörandet har i doktrinen tolkats på så vis att subjektiva omdömen om kunskaper eller arbetsinsatser i form av betyg eller liknande inte behöver underkastas domstolskontroll (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e uppl. s. 143). Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om artikel 6.1 i Europakonventionen har varit tillämplig i HB:s mål. Oavsett om så har varit fallet, kan handläggningen av målet med hänsyn till att HB:s eget handlande har bidragit till att förlänga handläggningstiden, inte anses ha skett under en oskäligt lång tid.

Justitiekanslerns bedömning

På de skäl som Högsta förvaltningsdomstolen har anfört bedömer Justitiekanslern att det aktuella förfarandet i förvaltningsdomstolarna inte kan anses ha gällt HB:s civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Artikel 6.1 i konventionen har alltså inte varit tillämplig på processen.

Under alla förhållanden finns det inte något som tyder på att HB till följd av den långsamma handläggningen av målet skulle ha drabbats av den inkomstförlust som han har begärt ersättning för.

På grund av det anförda ska HB:s anspråk på skadestånd avslås.

Ifrågasatt överträdelse av repressalieförbudet

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern anser inte att det finns skäl att rikta kritik mot någon företrädare för dåvarande Integrations- och jämställdhetsdepartementet och vidtar inte någon ytterligare åtgärd i ärendet.

Ärendet

Bakgrund

I massmedierna förekom under hösten 2010, bl.a. i en artikel i Expressen den 18 augusti 2010, uppgifter om att en tjänsteman hos Integrations- och jämställdhetsdepartementet hade blivit omplacerad med anledning av att han ansågs ha uttryckt sig olämpligt på sin privata blogg. Tjänstemannen skulle bl.a. ha jämfört islam med nazismen. Efter ett samtal med statssekreteraren skulle han ha fråntagits sina tidigare arbetsuppgifter. Statssekreteraren skulle ha yttrat att det som medarbetaren skrivit var oursäktligt och djupt problematiskt. Uppgifter om saken återgavs också på Politikerbloggen: ”Sabunis medarbetare får nya uppgifter”.

MN vände sig den 19 augusti 2010 genom ett e-postbrev till Justitiekanslern och ifrågasatte med hänvisning till uppgifterna i medierna om departementets agerande var förenligt med den yttrandefrihetsrättsliga regleringen. MN anmälde saken som privatperson och är inte den tjänsteman som avsågs i artikeln. Tjänstemannen har inte själv vänt sig hit i ärendet.

Mot bakgrund bl.a. av det i svensk rätt vedertagna förbudet för myndigheterna mot att vidta repressalier mot offentliganställda som utnyttjar sin yttrandefrihet genom att framträda öppet i medierna med åsikter vilka bedöms som misshagliga, beslöt Justitiekanslern att inhämta ett yttrande från departementet om vad som förevarit i ärendet.

Utredningen

I sitt svar den 2 oktober 2010 anförde departementet följande:

Den tjänsteman som anmälan rör är sedan den 1 november 2008 anställd som departementssekreterare i Regeringskansliet och tills vidare placerad på Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Han tillhör enheten för integration och urban utveckling, där han som handläggare bl.a. har deltagit i enhetens arbete med den s.k. etableringsreformen (se prop. 2009/10:60 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd). Däremot har han inte haft något utredningsuppdrag inom Regeringskansliet.

Expressen publicerade den 18 augusti 2010 en artikel med rubriken "Islam är som nazism" där det framgick att tjänstemannen på sin privata blogg hade skrivit följande: "Islam är som kommunism eller nazism. Det finns inga goda utövare – bara förvirrade eller onda." Blogginlägget hade publicerats den 30 september 2008, dvs. innan tjänstemannen påbörjat sin anställning i Regeringskansliet. Nyheten spreds under dagen till andra nyhetsmedier.

När departementet uppmärksammat nyheten bestämdes att statssekreterare CH skulle företräda departementet i den aktuella frågan. Han tog samma dag i media avstånd från den uppfattning om islam som kommit till uttryck i tjänstemannens blogginlägg. Samma kväll gick statssekreteraren ut med följande kommentar till TT.

”Den tjänsteman på Integrations- och jämställdhetsdepartementet som på en privat blogg gjort ett inlägg om islam har idag lagt ut en ursäkt och förklaring på samma blogg. Jag och [tjänstemannens namn uteslutet här] är dock överens om att den diskussion som uppstått inte gör det möjligt för honom att företräda Integrations- och jämställdhetsdepartementet på samma sätt som tidigare. Han kommer därför att få förändrade arbetsuppgifter inom departementet i framtiden. En diskussion om detta pågår för närvarande.”

Tjänstemannen hade i förväg tagit del av och godkänt texten om vad som överenskommits. Han har därefter haft arbetsuppgifter på departementets analysenhet. Arbetsuppgifterna där består i att ta fram statistik och faktaunderlag samt att göra omvärldsanalyser.

Statssekreteraren har i sina uttalanden i media inte ifrågasatt tjänstemannens rätt att uttrycka sina åsikter. Uttalandena kan inte uppfattas som någonting annat än ett bestämt avståndstagande från innehållet i det aktuella blogginlägget. En arbetsgivare måste kunna bemöta en anställds åsiktsyttringar utan att detta anses kränka den anställdes yttrandefrihet. Av uppenbara skäl kan det vara mycket angeläget för en myndighet att klargöra att myndighetens uppfattning i frågan avviker från en uppfattning som en medarbetare har fört fram.

Förändringarna av tjänstemannens arbetsuppgifter har skett helt i samförstånd mellan den anställde och departementet. Det har alltså inte varit fråga om någon omplacering. Både tjänstemannen och departementet bedömde att en förändring av arbetsuppgifterna var nödvändig och att detta var ett lämpligt sätt att hantera den uppkomna situationen.

Anmälaren har fått del av departementets yttrande.

Justitiekanslern har från Myndigheten för radio och tv inhämtat att den blogg som tjänstemannen uttryckt sig på inte är en sådan webbplats som omfattas av databasregeln i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen.

Den berörde tjänstemannen har inte hit gett uttryck för någon uppfattning om det inträffade.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.

Yttrandefriheten i vissa medier som bl.a. tidningar, radio och TV samt vissa webbplatser, omfattas av den särskilda grundlagsregleringen i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Denna yttrandefrihet tillkommer självfallet också de offentliganställda. Jag bortser här från de undantag som kan följa av sekretessregleringen.

En grundläggande beståndsdel i den yttrandefrihetsrättsliga regleringen är meddelarskyddet. Detta innebär att den som brukar sin yttrandefrihet inte får utsättas för några sanktioner i andra fall än då detta är uttryckligen angivet i grundlagarna. En tjänsteman som t.ex. låter sig intervjuas av en journalist men vill vara anonym får inte efterforskas. Om tjänstemannen framträder öppet får han inte utsättas för några repressalier. Motsvarande skydd gäller för den som själv offentliggör uppgifter, t.ex. på en grundlagsskyddad webbplats. Varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på medverkan i en tryckt skrift eller ett medium som omfattas av YGL har i princip ansetts vara otillåten, jfr betänkandet Meddelarrätt SOU 1990:12 s. 63.

Det är klarlagt i ärendet att den berörde tjänstemannen framfört sina åsikter på en privat blogg som i och för sig inte omfattas av regleringen i YGL. JO (Hans- Gunnar Axberger) har dock i ett beslut i ett närbesläktat ärende (dnr 149 – 2009 m.fl.) den 25 september 2009 uttalat att bestämmelserna i RF innebär att det också inom regeringsformens ram finns ett motsvarande skydd mot repressalieåtgärder även när TF eller YGL inte kan tillämpas. Det är också enligt min mening ett naturligt synsätt.

Innebörden av yttrandefriheten är bl.a. att det allmänna som arbetsgivare inte får lägga sig i vilka åsikter de anställda har eller hur de brukar sin yttrandefrihet. En offentlig arbetsgivare kan därmed inte av sina anställda kräva att de utanför tjänsten avhåller sig från att ge uttryck för en viss typ av värderingar.

En utgångspunkt för min prövning i ärendet är alltså att den berörde tjänstemannen inte har fått utsättas för några repressalier för de privata åsikter som han framfört på sin blogg. Att publiceringen i detta fall ägde rum innan anställningen påbörjades saknar därvid betydelse.

Principen att en tjänstemans offentligt uttalade åsikter är en privatsak kan dock inte upprätthållas fullständigt undantagslöst. JO har i det nämnda ärendet uttalat bl.a. följande.

Man måste räkna med att exempelvis en beslutsfattare, vars personliga åsikter tilldragit sig uppmärksamhet, i allmänhetens ögon kan framstå som mindre lämpad att handlägga vissa typer av ärenden och att detta någon gång kan ge en myndighet rätt att vidta åtgärder. Det handlar då om att förebygga förtroendeskador av ungefär samma slag som de som riskerar att uppkomma vid jävsförhållanden. Jäv kan som bekant föreligga redan då en beslutsfattare kan synas ha en sådan anknytning till det som ska bedömas att den hos parter och allmänhet är ägnad att ge upphov till ett ifrågasättande av vederbörandes objektivitet. Åtgärder kan därför vara befogade även då det i och för sig saknas faktiska skäl att misstro vederbörande beslutsfattares förmåga att i tjänsten bortse från sina privata uppfattningar.

Enligt JO får vidare en avvägning ske mellan kravet på myndighetens opartiskhet och skyddet för yttrandefriheten. Om utfallet av en sådan avvägning blir att myndigheten har rätt att vidta åtgärder måste dessa stå i proportion till vad som i sammanhanget kan anses absolut nödvändigt. Det torde enligt JO, när sådana konflikter aktualiseras, finnas utrymme för att hitta samförståndslösningar inom ramen för anställningsförhållandet så att man kan finna en lösning som inte behöver betraktas som en repressalieåtgärd.

Den mening som kommer till uttryck i JO:s beslut återspeglar väl vad som får anses vara gällande rätt och jag har ingen annan uppfattning om hur förhållandet bör uppfattas mellan den offentlige arbetsgivaren och den anställde när det gäller den anställdes yttrandefrihet och de krav på tjänsteutövningen som kan anses åvila denne.

När den nu berörde tjänstemannens åsikter uppmärksammades i medierna får det alltså anses naturligt och tillåtet att departementet ville bemöta dessa och klargöra att de inte gav uttryck för departementets synsätt. Detta särskilt som blogguttalandena rörde frågor som har anknytning till departementets verksamhetsområde. Ordvalet i departementets uttalande kan naturligtvis diskuteras och det finns skäl att betona vikten av att ett sådant bemötande utformas med särskilt beaktande av förbudet mot repressalier.

Jag kan inte finna att utredningen ger underlag för bedömningen att den berörde tjänstemannen i detta fall har utsatts för någon otillåten repressalie. Den överenskommelse som har träffats mellan departementet och den anställde synes vara att beteckna som en sådan samförståndslösning som i enlighet med vad JO ansett bör kunna godtas. Det har inte heller framkommit något som tyder på att tjänstemannen i samband med att han fick förändrade arbetsuppgifter har fått sänkt lön eller på annat sätt drabbats av några ofördelaktiga konsekvenser. Som ovan framgått har tjänstemannen inte själv vänt sig hit med några klagomål, utan ärendet har väckts genom en anmälan från en utomstående.

Det anförda leder sammanfattningsvis till slutsatsen att det inte finns skäl att uttala någon kritik mot företrädare för departementet med anledning av det inträffade.

Ärendet är därmed avslutat.

Kritik mot Förvaltningsrätten i Uppsala pga. underlåtenhet att fatta beslut enligt lagen (2009:1058) om förtursförklaring.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar kritik mot Förvaltningsrätten i Uppsala för att domstolen vid två tillfällen underlåtit att fatta beslut enligt lagen (2009:1058) om förtursförklaring, samt för att avgörandet av två mål dröjt nästan ett år trots att de var klara för avgörande.

Ärendet

P-Å uppgav i en anmälan hit den 27 april 2011 att han den 8 april 2010 hade gett in en ansökan om personlig assistans till Förvaltningsrätten i Uppsala men att han ännu inte fått något beslut. Han uppgav även att han begärt att hans mål skulle tas med förtur.

Justitiekanslern inhämtade med anledning av anmälan dagboksblad från förvaltningsrätten beträffande två mål avseende stöd och service till vissa funktionshindrade. På det ena dagboksbladet fanns två anteckningar om att det framställts yrkanden om förtur. Det framgick dock inte av dagboksbladen om detta hade föranlett något beslut av domstolen.

Med anledning av anmälan samt av vad som framgick av dagboksbladen begärde Justitiekanslern att Förvaltningsrätten i Uppsala skulle yttra sig.

Lagmannen LG har anfört följande.

[…]

Förvaltningsrätten har vid en genomgång av handlingarna i målen kunnat konstatera att P-Å i skrivelse inkommen till förvaltningsrätten den 10 december 2010 och i skrivelse inkommen till förvaltningsrätten den 4 april 2011 begärt förtur i mål nr 3304-10.

I skrivelsen inkommen till förvaltningsrätten den 10 december 2010 har P-Å angett att ärendet tagit alldeles för lång tid. I skrivelsen inkommen den 4 april 2011 anges att förtur begärs i ärendet.

Enligt 1 § lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol ska domstolen efter skriftlig ansökan från en enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts. I förvaltningsrättens arbetsordning anges bl.a. följande angående handläggningen av yrkanden om förtur.

”Om enskild part skriftligen begär förtur i ett hos förvaltningsrätten pågående mål ska begäran registreras som ett förvaltningsärende hos domstolen i det administrativa diariet och handläggas skyndsamt. Beslut i ärenden om förtursförklaring fattas av lagmannen efter föredragning av den lagmannen utser. Vid beviljande av förtur kan lagmannen besluta att målet ska fördelas på annan domare eller på annan enhet. Lagmannen kan även besluta att målet sätts ut till muntlig förhandling eller annan åtgärd som är nödvändig för att målet ska kunna tas med förtur. Om målet är fördelat på lagmannen när ansökan om förtursförklaring prövas ska denna prövning göras av lagmannens ställföreträdare. Denne har därvid samma befogenheter som lagmannen annars skulle ha haft.”

Enligt förvaltningsrättens mening har P-Å:s begäran den 10 december 2010 utgjort ett yrkande enligt lagen om förtursförklaring i domstol. Förvaltningsrätten borde således skyndsamt genom ett skriftligt beslut ha tagit ställning till detta yrkande. Förvaltningsrätten kan konstatera att handläggningen av förtursyrkandena inte har hanterats i enlighet med lagen om förtursförklaring i domstol och inte heller i enlighet med domstolens arbetsordning.

På aktkappan i mål nr 3304-10 har antecknats att målet inte bör tas med förtur enligt ämnesansvarig domare. Det finns inget datum som anger när denna bedömning gjorts. Det har vidare inte gått att klarlägga om P-Å har fått något muntligt besked angående bedömningen av förtursyrkandet. Förvaltningsrätten utgår, i frånvaro av tjänsteanteckning, från att något sådant besked inte lämnats. Det har vidare inte kunnat klarläggas varför P-Å inte fått något besked från förvaltningsrätten när han en andra gång begärde förtur.

Förvaltningsrätten finner således att det föreligger flera brister i handläggningen av yrkandena om förtur och beklagar djupt det inträffade.

Vad gäller frågan om handläggningstiden i övrigt kan anses oskäligt lång vill förvaltningsrätten anföra följande. Förvaltningsrätten bildades den 15 februari 2010 genom en sammanslagning av länsrätterna i Västmanlands län och Uppsala län. Därtill fördes kommunerna Sigtuna, Norrtälje och Upplands Väsby till förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten har inte kunnat bemannas tillräckligt med personal till följd av att domstolen först i april 2011 fick lokaler dimensionerade efter måltillströmningen och sammanläggningen. Vid sidan om personalbrist bör framhållas att domstolen lagt ned ett stort arbete på processkartläggning och utarbetande av gemensamma rutiner m.m., vilket tagit mycket tid och kraft i anspråk. Detta har medfört att mål som inte är av förturskaraktär har blivit lidande, vilket är olyckligt men tyvärr ofrånkomligt.

Mål nr 3303-10 och 3304-10 inkom till förvaltningsrätten den 29 mars 2010 och bedömdes klara för avgörande den 19 maj 2010 respektive den 30 juni 2010. Målen avgjordes av förvaltningsrätten den 17 maj 2011. Enligt förvaltningsrättens mening har handläggningstiden varit längre än vad som kan anses acceptabelt under normala förhållanden. Fördröjningen får tillskrivas omorganisationen och den underbemanning som domstolen till följd härav har haft i cirka 15 månader.

Förvaltningsrätten avgör som huvudregel sina mål i den ordning de inkommit till förvaltningsrätten. Så har skett även i förevarande fall.

P-Å har fått tillfälle att lämna synpunkter på Förvaltningsrättens yttrande.

Justitiekanslerns bedömmning

Av 1 § lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol framgår att om handläggningen av ett mål eller ärende har oskäligt fördröjts, ska domstolen efter skriftlig ansökan från en enskild part förklara att målet eller ärendet ska handläggas med förtur i domstolen. Något annat formkrav än att ansökan ska vara skriftlig har inte uppställts (se prop. 2008/2009:213 s. 28 f.).

Justitiekanslern delar Förvaltningsrättens i Uppsala bedömning att P-Å vid två tillfällen får anses ha begärt förtursförklaring enligt ovan nämnda lag. Som förvaltningsrätten också anfört borde domstolen skyndsamt ha fattat ett beslut i frågan (se a. prop. s. 27).

Uppgiften att fatta beslut enligt lagen om förtursförklaring åvilar i första hand domstolschefen, dvs. i detta fall lagmannen, se a. prop. s. 10 ff. Detta förutsätter emellertid att han får kännedom om att det inkommit ett yrkande om förtursförklaring. Det måste därvid anses åligga lagmannen att som ett led i styrningen av domstolen uppmärksamma medarbetarna på hur yrkanden om förtursförklaring ska handläggas. I detta fall framgår det tydligt av domstolens arbetsordning att sådana yrkanden skyndsamt ska underställas lagmannens prövning.

Det finns inget i utredningen som tyder på att lagmannen fått kännedom om att P-Å begärt förtursförklaring. Det tycks istället ha brustit vid den för målet ansvarige domarens handläggning, antingen genom att P-Å:s förtursyrkanden inte uppmärksammades, eller att de endast föranledde en anteckning på aktkappan om att målet inte skulle handläggas med förtur. Justitiekanslern konstaterar att yrkandena inte blivit prövade i laglig ordning.

Att domstolen underlåtit att fatta beslut med anledning av begäran om förtursförklaring är allvarligt och förtjänar kritik. Det inträffade kan dock i detta fall enligt Justitiekanslerns mening inte aktualisera något straffansvar för tjänstefel. Det saknas därmed skäl att närmare utreda vem som brustit i handläggningen av P-Å:s yrkanden om förtursförklaring.

Det finns dock anledning att understryka vikten av att en begäran om förtursförklaring handläggs skyndsamt och att rutinerna kring detta är tydliga och väl inarbetade vid domstolen. Justitiekanslern utgår från att det inträffade utgör en engångsföreteelse och att liknande misstag inte kommer att upprepas i framtiden.

När det gäller handläggningstiden i de två aktuella målen har upplysts att de avgjordes genom dom den 17 maj 2011, dvs. drygt ett år efter det att de kom in till domstolen. Det finns inget särskilt lagstadgat skyndsamhetskrav för mål enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (jfr. t.ex. 33 och 34 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga). Däremot gäller enligt 17 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion att mål vid förvaltningsrätt ska avgöras "så snart det kan ske". Bestämmelsen innebär att mål som är klara att avgöras inte får bli liggande under någon längre tid. I förevarande fall har målen varit klara för avgörande i nästan ett år innan dom meddelades. Att målen legat utan åtgärd så länge är givetvis inte acceptabelt och förtjänar kritik.

Sammanfattningsvis finns det således skäl att rikta kritik mot Förvaltningsrätten i Uppsala både för underlåtenheten att fatta beslut med anledning av begäran om förtursförklaring och för att avgörandet av de två målen dröjt nästan ett år trots att de var klara för avgörande. Då bristerna såvitt gäller hanteringen av begäran om förtursförklaring bedöms utgöra en enstaka händelse, och då förvaltningsrätten har vidtagit åtgärder för att komma till rätta med de långa handläggningstiderna, låter jag dock saken bero med här gjorda uttalanden.

Remissyttrande över slutbetänkandet Särskilda spaningsmetoder (SOU 2010:103)

(Departementets dnr Ju2010/10019/L4)

Allmänna synpunkter

Vi vill att Sverige ska vara ett öppet och demokratiskt samhälle som värnar enskildas rättssäkerhet och integritet. Det har emellertid sedan lång tid bedömts vara nödvändigt att låta de brottsbekämpande myndigheterna använda sig av vissa dolda spanings- och utredningsmetoder. De bestämmelser som reglerar det allmännas möjligheter att förebygga och utreda brott måste vara anpassade till verkligheten och också följa samhällsutvecklingen. Teknikens utveckling ger och brottsutvecklingen kan också skapa behov av nya metoder för att polis och åklagare ska kunna utföra sitt arbete. Det är emellertid både ur ett demokratiperspektiv och med hänsyn till de enskilda som berörs av stor vikt att de spaningsmetoder som bedöms vara nödvändiga inom ramen för de brottsbekämpande myndigheternas dolda spanings- och utredningsverksamhet är rättsligt reglerade. Det är fråga om i vissa fall starkt integritetskränkande åtgärder och regleringen måste utformas med noggrant beaktande av grundlagarnas krav och Europakonventionens fri- och rättighetsreglering.

Det är mot den bakgrunden utmärkt att polismetodutredningen fått i uppdrag att lämna ett förslag till lagreglering av de särskilda spaningsmetoder som hittills har kommit till användning med stöd av de allmänna befogenheterna i bl.a. polislagen (1984:387) och att också utreda behovet av vissa nya spaningsmetoder. Inte minst mot bakgrund av de rättsliga problem som i olika sammanhang aktualiserats i samband med polisens infiltrations- och informatörsverksamhet och polisens användning av provokativa åtgärder framstår behovet av en tydligare författningsreglering som angeläget. En sådan reglering får sett i ett större perspektiv anses vara till fördel både för de myndigheter som tillämpar de särskilda spaningsmetoderna och för de individer som blir föremål för dessa.

Utredningens grundläggande utgångspunkt; att förslagen ska syfta till att upprätthålla en effektiv brottsbekämpande verksamhet samtidigt som rättssäkerheten och integritetsskyddet ska förstärkas och byggas ut vid bruket av särskilda spaningsmetoder samt att regleringen ska leva upp till Europakonventionens krav med viss marginal framstår som okontroversiell. Vad som ligger i denna deklaration är dock inte självklart och en allmän reflektion är att utredningen inte tillräckligt beaktat och haft sin utgångspunkt i de grundläggande rättssäkerhets- och demokratiproblem som dold myndighetsutövning av det slag som här avses aktualiserar utan istället i allt för hög grad kommit att präglas av de mera juridiskt tekniska frågorna samtidigt som abstraktionsnivån är hög. Även om det naturligtvis kan vara svårt att exakt beskriva det som är dolt skulle det ha varit önskvärt med någon statistik eller annan form av sammanställning som mera konkret kan bekräfta och beskriva de behov som motiverar användningen av dessa särskilda spaningsmetoder. Enligt utredningen innebär förslaget en lagreglering av en ordning som redan används och får anses tillåten enligt allmänna principer. Jag har svårt att utifrån utredningens redovisning bedöma om detta stämmer fullt ut men även när det gäller sådana metoder som kan anses utgöra en kodifiering av en redan idag gällande ordning måste utgångspunkten givetvis vara att också dessa metoder bör förutsättningslöst övervägas med fokus på rättssäkerhets- och integritetsaspekter och att det därvid skulle kunna finnas skäl att inskränka möjligheten att använda också sådana åtgärder som redan förekommer.

Jag vill även inledningsvis framföra viss tveksamhet inför utredningens val att de spaningsmetoder som behöver lagregleras ska tas in i en ny lag. Det kan framstå som lämpligt att de föreslagna särskilda spaningsmetoderna får en enhetlig reglering som ska gälla oavsett vilken myndighet som har att tillämpa dem. Frågan är dock om det finns skäl att särbehandla dessa metoder när det i grunden handlar om åtgärder som ska ingå som en del inom ramen för sådan brottsutredande verksamhet som redan finns reglerad i främst rättegångsbalken och polislagen. En fördel med att ansluta till det befintliga regelverket bör utöver att regleringen därigenom blir mera tydlig och systematiskt överblickbar också vara att man därmed skulle kunna slippa inrätta en sådan särlösning som utredningen föreslår i form av den s.k. Nämnden och istället hitta former för beslutsfattande och tillsyn som anknyter till nu gällande ordning i fråga om tvångsmedel.

I det nu sagda ligger att det enligt min bedömning innan ett slutligt förslag presenteras för riksdagen bör ske någon form av bredare parlamentarisk beredning av utredningens förslag så att dessa kan förankras och allmänna medborgarintressen beaktas på ett mera fullständigt sätt än vad som varit möjligt inom ramen för utredningen.

Även om jag således menar att det bör ske en fortsatt beredning av ärendet lämnas i det följande vissa synpunkter på de nu framlagda förslagen. I de fall hänvisning sker till ett tidigare remissyttrande av Justitiekanslern avses Justitiekanslerns yttrande den 26 februari 2004 över Beredningens för rättsväsendets utveckling delbetänkande (SOU 2003:74).

Infiltrationsoperationer (avsnitt 4)

När det gäller begreppet infiltration anför utredningen att det saknas en legal definition av infiltrationsbegreppet och att det varken är enkelt eller nödvändigt att göra en sådan definition. Därefter diskuteras emellertid begreppets innebörd och utredningen sammanfattar att en infiltrationsoperation används för att beteckna ”dolda undersökningar där interaktion med målpersonerna bedrivs med hjälp av aktivt vilseledande och där det är fråga om vilseledande som har en viss varaktighet över tiden”. Med en så vidsträckt definition följer nästan automatiskt slutsatsen att någon lagreglering av befogenheten att använda infiltrationsoperationer inte bör föreslås. Utredningen menar att en reglering ändå kommer till stånd genom de förslag till reglering av vissa åtgärder som kan komma att vidtas under en infiltrationsoperation som läggs fram. Frågan är dock om det inte är nödvändigt att av rättssäkerhetsskäl överväga en reglering av infiltration som utredningsmetod. Även om detta inte enkelt låter sig göras och användningen av infiltration begränsas av allmänna rättsprinciper om proportionalitet etc. framstår det som tveksamt att inte lägga fast några formella avgränsningar för när infiltration ska få användas.

En fråga som utredningen kortfattat berör men som bör övervägas ytterligare är hur man avgränsar användningen av infiltration som metod i förhållande till särskilt skyddade friheter som bedrivs inom ramen för bl.a. religiösa eller politiska organisationer. Utredningen hänvisar här endast kortfattat till generella regler om föreningsfrihet m.m. Det skulle även vara värdefullt att ytterligare analysera och försöka beskriva var gränserna bör gå när det gäller att skydda enskildas integritet – såväl infiltratörens som de som infiltreras.

Brottsprovokativa åtgärder (avsnitt 5)

Justitiekanslern har i ett tidigare remissyttrande bl.a. uttryckt uppfattningen att det kan finnas fog för att något utvidga möjligheterna för polisen att tillämpa provokationer men att detta i första hand bör avse s.k. icke riktade brottsprovokationer och att däremot s.k. riktade brottsprovokationer bör tillåtas endast när det är fråga om en förhållandevis stark misstanke om allvarlig brottslighet. Jag konstaterar att det nu framlagda lagförslaget ligger i linje med och tillgodoser detta.

Jag delar vidare utredningens uppfattning att framprovocerade brott inte bör få lagföras.

Utredningen har i kommentaren till stadgandet om att framprovocerade brott inte får lagföras (5 kap. 4 § i lagförslaget) bl.a. uttalat att straffrihet inte kan komma i fråga om den enskilde förmåtts att begå ett brott vid vilket provokativa åtgärder överhuvudtaget inte får företas, t.ex. fullbordad misshandel eller mord eller dråp och att detta framgår av att det i lagtexten talas om att den utsatte ska ha förmåtts till gärningen ”genom provokativa åtgärder som avses i 1 §” (se s. 379 n i slutbetänkandet). I lagförslaget görs dock ingen uttrycklig hänvisning till 1 § (se a a s. 36). Även med en sådan uttrycklig hänvisning är det tveksamt om det med tillräcklig tydlighet framgår att straffrihet inte kan komma i fråga i bl.a. sådana fall som utredningen pekat på.

Annars brottliga gärningar (avsnitt 6)

Som bl.a. JO anfört (se t.ex. beslut den 25 juni 2008 dnr 1772-2007) är det mycket svårt att tänka sig att en polisman kan fullborda ett infiltrationsuppdrag utan att själv någon gång göra sig skyldig till brott. Jag instämmer i denna uppfattning. Mot den bakgrunden har jag förståelse för utredningens bedömning att det finns ett behov från polisens sida att i samband med infiltrationsoperationer kunna utföra vissa gärningar som annars hade varit att anse som brottliga. Detta skulle emellertid innebära att avsteg görs från den grundläggande principen att polisen inte får begå brott. Jag är tveksam till om värdet av en sådan möjlighet uppväger de nackdelar som följer med en sådan ordning. Om en sådan möjlighet ska öppnas är det mycket viktigt att ramarna för ett sådant avsteg noga övervägs och att nyttan av en sådan reglering verkligen kan anses motivera ett införande.

Vad avser de gärningar som i förslaget föreslås kunna bli tillåtna delar jag experten Thomas Nilssons uppfattning att hänvisningen till 23 kap. 5 § brottsbalken (ringa medverkan/ medverkan i mindre mån) mycket lätt kan medföra betydande tolkningssvårigheter och en alltför vittgående tillämpning. Jag ställer mig därför tveksam till lämpligheten av den föreslagna avgränsningen.

Jag vill också peka på att i den mån endast gärningar som kan antas medföra böter tillåts kan det ifrågasättas vilken praktisk betydelse en sådan reglering skulle kunna få i ett infiltrationsuppdrag.

Jag ställer mig även av praktiska skäl tveksam till utredningens förslag att införa ett tillståndsystem i stället för en ansvarsfrihetsgrund, alltså ett system med förhands- i stället för efterhandsprövning. Utformningen av sådana tillstånd framstår som svår att göra i praktiken vilket torde kunna medföra tillämpnings- och handläggningsproblem. Att utredningen har funnit det behövligt att komplettera det föreslagna tillståndssystemet med en mer allmän ansvarsfrihetsregel tyder också på detta.

Tvångsmedelsliknande åtgärder (avsnitt 7)

Justitiekanslern har i ett tidigare remissyttrande sammanfattningsvis uttalat uppfattningen att det finns ett behov av att öka möjligheterna att senarelägga underrättelser om beslag men att det är viktigt att en sådan bestämmelse tillämpas restriktivt. Det framlagda förslaget ledde inte till lagstiftning. Det nu framlagda förslaget överensstämmer med det tidigare. Jag har inte funnit skäl att revidera den uppfattning i frågan som då uttalades.

Biträde av enskilda (avsnitt 8)

Utredningen har i slutbetänkandet redogjort för att både JO och JK flera gånger har uttalat sig när det gäller användningen av privatpersoner som infiltratörer eller provokatörer och att det därvid har framhållits att ett samarbete med enskilda enbart i rena undantagsfall kan vara befogat samt att det under inga omständigheter kan accepteras att polisen har ett organiserat samarbete med enskilda i syfte att provocera fram brottsliga handlingar.

Enligt min mening finns det – inte minst mot bakgrund av de ärenden som föranledde JO att uttala sig i bl.a. denna fråga i det ovan nämnda JO-beslutet – alltjämt skäl att hålla fast vid en mycket restriktiv inställning till biträde av enskilda personer i samband med infiltrationsoperationer eller provokativa åtgärder. Detta innebär emellertid inte att jag inte har förståelse för att de brottsbekämpande myndigheterna kan ha ett mer eller mindre starkt behov av att kunna få ett sådant bistånd. Det är dock mycket viktigt att – hur starkt behovet än är – detta inte i slutändan resulterar i att enskilda anser sig eller kan konstateras ha ”utnyttjats” i den brottsbekämpande verksamheten på ett sätt som inte framstår som godtagbart. Ett uppenbart problem är också att kunna garantera säkerheten för enskilda som biträder på ett sådant aktivt sätt.

Även om utredningen med sitt förslag avsett att tillse att en fortsatt restriktiv hållning upprätthålls ställer jag mig tveksam till om lagförslaget såvitt gäller den ordinarie polisens verksamhet – med sina två olika nivåer – (kap. 7) på ett godtagbart sätt tillgodoser detta. Jag delar inte utredningens uppfattning att enskilda bör kunna biträda brottsbekämpande myndigheter vid brottsprovokationer inom ramen för förundersökning enligt 5 kap. och när det gäller annars brottsliga gärningar enligt 6 kap. i den föreslagna inhämtningslagen. Jag delar dock utredningens uppfattning att Säkerhetspolisen bör kunna anlita enskilda personer i större utsträckning än vad som gäller för övriga brottsbekämpande myndigheter.

Undantag från åtalsplikten (avsnitt 9)

I den mån annars brottsliga gärningar blir tillåtna inom ramen för infiltrationsverksamhet följer att motsvarande regler om undantag från förundersöknings- och åtalsplikten måste införas. Utredningen vill även införa en ytterligare ventil genom att från förundersöknings- och åtalsplikten undanta brott som visserligen kan antas föranleda strängare påföljd än böter, men där brottet har ett avsevärt lägre straffvärde än det brott eller den brottsliga verksamhet som infiltrationsoperationen riktar sig mot. Jag konstaterar att det redan utifrån de ganska kortfattade resonemang som utredningen för om detta framgår att den föreslagna ordningen skulle komma att medföra både praktiska problem och grannlaga bedömningsfrågor som behöver övervägas ytterligare.

Ljudupptagning, bildupptagning och lokalisering av person (avsnitt 10)

Jag är positiv till att dessa tekniska spaningsmetoder, vilka enligt vad som framgår av betänkandet är viktiga redskap för polisen, lagregleras. Utredningen har gjort bedömningen att dessa metoder inte skiljer sig så mycket från varandra vad gäller integritetsintrång att det finns skäl att föreskriva olika förutsättningar för när de ska få vidtas. Särskilt lokalisering av person men även bildupptagning kan emellertid komma att innefatta uppenbara kränkningar av enskildas integritet. Utredningen menar att man kan åstadkomma en tillfredställande säkerhet genom att lägga beslutsfattandet högre upp i hierarkin när det gäller ”särskilt ingripande åtgärder”. Beskrivningen av vad som ska avses med ”åtgärder av särskilt ingripande slag” och hur proportionalitetsbedömningen ska ske i dessa fall ger dock inte några helt klara besked. Jag har förståelse för att det är svårt att åstadkomma en mera exakt reglering men konstaterar att det även i denna del kan förutskickas tillämpningsproblem i den praktiska hanteringen.

Tillträde till utrymmen i vissa fall för installation m.m. av lokaliseringsutrustning (avsnitt 10.8)

Jag ställer mig tveksam till förslaget om att tillskapa en ny befogenhet som innebär att polisen kan få tillgång till skyddade utrymmen för att bl.a. installera lokaliseringsutrustning. Det är i avsaknad av konkreta exempel svårt att bedöma om behovet av en sådan ny befogenhet är så stort att det kan anses uppväga det integritetsintrång en sådan reglering skulle medföra.

Identifiering och störning av mobil elektronisk kommunikationsutrustning m.m. (avsnitt 11)

Av samma skäl som nyss sagts under föregående rubrik kan det ifrågasättas om det finns ett så stort behov av att använda störsändare att Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna och Tullverket ska undantas från innehavsförbudet. Av utredningens redogörelse för regleringen i vissa andra länder synes den slutsatsen också kunna dras att en sådan användning som nu föreslås endast i någon utsträckning är tillåten utomlands.

Den föreslagna lagregleringen av s.k. IMSI-catchers förefaller såvitt jag kan bedöma vara rimlig och välgrundad.

Rättssäkerhetsgarantier m.m. (avsnitt 12)

Jag har inledningsvis uttalat viss tveksamhet inför förslaget att tillskapa en ny beslutsinstans, den s.k. Nämnden, för beslut om tillstånd till särskilt ingripande åtgärder.

I den mån utredningens förslag leder till lagstiftning bör tillämpningsområdet för offentliga ombud av rättssäkerhetsskäl utvidgas till att omfatta rättens eller den föreslagna nämndens prövning av särskilt ingripande åtgärder.

Enligt min mening bör i så fall även övervägas om det inte är ska införas en redovisningsskyldighet till riksdagen motsvarande den som gäller för användningen av hemliga tvångsmedel.

Jag är i nuläget beredd att godta utredningens bedömning att skyddsintresset medför att tystnadsplikten bör ha företräde framför meddelarfriheten för uppgifter som rör särskilda inhämtningsåtgärder. Jag konstaterar dock samtidigt liksom utredningen att det handlar om en svår avvägning och konstaterar att denna bedömning förutsätter att en slutlig reglering utformas så att hanteringen av de tillåtna särskilda spaningsmetoderna tillgodoser högt ställda rättssäkerhetskrav och det också blir möjligt att i efterhand kontrollera tillämpningen av bestämmelserna.

Klagomål mot ett universitet och mot Socialstyrelsen samt skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till att en antagen student inte kunnat fullfölja läkarutbildning.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår KHS begäran om ersättning av staten.

Justitiekanslern gör vissa uttalanden inom ramen för sin tillsynsuppgift.

Ärendet

Bakgrund

KHS antogs vårterminen 2009 till läkarprogrammet vid Uppsala universitet. På kursen Professionell utveckling 1, som inleds den tredje veckan under läkarprogrammets första termin, ingår verksamhetsförlagd utbildning (VFU) vid vårdcentral. Uppsala universitet skrev till Landstingen i Uppsala, Gävleborgs och Sörmlands län i nu nämnd ordning angående avsikten att placera KHS för praktik på vårdcentral inom respektive landsting. Samtliga tre landsting meddelade Uppsala universitet att de inte skulle komma att bereda KHS praktikplats för de verksamhetsförlagda momenten under läkarutbildningen. De angav att det kommit till deras kännedom att studenten är dömd för mord och att de, med hänvisning till att Socialstyrelsen i beslut daterat 2008-02-11 behandlat frågor om hur brottslighet bedöms vid ansökan om legitimation och därvid bl.a. anfört att det är olämpligt att en person med en sådan bakgrund tjänstgör som hälso- och sjukvårdspersonal på sådant sätt att patientvårdgivar relationer uppstår och att denna bedömning omfattar även de under läkarutbildningen verksamhetsförlagda momenten, skulle följa Socialstyrelsens rekommendation och därmed inte kunde bereda studenten praktikplats. En student som inte deltar i dessa moment kan inte slutföra sin utbildning och ta läkarexamen.

Uppsala universitet underrättade genom en skrivelse den 4 februari 2009 KHS om att inget av de tre tillfrågade landstingen skulle bereda honom praktikplats för de verksamhetsförlagda momenten under läkarutbildningen. Han upplystes om att den delen av läkarutbildningen därför inte kunde genomföras inom universitetet och att det därmed förelåg hinder mot att låta honom genomgå den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen.

Klagomålen och anspråket

KHS har i en skrivelse hit framfört klagomål mot Uppsala universitet och mot Socialstyrelsen samt begärt skadestånd av staten. Han har anfört i huvudsak följande. Uppsala universitets underrättelse till honom har rättslig verkan men han har inte någon möjlighet att överklaga att han inte kan fullfölja studierna i medicin. Uppsala universitet har genom sitt förfarande kringgått de regler som finns rörande avskiljande av studenter. Även Socialstyrelsen har förfarit felaktigt när man uttalat sig i ett beslut om brevsvar i februari 2008. Innehållet i avtalen mellan universitetet och landstingen ger inte landstingen någon rätt att neka en student en praktikplats. Justitiekanslern har att ta ställning till huruvida skadeståndsskyldighet uppkommit för staten genom det som inträffat. KHS har inte angett någon rättslig grund för sitt skadeståndsyrkande.

Utredningen här

Justitiekanslern har begärt in yttranden från Uppsala universitet, Högskoleverket och Socialstyrelsen.

Uppsala universitet har anfört bl.a. följande:

Uppsala universitet har inte begärt hos Högskolans avskiljandenämnd att KHS skall avskiljas från utbildningen eller beslutat om avstängning av honom enligt bestämmelserna om disciplinära åtgärder enligt 10 kap. högskoleförordningen. Det har således inte förelegat något hinder för KHS att deltaga i de teoretiska momenten under läkarprogrammets första termin vid Uppsala universitet. Såsom anges i underrättelsen till KHS den 4 februari 2009 kan emellertid inte den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen genomgås inom universitetet. Om en student genom beslut utanför universitetet inte kan beredas praktikplats föreligger därmed ett hinder för studenten att genomgå den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen.

En väsentlig fråga vid bedömningen om Uppsala universitet genom fel eller försummelse har vållat KHS skada torde vara huruvida universitetet har vidtagit tillräckliga åtgärder för att ordna en praktikplacering. Därvid bör beaktas att Uppsala universitet, när Landstinget i Uppsala län lämnat negativt besked, även vänt sig till "reservalternativen" Landstinget Gävleborg och Landstinget Sörmland. Uppsala universitet har inte funnit det möjligt att efter landstingens tydliga besked kräva att något av landstingen skulle ta emot KHS för praktik.

Vid bedömningen av universitetets handlande bör vidare beaktas att det i lagstiftningen saknas bestämmelser för hur ett lärosäte ska agera när det inte går att ordna praktikplats till en viss student. Det finns med andra ord inget stöd i lagstiftningen för Uppsala universitet att fatta ett formellt beslut i den uppkomna situationen. Det kan i detta sammanhang nämnas att regeringen den 12 februari 2009 har gett uppdrag till Högskoleverket att utreda vissa frågor om antagning och avskiljande av sökande och studenter som till följd av allvarlig brottslighet inte bedöms kunna slutföra hela eller delar av utbildningen. Utgångspunkten för uppdraget till Högskolverket är att det är fråga om situationer som följer eller kan tänkas följa av beslut av en annan myndighet eller motsvarande.

Sammanfattningsvis har Uppsala universitet förståelse för att KHS genom den uppkomna situationen har lidit skada. Mot bakgrund av dels de åtgärder Uppsala universitet har vidtagit genom att vända sig till tre olika landsting, dels problemen med utformningen av den nuvarande lagstiftningen, finner universitetet inte att den uppkomna skadan beror på fel eller försummelser från universitetets sida. Någon skadeståndsskyldighet för staten på grund av Uppsala universitets handlande föreligger därmed inte.

Högskoleverket har i ett yttrande hit i juni 2009 bl.a. anfört följande:

Enligt Högskoleverkets bedömning finns det endast anledning att uttala sig om huruvida skadeståndsskyldighet finns enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen, dvs. om Uppsala universitet har vållat skada genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Några exempel på vad som avses med "fel eller försummelse" är misstag vid tillämpning av författningar, förbiseende av prejudikat och dröjsmål vid behandling av ärenden.

Uppsala universitet måste, trots att det saknas föreskrifter om det, anses ha en skyldighet att vidta åtgärder för att se till att studenten har en plats på en vårdinrättning för att genomgå verksamhetsförlagd utbildning. Universitetet är emellertid beroende av att huvudmännen för hälso- och sjukvården medger att studenten genomgår sådan utbildning inom verksamheten. Någon lagstadgad skyldighet för landstingen att tillhandahålla platser för den verksamhetsförlagda utbildningen finns inte. I stället ingår staten avtal med landstingen...

/-----/

Högskoleverket har i ett kompletterande yttrande i januari 2010 anfört bl.a. följande:

Högskoleverket utgår från de regler som gäller för närvarande, inte från de förslag till författningsändringar som verket lämnar i rapporten Allvarlig brottslighet som hinder mot att genomgå högskoleutbildning (2009:20 R). I denna rapport föreslår verket att bestämmelser ska införas som innebär

- att högskolan är skyldig att vidta åtgärder för att se till att studenten får genomgå praktik eller motsvarande utbildning om godkänt resultat på en kurs förutsätter att studenten genomgått sådan utbildning,

- att högskolan får dra in studentens rätt att genomgå praktiken om högskolan har vidtagit tillräckliga åtgärder för att ordna praktik åt studenten utan att lyckas på grund av omständigheter som beror på studenten,

- att studenten ska ha rätt att överklaga ett beslut om att dra in rätten att genomgå praktik eller motsvarande utbildning.

Någon möjlighet för Uppsala universitet att dra in KHS rätt att genomgå verksamhetsförlagd utbildning finns inte med dagens regler. Att universitetet är skyldigt att vidta åtgärder för att se till att studenten får genomgå praktik eller motsvarande utbildning, får dock anses följa redan av att praktiken (motsvarande) är en del av den utbildning som universitetet erbjuder studenterna. Eftersom lärosätena oftast inte tillhandahåller praktiken inom den egna verksamheten är de beroende av att myndigheter och andra organisationer tillhandahåller praktikplatser. För att få tillgång till praktikplatser för studenter på vård- och lärarutbildningar skriver lärosätena avtal med kommuner och landsting. När dessa tillhandahåller vård eller skolverksamhet är de skyldiga att skydda personer inom verksamheten mot övergrepp. Denna skyldighet kan leda till att en student som exempelvis gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet nekas att genomgå praktiken av praktikanordnaren. I en sådan situation kan inte lärosätet tvinga fram en plats med hänvisning till ett avtal om praktikplatser. Enligt Högskoleverkets mening kan emellertid ett lärosäte i princip inte heller utifrån det gällande regelverket nöja sig med beskedet från en enda praktikanordnare. Krav bör kunna ställas på att lärosätet kontaktar andra praktikanordnare för att försöka ordna en praktikplats åt studenten. Med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet bör det dock vara möjligt för ett lärosäte att komma fram till att det vidtagit ”tillräckliga åtgärder” och ge studenten besked om att han eller hon inte kommer att kunna genomgå praktiken. Högskoleverket anser i detta fall att ytterligare krav inte kan ställas på Uppsala universitet och att skadeståndsskyldighet därför inte föreligger för staten.

Socialstyrelsen har anfört bl.a. följande:

Socialstyrelsen har i ett beslut om brevsvar den 11 februari 2008 besvarat frågor från Karolinska Institutet avseende bl.a. hur brottslighet bedöms vid ansökan om legitimation, (bilaga; här utesluten, JK:s anm). I brevsvaret konstaterar Socialstyrelsen att frågorna är ställda på ett allmänt sätt men påkallade med anledning av en särskild student. Socialstyrelsen betonade att de svar som lämnas utgör information om rättsläget och att en individuell prövning av om legitimation ska meddelas alltid sker i det enskilda fallet och efter ansökan. I brevet redogörs för Socialstyrelsens sedan tidigare (se t.ex. i RÅ 2007 ref. 10 I) uttalade generella uppfattning avseende om en person som har dömts för ett så allvarligt brott som mord, och dessutom till ett långt frihetsberövande straff, kan anses lämplig att inneha legitimation som yrkesutövare inom hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen anser att en sådan person på ett otvetydigt sätt visat sig uppenbart olämplig för detta. Patienter ska kunna känna förtroende för såväl kunskapsnivån som vissa personliga egenskaper hos den yrkesutövare de möter. Det handlar inte om människors rädsla utan deras tillit till en av samhället certifierad yrkesutövare. Att ha gjort sig skyldig till mord innebär att det förtroende som allmänheten har rätt att hysa för en legitimerad yrkesutövare inom hälso- och sjukvården är förbrukat. Det är högst osäkert om detta förtroende kan återvinnas. Socialstyrelsen angav vidare i brevsvaret att det är olämpligt att en person med nämnda bakgrund tjänstgör som hälso- och sjukvårdspersonal på ett sådant sätt att patient- vårdgivarrelation uppstår, och att denna bedömning även omfattar de under läkarutbildningen verksamhetsförlagda momenten.

/----/

Socialstyrelsens bedömning

/----/

Socialstyrelsen har att i sin tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal utföra granskning som syftar till kontroll av att den som är föremål för tillsynen uppfyller de krav som följer av olika författningar på hälso- och sjukvårdsområdet. Därutöver ska tillsynen genom exempelvis rådgivning och information medverka till att skapa goda förutsättningar för god vård och hög patientsäkerhet.

Det bör här anmärkas att Socialstyrelsen inte fattat något beslut avseende KHS. De instanser som dock fattat beslut synes ha hänvisat till ett socialstyrelsens brevsvar till Karolinska Institutet och uttalanden från Socialstyrelsen så som dessa refererats i media. Socialstyrelsen har i anförda sammanhang uttalat sig generellt om möjligheten för en person som blivit dömd till ett långt frihetsberövande straff för mord att kunna arbeta som läkare och erhålla legitimation som läkare i framtiden. Socialstyrelsen anser att det är tveksamt om en person som blivit dömd för ett så grovt brott som mord någonsin kan återställa tilliten till henne eller honom som läkare, men att en individuell prövning får ske i varje enskilt fall. Av detta resonemang följer att en sådan person även borde vara olämplig att delta i verksamhetsförlagd utbildning.

De aktuella landstingen har med hänvisning till Socialstyrelsens uppfattning enligt vad nyss anförts om möjligheten att arbeta som läkare meddelat att de inte kan erbjuda någon praktikplats, dvs. i ett inledande skede av läkarutbildningen. Detta är en bedömning som har gjorts inom det område där landstingen har beslutsbehörighet.

Socialstyrelsen har som framgått ovan inte fattat något beslut som gäller KHS. Socialstyrelsens uttalanden kan inte heller anses gjorda vid myndighetsutövning gentemot honom. Vid denna bedömning har särskilt beaktats att de generella uttalandena inte kan anses bindande för den individuella prövning som ska göras i det enskilda fallet. Inte heller har de haft något nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövning vid Socialstyrelsen (jfr NJA 1987 s. 535). Det bör noteras att Socialstyrelsen först då en läkarstudent fullgjort nionde terminen på medicinsk grundutbildning har möjlighet att fatta ett beslut enligt 5 § Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2000:6) om särskilt förordnande att utöva läkaryrket för icke legitimerade läkare. Först då kan det också bli aktuellt för Socialstyrelsen att fatta ett beslut som innebär myndighetsutövning för KHS

KHS som fått del av de inhämtade yttrandena har därefter inkommit med synpunkter.

Rättslig reglering

Antagning till högskoleutbildning

Enligt 4 kap. 2 § första stycket högskolelagen (1992:1434) avgör den högskola som anordnar en utbildning vilka behörighetsvillkor som ska gälla för att bli antagen till utbildningen. Detta gäller dock inte om annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I 7 kap. högskoleförordningen (1993:100) har regeringen föreskrivit vilka krav på grundläggande behörighet som ska gälla och förutsättningarna för krav på särskild behörighet. Enligt 7 kap. 4 § tredje stycket högskoleförordningen avgörs frågor om antagning av högskolan.

Regler om avskiljande från högskoleutbildning

Enligt 4 kap. 6 § högskolelagen gäller följande.

Regeringen får meddela föreskrifter om att en student tills vidare skall avskiljas från utbildningen i fall då studenten

1. lider av psykisk störning,

2. missbrukar alkohol eller narkotika, eller

3. har gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet

Som ytterligare förutsättning för ett avskiljande gäller att det, till följd av något sådant förhållande som avses i första stycket 1-3, bedöms föreligga en påtaglig risk att studenten kan komma att skada annan person eller värdefull egendom under utbildningen.

Regeringen har i 2 § förordningen (2007:989) om avskiljande av studenter från högskoleutbildning angett att en student får avskiljas under de villkor som anges i 4 kap. 6 § högskolelagen.

Avskiljandeförfarandet

Frågor om avskiljande prövas enligt 4 kap. 7 § högskolelagen av en för högskolan gemensam nämnd (Högskolans avskiljandenämnd). Nämndens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol av både studenten och högskolan.

Av förordningen om avskiljande av studenter från högskoleutbildning framgår att sådana ärenden tas upp av Högskolans avskiljandenämnd endast efter en skriftlig anmälan från rektorn för ett universitet eller en högskola eller den som rektorn har utsett. Ett beslut om avskiljande ska alltid innebära att studenten tills vidare inte får fortsätta den pågående utbildningen. Beslutet ska också innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon annan utbildning av samma slag, om inte avskiljandenämnden beslutar något annat. Beslutet om avskiljande kan också innebära att studenten tills vidare inte får antas till eller fortsätta någon annan högskoleutbildning. Det ska i så fall anges i beslutet. Nämndens beslut ska gälla omedelbart, om inte nämnden bestämmer något annat.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsfrågan

KHS har inte angett någon rättslig grund för sitt skadeståndsyrkande. Som hans anspråk får förstås anser han att han betagits möjligheten att få delta i en utbildning som han blivit antagen till och att han därmed i praktiken avskiljts från utbildningen utan möjlighet att överklaga förfarandet. Han får anses göra gällande att han har drabbats av en förmögenhetsskada på grund av universitetets handlande i och med att hans inträde på arbetsmarknaden försenats eller omintetgjorts.

Justitiekanslern kan inom ramen för statens s.k. frivilliga skadereglering besluta om skadestånd till en enskild under förutsättning att staten är skadeståndsskyldig enligt skadeståndslagen eller någon annan skadeståndsrättslig reglering. I 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) finns en generell bestämmelse om statens skadeståndsskyldighet. Enligt den bestämmelsen skall staten ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet som staten svarar för.

Begreppet myndighetsutövning avser beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna och som i kraft av offentligrättsliga regler får omedelbara rättsverkningar för eller emot den enskilde (prop. 1972:5 s. 311 f.). Karaktäristiskt är att den enskilde står i ett beroendeförhållande till myndigheten, som bestämmer över hans eller hennes rättigheter och skyldigheter på ett sätt som inte förekommer i privaträttsliga sammanhang. För att skada ska anses ha vållats ”vid” myndighetsutövning måste den ha ett visst närmare tidmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen (jfr NJA 1985 s. 696 I).

Sådan skolverksamhet som omfattas av skolplikt har, bortsett från den rena undervisningen, ofta en påtaglig karaktär av myndighetsutövning. När det gäller det frivilliga utbildningsväsendet, dit universitetsutbildning hör, hindrar frivilligheten i och för sig inte att det kan förekomma inslag av myndighetsutövning men utrymmet är mera begränsat än vad som gäller vid utbildning som omfattas av skolplikt. Som exempel på åtgärder som anses innefatta myndighetsutövning vid frivillig utbildning kan nämnas beslut om antagning till viss utbildning, beslut angående disciplinära påföljder, avstängning från undervisningen och examination. (Se t.ex. Bengtsson, Skadeståndsansvar vid myndighetsutövning I, 1976, s. 166 f.)

En utbildningsanordnare som tillhandahåller en utbildning som inte alls överensstämmer med det som kursdeltagarna fått utfästelse om kan bli ersättningsskyldig i vissa fall på avtalsrättslig grund. Även staten kan åläggas ett sådant avtalsrättsligt skadeståndsansvar. Detta förutsätter emellertid att det har träffats ett avtal som staten bryter mot. Universitetsutbildning anses inte grundad på avtal.

Beslut och andra åtgärder som kan hänföras till hur en högskola organiserar utbildningsverksamheten, utformar innehållet i kurserna och informerar studenterna om de kurser som erbjuds utgör inte myndighetsutövning. Sådana beslut och åtgärder har normalt inte heller ett sådant samband med myndighetsutövning att de kan anses ha skett vid myndighetsutövning.

Det finns för närvarande inte något utrymme i de författningar som reglerar högskolornas verksamhet som gör det möjligt att neka att anta en sökande enbart på grund av att han eller hon inte bedöms kunna slutföra hela eller delar av utbildningen eller utöva det yrke som utbildningen förbereder för. Det är inte heller tillåtet att avskilja en student enbart på grund av att studenten inte bedöms kunna slutföra utbildningen eller utöva det framtida yrket. Det har således inte funnits någon möjlighet för Uppsala universitet att besluta att avskilja KHS från utbildningen med anledning av att det förelåg hinder mot att låta honom genomgå den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen. Det har inte heller funnits någon möjlighet för universitetet att besluta att han inte ska ha rätt att genomgå verksamhetsförlagd utbildning. Det skulle inte heller ha varit möjligt för universitetet att neka att anta honom till läkarprogrammet av det skälet att man kunde förutse att det inte skulle bli möjligt låta honom genomgå den verksamhetsförlagda delen av utbildningen eller på grund av att han bedömdes vara olämplig för läkaryrket.

Att KHS inte har kunnat beredas en praktikplats har emellertid utgjort ett hinder för honom att genomgå den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen. Eftersom godkänd praktik är en förutsättning för att få fortsätta på nästa kurs och för examen har universitetets besked i realiteten fått samma konsekvenser för honom som ett faktiskt avskiljande. Det besked som universitetet lämnade genom skrivelsen den 4 februari 2009 bör därmed anses ha skett vid myndighetsutövning.

Frågan är då om Uppsala universitet genom att lämna ett besked till KHS att det förelåg hinder mot att låta honom genomgå den verksamhetsförlagda delen av läkarutbildningen har gjort sig skyldig till fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Som Högskoleverket har anfört måste ett universitet anses vara skyldigt att vidta åtgärder för att se till att en student får genomgå praktik eller motsvarande utbildning, eftersom detta är en del av den utbildning som universitetet erbjuder studenterna. Den ordning som gäller idag innebär emellertid att ett universitet kan vara helt beroende av att myndigheter och andra organisationer utanför universitetet tillhandahåller praktikplatser och avtal sluts regelbundet med bl.a. kommuner och landsting om sådana platser. När ett landsting i egenskap av praktikanordnare tillhandahåller vårdpraktikplatser måste givetvis de regler som gäller för landstingets verksamhet iakttas. Detta kan så som skett i detta fall innebära att ett landsting förklarar sig inte vara berett att tillhandahålla en praktikplats till en student som gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. Universitetet har då inte någon möjlighet att tvinga fram en plats med hänvisning till avtalet om praktikplatser. Mot den här bakgrunden anser Justitiekanslern att Uppsala universitet genom att vid sitt sökande efter praktikplats åt KHS vända sig till tre olika landsting får anses ha gjort vad som kunnat krävas i den uppkomna situationen. Universitetets agerande kan därför inte anses ha innefattat något fel eller någon försummelse. Någon skadeståndsskyldighet har därför inte uppkommit för staten genom universitetets underrättelse till KHS.

När det gäller det brevsvar den 11 februari 2008 varigenom Socialstyrelsen har besvarat frågor från Karolinska Institutet är dess innehåll inte sådant att det har fått några omedelbara rättsverkningar mot någon enskild. På grund härav samt av de skäl Socialstyrelsen anfört i sitt yttrande kan uttalandena inte anses ha skett vid myndighetsutövning. Redan på grund härav kan det aktuella brevet inte föranleda någon skadeståndsskyldighet för staten.

Tillsynsfrågan

Även om myndigheternas agerande inte kan föranleda skadeståndsansvar för staten väcker det inträffade angelägna frågor som ligger inom ramen för Justitiekanslerns uppdrag att utöva tillsyn över myndigheter och domstolar för regeringens räkning.

Som Uppsala universitet anfört har KHS genom den uppkomna situationen lidit skada. Det står klart att det nuvarande regelsystemet inte på ett rimligt sätt tillgodoser enskilda studenters krav på förutsebarhet och rättssäkerhet och att de nuvarande reglerna också skapar problem för myndigheterna. Ännu allvarligare är det givetvis om de bestämmelser som för närvarande reglerar antagning och avskiljande från utbildning inte tillräckligt beaktar patienters, klienters och elevers intressen och berättigade krav på skydd mot övergrepp och skador.

Som framgått ovan gav regeringen i februari 2009 ett uppdrag till Högskoleverket att utreda vissa frågor om antagning och avskiljande (U2009/766/UH). Uppdraget redovisades i rapporten Allvarlig brottslighet som hinder mot att genomgå högskoleutbildning (2009:20 R). Rapporten bereds inom regeringskansliet men har ännu inte föranlett några lagstiftningsåtgärder. Av rapporten framgår att flera förslag om lämplighetsbedömning vid antagningen och om ändrade avskiljanderegler har lagts fram sedan de nuvarande avskiljandereglerna infördes 1987. Där beskrivs också den registerkontroll av bl.a. lärarstudenter som gäller sedan drygt tio år och det förslag om registerkontroll vid anställning av viss personal inom hälso- och sjukvården som lades fram av Patientsäkerhetsutredningen i betänkandet SOU 2008:117.

Jag uppfattar att Högskoleverkets rapport, delvis på grund av hur uppdraget angetts, har ett för snävt perspektiv. De förslag som presenteras löser enligt min mening inte heller de problem som bl.a. det här ärendet väcker. Av rapporten framgår också att remissinstanserna haft synpunkter på Patientsäkerhetsutredningens förslag och att bl.a. Uppsala universitet menat att frågan om registerkontroll av studenter bör utredas vidare. Jag har under handläggningen av detta ärende haft underhandskontakt med chefen för tillsynsavdelningen på Socialstyrelsen som i sin verksamhet kunnat konstatera att det ur ett patientsäkerhetsperspektiv är viktigt att få till stånd en mera heltäckande utredning av hur bestämmelserna om antagning och avskiljande av studenter vid universitet och högskolor bör vara utformade.

Jag föreslår därför att bestämmelserna om antagning och avskiljande av studenter blir föremål för en mera heltäckande utredning.

Några viktiga hållpunkter för en sådan utredning bör enligt min mening vara;

* Att en samordning måste ske mellan de regler som gäller för antagning och avskiljande av studenter och de som gäller vid utfärdande av legitimation och beslut om anställning.

* Att omsorgen om patienter, klienter och elever måste väga tyngre än den enskilde studentens/yrkesutövarens krav på att få genomgå en viss utbildning eller utöva ett visst yrke. Det framstår t.ex. inte som relevant att tala om en dubbelbestraffning om någon som avtjänat straff för ett brott inte antas eller avstängs eftersom grunden för ett sådant beslut alltid är omsorgen om patienten, klienten eller eleven.

* Att det måste tydligt klargöras vilka omständigheter, i fråga om allvarlig brottslighet vilka brott, som kan utgöra grund för att vägra anta, avskilja, inte anställa eller stänga av en viss individ.

* Att det bör övervägas om det finns omständigheter som bör utgöra absoluta hinder mot att kunna antas till viss utbildning men att ett beslut som baseras på en lämplighetsprövning ska kunna omprövas om nya omständigheter tillkommit.

* Att det ska ske en individuell prövning i varje enskilt fall men att man bör eftersträva en ordning där samma krav ska gälla för alla som genomgår utbildningar och utövar yrken som innefattar patient-, klient- eller elevkontakter. Det är idag t.ex. svårt att förstå varför registerkontroll sker av lärarstudenter men inte av läkarstudenter.

* Att reglerna måste utformas så att den enskilde alltid kan få ett beslut som går att överklaga.

* Att en ordning där den enskilde tillhandahåller ett registerutdrag som en förutsättning för att bli antagen – i linje med vad som synes gälla i Norge – bör övervägas. Även med beaktande av integritetsintresset framstår ett sådant krav som mera rättssäkert och rimligt än att hon eller han efter att ha antagits och påbörjat en utbildning inte tillåts fullfölja den eller vägras legitimation.

Med dessa synpunkter avslutas ärendet här.

Kritik mot Swedavia AB för brister i handläggningen av en begäran om utfående av allmänna handlingar

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar kritik mot Swedavia AB för brister i handläggningen av en begäran om utfående av allmänna handlingar. Justitiekanslern vidtar i övrigt inte någon åtgärd i ärendet.

Ärendet

Anmälan

I en anmälan som kom in till Justitiekanslern den 21 mars 2011 framförde Hjelmco Oil AB (Hjelmco), genom bolagets VD LH, klagomål mot Luftfartsverket och Swedavia AB (Swedavia) avseende hanteringen av en begäran från bolaget om utfående av allmänna handlingar.

Hjelmco har i huvudsak anfört följande. Hjelmco har under en längre tid förgäves försökt få tillgång till vissa allmänna handlingar genom såväl Luftfartsverket som Swedavia. Hjelmco ifrågasätter på vilken rättslig grund de aktuella handlingarna förvaras hos Swedavia. Vidare ifrågasätter Hjelmco ett påstående från Swedavia att Swedavia inte skulle ha att tillämpa offentlighetsprincipen.

Utredningen

Justitiekanslern har i ärendet inhämtat yttranden från Luftfartsverket och Swedavia.

Luftfartsverket har i sitt yttrande anfört följande.

[…]

LFV delades den 1 april 2010 på så sätt att LFVs tidigare bedrivna förvaltning av statens flygplatser överlämnades till det nybildade statliga Swedavia AB (Swedavia). Därvid överlämnades LFVs arkiv såvitt avser flygplatsrelaterade handlingar till Swedavia AB.

Regelverket

Av 2 kap 17 § tryckfrihetsförordningen framgår bl.a. att det i lag får beslutas att regeringen får besluta att allmänna handlingar som hänför sig till myndighets verksamhet vilken skall övertas av enskilt organ (Swedavia) får överlämnas till organet för förvaring om detta behöver handlingarna i verksamheten. Organet skall i fråga om överlämnade handlingar jämställas med myndighet vid tillämpningen av TF 2 kap. 12-16 §§ (utlämnandeprövningen).

Av lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring framgår bl.a. att:

Regeringen får föreskriva att allmänna handlingar som kommit intill eller upprättats hos en statlig myndighet får överlämnas till ett enskilt organ och förvaras där under viss tid utan att handlingarna upphör att vara allmänna om

1. myndigheten skall läggas ned eller upphöra med en viss verksamhet,

2. den verksamhet som handlingarna hänför sig till i fortsättningen skall bedrivas av det enskilda organet och

3. det enskilda organet behöver ha tillgång till handlingarna för att kunna bedriva verksamheten.

Av bilagan till förordningen (1994:1495) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring framgår att allmänna handlingar får överlämnas från LFV till Swedavia.

LFV och Swedavia har därför i samband med delningen och efter samråd med Riksarkivet avtalat att LFVs arkiv avseende flygplatsverksamheten skulle överlämnas till Swedavia, allt i enlighet med ovan nämnda bestämmelser. Swedavia har också i avtalet åtagit sig att hantera handlingarna i enlighet med offentlighetsprincipen och enligt Riksarkivets anvisningar.

LFV konstaterar således att det ankommer på Swedavia att pröva frågor om utlämnande av de allmänna handlingar som förvaras där.

Utlämnandet

LH har hos Swedavia (enligt egen utsaga vid flera tillfällen) begärt att få ta del av en dispositionsplan (fastställd år 2004) för Stockholm Bromma Airport samt handlingar från ett styrelsemöte vid Swedavia AB.

LH har även, inledningsvis per telefon den 10 mars 2011, kontaktat LFV:s registrator för att få ta del av ovan nämnda utvecklingsplan. LFV:s registrator hänvisade honom i ett e-postmeddelande samma dag till Swedavia AB. Efter ytterligare kontakter med LFV blev LH i ett e-postmeddelande av den 22 mars 2011 åter upplyst om att utvecklingsplanen pga. LFV:s delning fanns arkiverad hos Swedavia. Swedavia har därefter lämnat ut den begärda dispositionsplanen men inte handlingarna från styrelsemötet med motiveringen att bolagshandlingar inte omfattas av offentlighetsprincipen.

Yttrande

LFV kan förstå Hjelmbergs besvär men LFV har utan dröjsmål lämnat korrekta besked om var han kunde ta del av den arkiverade dispositionsplanen.

[…]

Swedavia har i sitt yttrande anfört följande.

[…]

Intern information om utlämnande av allmänna handlingar

I information på Swedavias intranät framgår att det i första hand är den registrerade handläggaren för en handling som ska bedöma och fatta beslut om handlingen ska lämnas ut. Vid osäkerhet skall närmaste chef eller jurist konsulteras. I de fall Swedavia, efter sekretessprövning, fattar beslut att inte lämna ut handlingen görs detta av chefsjuristen med fullföljdshänvisning.

Utlämnande av begärda handlingar förvarade hos Swedavia AB

LH har den 3 februari 2011 (härefter samtliga datum under 2011) ställt ett mejl till flygplatsdirektören för Stockholm Bromma flygplats, bilaga 2 [här utelämnad; Justitiekanslerns anmärkning]. I textfältet i mejlet återfinns endast LH:s mejlsignatur. I e-mejlets ämnesrad anges vidare ”Dispositionsplan Bromma flygplats begäran.pdf” och inget ytterligare. Ingenstans i mejltexten framgår att det rör en begäran om utlämnande av allmän handling. En förutsättning för att kunna hantera frågan som en begäran om utlämnande av allmän handling är att mottagaren aktivt öppnat den bifogade PDF-filen. LH har därefter den l7 mars telefonledes kontaktat Swedavia registratur och fått beskedet att handlingen kommer att genomgå sedvanlig sekretessprövning och att han därefter snarast kommer att erhålla besked. Därefter tas dispositionsplanen fram från Bromma varvid det kan konstateras att denna inte behöver sekretessbeläggas varken i sin helhet eller i någon del och därefter ges besked den 22 mars att handlingen kan lämnas ut till LH, bilaga 3 [här utelämnad; Justitiekanslerns anmärkning].

LH har samtidigt den 3 februari i annat brev ställt till mig som VD för Swedavia framställt begäran som är definierad som att LH önskar få ”tillgång till komplett underlag till styrelsen inför detta möte [dec 2010], protokoll från styrelsemötet samt föreliggande beredningsmaterial”, bilaga 4 [här utelämnad; Justitiekanslerns anmärkning]. LH har samma dag kl 18:53 på kvällen genom e-mail erhållit besked att Swedavia uppfattar hans begäran som en begäran om att få ut allmän handling och att handlingar upprättade i Swedavia inte är att betrakta som sådana allmänna handlingar och att Swedavia därför inte kommer att lämna ut det begärda materialet. LH fortsätter korrespondensen följande dag kl 9:06 på förmiddagen och erhåller därefter svar 36 minuter senare, bilaga 4 [här utelämnad; Justitiekanslerns anmärkning].

Sammanfattning

Swedavia har ovan redogjort för den normalt skyndsamma hanteringen i Swedavias verksamhet vid begäran om utlämnande av allmän handling. Swedavia är väl införstått med det regelverk som reglerar Swedavias åtagande att, efter sedvanlig sekretessprövning, lämna ut sådana handlingar som är att definiera som allmänna handlingar. I samband med bolagiseringen av flygplatsverksamheten beslutades att Swedavia fortsättningsvis skulle följa samma rutiner som LFV för utlämnande av allmän handling. I åtagandet att följa samma rutiner som i LFV är inbegripet att en begäran om utlämnande av allmänhandling ska hanteras skyndsamt.

Det nu aktuella mejlet till flygplatsdirektören på Bromma av den 3 februari har dock varit dock så otydligt formulerat att det vid en genomgång av mottagarens Inkorg inte rimligen kunde uppfattas som en begäran om utlämnande av allmän handling. Det finns krav på att en begäran om utlämnande av allmän handling skall vara så precist formulerad att det faktiskt finns möjlighet för myndigheten att lämna ut det som efterfrågas. Innan myndigheten/organet får en möjlighet att pröva om handlingen skall lämnas ut bör det kunna ställas krav på att begäran skall vara så tydlig att mottagaren förstår att det rör sig om en begäran om utlämnande av allmän handling.

Sammanfattningsvis har Swedavia vid de framställningar som gjorts av LH varit mycket tillmötesgående och hanterat ärendena med största skyndsamhet, allt i enlighet med Swedavias rutiner för utlämnande av allmän handling. I det aktuella fallet kan det bara konstateras att LH:s mejl av den 3 februari inte uppfattats som en begäran om utlämnande av allmän handling och därför heller inte behandlats som en sådan. Så snart förfrågan tydliggjordes genom LH:s telefonkontakt med Swedavia den 17 mars hanterades förfrågan enligt rutinerna och utlämnande skedde den 23 mars.

[…]

Hjelmco har kommenterat Luftfartsverkets och Swedavias yttranden och har därvid anfört i huvudsak följande.

Den 2 februari 2011, dvs. dagen innan det aktuella e-postmeddelandet med Hjelmcos begäran sändes till flygplatsdirektören på Bromma flygplats, hölls ett möte mellan Swedavia och arrendatorerna på flygplatsen med anledning av att 35 arrendatorer – däribland Hjelmco – hade blivit uppsagda. Flygplatsdirektören var närvarande vid detta möte. Hjelmcos e-postmeddelande den 3 februari 2011 till flygplatsdirektören innehöll komplett kontaktinformation. Eventuell oklarhet om vad ärendet avsåg kunde enkelt ha avhjälpts genom ett telefonsamtal eller ett e-postmeddelande.

En likartad händelse utspelade sig senare under år 2011. Hjelmcos försök att då ta del av en annan handling misslyckades eftersom handlingen enligt Swedavia inte existerade. Först när den erhölls från annan källa erkändes att handlingen existerade.

Det föreligger en tvist mellan arrendatorerna och Swedavia. Hjelmco hemställer att Justitiekanslern i särskild ordning informerar regeringen om det olustiga och omoraliska i att en part i tvist med en annan part (Hjelmco mot Swedavia) som samtidigt är myndighet när det gäller arkivering av offentliga handlingar till denna part måste offentliggöra sina frågor och blotta sitt informationsbehov. Juridisk handläggare inom Swedavia gentemot part i tvist kan således vara samma handläggare som är myndighet mot samma part när det gäller tillgång till offentliga handlingar.

Justitiekanslerns bedömning

Justitiekanslerns tillsyn

Justitiekanslerns tillsynsuppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

Justitiekanslern har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet, i nu aktuellt ärende Luftfartsverket, följer lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina uppgifter. Tillsynen över den offentliga verksamheten är inriktad främst på att olika frågor handläggs på ett formellt riktigt sätt utifrån de krav författningsregleringen ställer upp.

Justitiekanslern har generellt sett inte tillsyn över enskilda organ. Justitiekanslern har emellertid tillsyn över den som innehar en tjänst eller ett uppdrag som innefattar myndighetsutövning, såvitt avser denna verksamhet (se 3 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn). Prövning av frågor som rör utlämnande av allmänna handlingar är att anse som myndighetsutövning. Justitiekanslern har således tillsyn över Swedavias verksamhet i denna del.

Bestämmelser i tryckfrihetsförordningen m.m.

Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (TF) ska en allmän handling som får lämnas ut, och som alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse, på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av den. Av 2 kap. 13 § TF följer att den som önskar ta del av handlingen även har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. Riksdagens ombudsmän (JO) har i ett flertal beslut uttalat att innebörden härav är att besked i en utlämnandefråga bör lämnas redan samma dag som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Ett visst dröjsmål är vidare ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material.

Det är naturligtvis av fundamental betydelse att myndigheter och andra organ som har att tillämpa reglerna om utlämnande av allmänna handlingar i TF handlägger dylika ärenden på ett korrekt sätt. En allmän handling ska alltså lämnas ut genast eller så snart det kan ske och en kopia av en allmän handling ska tillhandahållas skyndsamt. Det torde i regel kunna bli fråga om högst någon eller några dagars väntan.

Handläggningen hos Luftfartsverket

Av utredningen framgår att Luftfartsverkets handläggning av Hjelmcos begäran har skett i enlighet med gällande författningsregler om utlämnande av allmänna handlingar. Det saknas således skäl att vidta någon ytterligare åtgärd här med anledning av Luftfartsverkets hantering av bolagets begäran.

Handläggningen hos Swedavia

Av utredningen framgår, såvitt nu är av intresse, att Hjelmco i ett e-brev den 3 februari 2011 vände sig till flygplatsdirektören för Bromma flygplats med en begäran om att få ta del av allmänna handlingar. Det ankom då på flygplatsdirektören att skyndsamt behandla bolagets begäran.

Justitiekanslern, som har tagit del av Hjelmcos e-brev och därtill fogad PDF-fil, konstaterar att det redan av texten i e-brevets ämnesrad, ”Dispositionsplan Bromma flygplats begäran.pdf”, framgår att e-brevet innehåller en begäran av något slag. Den till meddelandet fogade PDF-filen, som är ett vedertaget filformat, kan inte uppfattas på något annat sätt än en begäran från bolaget att få ta del av vissa handlingar.

Swedavias yttrande hit ger vid handen att Swedavia, i vart fall fram till dess att Hjelmco den 17 mars 2011 åter tog kontakt med Swedavia i ärendet, underlät att öppna bilagan till e-postmeddelandet.

Swedavias skyldigheter enligt TF:s föreskrifter om handlingsoffentlighet innefattar att Swedavia aktivt och skyndsamt tar del av samtliga dit inkomna handlingar, även i de fall dessa ges in i form av bilagor till e-postmed-delanden. Även om det av texten i e-brevets ämnesrad inte kunde direkt utläsas att begäran avsåg att få ta del av allmänna handlingar har det ålegat Swedavia att ta del av bilagan. Justitiekanslern, som saknar närmare kännedom om Swedavias riktlinjer för e-posthantering, konstaterar att bolaget – mot bakgrund av vad som har framkommit i nu aktuellt ärende – synes ha bristfälliga rutiner för hantering av inkomna e-postmeddelanden och utlämnande av allmänna handlingar.

Swedavias handläggning har inte varit förenlig med bestämmelserna i TF och förtjänar kritik. Jag förutsätter att Swedavia ser över sina rutiner för e-posthantering i syfte att tillse att TF:s föreskrifter om handlingsoffentlighet i fortsättningen kan uppfyllas.

Vad Hjelmco i övrigt har anfört föranleder inte något uttalande eller någon åtgärd från min sida.

Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda.

Remissyttrande över betänkandet Skadestånd och Europakonventionen (SOU 2010:87)

Betänkandet Skadestånd och Europakonventionen (SOU 2010:87)

(Departementets diarienummer Ju2010/9314/L2)

Allmänna synpunkter

Utredningen har ingående och på ett mycket förtjänstfullt sätt analyserat omfattningen av statens skadeståndsskyldighet vid överträdelser av Europakonventionen. De förslag till lagändringar som läggs fram innebär enligt Justitiekanslerns mening en önskvärd och tydlig reglering i enlighet med den nationella rättspraxis på området som har utvecklats av Högsta domstolen på senare år.

Den föreslagna regleringen är lättöverskådlig och kommer att underlätta förfarandet för enskilda personer som vill göra gällande att de har drabbats av konventionsöverträdelser från det allmännas sida. Ur ett rättssäkerhets-perspektiv framstår därför de föreslagna lagändringarna som en klar förbättring i förhållande till att endast vara hänvisad till de principer som har vuxit fram genom rättspraxis. Vidare tydliggörs genom utredningens förslag att Sverige uppfyller sitt åtagande att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen och förslagen bör dessutom innebära att Sverige bidrar till att minska arbetsbördan för den alltför hårt belastade Europadomstolen.

Justitiekanslern tillstyrker utredningens samtliga lagförslag.

Utredningens redogörelse och analys i betänkandet kommer även att vara till stor nytta i den praktiska rättstillämpningen; inte minst hos Justitiekanslern inom ramen för statens frivilliga skadereglering.

Nedan kommer Justitiekanslern att redogöra för vissa av sina erfarenheter i fråga om skadestånd och Europakonventionen samt lämna vissa mer konkreta synpunkter på betänkandet.

Justitiekanslerns allmänna erfarenheter

Utredningen har i avsnitt 4.4.4 redogjort för Justitiekanslerns verksamhet inom ramen för statens frivilliga skadereglering och hänvisat till vissa beslut där Justitiekanslern har tillerkänt enskilda personer ersättning för ideell skada vid överträdelser av Europakonventionen. Det kan beträffande Justitiekanslerns allmänna erfarenheter på området tilläggas följande.

Justitiekanslern har inom ramen för statens frivilliga skadereglering, från hösten 2007 och framåt, handlagt ett stort antal skadeståndsanspråk som framställts med hänvisning till överträdelser av Europakonventionen. Antalet ärenden i denna kategori sköt i höjden när Justitiekanslern på hösten 2007, efter det att Högsta domstolen hade lagt fast praxis på området under åren 2003-2007, fick stöd för att tillerkänna sökande ersättning för ideell skada vid konventionsöverträdelser. Det finns inte något enkelt sätt att bland de ca 3 000 skadeståndsärenden som Justitiekanslern årligen handlägger urskilja antalet anspråk där sökanden hänvisat till konventionsöverträdelser, men uppskattningsvis rör det sig om sammanlagt närmare 1 000 ärenden under drygt tre års tid. Under samma tidsperiod har Justitiekanslern också företrätt staten i ett flertal rättegångar vid nationella domstolar där kärandena har gjort gällande att det har förekommit överträdelser av Europakonventionen.

Den klart största andelen av de nämnda anspråken har gällt ersättning för ideell skada vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Över 400 ärenden där sådana anspråk framställts har handlagts från och med november 2009. Bakgrunden till dessa ärenden var att organisationen Centrum för rättvisa, efter en genomgång av Regeringsrättens handläggningstider, brevledes hade informerat ca 2 000 personer om att de hade möjlighet att begära skadestånd av staten. Med användande av en av Centrum för rättvisa utformad blankett begärde därefter alltså mer än 400 personer skadestånd hos Justitiekanslern med hänvisning till långa handläggningstider hos Regeringsrätten. Fler än hälften av dessa anspråk har bifallits helt eller delvis. Ersättningen för ideell skada har därvid av Justitiekanslern bestämts till mellan 10 000 kr och 30 000 kr. Domstolsverket har totalt utbetalat ca fyra miljoner kr.

Justitiekanslern har vidare, som utredningen angett, handlagt ett stort antal ärenden, där anmälan avsett registreringar i Säkerhetspolisens register. I dessa drygt 160 ärenden har aktualiserats tillämpning av artiklarna 8, 10, 11 och 13 i Europakonventionen.

I enstaka ärenden där enskilda framställt anspråk på ersättning har det även förekommit påståenden om överträdelser av konventionen i andra avseenden, bl.a. har frågor om överträdelser av artikel 5 respektive artikel 7 i konventionen behandlats.

Utredningens utgångspunkter m.m.

Utifrån sina erfarenheter instämmer Justitiekanslern helt i utredningens utgångspunkter för dess överväganden och anser i likhet med utredningen att det är angeläget att genom lagstiftning klargöra rättsläget avseende reparativa rättsmedel vid överträdelser av Europakonventionen. En skadeståndsregel som den föreslagna, som alltså vilar på en konventionsrättslig ansvarsgrund, blir tydlig för den enskilde rättssökanden och avspeglar det gällande rättsläget.

Det är emellertid av största vikt att, såsom utredningen har gjort, framhålla att ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen i många fall kan och bör ta en annan form än skadestånd. Skadestånd vid konventionsöverträdelser har snarast karaktären av en sista utväg när det allmänna på annat sätt inte har förmått förhindra eller avhjälpa en överträdelse. Det föreslagna andra stycket i 3 kap. 3 § skadeståndslagen kan visserligen te sig något främmande ur ett rent skadeståndsrättsligt perspektiv: ”Skadestånd […] ska bara utgå om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen”, men är enligt Justitiekanslerns uppfattning nödvändig och viktig för att tydliggöra vilken funktion skadeståndet har att fylla vid konventionsöverträdelser vid sidan av andra rättsmedel.

Kretsen av ersättningsberättigade

Frågan om vilka personer som är ersättningsberättigade vid skadestånds-grundande fel hör till de svårare och mer omdiskuterade inom skadestånds-rätten och kan inte besvaras generellt. Som utredningen har konstaterat måste frågan vid konventionsöverträdelser prövas utifrån vilken rättighet som har åsidosatts.

Justitiekanslern har för sin del funnit att det vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig enligt artikel 6.1 i Europakonventionen enbart är parterna i den bakomliggande rättegången, oavsett om det är fråga om fysiska eller juridiska personer, som kan tillerkännas ersättning (se t.ex. Justitiekanslerns beslut i ärendena dnr 3933-10-40 och 7188-10-40).

Justitiekanslern har alltså tillerkänt även juridiska personer ersättning för ideell skada vid överträdelser av artikel 6.1 i Europakonventionen. I ett fall avseende långsam handläggning har Justitiekanslern emellertid funnit att ett aktiebolag inte har drabbats av någon ersättningsgill ideell skada (dnr 2944-10-40). Det kan tilläggas att anspråken från juridiska personer på konven-tionsrättslig grund har varit mycket få i förhållande till de anspråk som ingetts från fysiska personer.

Utredningen har i detta sammanhang nämnt att Europadomstolen tillåtit personer som var enda aktieägare i bolag att föra talan i domstolen parallellt med bolagen (se s. 380; uttalandet gäller målen Västberga Taxi AB och Vulic respektive Rey m.fl.). Det bör dock noteras att dessa fysiska personer även för egen del – vid sidan av de juridiska personerna – hade varit parter i de bakomliggande processer där överträdelser av rättigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen uppgavs ha förekommit. De skulle därför även med tillämpning av gällande nationella process- och skadeståndsrättsliga principer ansetts ha talerätt och ingå i kretsen av ersättningsberättigade om de hade vänt sig till Justitiekanslern eller nationell domstol med sina anspråk.

Det kan här även vara av intresse att ta upp Justitiekanslerns beslut i ärendet dnr 590-09-40. I detta ärende prövade Justitiekanslern ett anspråk från ett aktiebolag i konkurs efter att det hade klartgjorts att konkursförvaltaren för konkursboets räkning hade avstått från att göra gällande den eventuella skadeståndsfordran mot staten.

Vid bedömningen av vilka personer som kan tillerkännas skadestånd vid konventionsöverträdelser måste Europadomstolens praxis givetvis beaktas, men det finns enligt Justitiekanslerns uppfattning i dagsläget inte något som tyder på att nationella principer beträffande kretsen av ersättningsberättigade skulle stå i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen.

Ersättningsnivåer

När det gäller överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid har den generella nivån på ersättningen för ideell skada på det nationella planet varit omdiskuterad. Den diskussionen har dock avtagit efter Högsta domstolens avgörande NJA 2010 s. 363 och Svea hovrätts avgöranden den 18 juni respektive den 18 november 2010 (mål nr T 9082-09 och T 4189-10; dessa avgöranden har dock inte vunnit laga kraft). Med hänvisning till dessa avgöranden beslutar Justitiekanslern numera, under förutsättning att övriga förutsättningar för ideellt skadestånd är uppfyllda, vid överträdelser av artikel 6.1 i konventionen vanligtvis om ersättning med 10 000 kr – 30 000 kr. En prövning görs dock av omständigheterna i varje enskilt fall och i vissa ärenden har även högre ersättning än 30 000 kr beslutats. (Se t.ex. ärende dnr 5478-08-40, där ersättningen bestämdes till 50 000 kr.)

Justitiekanslern instämmer i utredningens analys och överväganden i fråga om nivån på ersättningen för ideell skada vid konventionsöverträdelser i allmänhet och i fall av långsam handläggning i synnerhet. Av särskilt intresse är därvid att det, i enlighet med vad Högsta domstolen också uttalat, betonas att det finns nära ett samband mellan nuvarande bestämmelser om kränkningsersättning i skadeståndslagen och den ideella skada som kan ersättas vid konventionsöverträdelser.

Preskriptionsfrågor

Justitiekanslern har i ett par ärenden på senare tid haft att ta ställning till frågor om preskription vid anspråk på ersättning för ideell skada vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid. Justitiekanslern har därvid anslutit sig till utredningens synsätt beträffande preskription (se t.ex. ärende dnr 32-10-40).

Det kan emellertid anmärkas att de fri- och rättigheter som Europakonven-tionen syftar till att säkerställa, och som det ankommer på konventions-staterna att tillförsäkra de enskilda, knappast är att betrakta som fordringar i preskriptionslagens mening. En begäran om att få en överträdelse av en sådan fri- eller rättighet fastställd utan att skadestånd begärs torde inte heller kunna bli föremål för preskription. Frågan om hur påståenden om konventionskränkningar utan samband med skadeståndsanspråk ska behandlas måste emellertid anses ligga vid sidan av utredningens uppdrag.

Anspråk från dödsbo (jämför 6 kap. 3 § skadeståndslagen)

Enligt 6 kap. 3 § skadeståndslagen faller rätten till ersättning för fysiskt och psykiskt lidande samt för särskilda olägenheter bort, om den skadelidande avlider innan krav på sådan ersättning har framställts. Detsamma gäller rätten till ersättning för kränkning.

Bestämmelsen gäller ideellt skadestånd enligt skadeståndslagen. Vad som gäller beträffande ersättning för icke ekonomisk skada som utgår enligt annan lagstiftning anses vara oklart (se t.ex. Bengtsson och Strömbäck, Skadeståndslagen – En kommentar, tredje upplagan, s. 372). Justitiekanslern har för sin del ansett att även rätten till ersättning för sådan ideell skada som kan utgå vid överträdelser av Europakonventionen bör falla bort när den skadelidande har avlidit utan att framställa ett sådant anspråk.

Justitiekanslern har följaktligen avslagit ett anspråk på ersättning för ideell skada från ett dödsbo som till stöd för anspråket gjorde gällande att det hade förekommit oskäligt lång handläggningstid i en tidigare rättegång där den avlidne hade varit part (se ärende dnr 7619-09-40). Det kan nämnas att Justitiekanslern också har tillämpat 6 kap. 3 § skadeståndslagen analogt beträffande anspråk på ersättning för lidande enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (se ärende dnr 4436-10-41).

Justitiekanslern vill mot den bakgrunden väcka frågan om det inte av 6 kap. 3 § skadeståndslagen uttryckligen bör framgå att rätten till ersättning för ideell skada som kan utgå enligt den föreslagna bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 2 skadeståndslagen faller bort när den skadelidande har avlidit utan att framställa ett sådant anspråk.

Rättegångskostnadsfrågor

En tillämpning av den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 7 § skadestånds-lagen om rättegångskostnad förutsätter att en skadeståndstalan har ogillats trots att det konstaterats att en överträdelse av en rättighet enligt Europakonventionen har förekommit. Det är för Justitiekanslern inte känt att det vid nationell domstol hittills har förekommit något fall där det hade kunnat bli aktuellt att tillämpa en sådan bestämmelse.

Bestämmelsen i 18 kap. 4 rättegångsbalken ger redan nu stora möjligheter för domstolarna att fördela rättegångskostnaderna med hänsyn till de krav som följer av Europakonventionen. Dagens reglering ger tveklöst utrymme för att behandla den som endast delvis vinner framgång med en skade-ståndstalan på konventionsrättslig grund på ett mer förmånligt sätt i rätte-gångskostnadshänseende än vad som annars skulle vara fallet (jfr NJA 2010 s. 363 och Fitger, Rättegångsbalken I, s. 18:23).

Med beaktande av dels det starkt begränsade tillämpningsområdet, dels den reglering som finns redan idag kan det praktiska behovet att den föreslagna bestämmelsen ifrågasättas. Det kan dock inte uteslutas att regeln i vissa särpräglade fall skulle kunna vara av värde med hänsyn till Sveriges konventionsåtaganden och Justitiekanslern vill mot den bakgrunden inte motsätta sig förslaget.

Det kan emellertid inte uteslutas att en regel som den föreslagna i den praktiska rättstillämpningen skulle kunna få genomslag i andra fall än när den är direkt tillämplig, vilket i så fall skulle kunna motverka rättegångskostnadsreglernas handlingsdirigerande effekt. Det är med hänsyn härtill angeläget att utrymmet för möjligheten att frångå huvudprinciperna för kostnadsfördelningen enligt 18 kap. rättegångsbalken tydligt anges av lagstiftaren. Enligt Justitiekanslerns uppfattning bör ett sådant utrymme i vart fall inte vara större än enligt det förslag som har lagts fram av utredningen.

Forumregeln i 3 kap. 10 § skadeståndslagen

Justitiekanslern har inte minst på senare år kunnat konstatera att forumregeln i 3 kap. 10 § skadeståndslagen vållar förhållandevis stora problem i den praktiska rättstillämpningen. Enskilda parter, även företrädda av advokater, har vid flera tillfällen väckt talan mot staten vid fel forum (tingsrätt i stället för hovrätt eller Högsta domstolen i stället för tingsrätt) och tingsrätter har också vid flera tillfällen utfärdat stämning trots att rätten enligt 3 kap. 10 § skadeståndslagen har saknat behörighet att ta upp det framställda käromålet till prövning. De av utredningen nu föreslagna bestämmelserna innebär att ännu större komplikationer kan förväntas uppkomma om bestämmelsen i 3 kap. 10 § skadeståndslagen kvarstår oförändrad.

Justitiekanslern har tidigare föreslagit att bestämmelsen i 3 kap. 10 § skadeståndslagen skulle ändras på visst sätt (se s. 451 f. i betänkandet). Med hänsyn till den rättsutveckling som har skett sedan dess är det emellertid nu Justitiekanslerns uppfattning, av de skäl som utredningen har anfört och med beaktande av Justitiekanslerns egna iakttagelser, att det mest ändamålsenliga är att – som utredningen föreslår – upphäva bestämmelsen.

Taleförbudet i 3 kap. 7 § skadeståndslagen

Utredningen anser att det krävs en mer grundläggande och omfattande ana-lys för att ta ställning till huruvida taleförbudet i 3 kap. 7 § skadestånds-lagen bör ändras eller upphävas. Jag har för snart femton år sedan, i min dåvarande roll som utredare, föreslagit att taleförbudsregeln bör upphävas (se SOU 1997:194, s. 145 ff.) och vidhåller för egen del alltjämt den uppfattningen. Mot bakgrund av det som utredningen nu anför nöjer sig dock Justitiekanslern med att betona att även den bestämmelsen medför uppenbara tillämpningsproblem, inte minst när talan förs med anförande av alternativa grunder, vilket t.ex. är tämligen frekvent förekommande i EU-rättsliga sammanhang. Det kan också konstateras att eftersom bestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen endast är tillämplig på en talan enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen framstår de principiella skälen för bestämmelsen numera inte som lika vägande som tidigare. Enligt Justitiekanslerns mening är det angeläget att frågan huruvida taleförbudsbestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen bör ändras eller upphävas ytterligare övervägs.

Justitiekanslerns roll som skadereglerare i framtiden

Justitiekanslern har på senare år gjort stora ansträngningar för att bidra till att staten uppfyller kravet på ett effektivt rättsmedel i den mening som avses i artikel 13 i Europakonventionen. Här kan exempelvis framhållas att de mer än 400 anspråk, där enskilda begärde ersättning på grund av lång handläggningstid i Regeringsrätten, vilka kom in till Justitiekanslern under några månaders tid med början i november 2009, kunnat avgöras inom ca ett års tid. Detta resultat måste betecknas som mycket gott, ställt i relation till de resurser Justitiekanslern förfogar över. Ur såväl enskilda rättssökandes som statens perspektiv finns det emellertid skäl att eftersträva kortare handläggningstider än de nuvarande.

En snabbare hantering av skadeståndsanspråken hos Justitiekanslern förutsätter emellertid en ökad resurstilldelning till myndigheten. Justitiekanslern instämmer i utredningens slutsats att en sådan satsning på statens frivilliga skadereglering skulle medföra att statens totala kostnader för hanteringen av anspråk med anledning av konventionsöverträdelser kan hållas nere. Att skadeståndsanspråk mot staten kan hanteras inom ramen för Justitiekanslerns frivilliga skadereglering är således något som staten av statsfinansiella skäl har anledning att eftersträva men en sådan ordning är också den som, väl genomförd, bäst gagnar medborgarnas intressen.

Det kan avslutningsvis framhållas att medan nationella domstolar från år 2007 och framåt handlagt något tiotal processer angående skadestånd på grund av konventionsöverträdelser så har Justitiekanslern inom ramen för statens frivilliga skadereglering tagit ställning till nästan 1 000 anspråk på skadestånd med hänvisning till sådana överträdelser. Endast i ett fåtal av de fall där Justitiekanslern reglerat anspråk på konventionsrättslig grund har sökanden valt att därefter ansöka om stämning mot staten i domstol. Såvitt känt har antalet inkomna klagomål mot Sverige i Europadomstolen grundade på påståenden om oskäligt lång handläggningstid också minskat avsevärt under motsvarande period. Det bör därför även kunna antas att en satsning på statens frivilliga skadereglering kan minska arbetsbördan inte bara för nationella domstolar utan även för Europadomstolen.

Fråga om kammarrätts underlåtenhet att uppmärksamma preskriptionsfrister i ärende om disciplinpåföljd utgjort en överträdelse av anmälarens rättigheter enligt artiklarna 6, 8 och 13 i Europakonventionen m.m.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår HB:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

I en anmälan den 11 december 1996 till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN) yrkade HB att disciplinpåföljd skulle åläggas bl.a. legitimerade läkarna Y och L på grund av felbehandlingar. Anmälan mot Y avsåg behandlingar under perioden oktober 1994 till mars 1996, särskilt ett tillfälle i februari 1995 och anmälan mot L behandlingar under perioden maj 1995 till mars 1996, särskilt ett tillfälle i juni 1995.

I beslut den 3 september 1998 konstaterade HSAN att anmälan mot Y, med hänsyn till tidpunkten för delgivning, på grund av bestämmelsen om två års preskription i 6 § lagen (1994:954) om disciplinpåföljd m.m. på hälso- och sjukvårdens område endast skulle prövas såvitt den avsåg behandlingar som hade ägt rum från den 17 december 1994. HSAN fann i den del preskription inte inträtt att det inte var fel av Y att behandla HB, att behandlingsmetoden inte kunde anses felaktig, att behandlingen inte rimligen kunde ha givit upphov till HB:s besvär men att journalföringen hade haft vissa brister. Bristerna i journalföringen var dock inte av sådan beskaffenhet att disciplinpåföljd var motiverad. Såvitt avsåg L fann HSAN att utredningen inte visat annat än att L:s behandling varit i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet och att det därmed inte fanns någon anledning till kritik mot L.

HB överklagade till Kammarrätten i Stockholm. Hennes överklagande inkom till kammarrätten den 25 september 1998. I november 1998 anmälde HB:s ombud att han inte längre företrädde henne. Någon vecka senare anmäldes ett nytt ombud som utvecklade HB:s talan och begärde muntlig förhandling. Efter att Y och L inkommit med svar, HB yttrat sig häröver samt Y och L inkommit med synpunkter på yttrandet avslog kammarrätten yrkandet om muntlig förhandling i beslut den 21 januari 2000. HB bereddes tillfälle att slutföra sin talan och begärde att kammarrätten skulle inhämta sakkunnigutlåtande i målet. I kammarrätten åberopade HB själv bl.a. sakkunnigutlåtande av fyra i Sverige legitimerade läkare samt av en amerikansk läkare. Efter att Y och L yttrat sig föredrogs målet den 17 maj 2000. I dom den 22 maj 2000 avslog kammarrätten yrkandet om inhämtande av sakkunnigutlåtande, avvisade överklagandet såvitt gällde Y och avslog överklagandet såvitt gällde L. I fråga om Y konstaterades att disciplinpåföljd enligt de tillämpliga preskriptionsbestämmelserna inte fick åläggas senare än fem är efter förseelsen och att Y:s senaste behandling av HB hade ägt rum i februari 1995. Angående L konstaterade kammarrätten att det av handlingarna i målet inte framgick annat än att behandlingen hade skett i överstämmelse vetenskap och beprövad erfarenhet.

HB överklagade till dåvarande Regeringsrätten som den 3 juli 2000 beslutade att inte meddela prövningstillstånd.

HB anmälde kammarrättens handläggning till Riksdagens ombudsmän (JO). JO inhämtade yttrande från kammarrätten som i fråga om omfattningen av prövningen av anmälan mot L anförde att anmälan avsåg tre behandlingstillfällen – två i maj och ett i juni 1995 – och att när målet föredrogs preskription redan hade inträtt avseende det första behandlingstillfället och när domen meddelades även beträffande det andra tillfället. Kammarrätten angav att talan avseende dessa händelser därför borde ha avvisats men en förklaring till det förbiseende var att vid utveckling av talan klagomålen enbart inriktades mot behandlingen i juni 1995. JO uttalade i beslut den 18 februari 2003 (JO:s dnr 530-2002) bl.a. följande:

I domen konstaterar kammarrätten att preskription beträffande den behandling som Y utfört hade inträtt den 10 februari 2000. Såsom kammarrätten har anfört i remissyttrandet var när domen meddelades även den behandling som L utfört till viss del preskriberad; såvitt avsåg behandlingstillfällena den 9 och den 19 maj 1995. Kammarrätten skulle således, som konstaterats i remissyttrandet, inte ha prövat HB:s talan i denna del.

[…]

Inledningsvis vill jag påtala att det är förvånande att kammarrätten i mål av detta slag inte tillämpade en särskilt rutin med att göra anteckningar om tiden för preskription.

Det är givetvis angeläget att mål vari preskription riskerar att inträda handläggs skyndsamt, vilket kammarrättens arbetsordning i viss mån ger uttryck för. I detta fall kan konstateras att det inte vidtogs några handläggningsåtgärder i målet under tiden den 7 januari – den 28 september 1999, dvs. under mer än åtta månader. Målet var då inte klart för avgörande, eftersom det fanns ett yrkande från HB om att muntlig förhandling skulle hållas. Även under den senare delen av handläggningen förekom ett längre avbrott; inga åtgärder vidtogs i målet under tiden den 28 oktober 1999 – den 18 januari 2000 dvs. under mer än två och en halv månad. När kammarrätten den 18 januari 2000 tog upp yrkandet om muntlig förhandling till prövning, och i samband därmed beredde HB tillfälle att skriftligen slutföra sin talan, var preskription nära förestående beträffande anmälan i sin helhet mot Y.

Enligt min mening borde kammarrätten ha gett målet högre prioritet redan från början och handlagt det snabbare. Vad kammarrätten anfört om arbetssituationen föranleder inte någon annan bedömning.

Sammanfattningsvis har jag således kunnat konstatera allvarliga brister i kammarrättens handläggning av målet. Jag låter det dock stanna vid detta och avslutar ärendet.

Anspråket

HB har, som Justitiekanslern uppfattar henne, begärt ersättning av staten med följande belopp.

1. 7 250 euro för ideell skada på grund av den utdragna handläggningstiden i ärendet vid HSAN och förvaltningsdomstolarna.

2. 40 000 euro för ideell skada för att preskription inträdde för fyra av behandlingstillfällena på grund av den långsamma handläggningen och domstolarnas försumlighet i övrigt.

3. 10 000 euro för ideell skada på grund av att kammarrätten avslog hennes begäran om muntlig förhandling.

4. 20 000 euro för ideell skada på grund av att kammarrätten dömde över preskriberade behandlingstillfällen och tillät skriftväxling i målet i preskriberade delar.

5. 5 000 000 kr motsvarande det högsta belopp som hon hade kunnat erhålla i försäkringsersättning med anledning av de anmälda felbehandlingarna. I beloppet ingår ersättning för fysiskt handikapp och förlorad arbetsinkomst.

6. 92 170 kr som ersättning för 65 timmars arbete som hon lagt ner på processen i kammarrätten.

Hon har vidare yrkat ersättning med 113 440 kr för det arbete hon själv lagt ner i ärendet här.

Som grund för yrkandena enligt punkterna 1 – 4 har HB hänvisat till att hennes rätt till en rättvis rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatt. Hon har vidare hänfört sig till artikel 8 i konventionen (rätten till skydd för privat- och familjeliv) och anfört att hon har utsatts för en kränkning av sin fysiska och psykiska integritet. Hon har också hänfört sig till förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen, dock utan att närmare ange vilka bestämmelser häri som ska ha åsidosatts, och anfört att handläggningen har innefattat fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Även rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen har framhållits av HB. När det gäller yrkandet om 5 000 000 kr motsvarande försäkringsersättning har hon angivit att det var av synnerlig vikt för det civila försäkringsmål som hon också drev att hon fick tillgång till en rättvis, objektiv och utförlig utredning i HSAN och förvaltningsdomstolarna. Om domstolarna hade presenterat en korrekt bild av de faktiska omständigheterna kring skadornas uppkomst hade inte nödvändigtvis ens en fällande dom krävts för att hon skulle få framgång i försäkringsfrågan. I stället kom försäkringsbolaget att använda HSAN:s avgörande emot henne. Hon hade fast anställning som civilingenjör när hon blev skadad men har därefter inte kunnat arbeta och har numera varaktigt sjukersättning.

Utredningen m.m.

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Kammarrätten i Stockholm som har hänvisat till sitt tidigare yttrande till JO och därutöver uppgett bl.a. följande.

Justitieombudsmannen har i sitt beslut kommit till slutsatserna att kammarrätten inte skulle ha prövat HB:s talan i den del den avsåg behandlingstillfällen för vilka preskription inträtt samt att kammarrätten borde ha gett målet en högre prioritet redan från början och handlagt det snabbare. Någon kritik mot att muntlig förhandling inte hölls eller att sakkunnigutlåtande inte inhämtades har inte framförts. Kammarrätten har inte heller kritiserats för att de sista handlingarna som kom in från motparterna skickats till HB enbart för kännedom. Det finns enligt kammarrättens mening inte anledning att nu göra någon annan bedömning av kammarrättens handläggning av det nu aktuella målet än den Justitieombudsmannen gjort. Enligt kammarrättens mening kan ett eventuellt skadestånd endast aktualiseras avseende de delar av kammarrättens handläggning som kritiseras och kammarrätten avser därför inte att yttra sig över de delar av skadeståndsanspråket som hänför sig till omständigheter för vilka kritik inte lämnats. Kammarrätten avser inte heller att yttra sig i frågan om ersättning för nedlagt arbete inför Justitiekanslern.

[…]

HB har anfört att hon på grund av kammarrättens handläggning bl.a. har förlorat ”beaktansvärda möjligheter”, vilket lett till omfattande ekonomiska konsekvenser för henne. Hon har bl.a. gått miste om försäkringsersättning som hon anser att hon annars skulle ha erhållit. HB har enligt kammarrättens uppfattning inte förebringat någon bevisning som är ägnad att styrka orsakssambandet i denna del och det kan enligt kammarrätten inte anses visat att det föreligger ett adekvat orsakssamband mellan de konstaterade bristerna i kammarrättens handläggning och HB:s eventuella ekonomiska förlust.

HB:s yrkanden får i övrigt uppfattas så att hon gör anspråk på ersättning för s.k. ideell skada. En förutsättning för att ersättning för ideell skada enligt skadeståndslagen ska kunna utgå i ett fall som detta är att ett brott av typiskt sett integritetskränkande slag har begåtts. Justitieombudsmannen har enligt vad som angetts ovan riktat kritik mot kammarrättens handläggning i vissa delar. Det kan emellertid inte anses visat att HB utsatts för något brott som skulle kunna grunda rätt till ersättning för ideell skada. Vid detta förhållande återstår enligt kammarättens mening endast möjligheten till sådant ideellt skadestånd som kan utgå för kränkning av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Den bestämmelse som därvid främst aktualiseras och som HB själv hänvisat till är artikel 6.1.

I artikel 6.1 Europakonventionen anges bl.a. att var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom om brott, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Inledningsvis vill kammarrätten peka på att målet hos kammarrätten avsåg frågan om de av HB anmälda läkarna skulle tilldelas disciplinpåföljd. Enligt kammarrättens mening måste det anses tveksamt om detta mål, för HB, avsett en civil rättighet i Europakonventionens mening. Den påverkan som målet eventuellt kunnat ha för HB:s civila rättigheter måste enligt kammarrätten anses allt för indirekt för att kunna beaktas.

För det fall Justitiekanslern ändå skulle anse att målet hos kammarrätten rörde en civil rättighet för HB är det, mot bakgrund av vad HB anfört och omständigheterna i fallet, enligt kammarrättens uppfattning bedömningen om en kränkning av HB:s rätt till prövning inom skäligt tid har ägt rum som bör anses vara den centrala. Vid denna bedömning har Europadomstolens praxis särskilt beaktats hur komplicerat målet har varit, hur den enskilde har agerat samt hur berörda domstolar och andra myndigheter har handlagt målet. Efter att ha lämnat dessa kommentarer om förutsättningarna för prövningen och med hänvisning till vad kammarrätten tidigare anfört hos Justitieombudsmannen anser kammarrätten sig inte föranledd att yttra sig ytterligare i frågan om en kränkning av HB:s rätt enligt Europakonventionen till prövning inom skälig tid ägt rum. Det överlämnas till Justitiekanslern att göra denna bedömning.

[…]

För det fall Justitiekanslern skulle konstatera att en kränkning av rätten till prövning inom skälig tid har skett ska det inledningsvis göras en bedömning av om ekonomisk kompensation är påkallad eller om det kan anses tillräckligt att konstatera att kränkning har skett. Om ekonomisk kompensation skulle anses påkallad anser kammarrätten, med beaktande av Justitiekanslerns praxis angående kränkningsersättningar i tidigare fall (jfr. Justitiekanslerns beslut den 15 april 2008 i ärenden med dnr 7912-07-40, 7913-07-40 och 7914-07-40) att ersättningen inte bör överstiga 10 000 kr.

HB har yttrat sig över vad kammarrätten har anfört.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Tjänstefel kan enligt praxis endast under vissa begränsade omständigheter anses utgöra ett sådant brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.

Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)

Enligt Högsta domstolens praxis på senare tid (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträdelser av Europakonventionens bestämmelser. I den mån Sverige har en förpliktelse att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till skadestånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska bestämmelsen tolkas konformt med konventionen. Detta har ansetts innebära att den nyss nämnda begränsningen att endast uppenbart oriktiga bedömningar medför skadeståndsskyldighet inte ska tillämpas om ett konstaterat fel eller en försummelse också innefattar en överträdelse av konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen kan därmed i regel inte grundas på skadeståndslagens regler, men kan utgå utan särskilt lagstöd om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen.

För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade-ståndsgrundande fel eller en försummelse eller en konventionsöverträdelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.

HB:s anspråk på ersättning för ideell skada (punkterna 1 – 4)

Justitiekanslern instämmer i den kritik som JO har riktat mot kammarrätten för dess handläggning av det aktuella målet. Utredningen ger dock inte stöd för att det vid HSAN:s, kammarrättens eller Högsta förvaltningsdomstolens handläggning har förekommit något sådant typiskt sett integritetskränkande brott som kan berättiga HB till ersättning för ideell skada enligt skadeståndslagens bestämmelser.

HB har avseende yrkandena om ersättning för ideell skada enligt punkterna 1 – 4 främst åberopat att hennes rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatt.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, tillförsäkras en rättvis rättegång inom skälig tid.

Det nu aktuella målet i HSAN och förvaltningsdomstolarna avsåg disciplinpåföljd inom hälso- och sjukvårdens område. Av Europadomstolens praxis framgår visserligen att förfaranden för återkallelse av legitimation och åläggande andra disciplinpåföljder är att anse som förfaranden som rör den berörda vårdgivarens (t.ex. en läkares eller sjuksköterskas) civila rättigheter. Detta eftersom sådana åtgärder får antas påverka vårdpersonalens möjligheter att utöva sitt yrke. Att den berörda vårdgivaren omfattas av de rättigheter som följer av artikel 6.1 i Europakonventionen innebär emellertid inte att det därmed också går att dra slutsatsen att förfarandet innefattar en prövning av en civil rättighet för anmälarens del. Enbart det faktum att en enskild part ges möjlighet att delta i ett förfarande innebär inte att artikel 6.1 i konventionen blir tillämplig för dennes del. Justitiekanslern har mot denna bakgrund tidigare funnit att mål om åläggande av disciplinpåföljd inte rör anmälarens civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen (se dnr 6920-09-40). Justitiekanslern bedömer således att HSAN:s och förvaltningsdomstolarnas prövning inte har rört HB:s civila rättigheter och att hennes anspråk på ersättning såvitt det grundar sig på åsidosättande av de rättigheter som följer av artikel 6.1 i konventionen därmed inte kan bifallas.

Härutöver har HB hänfört sig till artikel 8 i Europakonventionen angående rätten till skydd för privat- och familjliv. Artikeln har emellertid inte aktualiserats vid HSAN:s eller förvaltningsdomstolarnas handläggning eftersom handläggningen inte har innefattat några beslut eller åtgärder riktade mot HB som i sig kan ha utgjort ett intrång i eller på annat sätt ha berört hennes privat- eller familjeliv. Någon överträdelse av artikel 8 i konventionen har alltså inte förekommit.

Möjligen ska HB uppfattas så att artikel 8 i Europakonventionen är av intresse i kombination med rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen. Detta på så sätt att det görs gällande att läkarna har kränkt hennes privatliv vid behandlingarna och att hon inte har tillförsäkrats ett effektivt rättsmedel för att komma till rätta med läkarnas kränkning.

Kravet på tillhandahållande av ett effektivt rättsmedel kan emellertid tillgodoses på olika sätt och innefattar i sig inte någon rätt till prövning i domstol enligt de specifika krav som gäller enligt artikel 6 i Europakonventionen. Kravet kan vidare uppfyllas genom en kombination av åtgärder. Även om vårdtagaren har möjlighet att delta i förfarandet för åläggande av disciplinpåföljd m.m. har det systemet inte som direkt syfte att ge vårdtagaren gottgörelse för en felbehandling, utan att ge allmänheten ett skydd mot yrkesutövare som på olika sätt kan vara olämpliga för verksamheten. HB:s rätt till gottgörelse för läkarnas eventuella felbehandling uppfylls primärt av andra system, såsom möjligheten att utverka ersättning enligt patientskadelagen eller ytterst föra talan om skadestånd på grund av felbehandlingen. Härutöver tillkommer även möjligheten att genom polisanmälan få prövat om en felbehandling ska föranleda straffrättsligt ansvar.

Sammantaget finner därmed Justitiekanslern att någon överträdelse HB:s rättigheter enligt Europakonventionen inte har förekommit vid handläggningen av ärendet om disciplinpåföljd. Hennes anspråk på ersättning för ideell skada ska därmed avslås.

HB:s anspråk på ersättning motsvarande försäkringsersättning och för eget arbete i processen i kammarrätten (punkterna 5 och 6)

Av utredningen framgår att kammarrättens långsamma handläggning har medfört att tre av de fyra behandlingstillfällen som HB:s anmälan avsåg var preskriberade när kammarrätten meddelade dom. Detta hade kunnat undvikas om kammarrätten i tid hade uppmärksammat frågan om preskription och drivit handläggningen framåt med större fasthet. Därtill har kammarrätten i sak tagit ställning till två behandlingstillfällen som vid tidpunkten för domen var preskriberade. Tidpunkten för preskriptionens inträde har inte innefattat någon bedömningsfråga. På domstolarnas handläggning av mål och ärenden måste ställas höga krav på noggrannhet. Justitiekanslern bedömer mot den bakgrunden att kammarrättens handläggning och beslut i dessa avseenden får anses ha innefatta skadeståndsgrundande fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Kammarrättens bedömning av behovet av att inhämta sakkunnigutlåtande kan dock inte anses felaktig. Detsamma gäller frågan om det fanns behov av att hålla muntlig förhandling.

Utredningen ger inte stöd för att de fel som har förekommit i kammarrätten har medfört att HB har gått miste om försäkringsersättning. Det saknas nämligen skäl att anta att utgången i ärendet om disciplinpåföljd hade blivit en annan, och att hon därigenom skulle ha beviljats försäkringsersättning, om kammarrätten hade handlagt målet inom preskriptionstiden. Att möjligheten att ålägga disciplinpåföljd bortfallit på grund av preskription innebär inte heller att rätten till ersättning för en eventuell felbehandling bortfaller. Hennes yrkande enligt punkten 5 motsvarande försäkringsersättning ska därmed avslås.

HB har förklarat att hennes ombud i kammarrätten arbetade utan betalning och att hennes yrkande under punkten 6 avser ersättning för eget arbete med ett skäligt belopp motsvarande rättshjälpstaxan. Sådan ersättning utgår enligt praxis endast i den mån det nedlagda arbetet motsvaras av en faktisk inkomstförlust. Utredningen ger inget stöd för att det arbete som HB har lagt ner på processen i kammarrätten har medfört att hon har gått miste om inkomster. Även om det fel som har förekommit i kammarrätten kan antas ha medfört visst onödigt arbetet för HB kan hennes yrkande enligt punkten 6 alltså inte bifallas.

Sammanfattande bedömning

Det har vid HSAN:s, kammarrättens och Högsta förvaltningsdomstolens handläggning inte förekommit något sådant typiskt sett integritetskränkande brott som kan föranleda rätt till ersättning för ideell skada enligt skadeståndslagens bestämmelser. Inte heller har HB:s rättigheter enligt Europakonventionen åsidosatts i målet om åläggande av disciplinpåföljd. Kammarrättens handläggning och beslut har, genom att preskription inträdde och kammarrätten till viss del dömde över preskriberade behandlingstillfällen, visserligen innefattat skadeståndsgrundande fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Det är dock inte utrett att detta har medfört skada för HB. HB:s skadeståndsanspråk ska därför avslås i sin helhet.

Förutsättningar för att utge ersättning till HB för eget arbete hänförligt till att framställa anspråket hit föreligger inte.

Fråga om hur den relevanta tidsperioden enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska beräknas i ett brottmål

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår ET:s anspråk.

Ärendet

Anspråket

ET har, som han får uppfattas, begärt ersättning av staten för ideell skada med 182 500 kr. Han har som grund för anspråket anfört att handläggningstiden i ett brottmål angående grov förskingring m.m. har varit oskäligt lång och att hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därigenom har överträtts. Han har därvid hänvisat till ett beslut från JO (JO:s dnr 4610-2007).

Utredningen

Justitiekanslern har hämtat in och tagit del av följande handlingar. JO:s beslut den 14 februari 2008, Åklagarmyndighetens dagboksblad (dnr 401A-4403-02), Stenungsunds tingsrätts förordnande om offentlig försvarare den 7 september 2005 (mål nr B 1044-05), Göteborgs tingsrätts dom den 17 december 2007 (mål nr B 3089-06) samt Hovrätten för Västra Sveriges dom den 10 april 2008 (mål nr B 1225-08).

Justitiekanslern har även inhämtat uppgift från Polismyndigheten i Västra Götaland om att förhör hölls med ET den 31 januari 2006 och han i samband därmed delgavs misstanke om brott.

I JO:s beslut anges bl.a. följande. ET antecknades som skäligen misstänkt i december 2002. Under två års tid synes inga åtgärder ha vidtagits hos polisen. I mars 2006 slutredovisades ärendena. Åtal väcktes vid Göteborgs tingsrätt den 28 mars 2006. Efter den 5 maj 2006 vidtogs inte någon åtgärd i målet förrän tingsrätten den 15 oktober 2007 kallade till huvudförhandling. I det aktuella målet dröjde det, såvitt framkommit, mer än ett och ett halvt år från det att stämningsansökan kom in till dess att tingsrätten bestämde tid och kallade till huvudförhandling. Detta är inte acceptabelt.

Justitiekanslerns bedömning

Frågan är då hur den relevanta tidsperioden enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska beräknas i ET:s fall. Europadomstolen har slagit fast att tiden börjar löpa när en person kan sägas vara anklagad för ett brott. Så anses vara fallet när myndigheterna har vidtagit någon åtgärd som lett till att en viss person väsentligt har påverkats av en misstanke mot honom. En sådan åtgärd kan vara att förundersökning har inletts, att den misstänkte har anhållits eller att han underrättats om att han är misstänkt för ett brott (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl., s. 262 f.).

I december 2002 inledde åklagaren förundersökning angående grov förskingring och i samband därmed antecknades ET som skäligen misstänkt. ET delgavs emellertid inte misstanke om brott förrän drygt tre år senare och det har inte framkommit att han redan när förundersökningen inleddes väsentligen påverkades av brottsmisstanken mot honom. Efter beslutet att inleda förundersökning vidtogs, såvitt framkommit, under två års tid inte några åtgärder i ärendet från polisens sida gentemot ET. Därefter begärdes den 31 augusti 2005 offentlig försvarare för ET. Den 7 september 2005 förordnade tingsrätten försvarare för honom. Även om ET inte delgavs misstanke om brott förrän i januari 2006, måste förordnandet av offentlig försvarare anses innebära att han påverkades av brottsmisstanken i sådan grad att den relevanta tidsperioden enligt artikel 6.1 i Europakonventionen började löpa.

Med dessa utgångspunkter uppgår den handläggningstid som ska bedömas i konventionsrättsligt hänseende till drygt två och ett halvt år i två domstolsinstanser. Justitiekanslern instämmer visserligen i JO:s kritik beträffande tingsrättens handläggning, men den tidsutdräkten kan med hänsyn till målets karaktär inte anses ha innefattat en överträdelse av ET:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Hans anspråk på skadestånd ska därför avslås.

Justitiekanslerns remissyttrande över promemorian Olovlig fotografering (Ds 2011:1).

Departementspromemorian Olovlig fotografering (Ds 2011:1)

(Justitiedepartementets dnr J2011/512/L5)
_____________________________________________________________

Allmänna synpunkter

Departementspromemorians förslag har sin utgångspunkt i Integritetsskyddskommitténs slutbetänkande (SOU 2008:3) Skyddet för den personliga integriteten. Jag delar kommitténs och promemorians bedömning att det finns behov av lagstiftning för att stärka skyddet för den enskildes integritet. Som utförligt beskrivits i betänkandet har bl.a. den digitala fototeknikens utbredning och en ökad tillgång till mobiltelefonkameror och Internet inneburit att spridningen av integritetskränkande bilder har underlättats och vuxit i omfattning. Att det förhåller sig så bekräftas av de anmälningar som Justitiekanslern får ta del av i sin egenskap av åklagare på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Jag ställer mig alltså i princip positiv till promemorians förslag om ett straffsanktionerat förbud mot olovlig fotografering. Den föreslagna bestämmelsens utformning är dock inte oproblematisk och behovet av en avvägning gentemot yttrandefrihetsintressena är påfallande. Jag redovisar i det följande några mera konkreta synpunkter på förslaget.

Effekter av kriminaliseringen på det yttrandefrihetsrättsliga området

I promemorian saknas en djupare analys av fotograferingsförbudets effekter på det yttrandefrihetsrättsliga området. Här bör inledningsvis anmärkas att det ur ett informations- och yttrandefrihetsperspektiv givetvis är problematiskt med ett förbud som riktar sig mot ett av de vanligaste sätten för anskaffning av information för publicering i olika medier. I promemorian diskuteras visserligen förhållandet till den grundlagsskyddade anskaffarfriheten och den föreslagna kriminaliseringen anses vara förenlig med anskaffarfriheten så länge kriminaliseringen tar sikte på sättet för anskaffandet. Jag vill emellertid, i likhet med vad JO anförde i sitt remissyttrande över Integritetsskyddskommitténs betänkande, erinra om att när själva informationsanskaffningen – fotograferingen – är just det som bestraffas ter det sig svårt att hävda att det är sättet för informationsanskaffandet och inte detta anskaffande i sig som är föremål för kriminaliseringen. I promemorian anförs att anskaffning av information genom olovlig fotografering bör kunna jämställas med anskaffning av information genom olovlig avlyssning. Här bör dock påpekas att det kriminaliserade området vid olovlig avlyssning t.ex. inte omfattar en intervju med dold mikrofon.

Även andra frågor synes olösta. Som Yttrandefrihetskommittén har anfört i sitt yttrande över departementspromemorian kan det t.ex. uppstå tveksamheter om den föreslagna straffbestämmelsen kan tillämpas eller om tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens exklusivitet utesluter en sådan tillämpning vid en direktsändning.

De gränsdragnings- och tillämpningsproblem som nu antytts innebär att det finns risk för att ett genomförande av det nu framlagda förslaget inte skulle komma till rätta med de problem som föranlett kriminaliseringen. Samtidigt bör lagförslagets inverkan på de grundlagsskyddade mediernas möjligheter att straffritt anskaffa uppgifter genom fotografering ytterligare belysas.

Straffbestämmelsens närmare utformning

Den föreslagna straffbestämmelsen ska bl.a. omfatta den som, på ett sätt som är ägnat att kränka den enskildes personliga integritet, olovligen fotograferar eller annars med tekniskt hjälpmedel tar upp bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller i ett annat liknande utrymme.

En utgångspunkt för kriminaliseringen i denna del har varit att den ska avse vissa klart avgränsade platser som tillhör den enskildes särskilt privata miljö eller som annars är avsedda för särskilt privata förhållanden. Straffbestämmelsen har därför, anförs det, fått en snäv och tydlig avgränsning. I författningskommentaren anges att med bostad avses en lokal eller annan plats där en person bor beständigt eller för en längre tid liksom en tillfällig bostad, t.ex. ett hotellrum, en båthytt eller ett tält. Det finns emellertid flera platser jämförbara med dem som räknas upp i promemorian. Integritetsskyddskommittén räknade i sitt betänkande t.ex. upp vistelse på ett sjukhus. Det kan därför ifrågasättas om gränsdragningen är så klar som bör krävas vid strafflagstiftning. I författningskommentaren anförs också som ett exempel på en situation som ska omfattas av straffbestämmelsen att någon fotograferar en person på en fest i en enskilds bostad. Det kan ifrågasättas om inte samma skydd bör ges mot olovlig fotografering av någon på en privat fest som sker i en hyrd lokal. Med den i promemorian valda utformning av bestämmelsen krävs en mera utförlig kommentar med ytterligare exemplifieringar för att klarlägga lagstiftarens avsikt och för att försöka uppnå en likabehandling i rättstillämpningen.

Som bl.a. JO anförde i sitt remissyttrande över Integritetsskyddskommitténs betänkande kan det, mot bakgrund av det nyss sagda, ifrågasättas om inte de fall då integritetsskyddet ska gälla avgränsas bättre med ett rekvisit som anknyter till situation och omständigheter och inte till plats. Invändningen att en sådan modell skulle överlämna åt praxis att sätta gränserna för kriminaliseringen framstår inte som helt övertygande och den nu valda ordningen kommer istället att riskera att skapa osakliga skillnader mellan fall som måste anses lika straffvärda.

Att straffbestämmelsen innehåller en försvarlighetsventil är bra men den kan bli svårtillämpad. Ytterligare överväganden bör ske också i den frågan under det fortsatta lagstiftningsarbetet.

2008 års kameraövervakningsutredning har i sitt betänkande (SOU 2009:87) En ny kameraövervakningslag föreslagit att privat kameraövervakning över huvud taget inte ska omfattas av den nya kameraövervakningslagens reglering. Detta skulle innebära att det nuvarande kravet på upplysning om att kameraövervakning sker t.ex. i en privatbostad försvinner. Den föreslagna straffbestämmelsen om olovlig fotografering omfattar emellertid kameraövervakning som sker i privata bostäder. En fråga blir då om förekomsten av en upplysningsskylt om övervakningen är tillräcklig för att den besökande ska anses ha gett sitt samtycke till att bli filmad eller om en bostadsinnehavare i förhållande till varje besökare måste upplysa särskilt om kameraövervakningen för att undgå straffansvar.

Frågan om en kriminalisering av spridningen av bilder som tagits i strid med fotograferingsförbudet

I sitt remissvar över integritetsskyddskommitténs slutbetänkande ställde Justitiekanslern sig tvekande till kommitténs förslag att spridningen av olovligt tagna bilder borde lämnas straffri. Regeringen har i promemorian kommit till samma slutsats som integritetsskyddskommittén i denna del. De argument som i promemorian har framförts mot en kriminalisering av spridningen av olovligt tagna bilder framstår enligt min uppfattning inte som övertygande. Jag utvecklar inte min uppfattning vidare här men vill framhålla att frågan om enskildas skydd mot sådan spridning inte kan anses färdigbehandlad utan att det, vilket också är promemorians slutsats, finns skäl att i annat sammanhang på ett mer generellt plan överväga möjligheterna att förstärka skyddet mot integritetskränkningar genom spridning av bilder. Det torde närmast bli aktuellt att ta upp frågan inom ramen för Yttrandefrihetskommitténs arbete (dir. 2008:42). I det fortsatta arbetet med promemorians lagstiftningsförslag bör vikten av samordning med den kommitténs överväganden beaktas.

Konkurrensfrågor

Tillämpningsområdet för den föreslagna straffbestämmelsen om olovlig fotografering kan i viss utsträckning komma att sammanfalla med tillämpningsområdena för andra straffstadganden, t.ex. bestämmelserna om ofredande (4 kap. 7 § brottsbalken) och sexuellt ofredande (6 kap. 10 § brottsbalken i den av sexualbrottsutredningen i SOU 2010:71 föreslagna lydelsen). Sexualbrottsutredningen anför (s. 382) att en kriminalisering av olovlig fotografering inte utesluter möjligheterna att döma även för sexuellt ofredande i brottskonkurrens om brottsrekvisiten är uppfyllda. I promemorian anges att bestämmelsen om ansvar för olovlig fotografering bör ges företräde framför bestämmelsen om ofredande. Några ytterligare överväganden i konkurrensfrågor finns inte i promemorian. Även konkurrensfrågorna bör utvecklas och klargöras i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Fråga om ett aktiebolag har orsakats ideell skada vid långsam handläggning av ett förenklat tvistemål

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår det anspråk som har framställts av Stävrullen Finans AB (publ).

Ärendet

Stävrullen Finans AB (tidigare Kraftkommission i Sverige AB) har begärt ersättning av staten för ideell skada med 20 000 kr. Bolaget har som grund för anspråket anfört att handläggningstiden i ett förenklat tvistemål vid Västmanlands tingsrätt har varit oskäligt lång och att bolagets rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därmed har överträtts. Bolaget har därvid gett in och hänvisat till ett beslut från JO (JO:s dnr 4303-2005). Bolaget har även gett in tingsrättens dom i mål nr FT 3839-03.

Av handlingarna i ärendet framgår följande. Målet överlämnades till Västmanlands tingsrätt från Kronofogdemyndigheten i september 2003. Efter viss skriftväxling och ett efterföljande sammanträde för muntlig förberedelse vid tingsrätten förelades parterna i februari 2004 att slutföra sin talan i målet. Den 11 november 2005 kritiserade JO tingsrätten för den långa tidsutdräkten efter det att målet blev klart för avgörande på handlingarna. Tingsrätten meddelade dom i målet den 20 februari 2006. Såvitt framkommit överklagades inte domen.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse om brott rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Artikel 6.1 i konventionen är tillämplig i ärendet.

Justitiekanslern instämmer i den kritik som JO har uttalat avseende tidsutdräkten vid handläggningen av målet. Vid en helhetsbedömning av de omständigheter som har kommit fram i ärendet finner Justitiekanslern ändå att den långa handläggningstiden, trots perioden av inaktivitet vid tingsrätten, inte har innefattat en överträdelse av Stävrullen Finans AB:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Bolagets anspråk på skadestånd ska därför avslås på den grunden.

Det bör dock tilläggas att även om den långa handläggningstiden skulle anses innefatta en överträdelse av artikel 6.1 i Europakonventionen anser Justitiekanslern att anspråket ska avslås på den grunden att Stävrullen Finans AB inte har lidit någon ersättningsgill ideell skada.

Juridiska personer, såsom aktiebolag, kan visserligen tillerkännas ersättning för ideell skada vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Vidare föreligger enligt Europadomstolens praxis en stark men motbevisbar presumtion för att ett åsidosättande av rätten till rättegång inom skälig tid medför en ideell skada för den enskilde. Sådan ideell skada för en juridisk person kan enligt Europadomstolens praxis exempelvis bestå i en osäkerhet att planera för verksamheten eller uppkommet obehag hos personer i företagets ledning (se vidare betänkandet Skadestånd och Europakonventionen SOU 2010:87, s. 190 och s. 378).

Den tidsutdräkt som Stävrullen Finans AB har drabbats av har förekommit i ett fordringsmål där bolaget begärde betalning för levererad el. Det yrkade kapitalbeloppet uppgick till ca 9 300 kr. Värdet av det som yrkades i målet var alltså så lågt att målet handlades som ett förenklat tvistemål enligt bestämmelsen i 1 kap. 3 d § rättegångsbalken. Med hänsyn till tvisteföremålets art kan den långsamma handläggningen vid tingsrätten knappast ha orsakat svårigheter att planera för aktiebolagets verksamhet, vållat något mera påtagligt obehag hos bolagets företrädare eller lett till annat än obetydlig ideell skada i övrigt. Justitiekanslern anser alltså under alla förhållanden att det inte har framkommit att aktiebolaget till följd av den långsamma handläggningen av det aktuella målet har drabbats av någon ersättningsgill ideell skada.

Skadeståndsanspråk från modern till en underårig målsägande vid långsam handläggning av ett brottmål

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår det anspråk som har framställts av CP.

Ärendet

CP har begärt ersättning av staten för ideell skada med 40 000 kr. Hon har som grund för anspråket i huvudsak anfört att handläggningstiden i ett brottmål angående misshandel där hennes underårige son var målsägande har varit oskäligt lång och att det därigenom har förekommit en överträdelse av rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Hon har därvid hänvisat till ett beslut från JO (JO:s dnr 4620-2008).

Justitiekanslern har tagit del av det aktuella JO-beslutet, Östersunds tingsrätts dom den 11 maj 2007 i mål nr B 647-06 och Hovrätten för Nedre Norrlands dom den 17 juni 2008 i mål nr B 632-07. I JO-beslutet kritiseras polisen, åklagaren och hovrätten för den långsamma handläggningen av brottmålet. Tilltalad i brottmålet var målsägandens far.

Justitiekanslerns bedömning

CP var inte part i det aktuella brottmålet. Förfarandet gällde alltså inte hennes civila rättigheter eller skyldigheter. CP:s anspråk på skadestånd ska därför avslås redan på den grunden.

För det fall anspråket ska uppfattas som framställt för CP:s sons räkning ska följande tilläggas.

En målsägande som deltar i ett straffrättsligt förfarande enbart i syfte att en gärningsman ska straffas anses inte omfattas av de rättigheter som garanteras genom artikel 6.1 i Europakonventionen. För att artikel 6.1 i konventionen ska vara tillämplig för målsägandens del krävs därför att denne har framställt ett anspråk på skadestånd på grund av brottet, dvs. att målsäganden för talan om en civil rättighet i konventionens mening. Den relevanta tidsperioden kan således för målsägandens del inte inledas förrän denne har framställt ett sådant anspråk (jfr Justitiekanslerns beslut den 22 december 2010, dnr 2011-10-40).

Såvitt framkommit framställdes CP:s sons skadeståndsanspråk genom en skrift från hans särskilda företrädare till Östersunds tingsrätt den 20 april 2007. Tingsrätten meddelade dom i målet den 11 maj 2007. Målet avgjordes därefter slutligt av hovrätten den 17 juni 2008. Handläggningstiden avseende målsägandenas talan var alltså ca ett år och två månader i två domstolsinstanser. Med hänsyn till att det enskilda anspråket framställdes av en underårig målsägande och riktades mot dennes far får det visserligen anses angeläget att anspråket prövades med viss skyndsamhet. Den sammanlagda handläggningstiden är dock även med beaktande härav inte sådan att den kan anses ha innefattat en överträdelse av målsägandens rätt till rättegång inom skäligt tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Sammanfattningsvis konstaterar Justitiekanslern att det aktuella brottmålet inte har innefattat en prövning av CP:s civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen och att det vid handläggningen av målet inte heller har förekommit någon överträdelse av hennes sons rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i konventionen.

På grund av det anförda ska det av CP:s framställda anspråket avslås.

Fråga om rätt till ersättning för ideell skada p.g.a. överträdelse av Europakonventionen då bl.a. ersättning för lidande enligt frihetsberövandelagen redan utgått

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår BK:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

På morgonen den 25 februari 2009 utbröt en brand i restaurangen i Stadshotellet i Eskilstuna. På hotellet befann sig drygt 100 hotellgäster varav ett trettiotal bodde i den äldre hotelldelen som var belägen över restaurangen. Branden var anlagd och innebar direkt fara för liv och hälsa för många människor. Det totala skadevärdet kom att uppgå till betydande belopp.

BK anhölls den 17 april 2009 och häktades den den 21 april 2009 såsom på sannolika skäl misstänkt för grov mordbrand med anledning av branden i Stadshotellet i Eskilstuna.

Under förundersökning genomfördes under sommaren 2009 en bevisupptagning i Turkiet. Tre turkiska medborgare (ST, MT och HT) som vistades i Marmaris i Turkiet antogs ha uppgifter att lämna med anknytning till branden och hördes som vittnen. Närvarande vid bevisupptagningen var från svensk sida åklagaren och två utredningsmän. Enligt turkisk lag tilläts inte BK:s offentliga försvarare att delta.

Åklagaren åberopade vid tingsrätten vittnesförhör med ST, MT och HT. De hade kallats till huvudförhandlingen men befann sig alltjämt i Turkiet och hade meddelat att de inte hade för avsikt att inställa sig. Åklagaren åberopade i första hand att bevisupptagning skulle ske i Turkiet med ST, MT och HT och i andra hand att tingsrätten skulle tillåta åklagaren att åberopa utskrifterna av de förhör som hade hållits med dem i Turkiet under förundersökningen. Med anledning härav gjorde tingsrätten en framställan till Justitiedepartementet om bevisupptagning vid turkiskt domstol. BK motsatte sig emellertid att bevisupptagningen skulle ske i Turkiet och angav som skäl härför bl.a. att primära rättssäkerhetskrav inte kunde garanteras vid bevisupptagning där och att ett sådant förfarande skulle medföra en förlängning av den redan osedvanligt långa häktningstiden. Tingsrätten återkallade härefter framställan till Justitiedepartementet och beslutade den 9 oktober 2009 att avvisa vittnesförhören med ST, MT och HT samt avslog åklagarens yrkande om bevisupptagning i Turkiet. Tingsrätten tillät i stället att utskrifterna av förhören under förundersökning skulle få åberopas vid huvudförhandlingen.

Huvudförhandling i målet hölls vid Eskilstuna tingsrätt under hösten 2009. I dom den 23 oktober 2009 dömdes BK för grov mordbrand till fängelse på livstid. I domen anges bl.a. följande angående ST, MT och HT:s utsagor.

BK:s uppgift att han var på hotellet kvällen innan branden med anledning av att han på uppmaning av ST skulle överlämna en väska med träningskläder till HT och MT överensstämmer inte med uppgifter i de utsagor som upptagits vid turkisk åklagarmyndighet. Det bör anmärkas att ST, HT och MT inte kunnat höras inför svensk domstol. Bevisupptagning genom telefonförhör är förbjudet enligt turkisk lag och bevisupptagning utom huvudförhandling har inte ägt rum. BK försvarare har till skillnad från åklagaren inte beretts möjlighet att ställa frågor till vittnena. Stor försiktighet måste därför iakttas vid värderingen av vilken bevisstyrka ST, HT och MT:s utsagor har, och deras uppgifter kan endast läggas till grund för en fällande dom mot BK om uppgifterna vinner stöd av annan åberopad bevisning.

[…]

Även om försiktighet måste iakttas vid värderingen av vilken bevisstyrka uppgifterna i utsagorna har får vittnenas samstämmiga under ed lämnade uppgifter godtas särskilt som de visar sig att BK i andra sammanhang blivit överbevisad om att ha lämnat felaktiga uppgifter om de kontakter han haft med vittnena ST, MT och HT. Vid angivna förhållanden har BK inte kunnat ge någon som helst rimlig förklaring till varför DNA-spår från honom funnit på hans keps och tröja och en arbetshandske i närheten av brottsplatsen.

Efter att BK överklagat beslutade Svea hovrätt den 23 november 2009 att undanröja tingsrättens dom och återförvisa målet till tingsrätten för erforderlig handläggning. Hovrätten bedömde samtidigt att det fortfarande fanns skäl att hålla BK häktad. Som skäl för beslutet om undanröjande anförde hovrätten följande.

Av 35 kap. 14 § första stycket rättegångsbalken följer bl.a. att en uppteckning av en berättelse som någon i anledning av en redan inledd rättegång har lämnat inför åklagare eller polismyndighet eller annars utom rätta får åberopas som bevis i rättegången endast om – såvitt här är av intresse – förhör med den som lämnat berättelsen inte kan hållas vid eller utom huvudförhandlingen inför rätten eller om det finns särskilda skäl med hänsyn till de kostnader eller olägenheter som ett förhör vid eller utom huvudförhandling kan antas medföra, vad som kan antas stå att vinna med ett sådant förhör, berättelsens betydelse och övriga omständigheter.

Av rättens allmänna skyldighet att sörja för att ett brottmål blir tillfredsställande handlagt följer att den har ett ansvar för att bevismaterialet förebringas på det med hänsyn till omständigheterna bästa möjliga sättet och så att befogade rättssäkerhetsanspråk från den tilltalades sida tillgodoses. Om exempelvis uppgifter har lämnats inför utländsk polismyndighet utan att den tilltalade eller hans försvarare har varit närvarande kan det finnas anledning för domstolen att – i varje fall som en komplettering till uppgifterna – föranstalta om bevisupptagning vid utländsk domstol. Särskilt gäller detta när det är fråga om uppgifter av central betydelse i målet och detta avser brottslighet med högt straffvärde (se NJA 1991 s. 512 (I)). Då måste domstolens anses ha en långtgående skyldighet att sörja för att den bevisning som åberopas presenteras på ett sätt som ger domstolen bästa möjliga underlag för sin bedömning.

Tingsrätten dömde BK till livstids fängelse och utvisning på livstid för mordbrand. De aktuella utsagorna åberopades av åklagaren till vederläggande av vissa uppgifter som BK lämnat om förhållandena i anslutning till den åtalade händelsen. Det framgår av domen att tingsrätten vid sin bedömning fäste avseende vid de av vittnena lämnade uppgifterna.

Av handlingarna i målet framgår att tingsrätten inte vidtagit någon åtgärd för att försöka uppta bevisning som finns i utlandet, närmast genom bevisupptagning vid utländsk domstol eller förhör genom videokonferens (4 kap. 6 och 13 §§ lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål). Att ett sådant förfarande skulle komma att förlänga målets handläggning med någon tid kan inte, med tanke på den betydelse uppgifterna kunnat antas ha i målet och den allvarliga brottslighet BK stod åtalad för (med livstids fängelse och utvisning på livstid som följd), anses ha utgjort skäl för att avstå från sådana åtgärder. Skulle det därvid visa sig vara omöjligt att få till stånd en bevisupptagning i utlandet under rimliga förhållanden torde de uppgifter som lämnats vid förhör i Turkiet under förundersökningen kunna åberopas som bevisning. Detta gäller trots att BK inte varit företrädd i samband med att uppgifterna lämnades och inte heller senare fått möjlighet att ställa frågor till uppgiftslämnarna (jfr. NJA 1991 s. 512 (I)). Den bristen får då i stället återspeglas vid rättens värdering av den förebragta bevisningen varvid även Europadomstolens praxis måste beaktas.

Tingsrättens underlåtenhet att vid angivna förhållanden söka utverka förhör med de åberopade vittnena samt att i stället genast lägga skriftliga berättelser till grund för domen utgör ett rättegångsfel (jfr NJA 1991 s. 512 (II) och NJA 1992 s. 532). Felet kan antas ha inverkat på målets utgång och det kan inte utan väsentlig olägenhet avhjälpas i hovrätten. Detta bör föranleda att domen i själva saken undanröjs och att målet återförvisas till tingsrätten för erforderlig behandling.

Efter att målets handläggning hade återupptagits vid Eskilstuna tingsrätt hölls förhör inför turkiskt domstol med ST, MT och HT. BK:s offentlige försvarare var närvarande. Ny huvudförhandling hölls i tingsrätten den 11 – 19 februari 2010, varvid en översättning av uppteckningen av förhören lästes upp. I dom den 5 mars 2010 dömdes BK för grov mordbrand till fängelse 18 år.

BK överklagade till Svea hovrätt. Huvudförhandlingen inleddes den 23 april och avslutades den 12 maj 2010. Genom beslut den 18 maj 2010 hävde hovrätten häktningen och BK försattes på fri fot. I dom den 4 juni 2010 ogillade hovrätten, med upphävande av tingsrättens dom, åtalet. I fråga om förhören med ST, MT och HT anförde hovrätten bl.a. följande.

Utsagorna har lämnats i närvaro av bl.a. BK försvarare HS, varvid denne har fått tillfälle att ställa frågor till vittnena. Enligt HS har dock domstolen i Marmaris vid flera tillfällen avvisat hans frågor varför han inte fått tillfälle att fullt ut granska vad vittnena berättat. Enligt hovrätten ger denna omständighet inte i sig tillräcklig anledning att bortse från bevisningen.

Enligt BK är sannolikt ST och MT inblandade i branden och BK har pekat ut MT som den man som ses springa från hotellet efter det att branden anlagts. Vittnena ST, MT och HT befinner sig i Turkiet sedan kort tid efter branden. Någon utredning om ST, MT och HT:s eventuella inblandning i branden har inte lagts fram. Av utredningen framgår att ST i vissa avseenden har ändrat sina uppgifter vid bevisupptagningen i domstolen jämfört med det förhör som hölls av åklagaren dessförinnan (innan den första tingsrättsförhandlingen). Vittnena ST, MT och HT har kallats även till huvudförhandlingen i hovrätten med inte inställt sig. Genom vad som framkommit i målet går det inte att bortse från BK:s uppgifter om vittnena ST, MT och HT:s inblandning i branden. Hovrätten finner sammantaget att vittnena ST, MT och HT:s uppgifter får anses ha så låg tillförlitlighet att de saknar bevisvärde i målet och hovrätten bortser därför från vad dessa har berättat.

Hovrättens dom vann laga kraft.

BK var således berövad friheten såsom anhållen och häktad under tiden den 17 april 2009 – 18 maj 2010 på grund av misstanken om grov mordbrand.

BK begärde i juli 2010 hos Justitiekanslern ersättning av staten dels på grund av frihetsberövandet som sådant, dels med anledning av det rättegångsfel som hade förekommit vid tingsrättens handläggning. Efter att han hemställt att Justitiekanslern skulle behandla hans framställan såvitt den avsåg ersättning för lidande enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) med förtur förordnade Justitiekanslern i delbeslut den 29 september 2010 att sådan ersättning skulle utgå med 425 000 kr jämte ränta. Han tillerkändes vidare ersättning för ombudskostnader med 7 088 kr.

Kvarstående anspråk

BK har, såsom han slutligen har bestämt sitt anspråk, begärt ersättning med 150 000 kr avseende förlust av personligt lösöre, 480 000 kr för förlorad arbetsförtjänst under perioden september 2009 – december 2010 och 500 000 kr avseende ideell skada hänförlig till det rättegångsfel som förekom i tingsrätten. Han har yrkat ränta på beloppen. Han har vidare yrkat ersättning för ombudskostnader med sammanlagt 29 059 kr, varav ersättning med 7 088 kr har utgått enligt delbeslutet den 29 september 2010.

BK har som grund för anspråket anfört sammanfattningsvis följande.

Vid frihetsberövandet hyrde BK en bostadsrättslägenhet i andra hand. Hyran betalades via socialtjänsten i Eskilstuna kommun fram till dess han dömdes första gången. Då upphörde hyresbidraget och han kunde inte betala hyran, varvid han blev uppsagd. Eftersom han var frihetsberövad kunde han inte själv ta hand om sina personliga tillhörigheter i lägenheten. På hans uppdrag skrev hans offentlige försvarare ett brev till hans handläggare inom socialtjänsten i Eskilstuna kommun med en begäran om hjälp från kommunens sida att ta hand om hans tillhörigheter. Handläggaren hörde inte av sig utan lämnade begäran utan åtgärd. Under tiden för frihetsberövandet tömde någon lägenheten på allt lösöre. Han har polisanmält saken. När BK greps skulle han ha påbörjat en chaufförsutbildning vilken ordnats och finansierats av Eskilstuna kommun. Genom frihetsberövandet gick utbildningen om intet. Efter utbildningen var han lovad arbete som lastbilschaufför. Även om löftet inte har infriats är det ett rimligt antagande att han inom rimlig tid borde ha fått anställning inom yrket. Utbildningen skulle ha avslutats i augusti 2009 och en anställning skulle ha kunnat påbörjas i september 2009. I november 2010 påbörjade han en utbildning till lastbilschaufför genom Arbetsförmedlingens försorg. Han har därmed genom frihetsberövandet berövats möjligheten till en fast inkomst under perioden september 2009 – december 2010. Bruttolönen för en lastbilschaufför kan antas uppgå till 30 000 kr per månad. Genom frihetsberövandet har han förlorat beaktansvärda möjligheter till anställning och det har i sin tur bidragit till att orsaka ekonomisk skada. Av rättspraxis (särskilt NJA 2005 s. 462) framgår att det finns åtskilliga exempel på att kravet på att visa ett orsakssamband lindrats i situationer där det allmänt sett ansetts vara särskilt svårt att uppfylla. Så är fallet här. Det rättegångsfel som begicks av Eskilstuna tingsrätt har inte enbart påverkat graden av lidande utan även orsakat ekonomisk skada. Särskilt stränga krav måste ställas på domstolar, polis och åklagare. Bevisningen som upptogs i Turkiet saknade bevisvärde. Åklagare och domstol borde ha insett att de skadeverkningar som det förlängda frihetsberövandet medförde inte kunde uppvägas av vad bevisningen kunde tillföra. Eskilstuna tingsrätts hantering av bevisupptagningen innefattade en överträdelse BK:s rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6, särskilt punkten 3 d), i Europakonventionen. Det långa frihetsberövandet förorsakade honom stor oro, olägenhet och otrygghet.

Utredningen

Åklagaren har såvitt gäller anspråket på ersättning för förlust av personligt lösöre hänvisat till en promemoria upprättad av kriminalinspektören BL. I promemorian anges bl.a. följande. Avspärrningen av BK:s bostad hävdes den 31 juli 2009. BK:s offentlig försvarare HS var närvarande. Polisens låscylinder byttes till BK:s tidigare cylinder och lägenhetsnycklarna överlämnades till HS. HS informerades om att BK tidigare givit sin f.d. fru tillträde till lägenheten tillsammans med polis för att hämta de gemensamma barnens tillhörigheter. Vidare informerades HS att han fortsättningsvis skulle vara ”länken” gällande BK:s bostad och att polisen i längre inte hade något intresse av den. Ordningen i bostaden vad gäller möbler och tillhörighet m.m. var vid det aktuella tillfället identisk med ordningen vid husrannsakningen i samband med gripandet. I fråga om utbildningen till lastbilschaufför har åklagaren anfört att han kontaktat Arbetsförmedlingen för att få information om utbildningen, utbildningstid och ersättning men fått beskedet att uppgifterna av sekretesskäl inte lämnas ut till honom.

BK har givit in en journalanteckning från Eskilstuna kommuns socialtjänst daterad den 18 maj 2010 samt en kopia av polisanmälan den 26 november 2010. I journalanteckningen anges bl.a. att brevet från BK offentliga försvarade angående lösöret i BK lägenhet inte skulle föranleda någon åtgärd med hänsyn till dels att socialtjänsten inte hade BK:s medgivande att kontakta hans tidigare hyresvärd, dels sekretess. I polisanmälan anges att den avser brottet ”Egenmäktigt förfarande genom att målsägandens hyresvärd sålt eller kastat de saker som fanns i lägenheten när han sålde den vidare till en annan person”.

Justitiekanslern har tagit del av tingsrättens och hovrättens domar samt hovrättens beslut om återförvisning.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Särskilda bestämmelser om rätt till ersättning vid frihetsberövanden finns i frihetsberövandelagen. Enligt 7 § frihetsberövandelagen utgår ersättning för utgifter, förlorad arbetsförtjänst, intrång i näringsverksamhet och lidande. Statens ersättningsansvar enligt frihetsberövandelagen är strikt men omfattar endast vissa skadetyper. En grundläggande förutsättning för ersättning är att skadan har vållats genom själva frihetsberövandet. Utanför det ersättningsgilla området faller därmed sådana skador som inte direkt följer av frihetsinskränkningen utan som har vållats genom brottsmisstanken som sådan, brottsutredningen eller andra moment i det rättsliga förfarandet. Allmänna skadeståndsrättsliga principer är i övrigt tillämpliga vid fastställande av ersättningen.

För skador som inte ersätts enligt frihetsberövandelagen kan ersättning utgå enligt bestämmelsen i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Tjänstefel kan enligt praxis endast under vissa begränsade omständigheter anses utgöra ett sådant brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.

Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)

Ersättning för förlorat lösöre

Skada i form av förlust av lösöre ersätts inte enligt frihetsberövandelagen. BK:s anspråk i denna del får därmed prövas enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Av utredningen framgår att BK:s tillhörigheter fanns kvar i lägenheten då polisen den 31 juli 2009 hävde avspärrningen och överlämnade lägenhetsnycklarna till BK:s offentlige försvarare. Efter denna tidpunkt ansvarade inte polisen för lägenheten och de föremål som fanns där. Staten ansvarar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen inte för fel eller försummelser i kommunal verksamhet, enligt denna bestämmelse bärs det skadeståndsrättsliga ansvaret av kommunen själv. Det kan dock anmärkas att någon skyldighet för socialtjänsten att lämna BK bistånd med att ta hand om tillhörigheterna i lägenheten inte förelåg och även om socialtjänsten borde ha återkommit till BK med ett besked härom, en sådan underlåtenhet inte är av den karaktären att den grundar skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. För BK hyresvärds agerande ansvarar inte staten. Det rättegångsfel som har förekommit i tingsrätten har inte något samband med förlusten av lösöret. Det har således inte förekommit något sådant fel eller någon sådan försummelse som kan föranleda skadeståndsskyldighet för staten avseende förlusten av lösöret. BK:s anspråk i denna del ska därmed avslås.

Ersättning för förlorad arbetsförtjänst

Förlorad arbetsförtjänst som är en följd av ett frihetsberövande ersätts enligt frihetsberövandelagen. Med förlorad arbetsförtjänst avses i princip förlorad inkomst i anställning. Därmed avses i första hand ett sådant direkt inkomstbortfall som blir följden av att den frihetsberövade inte kan utföra sitt arbete under den tid han är frihetsberövad. Därutöver kan – om än med viss restriktivitet – ersättning utgå för viss tid efter frihetsberövandet, t.ex. under tid som en frihetsberövad som har mist sin anställning behöver för att kunna söka och erhålla ett nytt arbete. Under förutsättning att det förhåller sig på det sätt som BK har gjort gällande, dvs. att han skulle ha genomgått en utbildning till lastbilschaufför och direkt därefter skulle ha erhållit en anställning som sådan, bedömer Justitiekanslern att förlorade arbetsförtjänst från en sådan anställning skulle vara ersättningsgill enligt frihetsberövandelagen. Det ankommer emellertid på BK att lägga fram den utredning som krävs för att det med tillräcklig säkerhet ska kunna gå att dra slutsatsen att han, om han inte blivit frihetsberövad, framgångsrikt skulle ha genomgått utbildningen och erhållit anställning som lastbilschaufför med en lön om påstådda 30 000 kr per månad. Som BK har anfört bör det visserligen inte ställas alltför höga krav på denna utredning. BK har emellertid, trots bl.a. åklagarens påpekande att denne saknat möjlighet att inhämta uppgifter från Arbetsförmedlingen om utbildningens innehåll m.m., själv inte presenterat någon utredning till styrkande av sina uppgifter. Under sådana förhållanden kan BK inte anses ha styrkt sin skada. BK anspråk på ersättning för förlorad arbetsförtjänst ska därför avslås.

Ersättning för ideell skada med anledning av rättegångsfelet i tingsrätten

Till den del det rättegångsfel som har förekommit i tingsrätten har medfört att frihetsberövandet har förlängts är BK berättigad till ersättning för lidande enligt frihetsberövandelagen. Sådan ersättning har utgått enligt delbeslutet den 29 september 2010. Vid bestämmande av ersättningens storlek har härvid hänsyn tagits till att det kom att röra sig om ett mycket långt frihetsberövande, att misstanken avsåg synnerligen allvarlig brottslighet och att BK dömdes vid två tillfällen i tingsrätten. Ersättningen fastställdes därför till ett väsentligen högre belopp än normalt. För annan ideell skada som kan ha uppkommit på grund av rättegångsfelet utgår inte ersättning enligt frihetsberövandelagen. Ersättning för sådan skada kan inte heller utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen eftersom rättegångsfelet inte har innefattat någon sådant brott som kan föranleda en rätt till ersättning för ideell skada enligt denna bestämmelse. Om rättegångsfelet har innefattat ett åsidosättande av BK:s rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen och det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen att han tillerkänns ekonomisk ersättning för överträdelsen kan ersättning dock utgå utan särskilt stöd i lag.

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en, vid prövningen av en anklagelse mot honom om brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som är upprättad enligt lag. Enligt punkten 3 d) i samma artikel ska var och en som har blivit anklagad för ett brott garanteras minimirättigheten att förhöra eller låta förhöra vittnen som åberopas mot honom.

Frågan om den brottsanklagade har tillförsäkrats en rättvis rättegång i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen bedöms mot bakgrund av förfarandet som helhet. Enbart det faktum att en domstol har tillåtit åklagaren att lägga fram bevisning som har tillkommit på ett sätt som inte uppfyller det särskilda kravet i punkten 3 d) i artikeln innebär inte att rätten till en rättvis rättegång har åsidosatts. För att en överträdelse ska vara för handen krävs att den aktuella bevisningen också har fått direkt betydelse för den fällande domen (jfr NJA 1991 s. 512 och Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, tredje uppl. s. 235, med där angivna hänvisningar till Europadomstolens praxis).

Tingsrätten har visserligen i domen den 23 oktober 2009 understrukit att bevisvärdet av MT, ST och HT:s utsagor under förundersökningen måste bedömas med stor försiktighet. För att den bevisningen skulle kunna läggas till grund för den fällande domen utan att BK:s rätt till en rättvis rättegång åsidosattes krävdes dock att annan betydelsefull bevisning förelåg. Det måste alltså röra sig om annan bevisning med högt bevisvärde. Justitiekanslern bedömer att utsagorna, i förhållande till övrig bevisning, i detta fall får antas ha tillmätts en sådan betydelse för den fällande domen att BK:s rätt till en rättvis rättegång därigenom åsidosattes.

Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen har förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Enligt Europadomstolens praxis innebär bestämmelsen att konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva nationella rättsmedel för att antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fortsättning eller gottgöra en kränkning som redan har inträffat. I artikel 13 uppställs inga specifika krav på formerna för rättelse eller gottgörelse och det ankommer därmed i första hand på respektive konventionsstat att fastställa de närmare villkoren i detta hänseende. Kravet på ett effektiv rättsmedel kan också uppfyllas genom en kombination av olika åtgärder. Skadestånd kan utgöra ett effektivt rättsmedel men något uttryckligt krav på att skadestånd ska utgå i vissa situationer följer inte av artikel 13. Däremot kan frånvaron av andra rättsmedel eller den omständigheten att ett beslut som syftar till att ge rättelse av olika skäl inte har någon praktisk effekt medföra att den återstående möjligheten för att uppfylla kraven enligt artikel 13 är att utge ekonomisk kompensation. Det ligger dock i sakens natur att det måste betraktas som mer effektivt att tillhandahålla rättsmedel som gör det möjligt att bota konventionskränkningar redan inom ramen för den process där de uppstår än att tillhandahålla en möjlighet att erhålla ekonomisk kompensation i efterhand. (Se t.ex. SOU 2010:87 Skadestånd och Europakonventionen, avsnitt 3, 4.2.2 och 6.4.4 samt 6.4.5, med där angivna hänvisningar till Europadomstolens praxis.)

För att komma till rätta med en sådan konventionsöverträdelse som är aktuell här har den brottsanklagade möjlighet att med stöd av rättegångsbalkens bestämmelser få den fällande domen ändrad eller upphävd. Så har också skett i detta fall. Konventionsöverträdelsen har alltså botats genom att tingsrättens fällande dom undanröjdes och brottsanklagelsen prövades på nytt. Vid tingsrättens förnyade handläggning och dom har BK:s rättigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen iakttagits.

Konventionsöverträdelsen har visserligen föranlett att BK kom att vara frihetsberövad under längre tid än vad som annars hade varit fallet. Ersättning för lidande härför har dock redan utgått enligt frihetsberövandelagen.

Justitiekanslern bedömer därmed att det härutöver inte krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt artikel 13 i Europakonventionen att BK nu tillerkänns ytterligare ersättning. BK:s anspråk på ersättning med 500 000 kr för ideell skada ska således avslås.

Ombudskostnader

BK:s anspråk har, förutom såvitt avser ersättning för lidande enligt frihetsberövandelagen, avslagits. För ombudskostnader hänförliga till lidandeersättningen har, i avvaktan på den slutliga prövningen, ersättning utgått för fem timmars arbete. Med hänsyn till utgången ska ytterligare ersättning för ombudskostnader inte utgå.

Ett förfarande angående särskild förvaltning enligt 9 kap. 8 § äktenskapsbalken har inte ansetts gälla sökandens civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår JJ:s anspråk.

Ärendet

Anspråket

JJ har begärt ersättning av staten för ideell skada med 100 000 kr. Hon har som grund för anspråket, som hon får uppfattas, anfört att handläggningstiden i ett ärende angående särskilt förvaltning enligt 9 kap. 8 § äktenskapsbalken varit oskäligt lång och att hennes rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen därigenom har överträtts. Hon har därvid hänvisat till ett beslut från JO den 23 januari 2006 (JO:s dnr 4823-2005).

Utredningen

Justitiekanslern har tagit del av det aktuella JO-beslutet och Västmanlands tingsrätt beslut den 17 augusti 2005 i ärende nr Ä 1266-01.

Av handlingarna i ärendet framgår följande. Ärendet om särskild förvaltning anhängiggjordes den 14 april 2000 vid Sala tingsrätt genom en ansökan från boutredningsmannen i JJ:s avlidne före detta makes dödsbo. Ansökan gällde särskild förvaltning av bl.a. en fastighet och JJ var dödsboets motpart i ärendet. Ärendet överfördes år 2001 till Västmanlands tingsrätt. Parallellt med detta ärende pågick ett bodelningsförfarande. I juni 2003 förrättades en bodelning som innebar att den aktuella fastigheten tillskiftades dödsboet. Bodelningen vann därefter laga kraft. I ärendet om särskild förvaltning, som alltså ännu inte avgjorts, fick tingsrätten den 24 maj 2005 besked från boutredningsmannen om att denne frånföll ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader. Tingsrätten avskrev därefter genom ett beslut den 17 augusti 2005 ärendet från vidare handläggning och beslutade att vad som tidigare interimistiskt hade förordnats i ärendet inte längre skulle gälla. Som skäl för beslutet angav tingsrätten att förvaltningen av fastigheterna hade upphört genom den bodelning som hade beslutats år 2003 och att frågan om förvaltning av fastigheterna med andra ord hade förlorat sin betydelse. JO kritiserade sedermera tingsrätten för den långsamma handläggnigen och uttalade bl.a. den hade präglats av en oförsvarlig passivitet.

Justitiekanslerns bedömning

Vad som utgör en civil rättighet i konventionens mening avgörs utifrån Europadomstolens praxis. Domstolens kriterium vid prövningen av om ett visst förfarande gäller en civil rättighet är om förfarandet är avgörande för en rättighet som kan anses vara av privat natur. Vid den bedömningen ska hänsyn inte tas till effekter som är avlägsna eller indirekta, utan frågan är om ett förfarande direkt påverkar privata rättigheter (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3:e uppl. s. 144). Europadomstolen har med dessa utgångspunkter funnit att artikel 6.1 i Europakonventionen inte har varit tillämplig på förfaranden rörande interimistiska åtgärder (se Danelius, s. 149). Sådana förfaranden kan alltså normalt sett inte anses gälla civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i konventionen.

Bestämmelsen i 9 kap. 8 § äktenskapsbalken angående särskild förvaltning har till syfte att säkerställa en makes rätt vid en kommande bodelning. Ett beslut om särskild förvaltning av viss egendom ska meddelas om det finns risk för att en make annars inte kommer att få sitt bodelningsanspråk tillgodosett. Ett sådant beslut påverkar däremot inte äganderätten till den aktuella egendomen. Frågan om vilken make som ska tillskiftas egendomen avgörs i stället inom ramen för ett bodelningsförfarande. Ett beslut om särskild förvaltning gäller inte längre när bodelning har förrättats och det alltså har beslutats vem som ska tillskiftas den aktuella egendomen.

Mot den angivna bakgrunden finner Justitiekanslern att förfarandet avseende särskild förvaltning enligt 9 kap. 8 § äktenskapsbalken inte kan anses ha direkt påverkat JJ:s äganderätt eller andra privata rättigheter på ett sådant sätt att artikel 6.1 i Europakonventionen har varit tillämplig på förfarandet.

Med hänsyn till att artikel 6.1 i Europakonventionen inte har varit tillämplig på förfarandet ska JJ:s anspråk på skadestånd avslås.

Ersättning vid frihetsberövande när tiden för frihetsinskränkningen har avräknats helt vid verkställighet av ett fängelsestraff

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår AD:s begäran om ersättning.

Anspråk m.m.

AD har varit berövad friheten som anhållen och häktad under tiden den 7 september – 2 november 2009 på grund av misstanke om grov våldtäkt. Han åtalades för denna brottslighet och grov misshandel. Tingsrätten ogillade åtalet för grov våldtäkt, men dömde honom för grov misshandel till fängelse ett år. Hovrätten fastställde domen i skulddelen. Högsta domstolen meddelade inte prövningstillstånd.

AD har begärt ersättning för lidande med ett så högt belopp som möjligt. Han har även begärt ersättning för ombudskostnader med 4 252 kr. Han har gjort gällande att det vid prövningen av hans rätt till ersättning inte ska beaktas att han har dömts till ett fängelsestraff. Om Justitiekanslern skulle anse att detta ska beaktas har han gjort gällande att han i varje fall ska tillerkännas ersättning för det ”extra lidande” som det har inneburit att vara frihetsberövad på grund av misstanke om ett så klandervärt brott som grov våldtäkt. Justitiekanslern har hämtat in ett strafftidsbeslut från Kriminalvården daterat den 12 november 2010.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt 2 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) har den som har varit frihetsberövad på grund av misstanke om brott rätt till ersättning bl.a. om frikännande dom meddelas.

AD har frikänts från ansvar för den brottsmisstanke som föranledde frihetsberövandet. Han är därmed i princip berättigad till ersättning enligt frihetsberövandelagen.

Av 6 § fjärde stycket frihetsberövandelagen följer att ersättningen kan sättas ned efter vad som är skäligt om tiden för frihetsinskränkningen har avräknats eller annars beaktats vid fastställande eller verkställighet av brottspåföljd. I Justitiekanslerns praxis har tillämpningen av denna regel normalt lett till att ersättningen helt har jämkats om frihetsinskränkningen till fullo har beaktats vid verkställigheten av ett fängelsestraff. Jämkningsregeln korresponderar därvid med bestämmelsen i 19 a § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. Enligt denna bestämmelse ska tiden för ett frihetsberövande i form av anhållande och häktning anses som tid varunder den utdömda påföljden har verkställts, om den dömde med anledning av misstanke om brott som prövas genom dom i målet har varit berövad friheten som anhållen eller häktad under en sammanhängande tid av minst 24 timmar.

Av strafftidsbeslutet framgår att AD har påbörjat verkställigheten av det fängelsestraff som han har ådömts. Strafftidsbeslutet utvisar också att det aktuella frihetsberövandet har tillgodoräknats honom vid strafftidsberäkningen genom att räknas av från det ådömda fängelsestraffet.

AD har argumenterat för att jämkningsregeln inte bör tillämpas på det sättet att ersättningen helt bortfaller, eftersom hans lidande såsom misstänkt för ett allvarligt brott då inte blir tillräckligt kompenserat genom avräkningen av häktningstiden mot straffet. En sådan tillämpning av jämkningsregeln har ibland förekommit när Justitiekanslern prövat ersättningsanspråk enligt frihetsberövandelagen. Detta har dock inte något uttryckligt stöd i förarbetena, jfr prop. 1997/98:105 s. 56 eller i därpå byggd domstolspraxis. Enligt min mening är det inte möjligt att inom ramen för den frivilliga skadereglering som bedrivs här kunna göra en mera rättvis värdering av lidandet i det enskilda fallet än vad som sker genom en avräkning dag för dag. Det finns därför inte anledning att i detta fall frångå den tidigare nämnda huvudprincipen vid tillämpningen av 6 § fjärde stycket frihetsberövandelagen. AD:s anspråk på ersättning för lidande till följd av frihetsberövandet får anses tillräckligt kompenserat genom att han tillgodoräknats anhållande och häktningstiden som straffverkställighet. Någon ekonomisk ersättning därutöver ska därför inte utgå.

Vid denna utgång i huvudsaken kan AD inte få ersättning för ombudskostnader.

Skadeståndsanspråk med hänvisning till att lång handläggningstid i ett mål i Regeringsrätten har innefattat överträdelser av artikel 6.1 respektive artikel 13 i Europakonventionen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår EH:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Den 13 januari 2003 beslutade Statens räddningsverk att med stöd av förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga (förmånsförordningen) bevilja EH ersättning med 1 400 kr av begärda 7 990 kr avseende tandvård. EH överklagade till Överklagandenämnden för totalförsvaret. Överklagandenämnden avslog hans överklagande den 12 mars 2003. EH överklagade detta beslut till Länsrätten i Stockholms län, trots att det i 12 kap 2 § förmånsförordningen anges att överklagandenämndens beslut inte får överklagas. Han gjorde härvid gällande att överklagandenämnden inte var att betrakta som en domstol i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen och att det därför ålåg länsrätten att ta upp saken till prövning trots överklagandeförbudet. Länsrätten avvisade överklagandet den 12 september 2003. EH överklagade till Kammarrätten i Stockholm. Efter att kammarrätten hade meddelat prövningstillstånd avslogs emellertid hans överklagande i beslut den 31 mars 2004. Kammarrätten anförde sammanfattningsvis att överklagandenämnden fick anses vara ett sådant prövningsorgan som uppfyller konventionens rättssäkerhetskrav och därmed kan godtas som en domstol i konventionens mening. EH överklagade till Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten). Högsta förvaltningsdomstolen beslutade den 15 december 2006 att inte meddela prövningstillstånd.

Anspråket

EH har begärt ersättning av staten för ideell skada med 40 000 kr. Han har som grund för anspråket anfört att handläggningstiden i Högsta förvaltningsdomstolen i det aktuella målet har varit oskäligt lång och att hans rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen liksom hans rätt till tillgång till ett effektivt rättsmedel enligt 13 i konventionen därigenom har åsidosatts.

Utredningen

Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Högsta förvaltningsdomstolen. I yttrandet anges sammanfattningsvis följande. Det kan för visso konstateras att den grundläggande tvisten om tandvårdsförmån rörde EH:s civila rättigheter. Målet i förvaltningsdomstolarna har dock gällt frågan om rätt att överklaga ett beslut trots ett överklagandeförbud i nationell rätt. Uppkomsten av denna tvist torde räknas från det datum då målet anhängiggjordes i domstol. EH:s rätt att få saken prövad av en domstol har enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening tillgodosetts genom den prövning som överklagandenämnden gjort. Detta eftersom överklagandenämnden får anses uppfylla de krav Europakonventionen ställer på en domstol enligt artikel 6.1 (jfr Europadomstolens avgörande i Rolf Gustafson v. Sweden, Application no. 23196/94 samt RÅ 2004 ref. 122, RÅ 2002 ref. 104 och NJA 2002 s. 288). Högsta förvaltningsdomstolen har i detta avseende hänvisat till såväl länsrättens som kammarrättens motivering av sina avgöranden i målet. Högsta förvaltningsdomstolen anser således att någon kränkning av EH:s rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i konventionen inte föreligger.

EH har fått del av Högsta förvaltningsdomstolens yttrande och har inkommit med kompletterande synpunkter.

Justitiekanslerns bedömning

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse om brott rätt till domstolsprövning inom skälig tid. Rätten till tandvårdsersättning utgör en civil rättighet i den mening som avses i artikeln. EH skulle således tillförsäkras en rätt till domstolsprövning avseende tandvårdsersättningen.

Justitiekanslern delar förvaltningsdomstolarnas bedömning att Överklagandenämnden för totalförsvaret är att anse som en domstol i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen och att EH:s rätt till domstolsprövning således har tillgodosetts genom överklagandenämndens prövning. Det kan tilläggas att artikel 6.1 i konventionen inte grundar rätt till prövning i mer än en instans. Handläggningstiden hos överklagandenämnden var endast några månader och alltså inte oskäligt lång. EH:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i konventionen har således inte åsidosatts vid prövningen av ärendet där.

EH har emellertid gjort gällande att eftersom ärendet vid överklagandenämnden rörde hans civila rättigheter även den talan som han anhängiggjorde vid länsrätten omfattas av artikel 6.1 i Europakonventionen. Justitiekanslern delar inte denna bedömning. Tvisten om rätten till tandvårdsersättning avgjordes slutligt genom överklagandenämndens beslut. Förvaltningsdomstolarnas prövning har således inte innefattat någon bedömning i sak av rätten till tandvårdsersättning. Målet i förvaltnings-domstolarna har därmed inte innefattat någon prövning av en civil rättighet och artikel 6.1 i konventionen har enligt Justitiekanslerns mening därför inte varit tillämplig på förfarandet där.

En annan sak är att den som gör gällande att upprätthållandet av ett överklagandeförbud skulle innefatta en kränkning av rätten till domstolsprövning, med hänsyn till att prövningsorganet inte uppfyllt konventionens krav för att anses utgöra en domstol, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel för att få den påstådda konventionskränkningen prövad och komma till rätta med kränkningen om en sådan konstateras. Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska nämligen konventionsstaterna tillhandahålla effektiva rättsmedel för prövning av påstådda konventionskränkningar. Den som på rimliga grunder påstår sig ha utsatts för en konventionskränkning (”has an arguable claim”) ska alltså ha tillgång till ett effektivt rättmedel för kunna komma till rätta med kränkningen.

När det gäller sådana prövningsorgan som inte utgör domstolar enligt svensk rätt och där det inte tidigare har prövats om de är att anse som domstolar i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen får ett påstående att prövningsorganet inte uppfyller konventionens krav anses rimligt grundat. Den enskilde ska i ett sådant fall tillförsäkras ett effektivt rätts-medel för att få sitt påstående prövat och om han vinner framgång för att komma till rätta med kränkningen.

Justitiekanslern bedömer således att EH på rimliga grunder kunde hävda att upprätthållandet av överklagandeförbudet i förmånsförordningen innefattade en kränkning av hans rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen och att han därför enligt artikel 13 i konventionen skulle tillförsäkras en prövning av den frågan och en möjlighet att komma till rätta med en eventuell kränkning. Artikel 13 i konventionen uppställer visserligen inte något generellt krav på ett rättsmedel inför domstol men det ligger i sakens natur att ett sådant påstående inte gärna kan prövas av annat än domstol för att kravet på effektivitet ska anses uppfyllt.

Förvaltningsdomstolarnas hantering av ärendet bör således bedömas mot bakgrund av de krav som följer av artikel 13 i Europakonventionen. I kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel ligger bl.a. att prövningen inte får dra ut på tiden på ett sådant sätt att rättigheten blir illusorisk. Justitiekanslern anser vid en samlad bedömning av förvaltningsdomstolarnas handläggning att EH:s rätt till ett effektivt rättsmedel, trots den långa handläggningstiden i Högsta förvaltningsdomstolen, inte har blivit illusorisk. Det ska därvid framhållas att EH fick en prövning av frågan om överklagandeförbudets förenlighet med Europakonventionen i två domstolsinstanser inom ca ett år från överklagandenämndens beslut.

Det ska dock tilläggas att om förvaltningsdomstolarnas bedömning hade blivit en annan, dvs. att överklagandenämnden inte hade varit att betrakta som en domstol i Europakonventionens mening och överklagandeförbudet därför skulle sättas åt sidan, handläggningen i sak skulle ha gått vidare. Artikel 6.1 i konventionen hade då varit tillämplig på förfarandet. Inte minst av den anledningen är det angeläget att prövningen av sådana frågor inte drar ut på tiden. (Jämför för en liknande situation bl.a. Justitiekanslern beslut i dnr 7711-09-40.)

Sammanfattningsvis bedömer Justitiekanslern således att artikel 6.1 i Europakonventionen inte har varit tillämplig på förfarandet inför förvaltningsdomstolarna och att EH:s rätt till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen inte har åsidosatts vid förvaltningsdomstolarnas prövning. Hans anspråk ska därför avslås.

Ifrågasatt brott mot efterforskningsförbudet m.m. i kommunal verksamhet

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern inleder inte förundersökning.

Ärendet

Polismyndigheten i Stockholms län har hit överlämnat en anmälan avseende Södertälje kommuns agerande vad gäller kommunaltjänstemäns kontakter med medierna. Anmälaren har bl.a. angivit att en person på kommunikationsavdelningen har kontaktat chefen för Social- och omsorgskontoret och frågat vem som lämnat ut uppgifter till en moderat politiker. Uppgifterna återfanns i offentliga handlingar som politikern hade begärt att få ut. Från kommunledningen direkt eller via kommunikationsavdelningen utgår enligt anmälaren också direktiv till tjänstemännen av typen ”ingen kontaktar media”. Anmälaren anser det är fråga om ett systematiskt åsidosättande av den grundlagsskyddade meddelarfriheten från kommunledningens sida.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i de grundlagsskyddade medierna om inte något annat är föreskrivet i TF eller YGL (meddelarfrihet). Meddelarfriheten innebär som regel frihet från bl.a. straffansvar också när ett uppgiftslämnande innefattar brott mot sekretessregler.

Meddelarfriheten gäller för var och en och alltså även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen. En meddelare har rätt att vara anonym. Reglerna om meddelarfrihet kompletteras därför av ett principiellt förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska t.ex. den som har lämnat ett meddelande enligt de nyss nämnda bestämmelserna i TF och YGL i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom eller henne som inte står i strid med TF respektive YGL (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). Efterforskning i strid med dessa regler är straffbar i enlighet med vad som närmare anges i 3 kap. 5 § andra stycket TF och 2 kap. 5 § andra stycket YGL.

Sedan den 1 januari 2011 är i 3 kap. 4 § andra stycket TF respektive 2 kap. 4 § tredje stycket YGL uttryckligen stadgat att en myndighet eller ett allmänt organ inte får ingripa mot någon för att han eller hon i ett grundlagsskyddat medium har utnyttjat tryck- eller yttrandefriheten. Uppsåtligt ingripande i strid med dessa bestämmelser är numera också straffsanktionerat direkt genom bestämmelserna i 3 kap. 5 § tredje stycket TF respektive 2 kap. 5 § tredje stycket YGL. Detta s.k. repressalieförbud gällde visserligen även tidigare såsom en följd av stadgandet i 1 kap. 3 § TF respektive 1 kap. 4 § YGL att ingen får tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten eller medverkan däri i annan ordning eller annat fall än vad TF eller YGL medger. En överträdelse av repressalieförbudet kunde härvid, om den skedde i samband med myndighetsutövning mot den anställde, föranleda ansvar för tjänstefel enligt brottsbalkens bestämmelser. I kommunal verksamhet fick detta emellertid till följd att överträdelser av repressalieförbudet inte medförde straffrättsligt ansvar eftersom frågan om disciplinansvar för kommunanställda regleras i kollektivavtal, och inte i lag som för statsanställda, vilket innebär att disciplinåtgärder mot kommunanställda inte utgör myndighetsutövning. Genom den nyss nämnda grundlagsändringen blev skyddet för repressalier på grund av medverkan till ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium detsamma för alla offentligt anställda.

Repressalieförbudet anses innefatta att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundas på dennes medverkan i ett grundlagsskyddat medium i princip är otillåten. Myndigheter och chefer hos myndigheten får således inte vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller yttrandefriheten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och JO 1987/88 s. 193 och SOU 1990:12 s. 63).

Bedömning

För att förundersökning ska inledas krävs att anmälan ger anledning att anta att brott i form en överträdelse av efterforsknings- eller repressalieförbudet har begåtts. Såvitt gäller det senare förbudet förutsätts dessutom, eftersom det här är fråga om kommunal verksamhet, att en eventuell överträdelse har ägt rum efter den 1 januari 2011.

När det gäller uppgifterna i anmälan att en person ska ha efterfrågat vem som har lämnat ut vissa uppgifter till en politiker framgår av anmälan att uppgifterna återfanns i handlingar som hade lämnats ut efter en begäran om att få del av dem enligt TF:s bestämmelser. Den som i tjänsten lämnar ut allmänna handlingar med anledning av en sådan begäran är inte meddelare i den mening som avses i TF och YGL. Att efterhöra vem som har prövat frågan om utlämnande utgör därmed inte någon överträdelse av efterforskningsförbudet. Justitiekanslern understryker dock att det hade varit fråga om en sådan överträdelse om uppgifterna hade lämnats ut inom ramen för meddelarfriheten och syftet med frågan var att efterforska vem som hade lämnat dem. Även om endast uppsåtliga överträdelser av efterforskningsförbudet är straffbara finns det skäl att erinra om vikten av att inom en myndighet eller ett annat allmänt organ noga överväga vilket utrymme, om något, som finns för att väcka frågor kring vem som haft kontakter med media.

Uppgifterna i anmälan att ansvariga inom Södertälje kommun skulle ge direktiv om vem och i vilka sammanhang tjänstemännen får kontakta media innefattar inte något konkret påstående om att åtgärder har vidtagits mot någon anställd för att denne har utnyttjat sin meddelarfrihet. Uppgifterna i anmälan är därmed inte sådana att de ger skäl att anta att någon överträdelse av repressalieförbudet har förekommit. Det finns dock skäl att erinra om det olämpliga i att lämna direktiv som kan uppfattas som att de syftar till att begränsa den enskildes rätt att utnyttja sin grundlagsenliga yttrandefrihet.

Mot den nu angivna bakgrunden bedömer Justitiekanslern att anmälan inte ger anledning anta att brott i form av en överträdelse av efterforsknings- eller repressalieförbudet har begåtts. Förundersökning ska således inte inledas.

Skadeståndsanspråk med anledning av att en kammarrätt dröjt med att meddela dom i ett LVM-mål

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår GG:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Socialnämnden i Vallentuna kommun beslutade den 23 januari 2008 att omedelbart omhänderta GG med stöd av 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Dåvarande Länsrätten i Stockholms län fastställde omhändertagandet genom ett beslut den 28 januari samma år. Efter ansökan från socialnämnden förordnade länsrätten i en dom den 13 februari 2008 att GG skulle beredas vård med stöd av 4 § första stycket LVM.

Sedan GG hade överklagat domen höll Kammarrätten i Stockholm muntlig förhandling i målet den 25 april 2008. I samband med att förhandlingen avslutades upplystes att dom i målet skulle komma att meddelas snarast och senast inom fyra veckor. I en dom daterad fredagen den 16 maj 2008 upphävde kammarrätten länsrättens dom och avslog socialnämndens ansökan om vård av GG. Kammarrättens dom gällde enligt domslutet omedelbart. Måndagen den 19 maj 2008 expedierades domen per post till bl.a. GG:s ombud, socialnämnden och det LVM-hem där GG vistades. Till ombudet och socialnämnden faxades också domen samma dag. Domen inkomststämplades hos behandlingshemmet dagen därefter, tisdagen den 20 maj 2008, och GG släpptes då från behandlingshemmet.

GG ansökte hos Justitiekanslern om ersättning för lidande med 7 000 kr. Till stöd för sitt anspråk anförde hon att hon hade varit felaktigt frihetsberövad i fyra dagar efter meddelad dom.

Justitiekanslern beslutade den 4 februari 2009 att tillerkänna GG ersättning för lidande med 2 000 kr på grund av att hon inte hade släppts från vårdhemmet redan på måndagen utan först dagen därpå, tisdagen den 20 maj 2008 (dnr 6339-08-41).

Justitiekanslern fann vid granskningen av ärendet att det fanns skäl att upp-märksamma förvaltningsdomstolarnas rutiner i vid mening när det gäller att se till att en person som är föremål för ett administrativt frihetsberövande släpps fri då tvångsvård inte ska ske. Med anledning härav öppnade Justitiekanslern ett initiativärende och begärde in ett yttrande från Kammarrätten i Stockholm. I yttrandet anförde ordföranden i det aktuella målet bl.a. följande.

Inledningsvis vill jag framhålla att mina egna minnesbilder av målet, såväl dess handläggning vid den muntliga förhandlingen, som den därefter följande överläggningen är i allt väsentligt obefintliga. Någon kontakt med målet, förutom ett i förväg utdelat tryck, hade jag inte före den muntliga förhandlingen. Efter att nu på nytt ha tagit del av domen i målet anser jag mig ändå kunna konstatera att problematiken i målet med i grunden två mot varandra stående vårdbehov i vart fall enligt min uppfattning gjorde det slutgiltiga ställningstagandet tämligen komplext och på intet sätt enkelt.

Den muntliga förhandlingen i förvaltningsmål är som bekant endast ett komplement till den skriftliga handläggningen, varvid varken principer om omedelbarhet eller muntlighet gör sig gällande som i allmänna mål. Omedelbart efter den muntliga förhandlingen överlade rätten till dom. Det ställningstagande som där beslutas blir som regel ståndande, men kan vid ledamöternas läsning av akten komma att behöva revideras. Särskilt framstår en sådan möjlighet som möjlig i ett mål av nu redovisad karaktär.

Enligt min bedömning, baserad på det för mig nu tillgängliga materialet, var omständigheterna i anslutning till överläggningen inte sådana att det kan sägas ha förelegat vare sig skyldighet eller förutsättningar i övrigt för att då omedelbart förordna om att vården skulle upphöra eller att förordna om att länsrättens förordnande om att domen skulle gälla omedelbart inte längre skulle gälla. Det kan här blott noteras att något yrkande om omedelbart upphävande av vården inte framställdes vid förhandlingen.

I ett beslut den 21 oktober 2009 uttalade Justitiekanslern kritik mot Kammarrätten i Stockholm för att den hade dröjt med att meddela dom i det aktuella LVM-målet (dnr 976-09-22). I beslutet uttalade Justitiekanslern att GG:s rätt att enligt 37 § LVM få sin sak prövad skyndsamt inte kunde anses ha tillgodosetts av kammarrätten. Med hänsyn till att det skedda bedömdes utgöra en engångshändelse fann Justitiekanslern inte anledning till någon ytterligare åtgärd.

Anspråket

GG har nu i en skrivelse hit begärt ersättning av staten med ett skäligt belopp avseende vad som får uppfattas som ideell skada. Hon har vidare begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 2 760 kr avseende två timmars arbete.

Till stöd för sitt anspråk har GG i första hand anfört att hon inte har fått sin sak prövad med skyndsamhet i enlighet med 37 § LVM och att hon därför har varit frihetsberövad längre än nödvändigt och utan laga grund då kammarrätten vid den enskilda överläggningen kommit fram till att vården av henne skulle upphöra. I andra hand har hon anfört att kammarrättens handläggning av målet har inneburit en överträdelse av hennes rätt enligt artikel 5.4 i Europakonventionen att få lagligheten av hennes frihetsberövande prövad snabbt. Enligt denna artikel ska ett frisläppande ske när domstolen kommit fram till att grund för frihetsberövandet saknas. Detta sker redan i brottmål i enlighet med 24 kap. 20 § första stycket 2, men inte vid s.k. administrativa frihetsberövanden, vilket således strider mot Europakonventionen.

Justitiekanslerns bedömning

Ersättningsbestämmelser m.m.

Regler om det allmännas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207). Enligt 3 kap. 2 § 2 jämförd med 2 kap. 3 § denna lag kan ersättning för ideell skada utgå under vissa angivna förutsättningar. Av 1 kap. 1 § följer att lagens bestämmelser om skadestånd ska tillämpas om inte något annat är särskilt föreskrivet.

Enligt 5 § lagen (1978:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) har den som har varit berövad friheten till följd av beslut vid myndighetsutövning utan ha rätt till ersättning enligt 2-4 §§ rätt till ersättning för bl.a. lidande, om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt.

Enligt Högsta domstolens praxis kan skadestånd för ideell skada också utgå utan uttryckligt stöd i lag i sådana fall då någons rättigheter enligt Europakonventionen har kränkts (NJA 2007 s. 584).

GG:s anspråk avser ideell skada. Hon har inte specificerat med stöd av vilken rättsregel hon begär skadestånd. Hon har i det tidigare skadeståndsärendet hos Justitiekanslern tillerkänts ersättning enligt 5 § frihetsberövandelagen för att hon inte släpptes från vårdhemmet den 19 utan först den 20 maj 2008. Hennes begäran om ersättning i detta ärende får uppfattas avse den tid hon varit frihetsberövad från det att kammarrätten höll muntlig förhandling i målet den 25 april 2008 och fram till dess att dom meddelades den 19 maj 2008. Enligt Justitiekanslerns uppfattning ska hennes anspråk prövas enligt 5 § frihetsberövandelagen. Vid en prövning enligt den bestämmelsen ska även innehållet i artikel 5 i Europakonventionen beaktas. Enligt artikel 5.4 i Europakonventionen ska var och en som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt ha rätt att påfordra att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom, om frihetsberövandet inte är lagligt. Bestämmelsen i frihetsberövandelagen ska, i den utsträckning som Europakonventionen kan anses ge anledning till detta, tolkas fördragskonformt. I den mån en överträdelse av artikel 5 i Europakonventionen befinns föreligga kan ideellt skadestånd således utgå med tillämpning av 5 § frihetsberövandelagen.

Föreligger rätt till ersättning?

Justitiekanslern har i beslutet den 21 oktober 2009 funnit att kravet på skyndsamhet enligt 37 § LVM inte har uppfyllts i det aktuella fallet. Det saknas anledning att nu göra en annan bedömning. Att så har varit fallet innebär dock inte med automatik att det administrativa frihetsberövandet av GG under tiden från förhandlingen och till dess dom meddelades ska anses ha varit uppenbart oriktigt på det sätt som krävs för ersättning enligt 5 § frihetsberövandelagen.

Enligt 5 § frihetsberövandelagen har som nämnts ovan den som har varit frihetsberövad rätt till ersättning om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt. Enligt praxis hos Justitiekanslern tillämpas bestämmelsen även i sådana fall då någon varit felaktigt frihetsberövad genom att en myndighet har underlåtit att fatta något visst beslut eller att försätta någon på fri fot eller dylikt.

Av förarbetena till 5 § frihetsberövandelagen (se prop. 1997/98:105 s. 52) framgår att kravet att det ska stå klart att åtgärden ska ha vilat på felaktiga grunder innebär att rätten till ersättning enligt bestämmelsen ska bedömas restriktivt. Bestämmelsen är avsedd enbart för helt klara fall där grunden för åtgärden på ett iögonenfallande sätt framstår som felaktig.

Innebörden av kravet i artikel 5.4 i Europakonventionen att domstolsprövning av ett frihetsberövande ska ske snabbt kan variera beroende på arten av frihetsberövande och omständigheterna i övrigt. Särskild skyndsamhet är påkallad i fråga om den som är anhållen eller häktad som misstänkt för brott (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl. s. 130).

Inledningsvis kan konstateras att frihetsberövandet i och för sig har haft laglig grund. Frågan att bedöma är huruvida kammarrättens dröjsmål med att meddela dom i målet kan anses ha inneburit att den lagliga grunden för frihetsberövandet har upphört. I denna del gör Justitiekanslern följande överväganden.

Som kammarrätten har framhållit i sitt yttrande till Justitiekanslern i ärendet 976-09-22 utgör den muntliga förhandlingen i förvaltningsmål endast ett komplement till den skriftliga handläggningen. Rättens slutliga ställningstagande i målet grundar sig endast till viss del på vad som förevarit vid en sådan förhandling. Vidare är den typ av frihetsberövande som det är fråga om i ett LVM-mål av ett annat slag än ett frihetsberövande i ett brottmål. Ett frihetsberövande i ett LVM-mål syftar till att bereda den frihetsberövade vård och är i denna bemärkelse till gagn för den frihetsberövade medan ett frihetsberövande i brottmål sker för att tillgodose andra intressen än den frihetsberövades. En jämförelse med vad som gäller i fråga om frihetsberövande i brottmål är därför inte omedelbart relevant. Till det sagda kan också läggas det faktum att målet enligt vad kammarrätten har uppgett i det ovan redovisade yttrandet var ”tämligen komplext och på intet sätt enkelt” på grund av dess problematik med två mot varandra stående vårdbehov. Det kan inte rimligen ställas samma krav på snabbhet i ett sådant mål som i ett mål där utgången är klar.

Även om kravet på skyndsamhet i 37 § LVM inte uppfyllts anser Justitiekanslern, i avsaknad av någon regel som anger en absolut frist för doms meddelande och med beaktande av att rättens slutliga ställningstagande inte skett förrän dom meddelades, att frihetsberövandet under tiden 25 april-19 maj 2008 inte kan anses ha varit oriktigt på det sätt som krävs för ersättning enligt 5 § frihetsberövandelagen eller ha utgjort en överträdelse av GG:s rättigheter enligt artikel 5.4 i Europakonventionen. GG:s skadeståndsanspråk ska därför avslås.

Vid denna utgång i ärendet kan någon ersättning för ombudskostnader inte utgå.

Anspråk på ersättning med anledning av en registreringsbesiktning av ett fordon; nu fråga om ändrad praxis

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår Byggnadsassistans BYGGASS AB:s anspråk på skadestånd av staten.

Ärendet

Anspråket

Byggnadsassistans BYGGASS AB (bolaget) har begärt skadestånd av staten med 45 000 kr. Bolaget har till stöd för sitt anspråk anfört i huvudsak följande. Bolaget köpte i februari 2006 ett fordon som enligt registreringsbeviset var av årsmodell 2004. När bilen skulle säljas år 2009 framkom dock att årsmodellen var 2001. Felet hade uppkommit genom att Bilprovningen vid registreringsbesiktningen av fordonet hade angett fel årsmodell. På grund av att fordonet är av årsmodell 2001 i stället för 2004 är dess värde ca 45 000 kr lägre än det annars skulle ha varit.

Utredningen

Justitiekanslern har i ärendet hämtat in ett yttrande från Transportstyrelsen. Transportstyrelsen har sammanfattningsvis anfört följande. Bilprovningen har förklarat den felaktiga angivelsen i registreringsbeviset med att det troligen rör sig om en felskrivning och att Bilprovningen inte har genomfört en efterkontroll av att rätt uppgifter rapporterats. Ersättningsansvar på grund av vållande i utomkontraktuella förhållanden inträder endast när skada har drabbat ett intresse som skyddas av den handlingsnorm vars åsidosättande utgör grunden för skadeståndsansvaret. Det innebär att staten inte ansvarar för skador som uppkommer utanför det område för vilket registreringsbesiktningen och registreringen är avsedd. Registreringsbesiktningen syftar inte till att skydda en köpare av ett besiktigat fordon från en eventuell förmögenhetsförlust som denne kan göra till följd av, som i detta fall, en felaktigt angiven årsmodell. Någon generell rätt till ersättning när det kan konstateras att Bilprovningen har brustit vid en registreringsbesiktning finns alltså inte. En reglering av den skada som bolaget kan ha lidit på grund av förvärvet av ett fordon med felaktigt angiven årsmodell bör ske inom ramen för det köpeavtal som bolaget har med säljaren av fordonet. Vidare var bolaget inte ägare av fordonet vid registreringsbesiktningen. Bilprovningens myndighetsutövning riktade sig således inte mot bolaget. Den skada som bolaget kan ha lidit är därmed en tredjemansskada som inte kan ersättas inom ramen för skadeståndslagen.

Bolaget har yttrat sig över vad Transportstyrelsen har anfört och framhållit följande. Fyra bilfirmor har ägt fordonet tidigare och ingen har reagerat beträffande den felaktigt angivna årsmodellen. Det borde rätteligen vara Bilprovningen som ska svara för det fel som har begåtts vid registreringsbesiktningen.

Justitiekanslerns bedömning

Staten ska enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet som staten svarar för. Bilprovningens verksamhet med registrerings- och kontrollbesiktning av fordon innefattar myndighetsutövning.

Den felaktiga angivelsen av årsmodell vid registreringsbesiktningen och den bristande efterkontrollen innebär enligt Justitiekanslerns uppfattning att det vid Bilprovningen har förekommit fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Frågan är då om övriga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda.

Transportstyrelsen har invänt att registreringsbesiktningen inte syftar till att skydda en framtida förvärvare av ett fordon mot en eventuell förmögenhetsskada till följd av en felaktigt angiven årsmodell och att staten därför inte kan vara skadeståndsskyldig för en sådan skada. Transportstyrelsen har även anfört att bolagets skada till följd av den felaktigt angivna uppgiften är att bedöma som en icke ersättningsgill tredjemansskada.

Justitiekanslern har i flera tidigare beslut behandlat frågan om vilka intressen som skyddas av de normer som gäller för registreringsbesiktningen. Justitiekanslern har därvid funnit att en framtida köpares intresse av att inte förvärva ett fordon med ett felaktigt chassinummer skyddas av dessa normer (se dnr 2633-03-40). Justitiekanslern, som visserligen har angett att rätts-läget på området får betraktas som oklart (se dnr 3040-09-40), har alltså ansett att den skadeståndsrättsliga principen om skyddat intresse inte utesluter att staten kan vara skadeståndsskyldig beträffande en framtida förvärvares förmögenhetsskada när det har förekommit försummelser eller felaktigheter vid en registreringsbesiktning.

Vidare har Justitiekanslern, trots att Bilprovningens myndighetsutövning i fall som det förevarande inte riktats mot den som begär ersättning, funnit att det är fråga om en ersättningsgill skada när en förvärvare av ett fordon har begärt ersättning för förmögenhetsskada i ett liknande ärende (se dnr 33-03-40).

Justitiekanslern har nu ytterligare övervägt dessa frågor och är numera, med hänvisning till de skadeståndsrättsliga principerna om skyddat intresse och tredjemansskada, som utgångspunkt inte beredd att inom ramen för statens frivilliga skadereglering godta att staten är skadeståndsskyldig för en förvärvares eventuella förmögenhetsskada till följd av en felaktigt angiven uppgift beträffande ett visst fordon vid en tidigare registreringsbesiktning. Sådana anspråk från en senare förvärvare av ett fordon kommer alltså att avslås. Om den som begär ersättning väljer att väcka talan mot staten kommer frågorna att få prövas av domstol och rättsläget kan därigenom klargöras.

Beträffande bolagets nu framställda anspråk ska tilläggas att oavsett hur man ser på frågorna om s.k. skyddat intresse respektive tredjemansskada är det inte visat att bolaget har lidit någon slutlig skada till följd av felet hos Bilprovningen. Vid bedömningen av om en sådan skada har uppkommit måste bolagets möjligheter att med hänvisning till köprättsliga bestämmelser begära prisavdrag och/eller skadestånd från säljaren av fordonet beaktas. Utredningen i ärendet visar inte att bolaget har försökt att få någon sådan kompensation från säljaren. Detta torde i sig innebära att bolaget saknar rätt till skadestånd av staten. Det kan slutligen anmärkas att bolaget inte heller gett in tillräckligt underlag för att visa omfattningen av sin eventuella förmögenhetsskada till följd av den felaktigt angivna årsmodellen.

På grund av det anförda ska bolagets anspråk på skadestånd av staten avslås.

Skadeståndsanspråk med hänvisning till att en intagen har varit placerad i häkte

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår DS:s anspråk på skadestånd av staten.

Ärendet

Bakgrund

DS var intagen i anstalten Tillberga. Han hade tid för en knäoperation på sjukhuset i Uddevalla måndagen den 30 mars 2009. Fredagen den 27 mars 2009 transporterades DS till Häktet Uddevalla. Operationen genomfördes på eftermiddagen den 30 mars 2009. DS återkom till häktet på kvällen samma dag. Häktet anmälde till Kriminalvårdens transporttjänst att DS skulle åka tillbaka till anstalten Tillberga nästa dag, dvs. den 31 mars 2009. Transporttjänsten flyttade – med hänvisning till bristande resurser och mer prioriterade transporter – fram återresan flera gånger. Först den 7 april 2009 transporterades DS tillbaka till anstalten Tillberga.

Anspråk m.m.

DS har begärt ersättning av staten med 150 000 kr för lidande och olägenheter i samband med operationen.

Kriminalvården har i ett yttrande avstyrkt bifall till anspråket och vidare anfört bl.a. följande.

Författningsbestämmelser
I 23 § tredje stycket, 43 och 50 §§ lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) regleras situationer i vilka en intagen i anstalt tillfälligt får placeras i häkte. 23 § behandlar häktesplacering av intagna som avskiljs på grund av våldsamt uppträdande, 50 § behandlar om häktesplacering under utredning av misskötsamhet.

Av 43 § första stycket KvaL framgår följande. Intagen skall inställas vid domstol eller vid nämnd som avses i 37 kap. brottsbalken, om domstolen eller nämnden begär det. Begär annan myndighet att intagen skall inställas inför denna, prövar Kriminalvården om det skall ske. I anslutning till inställelse varom nu är fråga får intagen tillfälligt placeras i allmänt häkte, om det behövs av säkerhetsskäl.

Av 37 § KvaL framgår, såvitt nu är aktuellt, följande. Om en intagen behöver hälso- och sjukvård, skall han eller hon vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Kan erforderlig undersökning och behandling inte lämpligen genomföras inom anstalten bör den allmänna sjukvården anlitas. Om det behövs, får en intagen föras över till ett allmänt sjukhus.

Enligt 11 § lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m. [StidL; Justitiekanslerns anmärkning], får den som ska förpassas till kriminalvårdsanstalt för att undergå påföljd i anslutning härtill tillfälligt förvaras i allmänt häkte eller polisarrest i avvaktan på beslut om anstaltsplacering eller om det behövs med hänsyn till transportförhållandena.

Av 8 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om placering i anstalt (placeringsföreskrifterna) framgår, såvitt nu är aktuellt, följande.

Beslut om tillfällig akut omplacering till häkte eller anstalt i avvaktan på beslut om placering i annan anstalt meddelas av den anstalt där den intagne vistas. Akut omplacering till häkte får inte ske utan att begäran om ändrad anstaltsplacering samtidigt initieras hos placeringsenheten.

Om den intagne till följd av tillfällig förvaring i häkte eller anstalt är inskriven i flera häkten eller anstalter skall han i detta avseende anses intagen där han vistas.

Allmänna råd

En tillfällig akut omplacering till häkte i avvaktan på beslut om ny anstaltsplacering bör inte pågå längre än någon eller några få dagar.

Av 6 kap 5 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för verkställighet i anstalt (KVFS 2009:4) framgår att det verksamhetsställe som fattat beslut om placering i häkte ska tillse att den intagne återförs eller begärs förflyttad så snart anledningen till häktesplaceringen upphört eller senast inom föreskriven tid.

[---]

Kriminalvårdens bedömning

Häktena utgör av tradition noder (omkopplingspunkter) i en omfattande transportapparat av frihetsberövade personer, där Transporttjänsten sköter distanstrafiken medan häktena kör skytteltrafiken i närområdena. Det finns ett flertal i lag oreglerade situationer där, med hänsyn till transportförhållandena, behov av tillfällig förvaring i häkte uppstår för en person som avtjänar fängelsestraff. Situationerna är vanligt förekommande. Utöver den nu aktuella situationen med förvaring i häkte i samband med sjukhusbesök kan nämnas långväga transporter för närvaro vid begravningar eller hemlands ambassad, där övernattning är nödvändig. Normalt sett bokas dit- och återresa samtidigt. Vid transporter för sjukhusbesök bokas dock vanligen inte någon återresa förrän operation eller motsvarande är genomförd; detta på grund av att det är vanligt att tider ombokas, komplikationer tillstöter eller liknande. Rutinen inom Kriminalvården för sjukhustransporter är den som de aktuella verksamhetsställena har följt; dvs. att mottagande verksamhetsställe istället ansvarar för bokningen av hemresan. De ovan beskrivna situationerna liknar enligt Kriminalvården till sin natur närmast den som beskrivs i 43 § KvaL. Jämförelser kan också göras med de förvaringsbehov som uppstår i samband med t.ex. handräckning (jfr t.ex. JO:s beslut den 28 november 2003 i ärende nr 1079-2002). Ett landsomfattande transportsystem för de beskrivna situationerna får med nödvändighet konsekvensen att tillfällig förvaring av den frihetsberövade behövs. Kriminalvården strävar givetvis efter att göra vistelsen i häkte så lite restriktiv som möjligt för de som endast är tillfälligt placerade där, t.ex. genom ökade möjligheter till promenad och annan gemensamhet.

11 § StidL tar enligt sin ordalydelse sikte på tiden omedelbart innan den dömde, sedan domen blivit verkställbar, införs i kriminalvårdsanstalt för verkställighet av domen. Departementschefen anförde i samband med att bestämmelsen tillkom att en sådan tillfällig förvaring i häkte inte borde få pågå längre än någon eller några dagar (se prop 1974:20 s 77). Enligt förarbetena torde bestämmelsen också kunna tillämpas när en intagen, som rymt från kriminalvårdsanstalt, skulle föras tillbaka till anstalt för fortsatt verkställighet. Bestämmelsen har därutöver i praxis, utan egentligt stöd i lagtext eller förarbeten, kommit att tillämpas även vid transport av intagna mellan olika anstalter. Justitieombudsmannen (JO) har i ett beslut den 31 mars 1988 angående en sådan tillämpning uttalat följande. En sådan utvidgad tillämpning synes vara allmänt godtagen (se prop 1980/81:1 s 23 f). Den torde dock förutsätta att frågan om en ändrad anstaltsplacering har aktualiserats och att förvaringen i häkte sker i avvaktan på beslut i den frågan. Vidare torde förvaringen i häkte inte kunna fortgå sedan ett sådant beslut meddelats annat än om det behövs med hänsyn till transportförhållandena. Enligt JO:s uttalanden i beslutet kan frågan om ändrad anstaltsplacering anses ha aktualiserats redan vid exempelvis en rymning även om frågan formellt väckts hos den beslutande myndigheten först påföljande dag. JO har därtill i ett flertal beslut uttalat att denna utvidgning av bestämmelsen bör tillämpas ytterst restriktivt.

Kriminalvården har i samband med det pågående arbetet med ny fängelselag under hand uppmärksammat Justitiedepartementet på behovet av författningsstöd för de situationer som har beskrivits ovan samt de situationer som enligt gällande rätt täcks genom en den utvidgade tillämpning av 11 § StidL. Författningsstödet skulle exempelvis kunna ges genom en utvidgning av nuvarande 43 § KvaL så att tillfällig placering i häkte kan ske om det behövs med hänsyn till transportförhållanden.

Placering av DS i häkte gjordes för att tillgodose hans önskemål om operation under verkställigheten. Placeringen har, liksom liknande oreglerade fall av tillfällig placering i häkte, haft ett vällovligt syfte och skett i en serviceinriktad anda. Kriminalvården beklagar att vistelsen i häktet blev mer långvarig än vad som var nödvändigt. DS borde ha transporterats åter så snart det stod klart att något återbesök inte syntes nödvändigt och att transporten kunde ske utan risker för hans hälsa, dvs. inom de närmsta dagarna efter operationen. Redan utifrån uppgiften om att det rörde sig om en tillfällig placering i häkte – med de begränsade tider som enligt gällande rätt gäller för sådan placering – borde Transporttjänsten ha behandlat transporten som brådskande och genomfört hemresan tidigare.

Mot bakgrund av beskrivningen ovan menar Kriminalvården emellertid att den tillfälliga placeringen i häkte inte kan anses ha utgjort fel eller försummelse från statens sida. Kriminalvården menar alltså att staten inte har ådragit sig någon skadeståndsskyldighet.

DS har beretts tillfälle att lämna synpunkter på Kriminalvårdens yttrande.

Justitiekanslerns bedömning

Regler om det allmännas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207). Staten ska enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i en sådan verksamhet som staten svarar för. Staten ska också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som avses i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Enligt 2 kap. 3 § ska den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära, ersätta den skada som kränkningen innebär.

DS:s anspråk avser ersättning för ideell skada. I enlighet med de tidigare nämnda reglerna kan ersättning för sådan skada inte utgå enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen med mindre än att det har förekommit ett typiskt sett integritetskränkande brott.

Som Kriminalvården har anfört i sitt yttrande borde DS ha transporterats tillbaka till anstalten Tillberga inom de närmaste dagarna efter operationen. Att så inte skedde är som Kriminalvården förklarat beklagligt och dröjsmålet skulle, mot bakgrund av de förarbetsuttalanden som ovan redovisats, i och för sig kunna anses utgöra ett skadeståndsgrundande fel. Den omständigheten att återtransporten kom att ske först en vecka efter operationen är emellertid inte tillräckligt för att berörd personal inom Kriminalvården skulle kunna anses ha gjort sig skyldig till ett straffbart tjänstfel eller något annat ersättningsgrundande brott. Skadeståndanspråket ska därför avslås.