Initiativärende med anledning av Försvarsmaktens personalansvarsnämnds handläggning av disciplinärende

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern gör vissa uttalanden i anledning av Försvarsmaktens personalansvarsnämnds handläggning av disciplinärende.

Ärendet

Justitiekanslern erhöll den 30 november 1998 för kännedom ett protokoll från sammanträde den 18 november 1998 med Försvarsmaktens personalansvarsnämnd. Enligt protokollet upptog nämnden till behandling ett ärende gällande löneavdrag för 1. driftingenjör AA med anledning av att denne på sin arbetsplats monterat komponenter i en privat persondator. AA ålades av personalansvarsnämnden disciplinpåföljd i form av löneavdrag med 25 procent av dagslönen i fem dagar. I motiveringen till beslutet angavs bl.a. att enligt personalansvarsnämndens mening skulle AA:s agerande vid en rättslig prövning bedömas som stöld. Vidare angavs att nämnden, mot bakgrund av bristande rutiner inom förbandet, stannat för att betrakta AA:s agerande som en tjänsteförseelse. Slutligen uttalade nämnden att den i detta fall inte hade någon ovillkorlig skyldighet att anmäla AA till åtal.

I en remiss till Försvarsmaktens personalansvarsnämnd redogjorde Justitiekanslern för vad som nyss sagts och anförde i övrigt följande. Försvarsmaktens personalansvarsnämnd synes ha bedömt AA:s agerande som stöld åtminstone i objektivt hänseende. Enligt 22 § andra punkten lagen (1976:580) om offentlig anställning skall den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått annat brott än tjänstefel och brott mot tystnadsplikten anmälas till åtal om brottet kan föranleda annan påföljd än böter. Mot bakgrund härav önskar Justitiekanslern erhålla besked om de närmare överväganden som föranlett att nämnden inte anmälde AA till åtal.

I yttrande till Justitiekanslern har nämnden anfört bl.a. att den omständigheten att det angivits "stöld" i motiveringen till beslutet den 18 november 1998 utgör ett förbiseende. Vidare har nämnden anfört följande.

Föredragandens förslag till beslut var inledningsvis att AA:s agerande utgjorde stöld och att en åtalsanmälan därför skulle ske. Under de diskussioner som fördes inom nämnden framkom emellertid att det bland de anställda vid den enhet där AA arbetade förekom att man "lånade" olika datakomponenter och program som tillhörde Försvarsmakten. Detta skedde ibland genom att man monterade in komponenter i den egna datorn och att dessa efter en tid återlämnades för att ersättas med andra komponenter. Det förekom också att man utan tillstånd lånade hem annan datorutrustning för att testa eller komplettera den egna utrustningen vid ett visst arbete. Syftet hos de anställda uppgavs ibland vara att kunna arbeta hemma för Försvarsmaktens räkning men ibland var syftet enbart nyfikenhet, dvs. att pröva nya komponenter eller att försöka höja prestandan hos den egna datorn. Detta hade emellertid skett utan att förbandsledningen kände till saken och något tillstånd att använda Försvarsmaktens egendom på detta sätt hade följaktligen aldrig givits. Det framkom emellertid under sammanträdet att detta förfaringssätt inte förekom vid andra enheter inom förbandet men att det inte kunde uteslutas att åtminstone någon i den närmaste arbetsledningen kunde ha varit medveten om att detta förfaringssätt förekom och underlåtit att reagera.

Personalansvarsnämnden fann mot denna bakgrund att AA:s agerande med stor sannolikhet inte skulle ha bedömts som stöld eftersom det inte kunnat visas något tillägnelseuppsåt från hans sida. AA:s agerande skulle därför vid en eventuell rättslig prövning snarare ha bedömts utgöra egenmäktigt förfarande, förskingring, bedrägligt beteende eller olovligt brukande. I dessa fall hade personalansvarsnämnden möjlighet att välja att inte anmäla AA till åtal. Personalansvarsnämnden beslutade också att AA inte skulle anmälas till åtal men att den tjänsteförseelse han gjort var av sådan karaktär att den inte kunde anses som ringa. Det var därför mycket angeläget att Försvarsmakten på annat sätt reagerade kraftfullt mot hans agerande.

Det var följaktligen ett förbiseende som gjorde att de delar av den ursprungliga beslutsmotiveringen kom att stå kvar vilka angav att AA:s agerande betraktades som stöld. Beslutsmotiveringen skulle rätteligen ha utformats som att "Enligt personalansvarsnämndens mening skulle AA:s agerande vid en rättslig prövning kunna komma att ses som ett tillgrepps- eller trolöshetsbrott riktat mot Försvarsmakten. Sådana brott begångna av en arbetstagare och riktade mot Försvarsmakten som arbetsgivare innebär normalt att förutsättningar för ett fortsatt förtroende inte längre föreligger."

Personalansvarsnämnden har även redogjort för bakgrunden till att beslut togs om att inte åtalsanmäla AA. Nämnden har anfört:

En åtalsanmälan innebär att ett disciplinärt förfarande inte får inledas eller fortsätta. Försvarsmakten kan följaktligen inte underrätta den anställde om en tilltänkt disciplinpåföljd. Mot bakgrund av den arbetsbelastning som polis- och åklagarmyndigheterna har för närvarande kan personalansvarsnämnden konstatera att i de fall en anmälan till åtal skett så har detta i många fall medfört att frågan om disciplinansvar inte kunnat prövas. I de fall åklagaren beslutar att inte väcka åtal har besluten många gånger kommit personalansvarsnämnden till handa så sent att fristen i 17 § LOA inte kunnat iakttas. Detta har medfört att personalansvarsnämnden har tvingats avskriva ett flertal ärenden. Reaktionen hos den anmälde samt hos förbandsledning och arbetskamrater har i dessa fall helt naturligt blivit den motsatta mot vad som avsågs med åtalsanmälan. Personalansvarsnämndens åtgärd att skriva av ärendet har upplevts som att Försvarsmakten har underlåtit att över huvud taget reagera mot det handlingssätt som föranlett anmälan.

Personalansvarsnämnden har därför, i de fall utrymme förelegat att underlåta att väcka åtal, valt att i första hand behandla ärenden disciplinärt. Detta förfarande medför att personalansvarsnämnden har större möjlighet att snabbt reagera och därigenom fatta mer verksamhetsanpassade beslut. Enligt personalansvarsnämnden är detta också i enlighet med vad LOA-utredningen föreslog (jfr SOU 1992:60 s. 270) och som också blev departementschefens uppfattning (jfr prop. 1993/94:65 s. 88 f.).

Den rättsliga regleringen

Enligt 14 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) får en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Är felet med hänsyn till samtliga omständigheter att anse som ringa, får någon påföljd inte meddelas. Disciplinpåföljder är enligt 15 § LOA varning och löneavdrag. Disciplinpåföljd får meddelas bara om arbetstagaren inom två år från förseelsen skriftligen har underrättats om vad som anförs mot honom (17§ LOA). Av 22 § LOA följer att den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott skall anmälas till åtal om misstanken avser brott enligt 20 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § första stycket brottsbalken (tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikt) eller annat brott om det kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. När en åtgärd har vidtagits för att åtal skall väckas mot en arbetstagare får arbetsgivaren inte inleda eller fortsätta ett disciplinärt förfarande med anledning av vad som har föranlett åtgärden (18 § LOA). Av sistnämnda bestämmelse följer även att om en gärning har prövats i straffrättslig ordning får ett disciplinärt förfarande inledas eller fortsättas bara om gärningen av någon annan orsak än bristande bevisning inte har ansetts vara något brott.

Justitiekanslerns bedömning

Det är naturligtvis självklart att en personalansvarsnämnd vid sin prövning av ett disciplinärende måste göra en bedömning av huruvida det som den anställde läggs till last är brottsligt eller inte. Vidare måste en personalansvarsnämnd också bedöma vilken påföljd som kan bli aktuell att ådöma den anställde om nämnden kommer fram till att det är fråga om ett brottsligt förfarande som kan föranleda en åtalsanmälan. Emellertid är det också självklart att misstankar om brottslig verksamhet i anställningar inom det statliga området skall utredas och eventuella brott beivras av de organ som är satta att sköta de uppgifterna, dvs. åklagare och domstol.

Det är således viktigt att hålla i minnet att en personalansvarsnämnds granskning i ett disciplinärende inte är avsedd att ersätta den prövning som är förbehållen de rättsliga instanserna. En personalansvarsnämnd skall alltså inte, när det gäller frågan om åtalsanmälan skall ske eller inte, pröva huruvida tjänstemannens agerande är brottsligt lika grundligt som en åklagare när denne skall fatta beslut i åtalsfrågan. Vad en personalansvarsnämnd skall ta ställning till är endast om någon är skäligen misstänkt för antingen vissa brott enligt 20 kap. brottsbalken eller något annat brott som kan antas föranleda annan påföljd än böter. Detta är en förhållandevis låg grad av misstanke som överensstämmer med vad som föreskrivs i 23 kap. 18 § rättegångsbalken rörande en misstänkts rätt att underrättas om den misstanke en förundersökning avser. I vad jag nu har sagt ligger också att en personalansvarsnämnd naturligtvis inte får ta sådana ovidkommande hänsyn som att arbetsbelastningen hos polis- och åklagarmyndigheterna i många fall leder till att brottsliga gärningar inte alltid beivras. Är förutsättningarna för åtalsanmälan uppfyllda är personalansvarsnämnden skyldig att göra en sådan anmälan. Jag vill också tillägga att det förhållandet att förutom fängelse även böter finns i straffskalan för ett brott inte innebär att personalansvarsnämnden har rätt att enbart på grund därav välja att inte anmäla den anställde till åtal. Det kan nämligen förhålla sig så att praxis beträffande påföljden för brottet innebär att en annan påföljd än böter skall ådömas. Är det oklart vilken påföljd som kan tänkas bli aktuell är det enligt min mening självklart att åtalsanmälan alltid skall ske.

I sammanhanget vill jag också erinra om att bestämmelsen om åtalsanmälan i vart fall tidigare motiverats av hänsyn bl.a. till den enskilde tjänstemannens rättssäkerhet. Enligt min mening gör sig detta intresse fortfarande gällande. Särskilt när det gäller frågor om bevisningen är tillräckligt stark för att ett visst brottsligt förfarande kan läggas en person till last bör sådana bedömningar förbehållas de rättsvårdande instanserna, dvs. åklagare och domstolar. Om en åklagare eller domstol finner att bevisningen inte är tillräckligt stark för en fällande dom innebär detta nämligen ett hinder för att förfarandet senare beivras disciplinärt (se prop. 1993/94:65 s. 86).

I kravet på åtalsanmälan när någon är skäligen misstänkt för brott ligger att brottsmisstanken skall vara objektivt grundad men det behöver inte vara fastslaget att det begåtts ett brott eller vilket brott det i så fall kan vara fråga om. Om man på sakliga grunder kan misstänka att ett visst förfarande förekommit som uppfyller de objektiva kriterierna för ett brott uppkommer frågan om en åtalsanmälan kan underlåtas därför att det brister på den subjektiva sidan, dvs. att den misstänkte inte haft det uppsåt eller varit vårdslös på det sätt som krävs för ansvar. Förarbetena till LOA ger inte något svar på den frågan. Möjligen kan en viss ledning fås av vad som gäller vid tillämpningen av 23 kap. 18 § rättegångsbalken. Enligt den bestämmelsen torde skyldigheten att underrätta en misstänkt om brottsmisstanken inträda så snart som de faktiska omständigheterna med viss sannolikhet tyder på att denne begått en brottslig gärning. Att underrättelsen om misstanken kan anstå till dess det kan bedömas om även de subjektiva kriterierna för brottet är uppfyllda torde däremot sakna stöd. Mot denna bakgrund ställer jag mig tveksam till om några närmare överväganden rörande den misstänktes eventuella uppsåt och andra subjektiva moment bör göras vid prövningen av frågan om åtalsanmälan. För denna ståndpunkt talar enligt min mening även att frågor huruvida krav på uppsåt eller oaktsamt handlande är uppfyllda oftast måste bedömas med utgångspunkt i bevisningen och att bevisvärderingsfrågor som sagts ovan främst är en uppgift för åklagare och domstolar. Om åtalsanmälan underlåts på grund av bristande bevisning om den subjektiva sidan och ett disciplinärt förfarande i stället inleds eller fullföljs innebär det för övrigt en nackdel för tjänstemannen i fråga. Om åklagare eller domstol hade gjort motsvarande bedömning av bevisläget skulle det inneburit att en fällande dom för förfarandet inte kunnat meddelas, något som hindrat att disciplinpåföljd kunnat åläggas.

Sammantaget finner jag alltså att kravet på åtalsanmälan i princip inträder redan när det på sakliga grunder kan misstänkas att en tjänsteman gjort sig skyldig till ett förfarande som objektivt sett utgör ett brott under förutsättning att påföljden för förfarandet vid en fällande dom inte kan antas stanna vid böter. En annan sak är att åtalsanmälan kan underlåtas när omständigheterna är sådana att brottet är ringa och därför i vissa fall straffritt som t.ex. tjänstefel.

I förevarande fall har det framgått av omständigheterna att tjänstemannen i fråga kunde misstänkas för att ha förfogat över visst material på ett sätt som fyllt de objektiva kriterierna för stöld. Som personalansvarsnämnden numera motiverat sitt ställningstagande till frågan om åtalsanmälan synes man emellertid ha ansett att det brast på den subjektiva sidan eftersom det inte kunde anses klart att han haft uppsåt att tillägna sig materialet. För min egen del är jag tveksam till om det verkligen funnits utrymme för att underlåta åtalsanmälan. Det är emellertid inte en uppgift för mig att överpröva beslut som har fattats av andra myndigheter. Inte heller skall jag från mera allmänna lämplighetssynpunkter uttala mig om bedömningar som ligger till grund för en myndighets ställningstaganden. Tillsynen är i stället främst inriktad på att den offentliga verksamheten utövas på ett formellt korrekt sätt. Endast om ett beslut direkt strider mot en författning eller när det annars framstår som uppenbart felaktigt kan jag göra avsteg från denna princip. Så kan inte anses vara fallet med det beslut som fattats av personalansvarsnämnden i det aktuella ärendet. Jag avslutar därför detta ärende med de uttalanden jag gjort.

Ärendet är härmed avslutat.