Klagomål på utlandsmyndigheters tillvägagångssätt vid identitetskontroll av asylsökanden
Justitiekanslerns beslut
Med gjorda uttalanden och förslag överlämnas beslutet till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) för de åtgärder som där kan anses behövliga. Ärendet är därmed avslutat här.
Ärendet
Klagomålet
AA har i en skrivelse som kom in hit den 27 november 1997 uppmanat Justitiekanslern att undersöka huruvida svenska myndigheter förfar rättsstridigt i sin behandling av asylsökanden. Enligt AA är det vanligt att svenska myndigheter gör förfrågningar hos svenska beskickningar angående utlänningars identitet. Vid kontakt med svenska ambassaden i Angola har det framkommit att ambassaden skriftligen gör en förfrågan om en asylsökande direkt hos myndigheter i dennes hemland. AA menar att detta förfaringssätt måste äventyra den asylsökandes säkerhet och torde därmed stå i strid med 7 kap. 14 § sekretesslagen.
Till skrivelsen har fogats en kopia av en förfrågan till Sveriges ambassad i Luanda (Angola) om rutinerna och ambassadens svar. Av ambassadens svar framgår följande. "När vi får förfrågningar från svenska myndigheter för att fastställa en persons identitet får vi kopior och ibland original av personens identitetshandlingar, som pass eller ID-kort. En av våra medarbetare går sedan med en skriftlig förfrågan till den myndighet som utfärdat handlingen för att försöka fastställa äktheten och få ett skriftligt svar om handlingen är äkta eller ej. Ofta visar det sig att handlingarna är förfalskade. Sedan har vi också fall med personer utan ID-handlingar som befinner sig i Sverige. Där får man med hjälp av födelsedatum och uppgifter om familj och adress i Angola se om man kan få fram några handlingar från myndigheterna här som verifierar uppgifterna."
Utredningen
Utrikesdepartementet har efter hörande av närmaste berörda beskickningar avgett två remissyttranden i ärendet. Det första yttrandet har departementet, enheten för konsulära frågor, inkommit med efter hörande av Sveriges ambassad i Luanda (Angola). Till yttrandet har fogats ambassadens redogörelse för handläggningen av frågor rörande asyl och fastställande av dokuments äkthet.
Utrikesdepartementets andra yttrande har avgivits efter hörande av ytterligare fyra utlandsmyndigheter med olika ärendetyper, Sveriges ambassad i Teheran (Iran), Havanna (Cuba), Lima (Peru) och Dar es Salaam (Tanzania). Till yttrandet har fogats de hörda ambassadernas svar till departementet och tre olika cirkulär från departementet till utlandsmyndigheterna.
Utrikesdepartementet bedömer att Sveriges ambassad i Luanda handlägger ärenden på ett för den asylsökande betryggande sätt. Departementet har också anfört att övriga hörda ambassaders tillvägagångssätt vid identitetskontroll av asylsökande i Sverige är representativa för handläggningen av sådana ärenden. Departementet menar att ambassadernas tillvägagångssätt i anda och handling överensstämmer med rapporteringen från ambassaden i Luanda. Handläggningen är enligt departementet också i överensstämmelse med tidigare allmänna instruktioner för liknande ärenden, bl.a. i cirkulär 1977, 1982 och 1984.
Utrikesdepartementets cirkulär från den 2 juli 1982 (Nr 71 R 68) behandlar utlandsmyndigheternas utredningar i asylärenden. Av cirkuläret framgår att när en utlänning som befinner sig i Sverige ansöker om uppehållstillstånd här av politiska skäl eller när fråga uppkommer om avvisning eller utvisning av en utlänning som åberopar politiska skäl för att få stanna i landet förekommer det ofta att Statens invandrarverk (SIV) som ett led i utredningen begär yttrande från en utlandsmyndighet. En sådan begäran görs också ibland av Arbetsmarknadsdepartementet i ärenden som gäller prövning av avlägsnandebeslut meddelade av SIV eller domstol.
I cirkuläret framförs bl.a. den synpunkten att utlandsmyndigheterna inte får bedriva utredningen så att någon skada, t.ex. i form av repressalier från anställningslandets myndigheter, kan komma att tillfogas den som begärt uppehållstillstånd i Sverige eller dennes anhöriga. Med hänsyn härtill lämnas vidare den synpunkten att det i många fall är olämpligt att inhämta upplysningar från anställningslandets myndigheter och att det noga måste övervägas, om en lokal advokat kan anlitas i ärendet eller om en lokalanställd tjänsteman vid utlandsmyndigheten kan få i uppdrag att biträda i utredningen utan att risk för skada uppkommer.
AA har inkommit med synpunkter på yttrandena. Synpunkterna fogas till detta beslut som bilaga (här utesluten).
Justitiekanslern har tagit del av relevanta delar ur Utrikesförvaltningens handboksserie dels från Rättshandbok III Medborgarskap - Pass - Viseringar - Uppehålls- och arbetstillstånd - Namnfrågor - Folkbokföring - Körkort, från 1998, dels från Rättshandbok II Immunitet och privilegier - Offentlighet och sekretess - Förvaltningslagen - Internationella överenskommelser - Protokollära frågor - Sjöfartsärenden m.m., från 1996.
I Rättshandbok III uttalas om asylutredningar bl.a. följande. "En viktig del av UM:s [utlandsmyndigheternas] arbete är att rapportera om allmänna förhållanden i verksamhetslandet, om mänskliga rättigheter och medborgarskapsfrågor etc. Rapporterna ingår i de svenska utlänningsmyndigheternas bakgrundsmaterial och ligger bl.a. till grund för bedömningarna i asylärenden. Många gånger måste emellertid de enskilda utredningarna, som myndigheterna i Sverige gör i dessa ärenden, kompletteras med uppgifter som endast kan hämtas in från utlänningens hemland eller det land varifrån denne kommit till Sverige. Så har t.ex. kontrollen av asylsökandens identitet och äktheten hos företedda dokument blivit en allt viktigare uppgift för UM. UM:s utredning är ofta en väsentlig del av beslutsunderlaget för ett asylärende. Det är därför viktigt att innehållet blir fullständigt och att det är sakligt och väl underbyggt. Samtidigt får UM inte bedriva en utredning så att någon skada - t.ex. form av repressalier från verksamhetslandets myndigheter - kan komma att tillfogas den som sökt asyl i Sverige eller dennes anhöriga. Myndigheten måste också noga överväga de risker som kan finnas om lokala myndigheter, advokater, lokalanställd personal eller anhöriga till den asylsökande ombeds att medverka i utredningen av dessa ärenden."
Bakgrund
Ett tidigare JK-beslut
I ett tillsynsärende som kom in till Justitiekanslern 1994 hade ifrågasatts om en svensk beskicknings anlitande av och utlämnande av uppgifter om en enskild till en utländsk advokat i ett asylärende stod i överensstämmelse med sekretesslagen. Anmälaren hade också begärt att Justitiekanslern skulle vidta åtgärder för att sekretesskyddet för utlänningar som söker asyl i Sverige skulle garanteras även i utredningsförfarandet hos svenska utlandsmyndigheter. I beslutet konstaterade Justitiekanslern att den aktualiserade sekretessfrågan inte tagits upp bland de rättssäkerhetsfrågor i asylprocesser som nyligen behandlats i Asylprocessutredningens betänkande (SOU 1995:46). Eftersom det emellertid fanns möjlighet att i samband med beredningen av betänkandet föra fram synpunkter även på denna fråga fann Justitiekanslern för sin del skäl att överlämna sitt beslut bl.a. till Arbetsmarknadsdepartementet och skiljde sig från ärendet med gjorda uttalanden. Se JK-BESLUT 1995 A.6 (dnr 1655-94-21, beslut den 21 juni 1995).
Något om utrednings- och lagstiftningsarbetet efter Asylprocessutredningens betänkande
Regeringen beslutade att Asylprocessutredningens betänkande (SOU 1995:46) tillsammans med delbetänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för asylärenden (SOU 1995:55) skulle överlämnas till Flyktingpolitiska kommittén för beaktande. Denna kommitté lade i juni 1995 fram betänkandet Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). I den efterföljande propositionen 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv lämnade regeringen följande sammanfattande bedömning beträffande handläggningsfrågorna i utlänningsärenden (a. prop. s. 217). "Omständigheterna i ett utlänningsärende bör klarläggas av myndigheterna genom noggrann utredning på ett så tidigt stadium som möjligt. Tillgängliga metoder och kontakter bör tas tillvara och utvecklas. Handläggningen bör ske så snabbt rättssäkerheten och tilldelade resurser medger. Den framtida utformningen av instans- och processordningen inom utlänningsrätten bör utredas."
I samma avsnitt i propositionen anför regeringen beträffande identitetsproblematiken i ärenden om uppehållstillstånd bl.a. följande (a. prop. s. 220 f). "Det är naturligtvis väsentligt att myndigheterna i ett ärende om asyl eller familjesammanföring använder sig av de metoder och kontakter som finns för att i ett tidigt skede klarlägga identiteten och övriga omständigheter i ett ärendet. När så är nödvändigt, får det accepteras att relativt betydande resurser måste sättas in. Samråd mellan olika myndigheter med erfarenhet av utlänningsfrågor kan i vissa fall vara ägnade att öka effektiviteten. Det kan konstateras, att det inom utlänningsmyndigheterna redan finns stor kompetens. Möjligheterna att utveckla metoderna ytterligare bör emellertid användas. Erfarenhetsutbyte med andra länder och internationella organisationer kan därvid vara av värde."
Regeringen nämner slutligen även följande (a. prop. s. 222). "Utrikesdepartementet och Invandrarverket kommer att samarbeta för att utveckla handläggningen av utlänningsärenden inom utrikesförvaltningen, bl.a. ärenden om visering och familjesammanföring. Syftet är att underlätta för myndigheterna att ta tillvara tillgängliga resurser på ett effektivt sätt och inte minst att ge god service."
Den parlamentariska kommitté som därefter tillsattes fick enligt regeringens direktiv 1997:20 i uppdrag att lämna förslag till en ny instans- och processordning vid tillämpningen av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen och att göra viss översyn av utlänningslagen. Kommittén fick även i uppdrag att med förtur utreda om behov fanns av ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden (NIPU) har lämnat två betänkanden, dels delbetänkandet Återkallelse av uppehållstillstånd (SOU 1997:67), dels slutbetänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). Delbetänkandet har lett till vissa ändrade bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd på den grunden att utlänningar lämnar oriktiga uppgifter (SFS 1997:1224). Av betänkandet framgår att kommittén erfarit att Invandrarverket lägger ned betydligt större resurser än tidigare på att söka klarlägga asylsökandes identitet. Vidare framgår att verket från den 1 januari 1997 antagit en instruktion med ett åtgärdsprogram som bl.a. innebär att en handläggningsplan skall göras upp i varje asylärende. Till instruktionen har fogats en åtgärdslista som upptar bl.a. ett stort antal möjliga åtgärder vid utredningar när identiteten är oklar, som ex. skriftligt medgivande från sökanden för kontroll i annat land eller med t.ex. UNHCR och kontroll i andra länder via svensk beskickning.
I propositionen 1997/98:36 om återkallelse av uppehållstillstånd uttalar regeringen i avsnittet om tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet bl.a. följande (a. prop. s. 14): "Regeringen har i den migrationspolitiska propositionen understrukit vikten av att asylsökandes identitet kan fastställas. Som ett uttryck för det har - - - utlänningslagen ändrats så att fingeravtryck och fotografi från den 1 januari 1997 får tas från samtliga asylsökande. Det har gått för kort tid för att det nu skall vara meningsfullt att försöka göra någon utvärdering av denna lagändring. Sannolikt kommer också bestämmelserna om fingeravtryck att få någon större effekt först sedan det inom EU pågående arbetet slutförts med en konvention om ett europeiskt system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck. Lagändringen har dock redan nu fört med sig det goda att det i praktiken är omöjligt för en person att söka asyl i flera olika identiteter i Sverige. En lika självklar som viktig utgångspunkt är således att asylsökandes identitet i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Enkelt uttryckt är det bättre att satsa resurser på att söka klarlägga identiteten innan tillstånd beviljas än att tvingas avsätta resurser för att utreda fall där det kan misstänkas att tillstånd felaktigt beviljats. Regeringen välkomnar därför att Invandrarverket lägger ned större resurser än tidigare på att försöka klarlägga de asylsökandes identiteter och ser mycket positivt på de ansträngningar som görs från verkets sida att förbättra asylutredningarna med de positiva följder detta kan förväntas ha för rättssäkerheten. - - - Regeringen utgår slutligen från att Invandrarverket sköter utredningarna på ett sådant sätt att säkerheten för skyddsbehövande inte äventyras."
I slutbetänkandet Ökad rättssäkerhet i asylärenden, som alltjämt är föremål för beredning i Regeringskansliet, redogör NIPU i ett bakgrundsavsnitt om förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden och anför om inhämtande av information i enskilda ärenden följande (a. bet. s. 125 f.) "De tillståndsgivande myndigheterna, Invandrarverket och Utlänningsnämnden, ber i relativt stor utsträckning om utlandsmyndigheternas hjälp med kontroll av uppgifter som asylsökande lämnat. Det kan gälla exempelvis uppgifter om en tidigare okänd oppositionsgrupp, om en åberopad händelse inträffat och rapporterats i massmedia som uppgivits eller om en åberopad handling kan bedömas vara äkta. I vissa fall kan förfrågningarna besvaras direkt av utlandsmyndigheterna med den allmänna kunskap som finns där. Många gånger måste dock utlandsmyndigheten göra förfrågningar. Förutsättningarna för att få fram korrekta uppgifter varierar starkt mellan olika länder. De länder som asylsökande kommer från är ofta relativt slutna. Domar är inte alltid offentliga. Rapporteringen i massmedia kan vara otillförlitlig. En förfrågan kan inte ställas direkt till myndigheterna i landet, eftersom det skulle kunna innebära risk såväl för sökanden själv vid en återkomst som för repressalier mot släktingar som finns kvar i landet. Utlandsmyndigheten kan i stället få vända sig till en advokat och be honom eller henne försöka ta reda på de efterfrågade uppgifterna. Kontakter med andra ambassader kan också förekomma. Uppgifter som hämtas in i enskilda ärenden är regelmässigt sekretessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100). Uppgifter om de källor ambassaden använt för att hämta in underlaget kan vara sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (s.k. utrikessekretess). Tillförlitligheten för uppgifter i enskilda ärenden varierar, framför allt beroende på de varierande möjligheterna att få fram säkra uppgifter."
Gällande regler
Justitiekanslern skall enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn vaka över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen över den offentliga verksamheten är i huvudsak inriktad på en rättslig efterhandskontroll av hur olika uppgifter har fullgjorts.
Ärenden som rör uppehållstillstånd prövas enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) av Statens invandrarverk (Invandrarverket). UtlL innehåller även regler om att uppehållstillstånd får meddelas också av Utrikesdepartementet och om att regeringen eller Utlänningsnämnden i vissa fall kan besluta om uppehållstillstånd. Med stöd av UtlL har i utlänningsförordningen (1989:547) föreskrivits att beskickningar och konsulat får bevilja uppehållstillstånd under högst tre år i viss omfattning.
Med asyl avses i 3 kap. 1 § UtlL uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han är flykting. Med skyddsbehövande i övrigt avses en utlänning som i andra fall lämnat det land där han är medborgare av vissa i 3 kap. 3 § UtlL angivna skäl. Motsvarande gäller den som är statslös och som befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin vistelseort. Uppehållstillstånd skall enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL ha sökts och beviljats före inresan i Sverige och en ansökan om uppehållstillstånd får inte beviljas efter inresan. Undantag gäller dock bl.a. för flyktingar och andra skyddsbehövande.
Sekretess innebär enligt 1 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100, SekrL) förbud att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller genom att allmän handling lämnas ut eller det sker på annat sätt.
Enligt 1 kap. 2 § SekrL får uppgift för vilken sekretess gäller enligt denna lagen inte röjas för enskild i andra fall än som anges i denna lag eller i lag eller förordning till vilken denna lag hänvisar.
Gäller enligt SekrL sekretess för uppgift som förekommer hos viss myndighet, får uppgiften enligt 1 kap. 3 § första stycket SekrL inte heller röjas för en annan myndighet i andra fall än som anges i denna lag eller i lag eller förordning till vilken denna lag hänvisar. Av tredje stycket samma lagrum framgår att uppgift för vilken sådan sekretess gäller inte heller får röjas för utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation annat än om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart, att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller mellanfolkliga organisationen.
Enligt 1 kap. 5 § SekrL utgör sekretess inte hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet.
I 1 kap. 6 § SekrL föreskrivs att förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift gäller för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid har fått kännedom om uppgiften.
7 kap. 14 § SekrL innehåller sekretessregler till skydd för utlänningar. Första och andra styckena har följande lydelse.
Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjandet av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.
Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretess dock endast för uppgifter i skälen.
14 kap. SekrL innehåller bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen och om förbehåll. Enligt 14 kap. 1 § SekrL hindrar sekretess inte att uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av en lag eller en förordning. Genom bestämmelserna i 2 § samma kapitel möjliggörs att uppgifter lämnas mellan myndigheter för vissa bestämda syften, bl.a. att bekämpa eller beivra brott. Av 3 § samma kapitel följer att sekretessbelagda uppgifter, med vissa i andra stycket samma lagrum angivna undantag, får lämnas till myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda (den s.k. generalklausulen).
Enligt 14 kap. 4 § SekrL gäller sekretess till skydd för enskilda inte i förhållande till den enskilde själv och kan i övrigt helt eller delvis efterges av honom, om inte annat följer av bestämmelse i SekrL.
Närmare om utlänningssekretessen
Skaderekvisitet enligt 7 kap. 14 § första stycket SekrL är rakt, dvs. presumtionen är för offentlighet. Enligt förarbetena till sekretesslagen (se prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.) innebär detta att tillämparen kan göra sin bedömning inom ganska vida ramar. Avsikten är att skadebedömningen i dessa fall i huvudsak skall göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Detta innebär enligt förarbetena att frågan huruvida sekretess gäller eller inte i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, skall den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Som exempel på uppgifter av detta slag nämns i förarbetena utlännings adress eller civilstånd.
Konstruktionen med skaderekvisitet innebär emellertid att frågan om vem som begär en uppgift eller ändamålet med begäran kan få betydelse när sekretessfrågan skall avgöras. Om det t.ex. i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift om utlännings adress kan antas använda denna uppgift för att utsätta vederbörande för trakasserier, skall uppgiften just i den situationen anses vara omfattad av sekretess. Avsikten är enligt förarbetena emellertid inte att tjänstemannen normalt skall försöka utröna om omständigheter av nu nämnt slag föreligger i ett visst utlämnandefall. En sådan åtgärd bör förekomma endast om det finns särskild anledning till det, t.ex. om en tjänsteman har fått veta att man från visst håll samlar in uppgifter av det aktuella slaget i illegitimt syfte (se a. prop. s. 81).
Av förarbetena till bestämmelsen i 7 kap. 14 § första stycket SekrL framgår vidare bl.a. följande (se a. prop. s. 208 f.). Sekretesskyddet för utlänningar bör förhindra att röjandet av uppgift om utlänning leder till skada som just hänger samman med hans särskilda förhållanden som utlänning. Typexemplet är att röjande av uppgifter om politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller hans anhöriga i hemlandet. Skadan kan också ha sin upprinnelse i motsättningar mellan olika invandrargrupper. Bestämmelsen är tillämplig inom hela den offentliga förvaltningen, låt vara att den torde få sin största betydelse för invandrarverket, polismyndigheterna, utrikesförvaltningen och kommunernas invandrarbyråer. Endast relativt allvarlig skada, "övergrepp eller annat allvarligt men", skall leda till sekretess. Det kan å andra sidan inte krävas någon högre grad av sannolikhet för sådan skada för att sekretessen skall gälla. Redan en beaktansvärd skaderisk är tillräcklig. Skadans särskilda samband med utlänningens ställning har i bestämmelsen uttryckts så att skadan skall vara föranledd av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.
Enligt "Sekretesslagen En kommentar", 1998, av G. Regner, M. Eliason och S. Heuman har regeringen beträffande uppgifter i flera ärenden enligt utlänningslagstiftningen prövat frågan om sekretess hos regeringen och funnit att förutsättningar för sekretess enligt detta stycke har förelegat (se s. 7:72).
Härutöver gäller som tidigare sagts enligt andra stycket i 7 kap. 14 § SekrL sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar bl.a. för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.
Skaderekvisitet är omvänt, dvs. utgår från att sekretess är huvudregel, vilket innebär att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. Av förarbetena till sekretesslagen framgår vidare om detta skaderekvisit bl.a. följande (se a. prop. s. 82 f.). I praktiken innebär detta rekvisit att tillämparen många gånger inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessregel utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften. Uttrycket men har getts en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas sådana skador som att någon blir utsatt för andras missaktning, om hans personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många fall vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger måste således vara den berörda personens egen upplevelse. Enligt min mening är det ofrånkomligt att helt rättsenliga åtgärder ibland kan få bedömas som skada eller men. Denna ståndpunkt är nödvändig för att sekretess skall kunna upprätthållas även myndigheter emellan. För att en enskild person skall lida skada eller men krävs givetvis att uppgifterna är hänförliga till en viss individ. Det innebär att man i allmänhet kan lämna ut s.k. avidentifierade uppgifter utan att risk för skada eller men uppkommer. I enstaka fall kan det emellertid tänkas att en avidentifiering inte är tillräcklig för att hindra att sambandet mellan individen och uppgiften spåras. Huruvida en sådan risk föreligger får givetvis bedömas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Vad som menas med personliga förhållanden måste givetvis bestämmas med ledning av vanligt språkbruk. Någon tvekan om att uttrycket avser så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress eller yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd kan enligt min mening inte råda.
I den ovan nämnda kommentaren till sekretesslagen anförs om 7 kap. 14 § andra stycket bl.a. följande (se a.a. s. 7:72 f.). "Med verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, avvisning eller utvisning utan också kontrollåtgärder eller annan löpande tillsyn. - - - Som exempel på uppgifter som skyddas kan nämnas uppgifter om hälsotillstånd, religiös eller politisk uppfattning. Även uppgifter om utlänningens ekonomiska förhållanden av mer personlig natur kan åtnjuta sekretesskydd. Inte bara uppgifter som är att hänföra till den utlänning som ett ärende avser omfattas av bestämmelsen utan också uppgifter om andra personers förhållanden, t.ex. en uppgiftslämnare. Vid bedömningen av frågan om vilka uppgifter som bör skyddas måste beaktas att uppgifter som i vårt land anses som tämligen harmlösa kan för den som kommer från ett annat land uppfattas som ytterst ömtåliga och sådana att deras röjande skulle kunna få menliga följder för utlänningen eller för hans närstående i hemlandet. - - - Regeringen har beträffande uppgifter i flera utlänningsärenden funnit att sekretess gäller enligt andra stycket."
Justitiekanslerns bedömning
I detta avsnitt behandlar jag först aktuella sekretessregler i förhållande till de av Utrikesdepartementet redovisade tillvägagångssätten vid medverkan i sådana utredningar som rör identitetskontroll av asylsökanden. Därefter sammanfattar jag mina synpunkter och förslag.
Sekretess och tillvägagångssätt vid identitetskontroll av asylsökanden
Inledningsvis vill jag påpeka att det inte är möjligt för mig att inom ramen för detta ärenden granska beskickningarnas tillvägagångssätt vid medverkan i sådana utredningar som rör identitetskontroll beträffande olika enskilda asylsökanden. Däremot lämnar jag synpunkter på de gällande sekretessreglernas betydelse generellt för utredningar av förevarande slag.
Av utlänningslagen följer att det i första hand är Invandrarverket som meddelar beslut om asyl. Ansvaret för att utredningarna i bl.a. flyktingärenden är tillfredsställande vilar således i första hand på Invandrarverket.
Som framgår av bakgrundsavsnittet ovan har utvecklingen under senare år gått i den riktningen att större resurser än tidigare läggs ned på att försöka klarlägga asylsökandes identitet. Det har i olika sammanhang förutsatts att Invandrarverkets utredningar skall ske i samarbete med utrikesförvaltningen och att utlandsmyndigheterna aktivt skall bistå Invandrarverket när det gäller t.ex. identitetskontroller. Någon författningsreglering rörande denna medverkan finns dock inte och inte heller följer det av förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen att beskickningar och konsulat har att bistå i ärenden som rör flyktingar och andra skyddsbehövande.
Bestämmelsen om utlänningssekretess i 7 kap. 14 § första stycket SekrL tar mera allmänt sikte på uppgifter som rör utlänningar och dess tillämpningsområde är inte begränsat till viss myndighet eller verksamhet. Som bestämmelsen är utformad följer sekretessen med uppgifterna och gäller otvivelaktigt hos såväl Invandrarverket, Utlänningsnämnden, Regeringskansliet och utlandsmyndigheterna som andra myndigheter. Det innebär att sekretessen enligt första stycket gäller när utlandsmyndigheterna bistår Invandrarverket med utredningar, identitetskontroller m.m. som rör utlänningar.
Fråga uppkommer då huruvida också bestämmelsen i paragrafens andra stycke är tillämplig hos utlandsmyndigheterna. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar. Även om det inte klart framgår av sekretesslagen får uttrycket verksamhet anses syfta på sådana uppgifter som en myndighet enligt skilda författningar skall fullgöra. En sådan tolkning vinner också stöd av vad som anförts under förarbetena där det sägs att med verksamhet för kontroll av utlänningar avses förvaltningsärenden om t.ex. uppehållstillstånd samt kontrollåtgärder eller annan löpande tillsyn. Det är därför helt klart att denna sekretess gäller i Invandrarverkets verksamhet eftersom en av verkets författningsreglerade uppgifter är att handlägga förvaltningsärenden om bl.a. asyl. Detsamma bör vara fallet hos regeringen och Utlänningsnämnden. Att härifrån ta steget och säga att sekretessen också gäller hos en annan myndighet som medverkar vid kontrollen i t.ex. asylärenden låter sig inte göras utan vidare, särskilt om denna medverkan sker informellt och inte ingår bland de uppgifter som författningsvägen ålagts den medverkande myndigheten.
När det gäller frågan om 7 kap. 14 § andra stycket SekrL kan tolkas så att bestämmelsen även skulle gälla hos utlandsmyndigheterna vill jag vidare framhålla följande.
När lagstiftaren har avsett att sekretess för uppgifter skall gälla inte endast hos den myndighet som handlägger vissa slags ärenden eller bedriver viss verksamhet utan även hos andra myndigheter till vilka uppgifterna lämnas har man valt att ange detta genom olika formuleringar. I sådana fall används företrädesvis uttryckssättet "uppgift som hänför sig till" (jfr 5 kap. 1 §, 6 kap. 2 och 3 §§ SekrL). I de fall sekretess för en viss typ av uppgifter är bestämd att gälla i mål eller ärenden av visst slag förekommer i SekrL också tillägget "Motsvarande sekretess gäller i annan myndighets verksamhet" för att gå till handa med en viss utredning eller i ett visst ärende (jfr 7 kap. 22 och 23 §§ SekrL). På detta sätt utvidgas sekretessen till att gälla också hos de myndigheter som avger yttranden eller verkställer utredning.
Det anförda leder mig till den uppfattningen att 7 kap. 14 § andra stycket SekrL inte är tillämplig hos utlandsmyndigheterna såvida det inte rör sig om uppgifter i ärenden om uppehållstillstånd som handläggs av dessa myndigheter i enlighet med utlänningsförordningen. Min uppfattning grundas även på att sekretessreglerna innefattar begränsning i den grundlagsskyddade handlingsoffentligheten och av detta skäl inte kan ges en alltför vidsträckt tolkning.
Jag saknar anledning att göra några uttalanden om lämpligheten av att utlandsmyndigheterna biträder vid andra myndigheters kontroll av olika uppgifter i asylärenden m.m. Om denna medverkan skall förekomma anser jag dock att det närmast är en självklarhet att samma sekretessregler skall gälla hos utlandsmyndigheterna som hos de myndigheter som behöver deras bistånd i sin verksamhet. För egen del anser jag därför att 7 kap. 14 § andra stycket SekrL bör ändras förslagsvis efter mönster av de ovan angivna bestämmelserna i SekrL som pekar ut att sekretess inte bara gäller i viss verksamhet.
Som en konsekvens av vad jag nu sagt uppkommer frågan om i vilken utsträckning uppgifter i ärenden om asyl kan lämnas ut till utlandsmyndigheterna som underlag för deras medverkan i enskilda utredningar.
Bestämmelser om vissa begränsningar i sekretessen finns som tidigare nämnts i 14 kap. SekrL. När det saknas en i lag eller förordning föreskriven uppgiftsskyldighet är det i första hand den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § SekrL som är av intresse. Generalklausulen möjliggör att en myndighet efter en intresseavvägning lämnar ut vissa sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att det härvid är av betydelse huruvida uppgiften blir sekretessbelagd hos den mottagande myndigheten (se prop. 1979/80:2 Del A, s. 91). Härutöver finns det i 1 kap. 5 § SekrL en bestämmelse om att sekretess inte utgör hinder mot att en uppgift lämnas ut, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Den sist nämnda bestämmelsen reglerar emellertid inte särskilt utlämnandet till en annan myndighet och blir därför inte tillämplig om ett sådant utlämnande möjliggörs genom bestämmelserna i 14 kap.
Med hänsyn till att sekretessen enligt 7 kap. 14 § första stycket SekrL inte är begränsad till verksamheten vid en viss myndighet utan gäller var uppgiften än finns kan t.ex. Invandrarverket finna stöd i 14 kap. 3 § SekrL för att lämna ut sekretessbelagda uppgifter i ett asylärende till en utlandsmyndighet. Däremot anser jag att utrymmet för att lämna ut uppgifter till en utlandsmyndighet kan vara mera begränsat när uppgifterna omfattas av sekretessen i 7 kap. 14 § andra stycket SekrL, något som följer av min uppfattning att sekretessen enligt den bestämmelsen inte kan anses gälla hos en utlandsmyndighet, bortsett då från vissa ärenden om uppehållstillstånd som handläggs där.
I detta sammanhang bör nämnas att bestämmelserna i 14 kap. 4 § SekrL medger att sekretess helt eller delvis efterges av den som sekretessen är avsedd att skydda. Om så har skett utgör inte längre sekretessen ett hinder för utlämnande. Härvid bör dock erinras om att sekretessen i 7 kap. 14 § SekrL inte är inskränkt till att skydda endast den asylsökande själv utan även andra, såsom hans eller hennes nära anhöriga i hemlandet. Den skyddade kretsen betecknas i lagrummets första stycket "någon" och i andra stycket första meningen "den enskilde eller någon honom närstående". Om det kan antas att röjandet av en sekretessbelagd uppgift som rör en utlänning skulle medföra fara för att "någon" utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar är det alltså endast den som kan antas utsatt för denna risk som kan efterge sekretessen. När det gäller förutsättningarna för att lämna ut en uppgift om enskilds personliga förhållanden för vilken gäller sekretess enligt andra stycket första meningen måste det således stå klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men.
Oavsett hur man ser på frågan om tillämpligheten av 7 kap. 14 § andra stycket SekrL inställer sig spörsmålet huruvida en utlandsmyndighet som ombetts medverka i ett asylärende kan röja sekretessbelagda uppgifter som rör utlänningen för ex. en utländsk myndighet, en internationell organisation eller någon självständig uppdragstagare.
Genom den tidigare nämnda bestämmelsen i 1 kap. 5 § SekrL har lagstiftaren skapat ett visst utrymme för en myndighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra än till svenska myndigheter när det saknas en i lag eller förordning föreskriven uppgiftsskyldighet (jfr 14 kap. 1-3 §§ SekrL). Detta får emellertid endast ske om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Det förtjänar att särskilt understryka att även om uppgifterna lämnas till en utländsk myndighet kommer någon svensk sekretess inte att gälla hos den som mottar en sådan uppgift (jfr 1 kap. 3 § SekrL).
Vid tillkomsten av 1 kap. 5 § SekrL framhölls att en restriktiv tillämpning av bestämmelsen borde iakttas (a. prop. s. 465 och 494). Av förarbetena till bestämmelsen framgår också att sekretessen får efterges endast i de fall då det för fullgörandet av ett visst åliggande som en myndighet har är en nödvändig förutsättning att sekretessbelagda uppgifter lämnas ut. Blott och bart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får enligt förarbetena inte leda till att sekretessen åsidosätts.
Avgörande för om uppgifterna över huvud taget kan lämnas ut är alltså dels den verksamhet som myndigheten är satt att fullgöra, dels om ett utlämnande kan anses nödvändigt för att myndighetens åligganden skall kunna fullgöras.
Såvitt gäller utlandsmyndigheterna saknas som tidigare nämnts författningsbestämmelser om att dessa skall medverka med kontroll av uppgifter under handläggningen av asylärenden. Jag har då gjort den bedömningen att denna medverkan inte kan anses ingå i den verksamhet som utlandsmyndigheterna är ålagda att bedriva. Med detta ställningstagande följer att jag anser att 1 kap. 5 § SekrL inte ger möjlighet för en utlandsmyndighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter. Det nu sagda gäller uppgifter som omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § första stycket SekrL. När det gäller sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket SekrL har jag som framgår ovan den uppfattningen att sekretessen enligt den bestämmelsen inte kan anses gälla hos en utlandsmyndighet såvida uppgifterna inte hänför sig till ärende om uppehållstillstånd som handläggs av myndigheten. Som en konsekvens av detta ställningstagande synes uppgifter, som i och för sig borde omfattas av denna strängare sekretess men enligt min mening inte gör det, fritt kunna lämnas ut av utlandsmyndigheterna.
Vissa utlandsmyndigheter har av Utrikesdepartementet ombetts att yttra sig i ärendet. Yttrandena utvisar att beskickningarna som regel tycks vara införstådda med utredningarnas känslighet. Sekretessreglernas betydelse vid de utredningar som utlandsmyndigheterna genomför har dock inte berörts i yttrandena. Detta kan uppfattas så att myndigheterna inte anser att 7 kap. 14 § SekrL gäller hos dem. Jag har också uppmärksammat att det i avsnittet om asylutredningar i utrikesförvaltningens Rättshandbok III, som får anses ha ersatt 1982 års cirkulär till utlandsmyndigheterna om utredningar i asylärenden, inte sägs någonting om vilka sekretessregler som är tillämpliga. Även detta förhållande skulle kunna tala för att utlandsmyndigheterna inte anser sig bundna av utlänningssekretessen eller i vart fall för att frågan inte uppmärksammats av dem.
Jag har inte underlag för att hävda att utlandsmyndigheterna förbiser utlänningssekretessen vid sina utredningar i asylärenden. Inte heller har jag underlag för att påstå att man bryter mot den tystnadsplikt som gäller. Såvitt jag kan bedöma på grundval av de yttranden som avgivits i detta ärende synes utlandsmyndigheterna generellt sätt genomföra utredningarna på ett sådant sätt att de asylsökandes skyddsintresse inte träds för när. För övrigt är jag som tidigare framgått av den uppfattningen att 7 kap. 14 § andra stycket SekrL inte gäller hos utlandsmyndigheterna. Det finns därför enligt min mening inte heller något hinder mot att uppgifter som omfattas av denna stränga sekretess röjs för utomstående. Däremot gäller ju 7 kap. 14 § första stycket även hos utlandsmyndigheterna. Som nyss sagts ger 1 kap. 5 § SekrL inte utlandsmyndigheterna något stöd för att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess hos dem. Det innebär att uppgifter om en utlänning får röjas endast om utlämnandet av uppgiften inte kan antas skada honom eller hans närstående. En bedömning måste alltså göras i varje enskilt fall.
Av ett av yttrandena från utlandsmyndigheterna (Luanda) framgår att ambassaden i fråga för kontakterna med berörda angolanska myndigheter anlitar en medhjälpare som besöker myndigheten med ett brev från ambassaden i vilket framgår vilken information som önskas men inte skälet härför. Härav kan man få det intrycket att detta är ett förfarande som regelmässigt tillämpas. Om så skulle vara fallet är det inte acceptabelt. Med hänsyn till risken för skada och den tystnadsplikt som gäller kan ett sådant tillvägagångssätt naturligtvis inte användas slentrianmässigt. Detsamma gäller också andra utredningsmetoder. En bedömning måste därför ske i varje enskilt fall. Det kan härvid påpekas att i vissa känsliga fall kan det vara tillräckligt att syftet med förfrågan avseende en viss person röjs för att sekretess skall anses föreligga enligt 7 kap. 14 § första stycket SekrL. Endast den omständigheten att ett främmande land har intresse av att få identitetsuppgifter beträffande en medborgare i ett annat land bekräftade kan också någon gång föranleda sådan sekretess.
Som tidigare framgått sägs det i utrikesförvaltningens Rättshandbok III i avsnittet om asylutredningar ingenting om vilka sekretessregler som är tillämpliga. Upplysningar om sekretessbestämmelser av betydelse för den verksamhet som bedrivs av Utrikesdepartementet och inom utrikesrepresentationen återfinns i stället i en annan handbok, nämligen Rättshandbok II, i vilken bl.a. 7 kap. 14 § första och andra stycket SekrL omnämns. Att tillämpliga sekretessregler inte behandlas och inte ens är omnämnda i den del av rättshandböckerna som behandlar asylutredningar anser jag vara en brist som snarast borde åtgärdas.
Sammanfattande synpunkter och förslag
Sammanfattningsvis gör jag den bedömningen att sekretessreglernas betydelse för utlandsmyndigheternas medverkan i asylutredningar inte tycks ha fått den uppmärksamhet som borde krävas. Frågan har tagits upp i ett tidigare beslut av Justitiekanslern som överlämnats till Regeringskansliet. Någon närmare analys av frågan synes emellertid inte ha kommit till stånd. Utredningen i det nu aktuella ärendet föranleder mig att uttala att bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket SekrL i sin nuvarande lydelse enligt min bedömning knappast kan tolkas så vidsträckt att den kan anses tillämplig också hos utlandsmyndigheterna vid denna deras medverkan. Om medverkan av utlandsmyndigheterna skall utgöra en del av utredningsarbetet i asylärenden anser jag att det närmast är självklart att samma sekretessregler skall gälla hos dessa myndigheter som hos de myndigheter som behöver deras bistånd i sin verksamhet. För att uppnå detta krävs enligt min mening en lagändring.
Vidare anser jag att utrymmet enligt 14 kap. 3 § SekrL för att lämna ut uppgifter till en annan myndighet är mera begränsat när det gäller uppgifter som omfattas av 7 kap. 14 § andra stycket SekrL än när det är frågan om uppgifter som avses i paragrafens första stycket. Skälet härtill är att sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket SekrL enligt min mening inte med visst undantag torde gälla hos en utlandsmyndighet.
Jag gör också den bedömningen att SekrL inte tillåter att en utlandsmyndighet när denna medverkar i en asylutredning röjer uppgifter rörande en enskild asylsökande för vilka sekretess gäller enligt 7 kap. 14 § första stycket SekrL. Enligt min mening är det därför inte acceptabelt att en beskickning vid medverkan i en asylutredning själv eller genom någon medhjälpare regelmässigt vänder sig till verksamhetslandets myndigheter för kontroll av dokuments äkthet. Ett sådant tillvägagångssätt bör med hänsyn till risken för skada och brott mot tystnadsplikten inte användas slentrianmässigt. Detsamma gäller även andra utredningsmetoder. I detta sammanhang har jag noterat att tillämpliga sekretessregler inte behandlas och inte ens är omnämnda i den del av utrikesförvaltningens rättshandböcker som behandlar asylutredningar vilket jag anser vara en brist som snarast borde åtgärdas.
Avslutningsvis vill jag göra Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) uppmärksamt på att utredningen i ärendet talar för att det finns behov av att de närmast berörda utlandsmyndigheterna erinras om sekretessreglernas betydelse vid deras medverkan i asylutredningar i avvaktan på att sådana åtgärder som jag förordat i detta beslut övervägs.
Med gjorda uttalanden och nu lämnade förslag skall detta beslut överlämnas till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) för de åtgärder som där kan anses behövliga. Justitiedepartementet samt Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden tillställs för kännedom var sin kopia av detta beslut.