Remissyttrande över betänkandet Skadestånd och Europakonventionen (SOU 2010:87)

Betänkandet Skadestånd och Europakonventionen (SOU 2010:87)

(Departementets diarienummer Ju2010/9314/L2) 

Allmänna synpunkter

Utredningen har ingående och på ett mycket förtjänstfullt sätt analyserat omfattningen av statens skadeståndsskyldighet vid överträdelser av Europakonventionen. De förslag till lagändringar som läggs fram innebär enligt Justitiekanslerns mening en önskvärd och tydlig reglering i enlighet med den nationella rättspraxis på området som har utvecklats av Högsta domstolen på senare år.

Den föreslagna regleringen är lättöverskådlig och kommer att underlätta förfarandet för enskilda personer som vill göra gällande att de har drabbats av konventionsöverträdelser från det allmännas sida. Ur ett rättssäkerhets-perspektiv framstår därför de föreslagna lagändringarna som en klar förbättring i förhållande till att endast vara hänvisad till de principer som har vuxit fram genom rättspraxis. Vidare tydliggörs genom utredningens förslag att Sverige uppfyller sitt åtagande att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen och förslagen bör dessutom innebära att Sverige bidrar till att minska arbetsbördan för den alltför hårt belastade Europadomstolen.

Justitiekanslern tillstyrker utredningens samtliga lagförslag.

Utredningens redogörelse och analys i betänkandet kommer även att vara till stor nytta i den praktiska rättstillämpningen; inte minst hos Justitiekanslern inom ramen för statens frivilliga skadereglering.

Nedan kommer Justitiekanslern att redogöra för vissa av sina erfarenheter i fråga om skadestånd och Europakonventionen samt lämna vissa mer konkreta synpunkter på betänkandet.

Justitiekanslerns allmänna erfarenheter  

Utredningen har i avsnitt 4.4.4 redogjort för Justitiekanslerns verksamhet inom ramen för statens frivilliga skadereglering och hänvisat till vissa beslut där Justitiekanslern har tillerkänt enskilda personer ersättning för ideell skada vid överträdelser av Europakonventionen. Det kan beträffande Justitiekanslerns allmänna erfarenheter på området tilläggas följande.

Justitiekanslern har inom ramen för statens frivilliga skadereglering, från hösten 2007 och framåt, handlagt ett stort antal skadeståndsanspråk som framställts med hänvisning till överträdelser av Europakonventionen. Antalet ärenden i denna kategori sköt i höjden när Justitiekanslern på hösten 2007, efter det att Högsta domstolen hade lagt fast praxis på området under åren 2003-2007, fick stöd för att tillerkänna sökande ersättning för ideell skada vid konventionsöverträdelser. Det finns inte något enkelt sätt att bland de ca 3 000 skadeståndsärenden som Justitiekanslern årligen handlägger urskilja antalet anspråk där sökanden hänvisat till konventionsöverträdelser, men uppskattningsvis rör det sig om sammanlagt närmare 1 000 ärenden under drygt tre års tid. Under samma tidsperiod har Justitiekanslern också företrätt staten i ett flertal rättegångar vid nationella domstolar där kärandena har gjort gällande att det har förekommit överträdelser av Europakonventionen.

Den klart största andelen av de nämnda anspråken har gällt ersättning för ideell skada vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Över 400 ärenden där sådana anspråk framställts har handlagts från och med november 2009. Bakgrunden till dessa ärenden var att organisationen Centrum för rättvisa, efter en genomgång av Regeringsrättens handläggningstider, brevledes hade informerat ca 2 000 personer om att de hade möjlighet att begära skadestånd av staten. Med användande av en av Centrum för rättvisa utformad blankett begärde därefter alltså mer än 400 personer skadestånd hos Justitiekanslern med hänvisning till långa handläggningstider hos Regeringsrätten. Fler än hälften av dessa anspråk har bifallits helt eller delvis. Ersättningen för ideell skada har därvid av Justitiekanslern bestämts till mellan 10 000 kr och 30 000 kr. Domstolsverket har totalt utbetalat ca fyra miljoner kr.

Justitiekanslern har vidare, som utredningen angett, handlagt ett stort antal ärenden, där anmälan avsett registreringar i Säkerhetspolisens register. I dessa drygt 160 ärenden har aktualiserats tillämpning av artiklarna 8, 10, 11 och 13 i Europakonventionen.

I enstaka ärenden där enskilda framställt anspråk på ersättning har det även förekommit påståenden om överträdelser av konventionen i andra avseenden, bl.a. har frågor om överträdelser av artikel 5 respektive artikel 7 i konventionen behandlats.

Utredningens utgångspunkter m.m.

Utifrån sina erfarenheter instämmer Justitiekanslern helt i utredningens utgångspunkter för dess överväganden och anser i likhet med utredningen att det är angeläget att genom lagstiftning klargöra rättsläget avseende reparativa rättsmedel vid överträdelser av Europakonventionen. En skadeståndsregel som den föreslagna, som alltså vilar på en konventionsrättslig ansvarsgrund, blir tydlig för den enskilde rättssökanden och avspeglar det gällande rättsläget.

Det är emellertid av största vikt att, såsom utredningen har gjort, framhålla att ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen i många fall kan och bör ta en annan form än skadestånd. Skadestånd vid konventionsöverträdelser har snarast karaktären av en sista utväg när det allmänna på annat sätt inte har förmått förhindra eller avhjälpa en överträdelse. Det föreslagna andra stycket i 3 kap. 3 § skadeståndslagen kan visserligen te sig något främmande ur ett rent skadeståndsrättsligt perspektiv: ”Skadestånd […] ska bara utgå om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen”, men är enligt Justitiekanslerns uppfattning nödvändig och viktig för att tydliggöra vilken funktion skadeståndet har att fylla vid konventionsöverträdelser vid sidan av andra rättsmedel.  

Kretsen av ersättningsberättigade

Frågan om vilka personer som är ersättningsberättigade vid skadestånds-grundande fel hör till de svårare och mer omdiskuterade inom skadestånds-rätten och kan inte besvaras generellt. Som utredningen har konstaterat måste frågan vid konventionsöverträdelser prövas utifrån vilken rättighet som har åsidosatts.

Justitiekanslern har för sin del funnit att det vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig enligt artikel 6.1 i Europakonventionen enbart är parterna i den bakomliggande rättegången, oavsett om det är fråga om fysiska eller juridiska personer, som kan tillerkännas ersättning (se t.ex. Justitiekanslerns beslut i ärendena dnr 3933-10-40 och 7188-10-40).

Justitiekanslern har alltså tillerkänt även juridiska personer ersättning för ideell skada vid överträdelser av artikel 6.1 i Europakonventionen. I ett fall avseende långsam handläggning har Justitiekanslern emellertid funnit att ett aktiebolag inte har drabbats av någon ersättningsgill ideell skada (dnr 2944-10-40). Det kan tilläggas att anspråken från juridiska personer på konven-tionsrättslig grund har varit mycket få i förhållande till de anspråk som ingetts från fysiska personer.

Utredningen har i detta sammanhang nämnt att Europadomstolen tillåtit personer som var enda aktieägare i bolag att föra talan i domstolen parallellt med bolagen (se s. 380; uttalandet gäller målen Västberga Taxi AB och Vulic respektive Rey m.fl.). Det bör dock noteras att dessa fysiska personer även för egen del – vid sidan av de juridiska personerna – hade varit parter i de bakomliggande processer där överträdelser av rättigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen uppgavs ha förekommit. De skulle därför även med tillämpning av gällande nationella process- och skadeståndsrättsliga principer ansetts ha talerätt och ingå i kretsen av ersättningsberättigade om de hade vänt sig till Justitiekanslern eller nationell domstol med sina anspråk.

Det kan här även vara av intresse att ta upp Justitiekanslerns beslut i ärendet dnr 590-09-40. I detta ärende prövade Justitiekanslern ett anspråk från ett aktiebolag i konkurs efter att det hade klartgjorts att konkursförvaltaren för konkursboets räkning hade avstått från att göra gällande den eventuella skadeståndsfordran mot staten.

Vid bedömningen av vilka personer som kan tillerkännas skadestånd vid konventionsöverträdelser måste Europadomstolens praxis givetvis beaktas, men det finns enligt Justitiekanslerns uppfattning i dagsläget inte något som tyder på att nationella principer beträffande kretsen av ersättningsberättigade skulle stå i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen.

Ersättningsnivåer

När det gäller överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid har den generella nivån på ersättningen för ideell skada på det nationella planet varit omdiskuterad. Den diskussionen har dock avtagit efter Högsta domstolens avgörande NJA 2010 s. 363 och Svea hovrätts avgöranden den 18 juni respektive den 18 november 2010 (mål nr T 9082-09 och T 4189-10; dessa avgöranden har dock inte vunnit laga kraft). Med hänvisning till dessa avgöranden beslutar Justitiekanslern numera, under förutsättning att övriga förutsättningar för ideellt skadestånd är uppfyllda, vid överträdelser av artikel 6.1 i konventionen vanligtvis om ersättning med 10 000 kr – 30 000 kr. En prövning görs dock av omständigheterna i varje enskilt fall och i vissa ärenden har även högre ersättning än 30 000 kr beslutats. (Se t.ex. ärende dnr 5478-08-40, där ersättningen bestämdes till 50 000 kr.)

Justitiekanslern instämmer i utredningens analys och överväganden i fråga om nivån på ersättningen för ideell skada vid konventionsöverträdelser i allmänhet och i fall av långsam handläggning i synnerhet. Av särskilt intresse är därvid att det, i enlighet med vad Högsta domstolen också uttalat, betonas att det finns nära ett samband mellan nuvarande bestämmelser om kränkningsersättning i skadeståndslagen och den ideella skada som kan ersättas vid konventionsöverträdelser. 

Preskriptionsfrågor

Justitiekanslern har i ett par ärenden på senare tid haft att ta ställning till frågor om preskription vid anspråk på ersättning för ideell skada vid överträdelser av rätten till rättegång inom skälig tid. Justitiekanslern har därvid anslutit sig till utredningens synsätt beträffande preskription (se t.ex. ärende dnr 32-10-40).

Det kan emellertid anmärkas att de fri- och rättigheter som Europakonven-tionen syftar till att säkerställa, och som det ankommer på konventions-staterna att tillförsäkra de enskilda, knappast är att betrakta som fordringar i preskriptionslagens mening. En begäran om att få en överträdelse av en sådan fri- eller rättighet fastställd utan att skadestånd begärs torde inte heller kunna bli föremål för preskription. Frågan om hur påståenden om konventionskränkningar utan samband med skadeståndsanspråk ska behandlas måste emellertid anses ligga vid sidan av utredningens uppdrag.

Anspråk från dödsbo (jämför 6 kap. 3 § skadeståndslagen)

Enligt 6 kap. 3 § skadeståndslagen faller rätten till ersättning för fysiskt och psykiskt lidande samt för särskilda olägenheter bort, om den skadelidande avlider innan krav på sådan ersättning har framställts. Detsamma gäller rätten till ersättning för kränkning.

Bestämmelsen gäller ideellt skadestånd enligt skadeståndslagen. Vad som gäller beträffande ersättning för icke ekonomisk skada som utgår enligt annan lagstiftning anses vara oklart (se t.ex. Bengtsson och Strömbäck, Skadeståndslagen – En kommentar, tredje upplagan, s. 372). Justitiekanslern har för sin del ansett att även rätten till ersättning för sådan ideell skada som kan utgå vid överträdelser av Europakonventionen bör falla bort när den skadelidande har avlidit utan att framställa ett sådant anspråk.

Justitiekanslern har följaktligen avslagit ett anspråk på ersättning för ideell skada från ett dödsbo som till stöd för anspråket gjorde gällande att det hade förekommit oskäligt lång handläggningstid i en tidigare rättegång där den avlidne hade varit part (se ärende dnr 7619-09-40). Det kan nämnas att Justitiekanslern också har tillämpat 6 kap. 3 § skadeståndslagen analogt beträffande anspråk på ersättning för lidande enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (se ärende dnr 4436-10-41).

Justitiekanslern vill mot den bakgrunden väcka frågan om det inte av 6 kap. 3 § skadeståndslagen uttryckligen bör framgå att rätten till ersättning för ideell skada som kan utgå enligt den föreslagna bestämmelsen i 3 kap. 3 § första stycket 2 skadeståndslagen faller bort när den skadelidande har avlidit utan att framställa ett sådant anspråk.

Rättegångskostnadsfrågor

En tillämpning av den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 7 § skadestånds-lagen om rättegångskostnad förutsätter att en skadeståndstalan har ogillats trots att det konstaterats att en överträdelse av en rättighet enligt Europakonventionen har förekommit. Det är för Justitiekanslern inte känt att det vid nationell domstol hittills har förekommit något fall där det hade kunnat bli aktuellt att tillämpa en sådan bestämmelse.

Bestämmelsen i 18 kap. 4 rättegångsbalken ger redan nu stora möjligheter för domstolarna att fördela rättegångskostnaderna med hänsyn till de krav som följer av Europakonventionen. Dagens reglering ger tveklöst utrymme för att behandla den som endast delvis vinner framgång med en skade-ståndstalan på konventionsrättslig grund på ett mer förmånligt sätt i rätte-gångskostnadshänseende än vad som annars skulle vara fallet (jfr NJA 2010 s. 363 och Fitger, Rättegångsbalken I, s. 18:23).

Med beaktande av dels det starkt begränsade tillämpningsområdet, dels den reglering som finns redan idag kan det praktiska behovet att den föreslagna bestämmelsen ifrågasättas. Det kan dock inte uteslutas att regeln i vissa särpräglade fall skulle kunna vara av värde med hänsyn till Sveriges konventionsåtaganden och Justitiekanslern vill mot den bakgrunden inte motsätta sig förslaget.

Det kan emellertid inte uteslutas att en regel som den föreslagna i den praktiska rättstillämpningen skulle kunna få genomslag i andra fall än när den är direkt tillämplig, vilket i så fall skulle kunna motverka rättegångskostnadsreglernas handlingsdirigerande effekt. Det är med hänsyn härtill angeläget att utrymmet för möjligheten att frångå huvudprinciperna för kostnadsfördelningen enligt 18 kap. rättegångsbalken tydligt anges av lagstiftaren. Enligt Justitiekanslerns uppfattning bör ett sådant utrymme i vart fall inte vara större än enligt det förslag som har lagts fram av utredningen. 

Forumregeln i 3 kap. 10 § skadeståndslagen

Justitiekanslern har inte minst på senare år kunnat konstatera att forumregeln i 3 kap. 10 § skadeståndslagen vållar förhållandevis stora problem i den praktiska rättstillämpningen. Enskilda parter, även företrädda av advokater, har vid flera tillfällen väckt talan mot staten vid fel forum (tingsrätt i stället för hovrätt eller Högsta domstolen i stället för tingsrätt) och tingsrätter har också vid flera tillfällen utfärdat stämning trots att rätten enligt 3 kap. 10 § skadeståndslagen har saknat behörighet att ta upp det framställda käromålet till prövning. De av utredningen nu föreslagna bestämmelserna innebär att ännu större komplikationer kan förväntas uppkomma om bestämmelsen i 3 kap. 10 § skadeståndslagen kvarstår oförändrad.

Justitiekanslern har tidigare föreslagit att bestämmelsen i 3 kap. 10 § skadeståndslagen skulle ändras på visst sätt (se s. 451 f. i betänkandet). Med hänsyn till den rättsutveckling som har skett sedan dess är det emellertid nu Justitiekanslerns uppfattning, av de skäl som utredningen har anfört och med beaktande av Justitiekanslerns egna iakttagelser, att det mest ändamålsenliga är att – som utredningen föreslår – upphäva bestämmelsen.   

Taleförbudet i 3 kap. 7 § skadeståndslagen

Utredningen anser att det krävs en mer grundläggande och omfattande ana-lys för att ta ställning till huruvida taleförbudet i 3 kap. 7 § skadestånds-lagen bör ändras eller upphävas. Jag har för snart femton år sedan, i min dåvarande roll som utredare, föreslagit att taleförbudsregeln bör upphävas (se SOU 1997:194, s. 145 ff.) och vidhåller för egen del alltjämt den uppfattningen. Mot bakgrund av det som utredningen nu anför nöjer sig dock Justitiekanslern med att betona att även den bestämmelsen medför uppenbara tillämpningsproblem, inte minst när talan förs med anförande av alternativa grunder, vilket t.ex. är tämligen frekvent förekommande i EU-rättsliga sammanhang. Det kan också konstateras att eftersom bestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen endast är tillämplig på en talan enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen framstår de principiella skälen för bestämmelsen numera inte som lika vägande som tidigare. Enligt Justitiekanslerns mening är det angeläget att frågan huruvida taleförbudsbestämmelsen i 3 kap. 7 § skadeståndslagen bör ändras eller upphävas ytterligare övervägs.

Justitiekanslerns roll som skadereglerare i framtiden 

Justitiekanslern har på senare år gjort stora ansträngningar för att bidra till att staten uppfyller kravet på ett effektivt rättsmedel i den mening som avses i artikel 13 i Europakonventionen. Här kan exempelvis framhållas att de mer än 400 anspråk, där enskilda begärde ersättning på grund av lång handläggningstid i Regeringsrätten, vilka kom in till Justitiekanslern under några månaders tid med början i november 2009, kunnat avgöras inom ca ett års tid. Detta resultat måste betecknas som mycket gott, ställt i relation till de resurser Justitiekanslern förfogar över. Ur såväl enskilda rättssökandes som statens perspektiv finns det emellertid skäl att eftersträva kortare handläggningstider än de nuvarande.

En snabbare hantering av skadeståndsanspråken hos Justitiekanslern förutsätter emellertid en ökad resurstilldelning till myndigheten. Justitiekanslern instämmer i utredningens slutsats att en sådan satsning på statens frivilliga skadereglering skulle medföra att statens totala kostnader för hanteringen av anspråk med anledning av konventionsöverträdelser kan hållas nere. Att skadeståndsanspråk mot staten kan hanteras inom ramen för Justitiekanslerns frivilliga skadereglering är således något som staten av statsfinansiella skäl har anledning att eftersträva men en sådan ordning är också den som, väl genomförd, bäst gagnar medborgarnas intressen.

Det kan avslutningsvis framhållas att medan nationella domstolar från år 2007 och framåt handlagt något tiotal processer angående skadestånd på grund av konventionsöverträdelser så har Justitiekanslern inom ramen för statens frivilliga skadereglering tagit ställning till nästan 1 000 anspråk på skadestånd med hänvisning till sådana överträdelser. Endast i ett fåtal av de fall där Justitiekanslern reglerat anspråk på konventionsrättslig grund har sökanden valt att därefter ansöka om stämning mot staten i domstol. Såvitt känt har antalet inkomna klagomål mot Sverige i Europadomstolen grundade på påståenden om oskäligt lång handläggningstid också minskat avsevärt under motsvarande period. Det bör därför även kunna antas att en satsning på statens frivilliga skadereglering kan minska arbetsbördan inte bara för nationella domstolar utan även för Europadomstolen.