Skadestånd på grund av ett frihetsberövande utan rättslig grund m.m.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner MN ersättning med 44 000 kr.

Ersättningen ska betalas ut av Justitiekanslern.

Ärendet

Bakgrund

Socialnämnden i Filipstads kommun (nedan socialnämnden) ansökte i december 2005 hos Länsrätten i Värmlands län om att MN och hennes bror D.N., födda år 1994 respektive 1991, skulle beredas vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Vård enligt LVU kan beslutas på grund av brister i ett barns hemmiljö (2 § LVU) eller den unges eget beteende (3 § LVU).

Som grund för ansökan åberopade socialnämnden att barnens hälsa och utveckling kunde skadas till följd av bl.a. utebliven skolgång och konflikt mellan föräldrarna. Ett beslut om omedelbart omhändertagande av barnen med stöd av 6 § LVU fattades den 28 april 2006 av socialnämndens ordförande. Länsrätten biföll i dom den 4 maj 2006 ansökan och beslutade att MN och D.N. skulle beredas vård enligt 2 § LVU. Genom beslut av Kammarrätten i Göteborg den 29 juni 2006 undanröjdes länsrättens dom och målet visades åter för ny behandling i länsrätten. Skälen för kammarrättens beslut var att länsrätten felaktigt hade hållit muntlig förhandling i målet utan att MN och D.N:s pappa eller hans ombud eller offentliga biträde hade varit närvarande.

Den 4 juli 2006 beslutade ordföranden i socialnämnden på nytt att omedelbart omhänderta MN och D.N. med stöd av 6 § LVU. I beslutet hänvisades till en bilaga där skälen för omhändertagandet angavs. Det angavs inte i beslutet eller bilagan om omhändertagandet grundade sig på sådana omständigheter som anges i 2 eller 3 §§ LVU. Det framgick dock att det var brister i hemförhållandena som motiverade omhändertagandet. Beslutet verkställdes den 14 juli 2006 och barnen fördes till ett familjehem den 15 juli 2006. Någon gång under natten mellan den 15 juli och den 16 juli rymde barnen från familjehemmet. Socialnämndens ordförande beslutade därför den 16 juli 2006 att placera barnen på Folåsa behandlingshem, som är ett särskilt ungdomshem som drivs av Statens institutionsstyrelse (SiS). Som skäl för beslutet angavs följande.

Som grund till omedelbart omhändertagande av MN och D.N. ligger tidigare socialtjänstutredning och barnpsykiatrisk utredning samt de omständigheter att pappan, T.N., mot mamman, C.S:s medgivande avvikit med barnen och ej uppehållit sig på den plats där de är mantalsskrivna i Norge sedan slutet av april.

Barnen är starkt rymningsbenägna. Försök med familjehem har gjorts men barnen rymde efter bara några timmar. Därför tas beslut om placering enligt § 2 och 3 LVU på låst SiS hem för att trygga barnens säkerhet. 

Folåsa behandlingshem beslutade om inskrivning i behandlingshemmet och att barnen med stöd av 15 b § LVU skulle beredas vård vid en låsbar enhet.

Enligt 15 b § LVU får en intagen beredas vård vid en enhet inom hemmet som är låsbar eller på annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn, om det är nödvändigt med hänsyn till den intagnes, övriga intagnas eller personalens säkerhet, eller om det är nödvändigt för att förhindra att den intagne avviker eller för att i övrigt genomföra vården. Bestämmelsen om vård på en låsbar enhet gäller inte personer som har bereds vård med stöd av 2 § LVU.

Inför inskrivningen på behandlingshemmet hade socialnämnden skickat besluten om omhändertagande den 4 juli 2006 och det beslut som socialnämndens ordförande hade fattat den 16 juli 2006 till behandlingshemmet. Socialnämnden hade dock inte skickat med bilaga till nämndens beslut den 4 juli 2006 där motiveringen till omhändertagandet framgick.

Den 4 augusti 2006 beslutade socialnämnden att även omhänderta MN och D.N. grundat på deras egna beteenden, dvs. 3 och 6 §§ LVU, eftersom de bl.a. visade stor rymningsbenägenhet. Beslutet fastställdes av Länsrätten i Värmlands län den 14 augusti 2006.

Länsrätten i Värmlands län beslutade i dom den 29 september 2006 att bifalla en ny ansökan om vård från socialnämnden och förordnade att MN och D.N. skulle beredas vård enligt 2 och 3 §§ LVU. Efter överklagande av MN:s och D.N:s pappa beslutade Kammarrätten i Göteborg den 13 december 2006 att länsrättens förordnade om vård med stöd av 3 § LVU skulle upphävas. Däremot fanns det enligt domstolen grund för vård enligt 2 § LVU.

I en anmälan i oktober 2006 framförde MNs och D.N:s pappas ombud i LVU-processerna klagomål hos Riksdagens ombudsmän (JO) mot Socialnämnden och Folåsa behandlingshem. I anmälan påtalades bl.a. att barnen var ”inspärrade” på behandlingshemmet utan att det fanns nödvändiga domstolsbeslut. I oktober 2007 anmälde samma person ”hela omhändertagandet för granskning hos JO”.

I ett beslut den 3 juli 2008 (dnr 4613-2006) riktade JO allvarlig kritik mot Socialnämnden i Filipstads kommun med anledning av nämndens beslut den 16 juli 2006 att placera MN och D.N. vid en låsbar enhet inom Folåsa behandlingshem. I beslutet anförde JO att beslutet av socialnämnden den 16 juli 2006 inte var ett beslut om omedelbart omhändertagande. MN och D.N. hade därför under perioden 16 juli-4 augusti 2006 beretts vård vid en låsbar enhet inom Folåsa behandlingshem, trots att de var omhändertagna enligt 2 och 6 §§ LVU och bestämmelsen i 15 b § LVU om placering vid en låsbar enhet inte gäller när vård sker med stöd av 2 § LVU. Enligt JO hade MN och D.N. de facto varit utsatta för ett olaga frihetsberövande. JO fann dock inte anledning att rikta kritik mot handläggningen hos behandlingshemmet Folåsa, eftersom det var socialtjänstens agerande som hade gett behandlingshemmet uppfattningen att det fanns rättsliga förutsättningar för att placera barnen vid en låsbar enhet. 

Åren 2007 och 2010 har socialnämnden beslutat om fler omedelbara omhändertaganden av MN enligt 3 och 6 §§ LVU. Besluten har fastställts av Länsrätten i Värmlands län och Förvaltningsrätten i Karlstad. I december 2007 beslutade Länsrätten i Värmlands län, efter ansökan från socialnämnden, att MN skulle beredas vård med stöd av 3 § LVU. Socialnämnden ansökte även år 2010 hos Förvaltningsrätten i Karlstad om att MN skulle beredas vård enligt 3 § LVU. Förvaltningsrätten upphävde den 24 augusti 2012 det tidigare meddelade beslutet (år 2010) om att fastställa det omedelbara omhändertagandet av MN med hänvisning till att det hade gått över två år sedan beslutet om omhändertagande och socialnämnden hade inte anfört omständigheter som talade mot ett upphävande av beslutet. Socialnämnden beslutade den 25 januari 2013 att hos Förvaltningsrätten i Karlstad återkalla ansökan om vård enligt LVU av MN.

Anspråket

MN har ansökt om skadestånd av staten med 8 000 000 kr för lidande på de grunderna att hon var olagligt frihetsberövad på det sätt som JO konstaterat och att myndigheterna har agerat felaktigt gentemot henne under tio år.

Justitiekanslerns bedömning

MN:s anspråk får förstås som att hon begär skadestånd i första hand med anledning av beslutet om placering på låsbar enhet på Folåsa behandlingshem men även på grund av Socialnämnden i Filipstads kommuns handläggning och domstolarnas handläggning och beslut i LVU-ärendena.

Justitiekanslern kan inom ramen för den skadereglering som sker här endast pröva om statliga myndigheter har gjort sig skyldiga till något skadeståndsgrundande fel. MN får vända sig till kommunen med sitt krav på ersättning med anledning av kommunens handläggning. Hennes skrivelser hit får emellertid också uppfattas som att hon önskar att Justitiekanslern granskar kommunens handläggning genom tillsyn, varför Justitiekanslern har undersökt om det finns skäl för en sådan granskning.  

Ersättning för frihetsberövande

I lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) finns bestämmelser om ersättning från staten för skador som orsakas av frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Ersätt­ning enligt frihetsberövandelagen lämnas bl.a. för lidande (7 §).

Enligt 5 § frihetsberövandelagen har den som har varit frihetsberövad till följd av ett beslut vid myndighetsutövning utan att ha rätt till ersättning enligt lagens övriga bestämmelser rätt till ersättning om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt.

Enligt förarbetena till 5 § frihetsberövandelagen (prop.1997/98:105 s. 53) är staten ersättningsskyldig om en efterhandkontroll klart visar att ett beslut om frihetsberövande, med hänsyn till omständigheterna som då blivit kända, inte borde ha fattats om dessa omständigheter hade varit kända vid beslutstillfället. Kravet att det ska stå klart att åtgärden vilat på felaktiga grunder innebär att bedömningen ska vara restriktiv. Rätt till ersättning gäller enbart för helt klara fall där grunden för åtgärden på ett iögonenfallande sätt framstår som felaktig.

Av utredningen framgår att MN fick vård på en låsbar enhet på Folåsa behandlingshem. En placering på en låsbar enhet vid ett behandlingshem är att anse som ett frihetsberövande i frihetsberövandelagens mening (se t.ex. Justitiekanslerns beslut i ärenden med dnr 3509-12-41 och dnr 435-13-41). På grundval av JO:s beslut den 3 juli 2008 konstaterar Justitiekanslern att MN var placerad på en låsbar enhet under tiden 16 juli 2006-4 augusti 2006 utan att vårdas enligt 3 § LVU vilket inte är tillåtet enligt LVU. Det står därför klart att beslutet att frihetsberöva MN genom placering på en låsbar enhet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt i den mening som avses i 5 § frihetsberövandelagen. Hon är således berättigad till ersättning enligt denna bestämmelse.

MN var vid tidpunkten för frihetsberövandet endast 11 år gammal. Ersättningen bör med hänsyn till hennes ålder och till frihetsberövandets längd bestämmas till 44 000 kr. 

Ersättning enligt skadeståndslagen

MN:s yrkande om ersättning avser endast ersättning för ideell skada (lidande).

Enligt 3 kap. 2 § 2 och 2 kap. 3 § skadeståndslagen (1972:207) har endast den som utsatts för ett typiskt sett integritetskränkande brott rätt till ersättning för ideell skada (kränkning). Av Högsta domstolens praxis följer att skadestånd för ideell skada också kan utgå utan uttryckligt stöd i lag i sådana fall då någons rättigheter enligt Europakonventionen har överträtts (se t.ex. rättsfallet NJA 2007 s. 584).

Det som MN har anfört och vad som i övrigt framgår av utredningen ger inte underlag för bedömningen att det av förvaltningsdomstolarna har begåtts något sådant integritetskränkande brott som är en förutsättning för att ersättning för ideell skada ska utgå. Inte heller har MNs rättigheter enligt Europakonventionen överträtts genom något agerande vid sidan av det ovan konstaterade olaga frihetsberövandet. Skadeståndsanspråket för ideell skada med anledning av förvaltningsdomstolarnas handläggning och beslut i LVU-ärendena kan därför inte bifallas.

Tillsyn

Justitiekanslern har till uppgift att granska att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och att de även i övrigt fullgör sina skyldigheter.

Enligt Justitiekanslerns instruktion ska ett klagomål prövas av Justitiekanslern bara om frågans beskaffenhet ger Justitiekanslern anledning att ta upp saken till prövning. Till detta kommer att Justitiekanslern är vad som brukar kallas ett extraordinärt tillsynsorgan. Den granskning som utförs avser i princip aldrig bedömningar i sak. Granskningen är i stället främst inriktad på tillämpningen av gällande regler för hur mål och ärenden ska handläggas.

Andra orsaker till att en anmälan inte föranleder någon åtgärd av Justitiekanslern är följande. Anmälan rör händelser eller förhållanden som ligger mer än två år tillbaka i tiden. Detta hänger samman med de tidsfrister som gäller för att kunna ställa någon till svars i disciplinär ordning och som innebär att möjligheterna att vidta någon åtgärd normalt faller bort efter två år. Att anmälan prövas eller har prövats av JO har också betydelse. Justitiekanslern och JO har i fråga om tillsynen över den offentliga verksamheten helt likartade uppgifter, varför Justitiekanslern normalt sett avstår från att granska klagomål som prövas eller redan har prövats av JO. I detta fall har JO granskat socialnämndens handläggning fram till och med i vart fall oktober 2007 och också riktat allvarlig kritik mot socialnämnden i Filipstad.

Socialnämndens agerande därefter har i viss mån bedömts av förvaltningsdomstolarna genom prövningar om förutsättningar för LVU-vård förelegat m.m. I domstolarnas handläggning har inte förekommit något som gör att det finns anledning att vidta någon åtgärd inom ramen för Justitiekanslerns tillsynsverksamhet.

Jag har med hänsyn till detta och till de ovan beskrivna begränsningar som gäller för till­syns­uppgiften beslutat att inte vidta någon åtgärd med anledning av MN:s klagomål mot socialnämnden eller andra myndigheters agerande.

Sammanfattning

Justitiekanslern har sammantaget gjort bedömningen att skadestånd ska utgå med 44 000 kr till MN för hennes lidande när hon som mycket ung person var olagligt frihetsberövad. I övrigt saknas förutsättningar att utge skadestånd till MN. I tillsynsfrågan konstaterar Justitiekanslern att JO har riktat allvarlig kritik mot socialnämnden i Filipstad. I övrigt saknas förutsättningar att gå vidare i denna del.