Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till långsam handläggning av ärende om vårdnadsbidrag m.m.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner AA och BB ersättning med 10 000 kr vardera. Domstolsverket ansvarar för att ersättningen betalas ut till dem.

Ärendet                                               

Bakgrund

AA:s ansökan om vårdbidrag

AA ansökte om helt vårdbidrag (numera omvårdnadsbidrag; Justitiekanslerns anmärkning) för sin och BB:s dotter den 28 november 2016. Den 7 december skickade Försäkringskassan ett bekräftelsebrev till AA med upplysning om vem som var handläggare i ärendet m.m. Efter att ha vidtagit vissa utredningsåtgärder beslutade Försäkringskassan den 18 januari 2017 att bevilja AA halvt vårdbidrag från november 2016 till augusti 2022.

Den 24 februari 2017 inkom AA med en begäran om omprövning till Försäkringskassan. Beslutet omprövades utan ändring i slutet av juli 2017.

Den 21 september 2017 överklagade AA beslutet till Förvaltningsrätten i Göteborg. Målet bedömdes efter skriftväxling som klart för avgörande den 21 november samma år. Den 24 april 2019 meddelade förvaltningsrätten sin dom, i vilken AA förklarades ha rätt till helt vårdbidrag för perioden november 2016 – augusti 2020.

Försäkringskassan överklagade domen till Kammarrätten i Göteborg, som den 16 maj 2019 beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Beslutet inkom till Försäkringskassan samma dag.

Den 19 juni 2019 verkställdes domen. På grund av att regleringen avseende vårdbidrag ändrats kom domen att verkställas på så sätt att en retroaktiv utbetalning för tiden november 2016 – januari 2019 gjordes samtidigt som vårdbidraget drogs in från februari 2019.

AA:s ansökan om tillfällig föräldrapenning

AA ansökte den 1 mars 2017 om tillfällig föräldrapenning för perioden den 16 januari – 1 mars 2017. Försäkringskassan ansåg inledningsvis att

AA inte var berättigad att erhålla tillfällig föräldrapenning eftersom hon var beviljad vårdbidrag, vilket enligt Försäkringskassans bedömning utbetalts av samma orsak som avsågs med AA:s ansökan om tillfällig föräldrapenning. Efter att AA inkommit med synpunkter och ett läkarutlåtande avslog Försäkringskassan den 28 mars 2017 hennes ansökan. Beslutet omprövades utan ändring den 18 april 2017.

Den 11 maj 2017 inkom AA med ett överklagade till förvaltningsrätten. Målet bedömdes efter skriftväxling som klart för avgörande den 4 juli samma år. Förvaltningsrättens dom, i vilken AA förklarades ha rätt till tillfällig föräldrapenning för den av henne sökta perioden, meddelades den 24 april 2019.

Försäkringskassan överklagade domen till kammarrätten som den 16 maj samma år beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Beslutet inkom till Försäkringskassan samma dag.

För att kunna verkställa domen krävdes viss utredning av AA:s sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Beslut om detta fattades den 15 augusti 2019. Samma dag beslutades även om verkställighet av domen avseende AA:s rätt till tillfällig föräldrapenning.

BB:s ansökningar om tillfällig föräldrapenning

BB ansökte om tillfällig föräldrapenning för perioderna den 16 januari – 1 mars 2017 respektive den 2 mars – 28 april 2017. Försäkringskassan avslog, med hänsyn till att dotterns vård- och tillsynsbehov täcktes genom det vårdbidrag som beviljats AA, hans ansökningar den 28 mars respektive den 7 juli 2017. Besluten ändrades inte efter omprövning. Genom dom den 24 april 2019 avslog förvaltningsrätten – som konstaterade att AA samma dag beviljats tillfällig föräldrapenning för de perioder som var aktuella för prövning beträffande BB – överklagandena.

Anspråket m.m.

AA och BB har begärt skadestånd av staten med ett ospecificerat belopp. Som grund för sin begäran har de i huvudsak anfört att Försäkringskassan, vid sin handläggning av och i sitt beslutsfattande i AA:s ärenden, agerat felaktigt och därigenom satt deras rättssäkerhet på spel i onödan. Kassans agerande har medfört 180 timmars extra arbete i samband med begäran om omprövning och överklagande av myndighetens beslut. Agerandet har även direkt medverkat till att AA blivit sjukskriven samt försämrat möjligheten för dem att ge sin svårt sjuka dotter de bästa förutsättningarna under hennes första levnadsår, vilket i sin tur medfört en förkortad livslängd för dottern samt en högre risk för allvarliga och långvariga sjukdomskomplikationer. De har även påverkats negativt av myndigheternas långa handläggningstid.

Försäkringskassan och Förvaltningsrätten har yttrat sig över anspråket.

Justitiekanslerns bedömning

Allmänna skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. För-säkringskassans handläggning av beslut i ärenden om vårdbidrag och tillfällig föräldrapenning samt efterföljande domstolsprövning är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess norm­skydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en domstol eller annan myndighet har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. I regel är det endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar som kan anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. En helhetsbedömning ska göras. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584, jfr 3 kap. 4 § skadeståndslagen beträf­fande skadefall som inträffar efter den 1 april 2018). Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser. I dessa fall ska skadestånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska be­stäm­mels­en tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en, men får ges ut utan särskilt lagstöd.

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrun­dande är inte tillräckligt för att ersättning ska ges ut. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersätt-ning som ska styrka skadan och dess omfattning.

Långsam handläggning

Långsam handläggning kan i vissa fall utgöra skadeståndsgrundande fel och försummelse enligt skadeståndslagen. Vidare har var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter rätt till domstols-prövning inom skälig tid enligt artikel 6.1. i Europakonventionen.

Frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har åsidosatts ska enligt Europadomstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala handläggningstiden beaktas särskilt vid bedömningen målets komplexitet, parternas agerande, domstolarnas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Inom ramen för bedömningen av domstolarnas handläggning av målet fäster Europadomstolen särskild vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet.

Justitiekanslern har inom ramen för statens frivilliga skadereglering, med beaktande av bl.a. Europadomstolens avgörande i MD mot Sverige (no. 25419/94) samt NJA 2005 s. 462, NJA 2005 s. 726 och RÅ 2006 ref. 43, ansett att en inaktivitetsperiod om två år kan föranleda slutsatsen att en kränkning har förekommit (se bl.a. Justitiekanslerns beslut den 15 april 2008 i ärendena med dnr 7912-07-40, 7913-07-40 och 7914-07-40). Av de angivna rättsfallen framgår dock tydligt att varje period av inaktivitet inte innebär att det har skett en överträdelse av rätten till rättegång inom skälig tid, utan det måste röra sig om längre sådana perioder. En handläggningstid på flera år i en instans innebär inte heller per automatik att artikel 6.1 har åsidosatts. (Se Europadomstolens dom den 12 april 2012, no. 60437/08,E mot Sverige, närmare tre års handläggning av ett mål om livränta i en kammarrätt.)

Den relevanta tidsperioden enligt artikel 6.1 börjar löpa när det föreligger en reell och seriös tvist angående en viss rättighet eller skyldighet och den avslutas när tvisten är slutligt avgjord. När det är fråga om beslut som fattas i administrativ ordning innan domstolsprövning kan ske krävs normalt sett att ett avslagsbeslut har meddelats.

Bedömningen i detta fall

Skadestånd på grund av felaktiga bedömningar

AA och BB har, som de får uppfattas, begärt skadestånd för både ekonomisk och ideell skada.  

Utredningen ger inte stöd för att Försäkringskassans bedömningar, att helt eller delvis avslå deras respektive ansökningar om vårdbidrag och tillfällig föräldrapenning, innefattat sådana uppenbart felaktiga bedömningar som är skadeståndsgrundande. Att förvaltningsrätten gjort en annan bedömning angående AA:s rätt till vårdbidrag och tillfällig föräldrapenning är inte tillräckligt för att skadeståndsansvar ska uppkomma för staten. Beslut i denna typ av ärenden innefattar ofta svåra avvägningar och det är därför inte ovanligt att bedömningen blir en annan vid en senare prövning. De nu aktuella besluten kan alltså inte anses ha varit oriktiga i den mening som krävs för att grunda rätt till skadestånd.

Det har inte heller framkommit att Försäkringskassans handläggning i övrigt innefattat fel eller försummelse som grundar skadeståndsskyldighet för staten. 

Vid denna bedömning saknas det skäl att pröva frågor om orsakssamband och om AA eller BB har visat någon ersättningsgill ekonomisk skada eller medicinskt påvisbar personskada i form av fysiskt eller psykiskt lidande. Utredningen ger inte heller stöd för att det har begåtts något sådant integritetskränkande brott som krävs för att ersättning för ideell skada (kränkning) ska ges ut med stöd av skadeståndslagen.

Skadestånd på grund av långsam handläggning

Ärenden avseende vårdbidrag och tillfällig föräldrapenning ses som civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Den relevanta tidsperioden började löpa när Försäkringskassan fattade sina avslagsbeslut. Den avslutades genom kammarrättens beslut att inte meddela prövningstillstånd (i AA:s ärenden) respektive förvaltningsrättens dom (i BB:s ärende).

Såvitt gäller AA:s ärende om vårdbidrag uppgår den totala handläggningstiden till ca två år och fyra månader. När det gäller hennes ärende avseende tillfällig föräldrapenning uppgår den till ca två år och två månader. Den sammanlagda handläggningstiden får anses ha varit väl lång med hänsyn till vad ärendena rör.

Handläggningstiden hos Försäkringskassan har, framför allt i ärendet avseende vårdbidrag, varit något utdragen men dock inte så lång att den grundar skadeståndsansvar för staten.

När det gäller handläggningen av målen hos förvaltningsrätten kan följande konstateras. Handläggningstiden av ärendet om vårdbidrag var drygt ett år och sju månader. Efter att handlingar i målet kommunicerats och ett slutligt yttrande från AA inkommit vidtogs inte någon åtgärd under närmare ett år och fem månader. Såvitt gäller hennes ärende om tillfällig föräldrapenning uppgick handläggningstiden till knappt två år. Efter att handlingar i det målet kommunicerats och ett slutligt yttrande från AA inkommit vidtogs inte någon åtgärd under närmare ett år och nio månader.

Enligt 17 § förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion ska mål vid förvaltningsrätt avgöras så snart det kan ske. Det innebär att mål som är klara för avgörande inte får bli liggande någon längre tid. Det finns däremot inte något särskilt lagstadgat skyndsamhetskrav för mål om ersättningar av det slag som det nu är fråga om. Sådana ärenden är emellertid ofta av stor vikt för den enskilde, vilket enligt Europadomstolens praxis ska beaktas vid bedömningen.

Domstolen har ett ansvar att driva ett mål mot ett avgörande så snart som möjligt. Det finns inget som tyder på att AA på något sätt bidrog till att hennes ärenden tog lång tid att handlägga. Målen var inte heller så komplexa att det kan förklara den långa handläggningstiden. Enligt förvaltningsrättens yttrande har de som målsättning att avgöra socialförsäkringsmålen inom sex månader. Förvaltningsrätten har förklarat dröjsmålet utifrån domstolens brist på personal, hög personalomsättning och en mycket kraftig målökning. Det finns emellertid anledning att understryka att resursbrist endast i undantagsfall kan påverka bedömningen i förhållande till åtagandet enligt konventionen (se även prop. 1989/90:42 s. 16). Någon sådan undantagssituation har det inte varit fråga om här.

När det gäller BB:s ärenden har vare sig den totala handläggningstiden eller handläggningstiden hos Försäkringskassan varit anmärkningsvärt lång. Däremot kan det i fråga om handläggningen hos förvaltningsrätten  konstateras att det inte vidtagits någon åtgärd i ärendena under närmare ett år och fyra månader respektive under ett år och åtta månader.

Såväl AA:s som BB:s rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen måste därför anses ha åsidosatts med hänsyn till de långa tiderna av inaktivitet hos förvaltningsrätten. 

Frågan är då om det krävs – enligt artikel 13 i Europakonventionen – att AA och BB tillerkänns skadestånd för att gottgöra överträdelsen. Vid prövningen ska det göras en helhetsbedömning av överträdelsens art och omständigheterna i övrigt (se även 5 kap. 8 § skadeståndslagen och prop. 2017/18:7 s. 64–68). I praxis har det ansetts att en rätt till ersättning förutsätter att skadan är av viss storleksordning (se 2012 s. 211 I p. 26 och NJA 2013 s. 842 p. 61). Vid mindre ideella skador kan det vara en tillräcklig gottgörelse att överträdelsen erkänns.

Vid en sammantagen bedömning anser Justitiekanslern att det i detta fall inte är tillräckligt att konstatera att en överträdelse har skett, utan ekonomisk kompensation för ideell skada är påkallad. En sådan skada kan ersättas med stöd av 3 kap. 4 § skadeståndslagen såvitt gäller tiden efter den 1 april 2018 och utan lagstöd för tiden dessförinnan. I sak blir bedömningen dock densamma. Enligt Justitiekanslern bör AA och BB – med hänsyn till att frågan huruvida förmånerna skulle beviljas eller inte får antas ha varit av stor betydelse för deras förutsättningar att försörja sig – tillerkännas ersättning med 10 000 kr vardera på grund av den långsamma handläggningen hos förvaltningsrätten.

Utredningen ger däremot inte stöd för att sökandena har orsakats någon ekonomisk skada eller någon medicinskt påvisbar personskada i form av fysiskt eller psykiskt lidande till följd av den utdragna handläggningen. Deras anspråk i övriga delar ska därför avslås.