Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till ett beslut om rättelseföreläggande enligt plan- och bygglagen

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår sökandens anspråk mot staten.

Ärendet

Bakgrund

Byggnadsnämnden i Göteborgs kommun (byggnadsnämnden) beslutade den 18 juni 2019 att med stöd av 11 kap. 20 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, utfärda ett s.k. rättelseföreläggande mot sökanden att vid vite bl.a. ta bort en takkupa och en mur med ett plank som hon, utan bygglov och startbesked, hade byggt på fastigheten Bagaregården 22:8. Som skäl för beslutet i dessa delar angav byggnadsnämnden följande:

”[D]å ytterligare en bostad har inretts på vinden medför det att byggnaden nu klassas som en flerfamiljsvilla. Antalet lägenheter begränsas i detaljplanen till max två. Det gör att byggnaden i sig är planstridig och att ytterligare bygglov inte kan beviljas med stöd av 9 kap. 30 § PBL, med undantag för utvändiga ändringar. Takkupan utgör en lovpliktig tillbyggnad som inte kan beviljas lov i efterhand och måste därför rivas.

[...]

Mur och plank är delvis placerade på, enligt detaljplanen, prickad mark som inte får bebyggas och delvis på mark som endast får bebyggas med garage. Mark- och miljööverdomstolen har i mål nr P 6967-12 upphävt byggnadsnämndens beviljade bygglov och ansett att åtgärden strider mot detaljplanen i sådan utsträckning att den inte kan anses vara en liten avvikelse. Bygglov går inte att bevilja för åtgärden. Plank och mur måste därför rivas.”

Beslutet om rättelseföreläggande överklagades av sökanden till Länsstyrelsen i Västra Götalands län som genom beslut den 14 april 2020, såvitt avsåg takkupan, upphävde byggnadsnämndens beslut och återförvisade ärendet till nämnden för prövning av om bygglov kunde beviljas med stöd av 9 kap. 31 b § PBL. När det gäller muren med planket ändrades beslutet endast på så sätt att tidsfristen för borttagande förlängdes.

Såväl sökanden som byggnadsnämnden överklagade länsstyrelsens beslut till Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt. Genom dom den 16 september 2021 fastställde domstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, bl.a. byggnadsnämndens beslut om rättelseföreläggande avseende takkupan, dock med en förlängd tidsfrist. Domen innebar också att rättelseföreläggandet kvarstod i den del det avsåg borttagande av muren med plank.

Sökanden överklagade domen till Mark- och miljööverdomstolen som den 26 januari 2022 beslutade att inte bevilja prövningstillstånd.

Anspråket m.m.

Sökanden har begärt skadestånd av staten med 1 212 000 kr för ren förmögenhetsskada, varav 212 000 kr avser kostnader för borttagande av takkupan och resterande belopp avser uppskattad värdesänkning på fastigheten, samt 100 000 kr för ideell skada. På beloppen yrkas

ränta enligt 4 och 6 §§ räntelagen (1975:635). Sökanden har även begärt ersättning för ombudskostnader hos Justitiekanslern.

Som grund för anspråket har sökanden fört fram bl.a. följande.

Mark- och miljödomstolens dom (och underliggande myndighetsbeslut) bygger på den felaktiga premissen att lägenheten i vindsvåningen inreddes i samband med en renovering år 2014. Att det var fråga om ett flerfamiljshus redan långt innan dess framgår av sådan dokumentation som stadsbyggnads­kontoret hade tillgång till, bl.a. handlingarna i ett tidigare bygglovsärende avseende fastigheten från år 1991 då bygglov för att inreda vindsvåningen beviljades. Om åtgärden att inreda vindsvåningen var planstridig har denna planstridighet alltså redan godtagits av myndigheterna genom det tidigare beviljade bygglovet. Förutsättningar för att bevilja sökanden bygglov för takkupan fanns därmed, med följden att rättelseföreläggandet var felaktigt i denna del. Det sagda innebär också att Mark- och miljödomstolens bedömning av denna fråga är uppenbart felaktig.

Tjänstemännen vid stadsbyggnadskontoret i Göteborgs kommun har dessutom felaktigt gett sökanden information om att bygglov inte behövdes för takkupan. En av tjänstemännen har också uppmanat sökanden att återkalla sin bygglovsansökan. Sökanden hade fog för att lita på att de råd och den information som lämnades var korrekt.

Mark- och miljödomstolens slutsatser utifrån den felaktiga uppgiften att vindsvåningen inreddes först år 2014 och stadsbyggnadskontorets vilseledande av sökanden i frågan om behovet av bygglov, utgör separat eller sammantaget en överträdelse av sökandens rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen.

Eftersom varken Mark- och miljödomstolen eller underinstanserna har gjort någon reell proportionalitetsbedömning i enlighet med vad som följer av praxis, har även sökandens rätt till skydd för sin egendom enligt artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till Europakonventionen överträtts.

Sökanden har även särbehandlats jämfört med grannar vars fastigheter också innehåller inredda vinds- och källarlägenheter, men vars påståenden om preskription, till skillnad från i sökandens fall, har godtagits av nämnden utan närmare utredning. Olikbehandlingen utgör en överträdelse av förbudet mot diskriminering i artikel 14 i Europakonventionen, läst i kombination med artikel 1 i tilläggsprotokollet 1 till konventionen.

Justitiekanslerns bedömning

Omfattningen av Justitiekanslerns prövning

Justitiekanslern har möjlighet att på frivillig väg reglera vissa skadestånds­anspråk som riktas mot staten. I den mån ett anspråk grundas på påståenden om fel eller försummelser begångna av en kommun är Justitiekanslern dock inte behörig att pröva anspråket. Justitiekanslern prövar därför inte ansprå­ket i de delar det avser påståenden om fel, brister och överträdelser begångna av Göteborgs kommun.

Till bilden hör också att inredandet av en vindslägenhet inte omfattas av det nämnda rättelseföreläggandet. Sökanden har dessutom vunnit framgång med sina invändningar kring rättelseföreläggandet i den del som avser inredandet av en källarlägenhet. Det finns därför inte något kvarstående påstående om överträdelse av diskrimineringsförbudet i artikel 14 i Europakonventionen för Justitiekanslern att pröva i detta ärende.

Rättsliga utgångspunkter

Staten ska ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för (3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen). Mark- och miljödomstolens samt länsstyrelsens handläggning av och beslut i detta ärende är sådan verksamhet.

Staten ska också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighets­utövning (3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen).

Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (3 kap. 4 § skadeståndslagen).

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Det är inte tillräckligt att en domstol eller annan myndighet har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. I regel är det endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar som kan anses utgöra skadeståndsgrundande fel eller försummelser enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Se bl.a rättsfallen NJA 2007 s. 862 och NJA 2013 s. 842.)

Denna skadeståndsrättsliga utgångspunkt är i linje med de krav på nationella myndigheters rättstillämpning som ställs under artikel 6 i Europakonven­tionen. Av fast praxis från Europadomstolen följer att endast om en nationell domstol eller myndighet har gjort en godtycklig eller uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna i ärendet eller de tillämpliga rättsliga reglerna kan deras rättstillämpning i sig utgöra en överträdelse av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen (se Guide on Article 6 of the European Convention on Human Rights – Right to a fair trial (civil limb), 2022-08-31, punkt 376 och 380-381, med vidare hänvisningar till Europadomstolens praxis).

Bedömning i detta fall

Bygglov inom ett område med detaljplan ska ges om den fastighet och det byggnadsverk som åtgärden avser överensstämmer med detaljplanen, se 9 kap. 30 § första stycket l a PBL.

Som sökanden har fört fram kan bygglov också beviljas, trots ett planstridigt utgångsläge, om planavvikelsen har godtagits vid en tidigare bygglovs-prövning enligt PBL eller plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, eller vid en fastighetsbildning, se 9 kap. 30 § l b PBL. Mark- och miljödomstolen fann för sin del att ett sådant godtagande inte kunde anses ha skett i detta fall. Mark- och miljödomstolen uttalade också att rättelseföreläggandet, i de delar som domstolen ansåg att det skulle stå sig, var godtagbart utifrån de krav som följer av Europakonventionen och regeringsformen. Uttalandet tog sikte på bl.a. sökandens påståenden om att rättelseföreläggandet var oproportionerligt och därför stred mot egendomsskyddet.

Påståendet om att mark- och miljödomstolens bedömningar i dessa avseenden var felaktiga och bristfälligt motiverade, samt att det saknades en korrekt och fullödig proportionalitetsbedömning, gjordes gällande av sökanden i överklagandet till Mark- och miljööverdomstolen. Mark- och miljööverdomstolen ansåg dock efter en genomgång av målet att det, trots möjligheten för domstolen att meddela ändringsdispens, inte fanns skäl för att meddela prövningstillstånd. Redan denna omständighet talar för att mark- och miljödomstolens dom inte kan anses innefatta några sådana uppenbart oriktiga bedömningar eller brister som kan grunda skadeståndsansvar för staten enligt 3 kap. 2 § SkL eller som i sig skulle kunna utgöra en överträdelse av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakon­ventionen.

Till det sagda kommer att mark- och miljödomstolen synes ha haft fog för sin bedömning att avvikelsen från detaljplanens krav om max två bostadslägenheter inte hade godtagits genom den tidigare bygglovsprövningen från år 1991. Såvitt framgår av handlingarna i det aktuella bygglovsärendet avsåg ansökan nämligen tillbyggnad av en takkupa på vinden, inrättandet av en gillestuga i källaren och byte av två källarfönster, men inte inredande av ytterligare en bostadslägenhet på fastighetens vind. Byggnadsnämnden, och därmed även länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen, har dessutom godtagit sökandens uppgift om att vindsvåningen inreddes som bostadslägenhet före år 2014. Det var med hänsyn till just detta som frågan ansågs vara preskriberad med följden att rättelseföreläggandet inte utformades på så sätt att det omfattade inredandet av en vindslägenhet.

Att en proportionalitetsbedömning ska göras vid prövning av frågor enligt PBL framgår direkt av 2 kap. 1 § PBL. Mark- och miljööverdomstolen har dock uttalat att utrymmet för att underlåta att förelägga om rättelse, t.ex. i form av rivning, med hänsyn till ett enskilt intresse är mycket begränsat när det har konstaterats att bygglov inte kan beviljas för åtgärden ifråga. Det anses nämligen vara av stort allmänt intresse att åtgärder inte vidtas i strid mot lag eller gällande detaljplan. Det är därför av vikt att en åtgärd som efter en rättslig prövning har bedömts strida mot gällande regler blir undanröjd eller på annat sätt rättad. (Se MÖD 2014:3.) Upprätthållandet av detta starka allmänintresse vid proportionalitetsbedömningen, som ytterst syftar till att förhindra ett kringgående av lagstiftningen rörande bygglov, är i linje även med Europadomstolens praxis i frågan (se t.ex. Saliba mot Malta, app. no. 4251/02, dom den 8 november 2005, p. 46-47).

Som framgått kunde bygglov inte beviljas för takkupan och Mark- och miljööverdomstolen hade i ett tidigare mål upphävt bygglovet för muren med plank. Med hänsyn till detta och i ljuset av nyss anförd praxis kan sökandens intresse av att slippa vidta rättelse inte anses väga tyngre än det allmänna intresset av att de olovliga anordningarna avlägsnas. Rättelseföreläggandet i dessa delar måste därför anses ha varit proportionerligt. Länsstyrelsens och mark- och miljödomstolens rättstillämpning kan därmed inte anses ha varit felaktig. När det gäller övriga delar av länsstyrelsens och domstolens prövning av föreläggandet noterar Justitiekanslern att sökanden antingen har vunnit framgång med sitt överklagande på så sätt att föreläggandet har undanröjts (punkt 4 och 5 i föreläggandet) eller så har frågan återförvisats till underinstans för ny prövning (punkt 7 i föreläggandet). Det finns inget som talar för att behandlingen av sökandens egendomsintresse har skett på ett godtyckligt sätt.

Vad gäller frågan om skyldigheten för myndigheter och domstolar att motivera sina ställningstaganden kan det konstateras att detta ingår som en del av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Som en konsekvens av subsidiaritetsprincipen åligger det också nationella myndigheter att pröva eventuella grunder som rör rättigheter under Europakonventionen med särskild noggrannhet och omsorg (se t.ex. Wagner och J.M.W.L. mot Luxemburg, app. no. 76240/01, dom den 28 juni 2007, p. 96). Omfattningen av motiveringsskyldigheten beror dock på beslutets art och omständigheterna i det enskilda fallet (se t.ex. Ruiz Torija mot Spanien, app.no. 18390/91, dom den 9 december 1994, p. 29). Skyldigheten innebär inte att ett detaljerat svar måste ges till varje argument som en part för fram (se t.ex. Garcia Ruiz mot Spanien, app. no. 30544/96, dom den 21 januari 1999 [stor kammare], p. 26). På motsvarande sätt är det enligt svensk nationell praxis endast en sådan analys som är motiverad med hänsyn till saken som krävs för att motiveringsskyldigheten ska anses uppfylld utifrån ett skadeståndsperspektiv (se NJA 2013 s. 842 p. 38). I förevarande fall får mark- och miljödomstolen, om än på ett kortfattat sätt, anses ha tagit ställning till sökandens invändning i den utsträckning som det kan anses ha varit påkallat utifrån omständigheterna. Inte heller länsstyrelsen kan enligt Justitiekanslerns mening kritiseras för bristande motivering av sitt beslut, särskilt inte då sökandens invändningar utifrån Europakonventionen och regeringsformen inte ens verkar ha framställts där.

Sammanfattningsvis anser Justitiekanslern att det inte har kommit fram att det hos mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen har förekommit några sådana fel, försummelser eller överträdelser av Europakonventionen som grundar skadeståndsskyldighet för staten. Skadeståndsanspråket ska därför avslås.