Kritik med anledning av Arbetsmiljöverkets underlåtenhet att besvara frågor från en enskild

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern kritiserar Arbetsmiljöverket för underlåtenhet att besvara frågor från en enskild. 

Ärendet

Justitiekanslern har tagit emot klagomål från AA mot Arbetsmiljöverket som avser myndighetens hantering av en till myndigheten ingiven anmälan om missförhållanden på en arbetsplats och frågor med koppling till anmälan. I klagomålen har AA i korthet anfört följande.

I slutet av mars 2023 lämnade AA in en anmälan om brott mot arbetsmiljölagen och/eller visselblåsarlagen till Arbetsmiljöverket. Utöver en automatisk mottagningsbekräftelse återkom myndigheten aldrig med någon bekräftelse på att myndigheten tagit emot eller hanterat AA:s anmälan. Den 24 april 2023 skickade AA därför ett mejl till Arbetsmiljö-verket där han bl.a. påpekade att han ännu inte fått något svar från myndigheten och att han skulle uppskatta ”åtminstone en mottagningsbekräftelse, och naturligtvis ännu hellre ett svar avseende sakfrågan”. I mejlet uppgav han vidare att ”[i] händelse av att Arbetsmiljöverket bedömer att ärendet inte faller inom myndighetens ansvarsområde förutsätter [han] ett besked härom.” Då Arbetsmiljöverket inte återkom med något svar skickade han nya mejl till myndigheten den 25 maj, 9 juni och 22 augusti 2023 där han på nytt efterfrågade besked om vad som hänt med anmälan. Inte heller då återkom myndigheten med något svar.

Arbetsmiljöverket har yttrat sig över klagomålen och i korthet anfört följande.

När en anmälan kommer in till Arbetsmiljöverket görs det en bedömning av om uppgifterna utgör ett tips om arbetsmiljöproblem, en begäran om utlämnande av allmän handling eller en annan ärendetyp. Om myndigheten bedömer att det är fråga om ett tips från en arbetstagare registreras det som ett ärende om missförhållanden på arbetsplatsen, en s.k. arbetstagares anmälan. Ärendet kommer då att omfattas av absolut sekretess enligt 28 kap. 14 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL).

Om en anmälan skulle resultera i en inspektion öppnas det ett nytt ärende utan anknytning till arbetstagarens anmälan. Det går inte att i myndighetens system spåra om en arbetstagares anmälan föranleder en inspektion. Detta för att inte åsidosätta det sekretesskydd som den som har lämnat tipset åtnjuter enligt OSL. Av samma skäl kan myndigheten varken bekräfta eller dementera om ett tips har kommit in till myndigheten. Detta gäller även om myndigheten misstänker att frågan kommer från samma avsändare som tipset.

I mars 2023 lämnades en anmälan om missförhållanden på en arbetsplats in till Arbetsmiljöverket. Myndigheten hanterade anmälan som ett tips som avser den arbetsplats där tipsaren själv arbetar, dvs. som en arbetstagares anmälan. Ärendet avslutades utan åtgärd den 14 april samma år. Den 25 april och 26 maj 2023 registrerades det kompletterande handlingar från anmälaren i ärendet. Anmälaren hade då frågor om vad som hänt med anmälan. Den 26 maj 2023 skickade Arbetsmiljöverkets dokumentcontroller vidare frågorna till tipsfunktionen (I-sek) som ansvarar för ärenden som rör arbetstagares anmälningar. Det framgår inte om anmälaren fick något svar. Enligt Arbetsmiljöverkets rutiner sker dock normalt ingen återkoppling på frågor i ärenden av det här slaget. Även om myndigheten inte frångått sina rutiner i det här fallet kan det tyckas olyckligt att myndigheten, i vart fall vid den första förfrågan i april, inte lämnade ett generellt svar om hur denna typ av tips hanteras. Utöver mejlen i april och maj har myndigheten inte kunnat påträffa några ytterligare förfrågningar från anmälaren.

AA har yttrat sig över Arbetsmiljöverkets svar. I samband med det har han bl.a. invänt att han aldrig har varit anställd hos eller arbetstagare i förhållande till den anmälda arbetsplatsen samt att han har varit en ”öppen visselblåsare”. 

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter 

Sekretess för arbetstagares anmälningar m.m.

Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Av bestämmelserna däri framgår bl.a. att var och en har rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den har kommit in till myndigheten eller upprättats där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess. Närmare bestämmelser om vilka uppgifter som omfattas av sekretess och vad som gäller vid utlämnande av sådana uppgifter finns i OSL.

Av 28 kap. 14 § första stycket första meningen OSL följer att sekretess gäller hos Arbetsmiljöverket i ärende enligt lagstiftningen om arbetsskadeförsäkring, om arbetsmiljön eller om reglering av arbetstid eller annars i ärende om arbetarskydd för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Enligt andra meningen i samma paragraf gäller även sekretess för arbetstagares anmälan i ärende om arbetarskydd.

Som framgår av ordalydelsen saknar bestämmelsen i andra meningen ett skaderekvisit. Det innebär att sekretessen är absolut, dvs. att sekretessen gäller oberoende av om det kan antas att den enskilde kan lida skada eller men om uppgiften lämnas ut. Syftet med bestämmelsen är att skydda den enskilde arbetstagaren (se bl.a. Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen [22 november 2023, Version 28, JUNO)], kommentaren till 28 kap. 14 §).

I OSL regleras även i vilka fall det är möjligt att bryta eller göra undantag från en viss sekretessbestämmelse. I 10 kap. 1 § OSL föreskrivs t.ex. att sekretess till skydd för en enskild inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet, om den enskilde samtycker till det, vilket följer av 12 kap. och gäller med de begränsningar som anges där.

Av bestämmelserna i 12 kap. 1 och 2 §§ OSL framgår att sekretess inte gäller i förhållande till den enskilde själv och att den enskilde helt eller delvis kan häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne. Undantag från dessa regler får göras endast om det är särskilt föreskrivet. Något sådant undantag föreskrivs inte när det gäller arbetstagares anmälan i ett ärende om arbetarskydd.

I praxis har uttalats att bestämmelserna i 12 kap. 1 och 2 §§ OSL kan bli tillämpliga även i en situation där det råder absolut sekretess. Om t.ex. den vars uppgifter en viss sekretessbestämmelse är avsedd att skydda samtycker till att uppgifterna lämnas ut – och något undantag inte föreskrivs – kan en myndighet inte vägra att lämna ut uppgifterna enbart på den grunden att de omfattas av absolut sekretess. (Se bl.a. Kammarrätten i Stockholms dom den 4 december 2015 i mål nr 6759-15, dom den 21 februari 2018 i mål nr 7094-17 och dom den 19 december 2023 i mål nr 7126-23.) 

Myndigheternas serviceskyldighet

Förvaltningslagen innehåller bestämmelser om hur domstolar och andra myndigheter ska bedriva sin verksamhet. Enligt 6 § förvaltningslagen ska en myndighet se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.

Paragrafen ger uttryck för den serviceskyldighet som åligger myndigheterna. Den är tillämplig såväl vid handläggningen av enskilda ärenden som i annan förvaltningsverksamhet hos en myndighet (jfr 1 § förvaltningslagen).

En grundläggande princip när det gäller myndigheternas serviceskyldighet är att myndigheterna i sina kontakter med allmänheten så långt som möjligt ska hjälpa till med upplysningar om sådant som rör myndigheternas verksamhet. Det gäller inte enbart i förhållande till den som är part i ett ärende, utan även i förhållande till exempelvis medborgare i allmänhet och företrädare för massmedierna. Om en myndighet gör bedömningen att den i ett enskilt fall inte kan eller bör stå till tjänst med t.ex. en begärd upplysning ingår det i serviceskyldigheten att upplysa om detta förhållande. (Se Lundmark och Säfsten, Förvaltningslagen [9 juni 2023, Version 1 B, JUNO], kommentaren till 6 §.)

Riksdagens ombudsmän (JO) har i flera beslut uttalat sig kring den närmare innebörden av myndigheternas serviceskyldighet när det gäller att besvara frågor från enskilda. Bland annat har JO uttalat att det får ankomma på myndigheterna att från fall till fall avgöra i vilken omfattning och på vilket sätt sådana frågor ska besvaras. Utgångspunkten är dock att en myndighet, i den mån det är möjligt och lämpligt, bör lämna svar på de frågor som ställs och som rör myndighetens verksamhetsområde. En förfrågan får heller inte lämnas obesvarad enbart på den grunden att myndigheten bedömer att det t.ex. skulle vara svårt eller ta lång tid att besvara frågan. I en sådan situation har det ansetts åligga myndigheten att underrätta frågeställaren om att svaret kan ta tid, att frågan inte kan besvaras eller att ge det besked i övrigt som förfrågan kan föranleda (se bl.a. JO:s beslut den 14 mars 2002 i dnr 4060-2001, beslut den 12 augusti 2002 i dnr 3046-2001, beslut den 27 mars 2009 i dnr 4716-2008 och beslut den 20 oktober 2020 i dnr 7703-2018; se även beslut den 14 september 2022 i dnr 6898-2021).

Bedömningen i detta fall

I det nu aktuella ärendet framgår att Arbetsmiljöverket tog emot en anmälan från AA om missförhållanden på en arbetsplats, vilken registrerades som en s.k. arbetstagares anmälan. Myndigheten tog i tiden därefter emot i vart fall två mejl från AA där han ställde frågor om vad som hänt med anmälan. Såvitt framkommit har myndigheten varken i mejl eller på annat sätt återkopplat till AA med anledning av hans frågor.

Justitiekanslern finner inledningsvis inte skäl att – utifrån tillgänglig utredning i det här ärendet – ifrågasätta Arbetsmiljöverkets bedömning av anmälan eller den omständigheten att myndigheten valde att hantera den som ett tips från en arbetstagare. De invändningar som anmälaren har fört fram i det här avseendet föranleder därför inga uttalanden eller annan åtgärd från Justitiekanslerns sida.

För arbetstagares anmälningar i ärenden om arbetarskydd gäller, som framgått ovan, absolut sekretess enligt 28 kap. 14 § första stycket andra meningen OSL. Med hänsyn till det starka sekretesskydd som råder i ärenden av det här slaget, har Justitiekanslern i och för sig förståelse för att Arbetsmiljöverket iakttar försiktighet vid förfrågningar från enskilda som rör sådana ärenden i syfte att undvika att sekretessbelagda uppgifter röjs.

Det ska samtidigt framhållas att Arbetsmiljöverket, i likhet med andra myndigheter, har en i lag stadgad serviceskyldighet i förhållande till enskilda. Som framgått ovan innefattar denna serviceskyldighet att, i den mån det är möjligt och lämpligt, lämna svar på de frågor som ställs och som rör myndighetens verksamhetsområde. Enbart den omständigheten att en viss ärendetyp kan omfattas av sekretess innebär inte att Arbetsmiljöverket rutinmässigt kan underlåta att besvara frågor från enskilda som rör sådana ärenden. Det förhållandet att Arbetsmiljöverket på sin hemsida har publicerat generell information om hur den hanterar tips om missförhållanden på arbetsplatser, innebär inte heller att myndigheten kan bortse från förfrågningar från enskilda och regelmässigt underlåta att besvara dessa.

I anslutning till det sagda bör också framhållas att även om det som utgångspunkt råder absolut sekretess för arbetstagares anmälningar i ärenden om arbetsskydd, kan det inte uteslutas att sekretessen i ett enskilt fall skulle kunna brytas (jfr t.ex. 12 kap. 1 och 2 §§ OSL). Detta kan i sig ha betydelse för vilka svar och upplysningar som myndigheten har möjlighet att lämna vid förfrågningar i det ärendet.

Det får ankomma på Arbetsmiljöverket att, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, bedöma i vilken omfattning och på vilket sätt frågor från enskilda ska besvaras. För det fall Arbetsmiljöverket anser att en fråga från en enskild av något skäl inte kan besvaras – t.ex. på grund av sekretess – eller att svaret står att läsa på myndighetens hemsida bör myndigheten i vart fall upplysa den enskilde om det.

I det nu aktuella fallet har AA:s frågor till Arbetsmiljöverket varken föranlett något svar eller någon annan återkoppling från myndighetens sida. Även om Arbetsmiljöverket ansett sig förhindrad att lämna upplysningar om det underliggande ärendet har det – som myndigheten själv har fört fram – varit möjligt för myndigheten att i vart fall återkomma med ett generellt svar till AA. Arbetsmiljöverket kan därför inte undgå kritik för sin underlåtenhet att besvara AA i det här avseendet.

Det som i övrigt har anförts i anmälan föranleder inte någon åtgärd eller något uttalande från Justitiekanslerns sida.