Skadeståndsanspråk mot staten för överträdelse av rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen m.m.

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår sökandens anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Sökanden har under en längre tid varit sjukskriven och vid flera tillfällen ansökt om sjukpenning hos Försäkringskassan. Flera av de beslut som Försäkringskassan har fattat gällande hennes sjukpenning har överklagats till förvaltningsdomstol. Sökanden har också anmält Försäkringskassan till Riksdagens ombudsmän (JO) som i två beslut 2010 och 2017 riktat kritik mot kassan för dess handläggning av hennes ärenden.

Under 2022 beslutade Försäkringskassan att sökanden inte hade rätt till sjukpenning för perioden 20 april 2021–12 september 2021 och för perioden 27 september 2021–31 mars 2022. Beslutet omprövades senare utan ändring. Som skäl för sin bedömning anförde Försäkringskassan i korthet att sökanden, trots sina besvär, inte hade en arbetsförmåga som var nedsatt med minst en fjärdedel i förhållande till normalt förekommande arbeten på arbetsmarknaden. Det fanns därför inte förutsättningar för sjukpenning.

Sökanden överklagade Försäkringskassans beslut till Förvaltningsrätten i Stockholm. Genom dom den 26 juni 2023 upphävde förvaltningsrätten Försäkringskassans beslut och förklarade att sökandens arbetsförmåga varit helt nedsatt under de aktuella perioderna. Handlingarna i målet överlämnades till Försäkringskassan för prövning av om övriga förutsättningar för rätt till sjukpenning var uppfyllda (förvaltningsrättens mål nr 22519-22).

Anspråket m.m.

Sökanden har nu begärt skadestånd av staten med dels 181 520 kr för ombudskostnader i förvaltningsdomstolarna, dels 30 000 kr – eller det belopp Justitiekanslern finner skäligt – för kränkning. På beloppen har även begärts ränta.

Som grund för anspråket har i korthet anförts att sökanden efter överklagande har vunnit mot Försäkringskassan i förvaltningsrätten samt tillsett att kassan varnats av JO vid två tillfällen. Frågorna i förvaltningsmålen har inte varit av enkel beskaffenhet och hon har svårligen kunnat tillvara sin rätt utan ett juridiskt ombud. Ombudskostnaderna har även varit befogade. Det förhållandet att hon inte har kunnat få sina ombudskostnader i förvaltningsmålen ersatta har utgjort en överträdelse av hennes rätt till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och artikel 6.1 i Europakonventionen. Överträdelsen har orsakat henne ekonomisk skada motsvarande ombudskostnaderna i förvaltningsdomstolarna. Därutöver har överträdelsen orsakat henne ideell skada i form av stress och oro. Skadestånd är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter m.m.

Rätten till en rättvis rättegång kommer till uttryck i både regeringsformen och Europakonventionen. Av 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen följer att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid. Bestämmelsen omfattar alla rättegångar i Sverige.

I artikel 6 i Europakonventionen föreskrivs att var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter, ska vara berättigad till en rättvis rättegång. Sociala förmåner av det slag som nu är i fråga anses i regel utgöra civila rättigheter i Europakonventionens mening (se bl.a. Europadomstolens dom den 26 februari 1993 i målet Salesi mot Italien, no. 13023/87, p. 19). Rätten till en rättvis rättegång föreskriver inte i sig någon generell rätt till ersättning för rättegångskostnader för enskilda som vinner ett mål mot staten (se Europadomstolens dom den 28 september 1995 i målen Masson och Van Zon mot Nederländerna, no. 15346/89 och 15379-89, p. 49). Det är i stället upp till varje medlemsstat att utforma sitt system för att enskilda ska tillförsäkras rättvisa rättegångar.

I förvaltningsmål är huvudregeln att vardera parten står för sina egna rättegångskostnader, oavsett utfallet i målet. Denna s.k. kvittningsprincip anses normalt förenlig med rätten till en rättvis rättegång. Principen medför visserligen att en enskild inte kan få ersättning för sina rättegångskostnader vid en vinst, men den ger samtidigt den enskilde ett skydd mot att tvingas ersätta motpartens kostnader vid en förlust. På så sätt säkerställer principen parternas likställdhet i processen. Till bilden hör också att det ställs låga processuella krav på parterna i ett förvaltningsmål. Enskilda ges därmed en verklig möjlighet att få sin sak prövad i domstol, utan att behöva anlita ett juridiskt ombud. Förvaltningsprocessen anses mot den här bakgrunden regelmässigt uppfylla de krav som kan ställas för att en rättegång ska anses rättvis (se t.ex. HFD 2022 ref. 10, p. 19 och 31).

Under vissa omständigheter kan det, enligt Europadomstolens praxis, dock stå i strid med rätten till en rättvis rättegång att en enskild som vinner ett mål mot det allmänna inte kan få ersättning för sina rättegångskostnader. Här avses framför allt särpräglade fall och/eller särskilt ömmande situationer beträffande fysiska personer, där avsaknaden av en möjlighet till ersättning för rättegångskostnader har ansetts utgöra en otillåten begränsning av tillgången till domstolsprövning eller likställdheten mellan parterna. (Se t.ex. Europadomstolens dom den 6 april 2006 i målet Stankiewicz mot Polen, no. 46917/99 och dom den 12 maj 2022 i målet Dragan Kovačević mot Kroatien, no. 49281/15. Jfr även Europadomstolens dom den 13 februari 2024 i målet Jakutavičius mot Litauen, no. 42180/19.)

Med hänvisning till bl.a. Europadomstolens praxis har Högsta förvaltningsdomstolen uttalat att det inte kan uteslutas att det undantagsvis kan uppstå situationer där omständigheterna är sådana att det inte skulle vara förenligt med rätten till en rättvis rättegång om en enskild part inte kan få ersättning för befogade rättegångskostnader som har uppkommit i ett förvaltningsmål. Sådana situationer kan dock i regel hanteras på så sätt att den enskilde kan begära kompensation för sina rättegångskostnader genom reglerna om skadestånd (se HFD 2022 ref. 10, p. 31 och 32 med vidare hänvisningar).

Inom ramen för statens frivilliga skadereglering kan Justitiekanslern besluta om skadestånd till enskilda för skäliga rättegångskostnader som uppkommit i ett förvaltningsmål. I ett sådant fall prövar Justitiekanslern inledningsvis – i linje med de uttalanden som gjorts av Europadomstolen och Högsta förvaltningsdomstolen – om den enskilde har haft rätt till ersättning i form av skadestånd på någon annan grund än den påstådda överträdelsen av rätten till en rättvis rättegång. Om en sådan rätt inte har ansetts föreligga har, i nästa steg, prövats om avsaknaden av en ersättningsmöjlighet i det aktuella fallet har utgjort en överträdelse av den enskildes rätt till en rättvis rättegång så som denna rätt har uttolkats av Europadomstolen. Om så, har skadestånd utgått med stöd av 3 kap. 4 § skadeståndslagen (jfr Justitiekanslerns beslut den 25 februari 2025 i dnr 2024/7674).

Bedömningen i detta fall

Det kan inledningsvis konstateras att sökanden har framfört synpunkter på hur Försäkringskassan tidigare har agerat i hennes ärenden och hänvisat till den kritik som JO uttalat mot myndigheten 2010 och 2017. De ombudskostnader som sökanden har begärt ersättning förefaller emellertid inte vara hänförliga till dessa ärenden. Såvitt framgår av ingivna fakturor synes kostnaderna i stället avse arbete som ombuden utfört i efterföljande ärenden och domstolsprocesser under perioden december 2020–december 2024.

Det har inte framkommit något som talar för att dessa kostnader har uppkommit som en följd av något felaktigt eller försumligt agerande från Försäkringskassans sida. Enbart det förhållandet att förvaltningsrätten i ett fall har gjort än annan bedömning än Försäkringskassan i frågan om sökandens arbetsförmåga innebär inte att kassans beslut varit felaktigt eller försumligt i skadeståndslagens mening.

Mot den här bakgrunden – och med utgångspunkt i tillgänglig utredning – är det inte visat att sökanden har rätt till ersättning för sina ombudskostnader på den grunden att Försäkringskassan agerat culpöst. Det har inte heller framkommit något som talar för att sökanden har möjlighet att få kostnaderna ersatta på annat sätt.

Fråga uppkommer då om avsaknaden av en ersättningsmöjlighet i det här fallet har kränkt sökandens rätt till en rättvis rättegång och om ersättning bör utgå på den grunden.

Som framgått ovan finns det inte någon generell rätt till ersättning för rättegångskostnader i förvaltningsmål med hänvisning till rätten till en rättvis rättegång. I vissa särpräglade och/eller särskilt ömmande situationer när en enskild vinner mot det allmänna kan dock avsaknaden av en möjlighet till ersättning för rättegångskostnader anses utgöra en begränsning av denna rätt. I en sådan situation är det, enligt Justitiekanslern, endast kostnader hänförliga till processen i domstol som kan ersättas med stöd av rätten till en rättvis rättegång. För att ersättning ska utgå krävs det vidare att ombudskostnaderna har varit skäligen påkallade för att tillvarata partens rätt.

I det här fallet har sökanden anfört att hon under en längre tid har tvingats föra rättsprocesser mot Försäkringskassan gällande sin rätt till sjukpenning och att hon för detta ändamål har behövt ett juridiskt skolat ombud. Bland annat eftersom frågan om sjukpenning har haft stor betydelse för hennes ekonomiska situation och då hon inte själv lyckats bli hörd av eller nå framgång mot Försäkringskassan.

Det förhållandet att en fråga har varit av stor betydelse för den enskilde eller att han eller hon själv ansett sig vara i behov av ett juridiskt ombud är inte i sig tillräckligt för att en rätt till rättegångskostnadsersättning ska föreligga. Till bilden hör att det, som tidigare framgått, ställs låga processuella krav på enskilda i förvaltningsmål och att det inte krävs ett juridiskt ombud för att t.ex. föra sin talan eller överklaga till en högre instans. Det som sökanden har anfört i den här delen är således inte tillräckligt för att hennes rätt till en rättvis rättegång ska anses ha överträtts. Enligt Justitiekanslern har det inte heller i övrigt framkommit något som tyder på att omständigheterna i sökandens fall har varit av sådant särpräglat eller särskilt ömmande slag att avsaknaden av en möjlighet till ersättning för rättegångskostnader har begränsat hennes rätt till en rättvis rättegång på ett otillåtet sätt.

Det är således inte visat att det har skett någon överträdelse av sökandens rätt till en rättvis rättegång i det här fallet. Redan av detta följer att förutsättningar för skadestånd med stöd av 3 kap. 4 § skadeståndslagen saknas.

När det gäller sökandens begäran om ersättning för ombudskostnader kan även tilläggas att det av ingivna fakturor framgår att kostnaderna avser arbete som ombuden utfört under flera års tid och i flera olika ärenden. Ombudskostnaderna synes även omfatta arbete som legat utanför domstolsprocessen, så som arbete med att begära omprövning hos Försäkringskassan. Det kan därför ifrågasättas om de ombudskostnader som sökanden begärt ersättning för i alla delar har föranletts av och varit skäligen påkallade för att tillvarata sökandens rätt i det förvaltningsmål där hon vann framgång med sitt överklagande.

Det nu sagda innebär sammanfattningsvis att sökandens anspråk i dess helhet ska avslås. Någon ersättning ska alltså inte betalas ut.