Staten inte skadeståndsskyldig för bolags rättegångskostnader i förvaltningsmål om återkrav av assistansersättning
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår sökandens anspråk.
Ärendet
Bakgrund
Försäkringskassan beslutade i maj 2023 att sökanden (bolaget), i egenskap av assistansanordnare för en försäkrad, skulle betala tillbaka 15 380 791 kr som det fått i assistansersättning för perioden 1 oktober 2015 – 14 februari 2023. Myndigheten angav i sitt beslut att bolaget dels inte hade anmält ändrade förhållanden avseende den försäkrades sjukdomsbesvär, dels lämnat oriktiga och/eller vilseledande uppgifter avseende den försäkrades behov av assistans. Försäkringskassan bedömde att det hjälpbehov som skulle tillgodoses genom personlig assistans inte översteg 20 timmar i veckan och att det därför inte hade funnits någon rätt till statlig assistans-ersättning. Ersättningen hade därmed utgått felaktigt och återkrävdes i sin helhet för den aktuella perioden. Vid omprövning fann Försäkringskassan inte skäl att ändra grundbeslutet, vilket motiverades med att bolaget lämnat oriktiga uppgifter.
Bolaget överklagade beslutet till förvaltningsrätten och yrkade att det skulle upphävas. Bolaget yrkade även ersättning för sin rättegångskostnad. Försäkringskassan motsatte sig ändring, men frånföll den åberopade grunden att bolaget hade lämnat oriktiga uppgifter. Myndigheten gjorde
i stället gällande att bolaget i första hand hade brustit i sin anmälnings-skyldighet och i andra hand att det borde ha insett att ersättning hade utgått felaktigt. Förvaltningsrätten biföll överklagandet och avvisade bolagets yrkande om ersättning för rättegångskostnad. Som skäl anförde rätten att den var förhindrad att pröva annat än det som hade lagts till grund för återkravsbeslutet, dvs. att bolaget hade lämnat oriktiga uppgifter, och att det inte förelåg förutsättningar att döma ut ersättning för rättegångskostnad i mål som rör återkrav av assistansersättning.
Anspråket m.m.
Bolaget har begärt skadestånd av staten med 150 000 kr samt 3 000 kr i ombudsarvode inom ramen detta ärende, och har till stöd för anspråket anfört i huvudsak följande. Sedan september 2022 är ett återkravsbeslut en exekutionstitel. Rätten till en rättvis rättegång kräver att bolaget enligt artikel 6 i Europakonventionen ges ersättning för ombudskostnader. I andra hand görs det gällande att Försäkringskassans processföring i domstol har varit vårdslös. Det har varit utsiktslöst att försöka ändra talan på det sättet som Försäkringskassan gjorde och det stämmer inte att myndigheten i omprövningsbeslutet hade angett någon annan grund än att oriktiga uppgifter hade lämnats. Bolagets ombudskostnader tog endast sikte på att bemöta denna grund. Försäkringskassans taleändring medförde att domstolsprocessen blev onödig eftersom det i praktiken innebar att den återkallade sitt återkravsbeslut. Den vårdslösa processföringen utgör skadeståndsgrundande försumlighet och det föreligger adekvat kausalitet mellan kostnaderna och den onödiga processen. Det nedlagda arbetet, 80 timmar, är skäligt sett till återkravsbeloppets storlek och målets komplexitet.
Försäkringskassan har yttrat sig över anspråket och ansett att det bör avslås.
Justitiekanslerns bedömning
Rättsliga utgångspunkter m.m.
Rätten till en rättvis rättegång kommer till uttryck i både regeringsformen och Europakonventionen. Av 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen föl-jer att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid. Bestämmel-sen omfattar alla rättegångar i Sverige.
I artikel 6 i Europakonventionen föreskrivs att var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter, ska vara berättigad till en rättvis rättegång. Sociala förmåner av det slag som nu är i fråga anses i regel utgöra civila rättigheter i Europakonventionens mening (se bl.a. Europadomstolens dom den 26 februari 1993 i målet Salesi mot Italien, no. 13023/87, p. 19). Rätten till en rättvis rättegång föreskriver inte i sig någon generell rätt till ersättning för rättegångskostnader för enskilda som vinner ett mål mot staten (se Europadomstolens dom den 28 september 1995 i målen Masson och Van Zon mot Nederländerna, no. 15346/89 och 15379-89, p. 49). Det är i stället upp till varje medlemsstat att utforma sitt system för att enskilda ska tillförsäkras rättvisa rättegångar.
En annan sak är att det i enskilda fall kan strida mot rätten till en rättvis rättegång om någon ersättning för rättegångskostnader inte ges. Här avses framför allt särpräglade fall och/eller särskilt ömmande situationer beträffande fysiska personer, där avsaknaden av en möjlighet till ersättning för rättegångskostnader har ansetts utgöra en otillåten begränsning av tillgången till domstolsprövning eller likställdheten mellan parterna. (Se t.ex. Europadomstolens dom den 6 april 2006 i målet Stankiewicz mot Polen, no. 46917/99 och dom den 12 maj 2022 i målet Dragan Kovačević mot Kroatien, no. 49281/15. Jfr även Europadomstolens dom den 13 februari 2024 i målet Jakutavičius mot Litauen, no. 42180/19.)
Högsta domstolen har också i ett antal avgöranden som rört mål om utsökning och skuldsanering som handlagts enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden funnit att rätten till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen krävt en justering i förhållande till befintliga kostnadsfördelningsregler som gynnade det allmänna som part i förhållande till enskilda. Avgörandena innebär att enskilda när de har framgång mot staten ska ha samma möjlighet till ersättning för sina rättegångskostnader som när de har en enskild som motpart. (Se ”RF och rättegångs-kostnaderna” NJA 2015 s. 374, ”Upprättelseersättningen” NJA 2018 s. 49, ”Bilen i Borås” NJA 2020 s. 908 och ”Den pantsatta bostadsrätten” NJA 2021 s. 235.)
I förvaltningsmål saknas som huvudregel en rätt till ersättning för rättegångskostnader från motparten vid en framgångsrik talan. Principen är i stället att vardera parten står för sina egna rättegångskostnader, oavsett utfallet i målet. Denna så kallade kvittningsprincip medför visserligen att en enskild inte kan få ersättning för sina rättegångskostnader vid en vinst, men den ger samtidigt den enskilde ett skydd mot att tvingas ersätta motpartens kostnader vid en förlust. På så sätt säkerställer principen parternas likställdhet i processen. Till bilden hör också att det ställs låga processuella krav på parterna i ett förvaltningsmål. Enskilda ges därmed goda möjligheter att få sin sak prövad i domstol, utan att behöva anlita ett juridiskt ombud. Förvaltningsprocessen har mot den här bakgrunden av Högsta förvaltningsdomstolen bedömts regelmässigt uppfylla de krav som kan ställas för att en rättegång ska anses rättvis (se HFD 2022 ref. 10, p. 19 och 31).
Högsta förvaltningsdomstolen har dock också uttalat att det inte kan uteslutas att det undantagsvis kan uppstå situationer där omständigheterna är sådana att det inte skulle vara förenligt med rätten till en rättvis rättegång om en enskild part inte kan få ersättning för befogade rättegångskostnader som har uppkommit i ett förvaltningsmål. Sådana situationer kan dock i regel hanteras på så sätt att den enskilde kan begära kompensation för sina rättegångskostnader genom reglerna om skadestånd (se HFD 2022 ref. 10, p. 31 och 32 med vidare hänvisningar).
Inom ramen för statens frivilliga skadereglering kan Justitiekanslern besluta om skadestånd till enskilda för skäliga rättegångskostnader som uppkommit i ett förvaltningsmål. I ett sådant fall prövar Justitiekanslern inledningsvis om den enskilde har haft rätt till ersättning i form av skadestånd på någon annan grund än den påstådda överträdelsen av rätten till en rättvis rättegång. Typiskt sett sker en prövning om det förekommit fel eller försummelse vid myndighetsutövning på det sätt som krävs för skadestånd enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Om en sådan rätt inte har ansetts föreligga har, i nästa steg, prövats om avsaknaden av en ersättningsmöjlighet i det aktuella fallet har utgjort en överträdelse av den enskildes rätt till en rättvis rättegång så som denna rätt har uttolkats av Europadomstolen. Om så, har skadestånd utgått med stöd av 3 kap. 4 § skadeståndslagen. (Se Justitiekanslerns beslut den 25 februari 2025 i dnr 2024/7674.)
Ska skadestånd utgå på grund av att Försäkringskassan gjort sig skyldig till fel eller försummelse i sin processföring vid domstol?
Bolaget har haft invändningar mot Försäkringskassans agerande efter att det aktuella beslutet överklagats och överlämnats för prövning i domstol. Myndighetens processföring har visserligen en koppling till den bestämmanderätt som kassan utövat mot bolaget genom det överklagade beslutet, men detta innebär inte i sig att processföringen skett vid Försäkringskassans myndighetsutövning på det sätt som krävs enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Det har inte heller framkommit något som talar för att de enskilda processhandlingar som vidtagits av myndigheten skulle vara av ett sådant slag att en bedömning mot bestämmelsen aktualiseras. Något skadestånd kan alltså redan av detta skäl inte utgå på denna grund.
Ska skadestånd utgå på grund av överträdelse av rätten till en rättvis rättegång?
Fråga uppkommer därmed om avsaknaden av en möjlighet till ersättning för de aktuella rättegångskostnaderna här utgör en överträdelse av sökandens rätt till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen och artikel 6.1 Europakonventionen. Utgångspunkten är härvid, som framgått ovan, att den i förvaltningsprocessen tillämpade kvittningsprincipen är förenlig med denna rätt utom i mer särpräglade fall där utebliven ersättning för rättegångskostnader skulle försätta den enskilde i en orimlig situation vad gäller antingen tillgången till en domstolsprövning eller parternas likställdhet i processen.
Justitiekanslern konstaterar att sökanden inte är en fysisk person utan ett aktiebolag som verkar på en offentligrättsligt reglerad marknad. Ett sådan aktör måste anses ha både kompetens och medel att företräda sig självt i förhållande till de myndigheter som bolaget kommer i kontakt med i verksamheten. Att återkravsbeloppet här har varit mycket högt och målet därmed tveklöst varit av stor betydelse för bolagets ekonomiska situation förändrar inte den bedömningen. Ombudskostnadernas storlek i förhållande till återkravbeloppet har inte heller varit sådana att bolagets tillgång till domstolsprövning kan sägas ha begränsats på ett oproportionerligt sätt genom tillämpningen av kvittningsprincipen.
Bolaget måste vidare anses ha varit väl insatt i vilka förutsättningar som gäller för att assistansersättning ska betalas ut och det regelverk som kringgärdar verksamheten. Det har också haft tillgång till underlag beträffande den försäkrades hälsotillstånd och behov av assistans, eller i vart fall kunnat anskaffa sådant utan större ansträngning. Målet som sådant har inte varit särskilt omfattande eller rört komplicerade juridiska frågeställningar. Prövningen har i stället innefattat en bedömning av ett begränsat antal sakförhållanden. Ingenting talar för att bolaget genom att inte få ersättning för sina rättegångskostnader har försatts i ett väsentligt underläge i förhållande Försäkringskassan (se Stankiewicz mot Polen, p. 69). Förvaltningsrättens avgörande vilar visserligen på rättsliga överväganden men dessa är av den karaktären att de ska uppmärksammas av domstolen även om en part inte uttryckligen för fram dem.
Sammantaget har det i bolagets fall inte varit fråga om en sådan ömmande situation eller särpräglat fall där tillgången till domstolsprövning eller likställigheten mellan parterna kräver att det ska får ersättning för sina rättegångskostnader. Det har därför inte varit oförenligt med rätten till rättvis rättegång att tillämpa kvittningsprincipen i förhållande till bolaget. Av det följer att avsaknaden av ersättning för ombudskostnaderna inte utgör någon överträdelse av bolagets rätt till en rättvis rättegång.
Anspråket ska därför avslås. Vid denna utgång saknas även förutsättning att ge ersättning för ombudskostnad i ärendet här.