Beslut i ärenden som gäller skadeståndsanspråk mot staten på grund av identitetskontroller vid resor mellan Danmark och Sverige
Justitiekanslern har idag fattat beslut i 565 ärenden som gäller skadeståndskrav från personer som anser att de har kränkts och/eller drabbats av ekonomiska skador till följd av regeringens förordningar om att transportörer ska kontrollera resenärers identitetshandlingar vid resor mellan Danmark och Sverige. Justitiekanslern har i beslutet avslagit de sökandes krav på skadestånd av staten.
Här lämnas en kort redogörelse för beslutet. Hela beslutet kan du läsa här
Justitiekanslern beslut i korthet
Bakgrunden till anspråken
År 2015 anlände ett mycket stort antal flyktingar och migranter över Medelhavet till Europa. Sverige fick till följd av detta ta emot aylsökande i en omfattning som saknar motsvarighet i svensk efterkrigshistoria. Den svenska regeringen beslutade i november 2015 att – med stöd i det s.k. Schengenregelverket – tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns med hänvisning till den stora tillströmningen av asylsökande till Sverige. Dessa kontroller utförs av svenska tjänstemän (vanligtvis polis) vid den svenska gränsen. Senare samma år beslutade Riksdagen att införa lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. Lagen gav regeringen rätt att meddela föreskrifter om identitetskontroller vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg till Sverige från en annan stat. Syftet med denna lag var att få en bättre kontroll över vilka personer som reser in i Sverige och att avvärja hotet mot allmän ordning och inre säkerhet till följd av den stora tillströmningen av asylsökande.
Regeringen meddelade med stöd av lagen föreskrifter i flera på varandra följande förordningar som ställde krav på att en transportör skulle kontrollera att de passagerare som transportören med buss, tåg eller passagerarfartyg transporterar till Sverige från Danmark innehade en giltig identitetshandling med fotografi. Polismyndigheten skulle kontrollera att transportören hade fullgjort sin skyldighet och en sanktionsavgift kunde tas ut av transportören om denne vid en kontroll inte kunde visa att den hade fullgjort sina skyldigheter. En följd av förordningarna blev bl.a. att transportörerna upprättade ett system för att kontrollera identitetshandlingar för tågresenärer på järnvägsstationen vid Kastrup flygplats utanför Köpenhamn. Den 4 maj 2017 upphörde transportörernas skyldighet att kontrollera identitetshandlingar vid resor mellan Danmark och Sverige. De av regeringen beslutade förordningarna kallas i Justitiekanslerns beslut id-kontrollförordningarna.
De sökandes skadeståndskrav
I oktober 2016 vände sig ett stort antal personer som pendlar mellan Danmark och Sverige för arbete, studier m.m. till Justitiekanslern och krävde skadestånd av staten. De sökande ansåg att id-kontrollförordningarna stred mot Schengenregelverket, EU:s regler om fri rörlighet för unionsmedborgare (artikel 20 och 21 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt artikel 45 i EU-stadgan), fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen (artikel 2 och 3) samt 2 kap. 7 § regeringsformen. De sökande uppgav att de hade drabbats av olägenheter i form av bl.a. förlängda restider, stress, oro, trängsel till följd av id-kontrollförordningarna och begärde därför ersättning av staten för kränkning med 30 000 kr var. Vissa ansåg även att de hade drabbats av ekonomiska skador, exempelvis ökade resekostnader, på grund av id-kontrollförordningarna.
Justitiekanslerns bedömning av statens skadeståndsansvar
Justitiekanslern konstaterar att det har funnits brister i beredningen av regelverket kring id-kontrollförordningarna och att resenärerna har drabbats av olägenheter. Vid den strikt skadeståndsrättsliga bedömningen som ska göras i detta fall anser Justitiekanslern dock att staten inte är skyldig att betala skadestånd till de sökande.
Det kan ifrågasättas om id-kontrollförordningarna är förenliga med Schengenregelverket, eftersom effekterna av förordningarna är att det sker systematiska kontroller av resenärer som i hög grad liknar de kontroller som ska ske av resenär som reser in i Schengenområdet från tredje land. Id-kontrollförordningarna har också fått sådana effekter att de kan avhålla personer från att utöva sin rätt till fri rörlighet och därmed utgör de ett hinder för denna frihet. Detta hinder kan i och för sig motiveras av hänsyn till allmän ordning och inre säkerhet. Vid den proportionalitetsbedömning som ska göras går det inte att dra några säkra slutsatser om andra mindre ingripande åtgärder hade varit tillräckliga. Vid denna bedömning spelar det också in att medlemsstaterna i EU bör ha en möjlighet att, till stöd för åtgärder på områden där även EU kan bestämma, hävda sin territoriella integritet i en situation som hösten 2015 med extremt stora migrationsströmmar.
Det råder således vissa tveksamheter om id-kontrollförordningarna har varit förenliga med EU:s regelverk. Ett av kraven för att staten ska vara skyldig att betala skadestånd på grund av en överträdelse av unionsrätten är emellertid att överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar). Justitiekanslern anser att regeringens åtgärder, även om de skulle anses innefatta överträdelser och Schengenregelverket och reglerna om fri rörlighet för unionsmedborgare, inte har utgjort en tillräckligt allvarlig överträdelse av dessa regler. Skälen för det är bl.a. att det saknas praxis från EU-domstolen i fråga om tillåtligheten av åtgärder som liknar id-kontrollförordningarna och att EU:s institutioner inte har vidtagit någon åtgärd trots kännedom om id-kontrollförordningarna. Regeringen kan inte anses på ett uppenbart och allvarligt sätt ha missbedömt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning när man införde id-kontrollförordningarna.
Justitiekanslern noterar även att de som har ansökt om ersättning för ekonomiska skador inte på något sätt har styrkt att man har drabbats av den skada som görs gällande. Justitiekanslerns uppfattning är vidare att ersättning för ideell skada (kränkning) vid överträdelser av unionsrätten inte lagligen kan utgå. Staten är därför inte skadeståndsskyldig enligt unionsrätten.
Id-kontrollförordningarna innebär inte heller någon överträdelse av fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen eller regeringsformen, eftersom kravet på identitetskontroller inte innebär att någons rörelsefrihet begränsas eller hindras i den mening som avses i dessa bestämmelser. Dessutom är begränsningarna i rörelsefriheten i detta fall beslutade i lag och motiverade av ett sådant syfte som kan godtas enligt tilläggsprotokollet till Europakonventionen. De sökande har därför inte rätt till ersättning på grund av någon överträdelse av fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen eller regeringsformen.